Kohtuasi C‑368/20

NW

versus

Landespolizeidirektion Steiermark

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Landesverwaltungsgericht Steiermark)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 26. aprill 2022. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Isikute vaba liikumine – Määrus (EL) 2016/399 – Schengeni piirieeskirjad – Artikli 25 lõige 4 – Maksimaalselt kuuekuulise kogukestusega piirikontrolli ajutine taaskehtestamine sisepiiridel – Riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette mitu järjestikust kontrolli ajavahemikku, tingides seeläbi kõnealuse kestuse ületamise – Selliste õigusnormide vastuolu Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikega 4 juhul, kui järjestikuste ajavahemike kehtestamise aluseks on sama oht või samad ohud – Riigisisesed õigusnormid, mis kohustavad karistuse ähvardusel esitama sisepiiridel toimuva kontrolli korral passi või isikutunnistuse – Sellise kohustuse vastuolu Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikega 4 juhul, kui kontroll ise on selle sättega vastuolus

1. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad – Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel – Sisepiirikontrolli ajutine taaskehtestamine tõsise ohu korral avalikule korrale või sisejulgeolekule – Selline taaskehtestamine uue ohu puudumisel kauemaks kui maksimaalseks kuuekuuliseks kogukestuseks – Lubamatus

   (ELTL artikkel 72; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/399, artiklid 25, 27, 29 ja 30)

   (vt punktid 66, 68, 70, 77–81, 89, 90 ja 94 ning resolutsiooni punkt 1)

2. Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne – Üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad – Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel – Sisepiirikontrolli ajutine taaskehtestamine tõsise ohu korral avalikule korrale või sisejulgeolekule – Taaskehtestamine, mis on vastuolus kõnealuste eeskirjadega, sest uuele ohule tuginemata taaskehtestati kauemaks kui maksimaalseks kuuekuuliseks kogukestuseks – Riigisisesed õigusnormid, mis kohustavad isikut karistuse ähvardusel esitama selle liikmesriigi territooriumile sisepiiri kaudu sisenemise korral passi või isikutunnistuse – Lubamatus

   (Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 2016/399, artikli 25 lõige 4)

   (vt punktid 97 ja 98 ning resolutsiooni punkt 2)

Kokkuvõte

Austria Vabariik taaskehtestas ajavahemikul 2015. aasta septembrist kuni 2021. aasta novembrini mitu korda kontrolli oma piiridel Ungari ja Sloveeniaga. Kontrolli taaskehtestamise õigustamiseks tugines see liikmesriik Schengeni piirieeskirjade ( 1 ) eri sätetele. Eeskätt tugines see liikmesriik alates 11. novembrist 2017 Schengeni piirieeskirjade artiklile 25 „Sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise üldraamistik“, mis näeb ette liikmesriigi võimaluse taaskehtestada kontroll oma sisepiiridel, kui tekib tõsine oht tema avalikule korrale või sisejulgeolekule, ning näeb ette sellise kontrolli taaskehtestamise maksimaalsed kestused.

Sloveeniast tuleva NWi suhtes kohaldati 2019. aasta augustis Spielfeldi (Austria) piiripunktis piirikontrolli. Ta keeldus oma passi esitamast ning ta tunnistati süüdi Austria piiri ületamise eest ilma reisidokumendita ning talle määrati trahv. 2019. aasta novembris kohaldati NWi suhtes taas piirikontrolli samas piiripunktis. Ta vaidlustas eelotsusetaotluse esitanud kohtus nende kahe kontrolli õiguspärasuse.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtul oli kahtlusi seoses küsimusega, kas liidu õigusega on kooskõlas kontroll, mida NWi suhtes kohaldati, ning talle määratud karistus. Vaidlustatud kontrollimeetmete rakendamise hetkel oli Austria poolt oma piiril Sloveeniaga taaskehtestatud kontroll nimelt järjestikuste kontrolli ajavahemike kohaldamise kumulatiivse mõju tõttu juba ületanud Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 ette nähtud maksimaalse kuuekuulise kogukestuse.

Euroopa Kohtu suurkoda sedastas oma otsuses, et Schengeni piirieeskirjadega on vastuolus, kui liikmesriik taaskehtestab tõsise ohu tõttu tema avalikule korrale või sisejulgeolekule ajutiselt kontrolli sisepiiridel, kui kontrolli kestus ületab maksimaalset kuuekuulist kogukestust ja kui puudub uus oht, mis õigustaks Schengeni piirieeskirjades ette nähtud ajavahemike uuesti kohaldamist. Schengeni piirieeskirjadega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik kohustab isikut karistuse ähvardusel esitama selle liikmesriigi territooriumile sisepiiri kaudu sisenemisel passi või isikutunnistuse, kui selle sisepiirikontrolli taaskehtestamine, mille raames see kohustus kehtib, on vastuolus Schengeni piirieeskirjadega.

Euroopa Kohtu hinnang

Seoses sellega, kui liikmesriik kehtestab tõsise ohu tõttu tema avalikule korrale või sisejulgeolekule ajutiselt kontrolli sisepiiridel, ( 2 ) tuletas Euroopa Kohus kõigepealt meelde, et liidu õiguse sätte tõlgendamisel ei tule arvestada mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on.

Schengeni piirieeskirjade artikli 25 sõnastuse kohta märkis Euroopa Kohus kõigepealt, et sõnad „ei kesta kauem kui kuus kuud“ välistavad mis tahes võimaluse seda kestust ületada.

Järgmiseks täheldas Euroopa Kohus seoses Schengeni piirieeskirjade artikli 25 kontekstiga, esiteks, et selles sättes on selgelt ja täpselt sätestatud nii sisepiiridel piirikontrolli esialgse taaskehtestamise maksimaalne kestus kui ka kontrolli pikendamise maksimaalne kestus ning samuti sellise kontrolli maksimaalne kogukestus. Teiseks kujutab see säte endast erandit põhimõttest, mille kohaselt võib sisepiire ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse. ( 3 ) Kuivõrd erandeid isikute vabast liikumisest tuleb tõlgendada kitsalt, peaks piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel kujutama endast erandit ning seda tuleks kasutada vaid viimase abinõuna. Selline kitsas tõlgendus räägib seega vastu Schengeni piirieeskirjade artikli 25 tõlgendamisele nii, et algul tuvastatud ohu püsimisest ( 4 ) piisab selleks, et õigustada kõnealuse kontrolli taaskehtestamist nimetatud sättes sätestatud maksimaalsest kuuekuulisest kestusest pikemaks ajaks. Selline tõlgendus tähendaks nimelt seda, et niisugune kontrolli taaskehtestamine sama ohu tõttu oleks tegelikult lubatud piiramatu aja jooksul, riivates seeläbi põhimõtet, mille kohaselt sisepiiridel ei toimu kontrolli. Kolmandaks muudaks Schengeni piirieeskirjade artikli 25 tõlgendamine nii, et tõsise ohu korral võib liikmesriik ületada sisepiirikontrolli puhul ette nähtud maksimaalset kuuekuulist kogukestust, sisutühjaks liidu seadusandja poolse vaheteo ühelt poolt nimetatud artikli alusel taaskehtestatud sisepiirikontrolli ja teiselt poolt Schengeni piirieeskirjade artikli 29 ( 5 ) alusel taaskehtestatud kontrolli vahel, mille puhul sisepiirikontrolli taaskehtestamise maksimaalne kogukestus ei või ületada kahte aastat ( 6 ).

Lõpetuseks rõhutas Euroopa Kohus, et maksimaalse kuuekuulise kestuse eeskirja eesmärk on osaks üldisest eesmärgist ühitada vaba liikumise põhimõte liikmesriikide huviga tagada oma territooriumi turvalisus. Ta märkis sellega seoses, et ehkki on tõsi, et tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule sisepiirikontrollita alal ei ole tingimata ajaliselt piiratud, leidis liidu seadusandja, et kuue kuu pikkune ajavahemik on piisav selleks, et asjaomane liikmesriik võtaks meetmed sellise ohuga hakkamasaamiseks, tagades pärast selle kuuekuulise ajavahemiku möödumist vaba liikumise põhimõtte järgimise.

Sellest tulenevalt leidis Euroopa Kohus, et selline maksimaalne kuuekuuline kogukestus on imperatiivne, mistõttu Schengeni piirieeskirjadega on vastuolus artikli 25 alusel pärast selle kestuse ületamist taaskehtestatud sisepiirikontroll. Sellist ajavahemikku võib uuesti kohaldada ainult juhul, kui asjaomane liikmesriik tõendab, et tema avalikule korrale või sisejulgeolekule on tekkinud uus tõsine oht. Hindamaks, kas teatav oht on algul tuvastatud ohuga võrreldes uus, tuleb lähtuda nii asjaoludest, mis on tekitanud vajaduse piirikontrolli taaskehtestamiseks sisepiiridel, kui ka asjaoludest ja sündmustest, mis ohustavad tõsiselt asjaomase liikmesriigi avalikku korda või sisejulgeolekut. ( 7 )

Lisaks tuvastas Euroopa Kohus, et ELTL artikkel 72 ( 8 ) ei võimalda liikmesriigil taaskehtestada sellise ohuga hakkamasaamiseks Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel ajutist sisepiirikontrolli ajavahemikuks, mis ületab maksimaalset kuuekuulist kogukestust. Võttes arvesse isikute vaba liikumise äärmiselt suurt tähtsust liidu eesmärkide hulgas ning tõika, et liidu seadusandja piiritles üksikasjalikult liikmesriikide võimaluse sekkuda sellesse vabadusse, taaskehtestades ajutiselt kontrolli sisepiiridel, kuivõrd seadusandja kehtestas kõnealuse maksimaalse kuuekuulise kogukestuse eeskirja, siis võttis ta nõuetekohaselt arvesse nende kohustuste täitmist, mis lasuvad liikmesriikidel avaliku korra ja sisejulgeoleku valdkonnas.

( 1 ) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrus (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrusega (EL) 2016/1624 (ELT 2016, L 251, lk 1). Selle määrusega asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määrus (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1).

( 2 ) Euroopa Kohus analüüsis täpsemalt Schengeni piirieeskirjade artikleid 25 ja 27. Schengeni piirieeskirjade artikkel 27 näeb ette piirieeskirjade artikli 25 alusel sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise menetluse.

( 3 ) Vt selle kohta Schengeni piirieeskirjade artikkel 22 ning ELL artikli 3 lõige 2 ja ELTL artikli 67 lõige 2.

( 4 ) Isegi kui seda hinnatakse uute tegurite kontekstis või sellele ohule reageerimiseks kehtestatud kontrolli vajalikkusele ja proportsionaalsusele antud uue hinnangu kontekstis.

( 5 ) Erandjuhtudel, mis ohustavad sisepiirikontrollita ala üldist toimimist, näeb Schengeni piirieeskirjade artikkel 29 ette liikmesriikide võimaluse taaskehtestada sisepiirikontroll nõukogu soovituse alusel.

( 6 ) Euroopa Kohus täpsustas siiski, et Schengeni piirieeskirjade artikli 29 alusel sisepiirikontrolli taaskehtestamine maksimaalselt kaheks aastaks ei takista asjaomasel liikmesriigil taaskehtestada uue tõsise ohu korral tema avalikule korrale või sisejulgeolekule vahetult pärast nimetatud kahe aasta möödumist Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel kontrolli maksimaalselt kuueks kuuks, tingimusel et viimati nimetatud sättes nimetatud tingimused on täidetud.

( 7 ) Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõike 1 punkt a.

( 8 ) See säte näeb ette, et EL toimimise lepingu V jaotis ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega.