–

NW, esindaja: Rechtsanwalt C. Tometten,

–

Austria valitsus, esindajad: A. Posch, M. Witzmann, J. Schmoll ja M. Augustin,

–

Taani valitsus, esindajad: M. Søndahl Wolff, J. Nymann-Lindegren ja P. Brøchner Jespersen, hiljem M. Søndahl Wolff ja V. Jørgensen,

–

Saksamaa valitsus, esindajad: J. Möller ja R. Kanitz,

–

Prantsuse valitsus, esindajad: E. de Moustier, D. Dubois ja T. Stéhelin, hiljem D. Dubois ja T. Stéhelin,

–

Rootsi valitsus, esindajad: H. Shev, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson ja H. Eklinder,

–

Euroopa Komisjon, esindajad: G. Wils ja J. Tomkin,

1

Eelotsusetaotlused käsitlevad küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määruse (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. septembri 2016. aasta määrusega (EL) 2016/1624 (ELT 2016, L 251, lk 1), (edaspidi „Schengeni piirieeskirjad“) artikleid 22, 25 ja 29, ELTL artikli 21 lõiget 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 45 lõiget 1.

2

Need taotlused esitati NW ja Landespolizeidirektion Steiermarki (Steiermarki liidumaa politseiamet, Austria) (C‑368/20) ning Bezirkshauptmannschaft Leibnitzi (Leibnitzi ringkonnavalitsus, Austria) (C‑369/20) vahelistes kohtuasjades, mis käsitlevad piirikontrolli, mille käigus paluti asjaomasel isikul esitada ühel juhul pass või isikutunnistus ja teisel juhul pass.

3

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 5 „Sisenemisõigus“ lõikes 1 on sätestatud:

„Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid [Euroopa L]iidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.

[…]“.

4

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1), artiklis 21 „Territooriumil toimuvad kontrollid“ oli sätestatud:

„Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta:

[…]“.

5

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 22. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1051/2013, millega muudetakse määrust nr 562/2006, et sätestada ühiseeskirjad sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kohta erandjuhtudel (ELT 2013, L 295, lk 1), põhjendustes 1 ja 2 on märgitud:

6

Määrus nr 562/2006 ja selle hilisemad muudatused kodifitseeriti ja asendati Schengeni piirieeskirjadega.

7

Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 21 on märgitud:

„Alal, kus isikud võivad vabalt liikuda, peaks piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel kujutama endast erandit. Piirikontrolli ei peaks teostama ega formaalsusi kehtestama üksnes sel põhjusel, et toimub sellise piiri ületamine.“

8

Schengeni piirieeskirjade põhjendused 22 ja 23 kordavad sisuliselt määruse nr 1051/2013 põhjendusi 1 ja 2.

9

Schengeni piirieeskirjade põhjenduste 27 ja 34 kohaselt:

[…]

10

Schengeni piirieeskirjade artiklis 1 „Sisu ja põhimõtted“ on sätestatud:

„Käesoleva määrusega sätestatakse piirikontrolli puudumine isikute suhtes, kes ületavad liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire.

[…]“.

11

Schengeni piirieeskirjade artikkel 22 „Sisepiiride ületamine“ on sõnastatud järgmiselt:

„Sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse.“

12

Schengeni piirieeskirjade artiklis 23 „Territooriumil toimuvad kontrollid“ on sätestatud:

„Piirikontrolli puudumine sisepiiridel ei mõjuta:

[…]

[…]“.

13

Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 „Sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise üldraamistik“ on ette nähtud:

„1.   Kui sisepiirikontrollita alal tekib tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule, võib kõnealune liikmesriik erandlikult taaskehtestada piirikontrolli kõikidel või konkreetsetel sisepiirilõikudel piiratud ajavahemikul kuni 30 päevaks, või tõsise ohu eeldatava kestuse ajaks, kui kõnealune oht püsib kauem kui 30 päeva. Piirikontrolli ajutise taaskehtestamise ulatus ja kestus sisepiiridel ei või olla suurem ega pikem, kui on rangelt vajalik tõsisele ohule reageerimiseks.

2.   Piirikontroll taaskehtestatakse sisepiiridel ainult viimase abinõuna ja kooskõlas artiklitega 27, 28 ja 29. Kui vastavalt artiklitele 27, 28 või 29 kaalutakse seda, kas teha otsus sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise kohta, võetakse igal juhul arvesse vastavalt artiklites 26 ja 30 osutatud kriteeriumeid.

3.   Kui tõsine oht asjaomase liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule püsib käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud ajavahemikust kauem, võib kõnealune liikmesriik artiklis 26 osutatud kriteeriumeid arvesse võttes ning kooskõlas artikliga 27 jätkata oma sisepiiride kontrollimist samadel alustel, kui on osutatud käesoleva artikli lõikes 1, ning, võttes arvesse võimalikke uusi tegureid, pikendada seda kuni 30-päevaste ajavahemike kaupa.

4.   Sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestamise koguperiood, sealhulgas käesoleva artikli lõikes 3 sätestatud pikendamised, ei kesta kauem kui kuus kuud. Artiklis 29 osutatud erandjuhtudel võib kõnealust ajavahemikku kokku pikendada vastavalt kõnealuse artikli lõikele 1 kuni maksimaalselt kahe aastani.“

14

Schengeni piirieeskirjade artiklis 26 „Sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kriteeriumid“ on sätestatud:

„Kui liikmesriik otsustab taaskehtestada ajutiselt viimase abinõuna piirikontrolli ühel või mitmel sisepiiril või mõnel selle lõigul või otsustab taaskehtestamist pikendada vastavalt artiklile 25 või artikli 28 lõikele 1, hindab liikmesriik seda, mil määral on kõnealuse meetmega võimalik vähendada ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule, ning seda, kas kõnealuse meetme kohaldamine on asjaomase ohuga proportsionaalne. Hinnangu koostamisel võtab liikmesriik eelkõige arvesse järgmist:

15

Schengeni piirieeskirjade artikkel 27 „Artikli 25 alusel sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise menetlus“ on sõnastatud järgmiselt:

„1.   Kui liikmesriik kavatseb artikli 25 alusel taaskehtestada piirikontrolli sisepiiridel, teavitab ta sellest teisi liikmesriike ja komisjoni hiljemalt neli nädalat enne piirikontrolli kavandatavat taaskehtestamist, või lühema aja jooksul, kui asjaolud, mis on tekitanud vajaduse piirikontrolli taaskehtestamiseks sisepiiridel, saavad teatavaks vähem kui neli nädalat enne piirikontrolli kavandatavat taaskehtestamist. Sellisel juhul esitab liikmesriik järgmise teabe:

[…]

4.   Pärast liikmesriigi teadet lõike 1 kohaselt ja pidades silmas lõikes 5 sätestatud konsultatsioone, võib komisjon või iga muu liikmesriik esitada oma arvamuse, ilma et see piiraks [ELTL] artikli 72 kohaldamist.

Kui komisjon teates sisalduva teabe või mis tahes muu talle laekunud täiendava teabe alusel kahtleb, kas kavandatud piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel on vajalik või proportsionaalne, või kui ta peab asjakohaseks pidada konsultatsioone teate mõne aspekti suhtes, esitab ta sellekohase arvamuse.

5.   Eesmärgiga korraldada asjakohasel juhul liikmesriikidevahelist vastastikust koostööd ning kontrollida piirikontrolli taaskehtestamise ning avalikule korrale või sisejulgeolekule ohtu põhjustanud sündmustega seotud meetmete proportsionaalsust, korraldavad sisepiiridel piirikontrolli taaskehtestada kavatsev liikmesriik, muud liikmesriigid, eelkõige need, keda selline meede otseselt puudutab, ja komisjon konsultatsioone, sealhulgas asjakohasel juhul ühiseid kohtumisi, et arutleda lõikes 1 osutatud teabe ning komisjoni või liikmesriigi lõike 4 kohase arvamuse üle.

[…]“.

16

Schengeni piirieeskirjade artiklis 28 „Erimenetlus kiireloomulisi meetmeid nõudvate juhtumite puhul“ on ette nähtud:

„1.   Kui liikmesriigi avaliku korra või sisejulgeolekuga seotud kaalutlused nõuavad kiireloomuliste meetmete võtmist, võib asjaomane liikmesriik piirikontrolli sisepiiridel erakorraliselt ja viivitamata taaskehtestada piiratud ajavahemikul kuni kümneks päevaks.

[…]

3.   Kui tõsine oht avalikule korrale või sisejulgeolekule püsib käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud ajavahemikust kauem, võib liikmesriik teha otsuse pikendada piirikontrolli kestust sisepiiridel 20-päevaste ajavahemike kaupa. Seejuures võtab asjaomane liikmesriik arvesse artiklis 26 osutatud kriteeriume, sealhulgas ajakohastatud hinnangut meetme vajaduse ja proportsionaalsuse kohta, ning arvestab uute võimalike üksikasjadega.

[…]

4.   Ilma et see piiraks artikli 25 lõike 4 kohaldamist, ei või sisepiiridel taaskehtestatud piirikontroll, arvestades selle esialgset kestust vastavalt käesoleva artikli lõikele 1 ning pikendamist vastavalt käesoleva artikli lõikele 3, kesta kokku rohkem kui kaks kuud.

[…]“.

17

Schengeni piirieeskirjade artiklis 29 „Erimenetlus erandjuhtudel, mis ohustavad sisepiirikontrollita ala üldist toimimist“ on sätestatud:

„1.   Erandolukorras, kui sisepiirikontrollita ala üldise toimimise seavad ohtu käesoleva määruse artiklis 21 osutatud välispiiride kontrollimisega seotud tõsised ja järjepidevad puudused või asjaolu, et mõni liikmesriik ei täida [määruse 2016/1624] artikli 19 lõikes 1 osutatud [Euroopa Liidu] nõukogu otsust, ning kui see olukord kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule sisepiirikontrollita alal või selle osades, võib käesoleva artikli lõike 2 kohaselt sisepiiridel kuni kuueks kuuks uuesti piirikontrolli kehtestada. Kui kõnealune erandolukord püsib, võib seda ajavahemikku veel kuni kuue kuu võrra pikendada, kuid mitte rohkem kui kolmel korral.

2.   Nõukogu võib viimase abinõuna ja sisepiirikontrollita ala ühiste huvide kaitsmise meetmena, kui kõik muud meetmed, eriti need, millele osutatakse [käesoleva määruse] artikli 21 lõikes 1, ei ole tuvastatud tõsist ohtu tõhusalt leevendanud, soovitada ühel või mitmel liikmesriigil teha otsus taaskehtestada piirikontrolli kõikidel või konkreetsetel sisepiirilõikudel. Nõukogu soovitus põhineb komisjoni ettepanekul. Liikmesriigid võivad paluda komisjonil esitada nõukogule sellise soovituse ettepaneku.

Nõukogu viitab oma soovituses vähemalt artikli 27 lõike 1 punktides a–e osutatud teabele.

Nõukogu võib soovitada piirikontrolli kestuse pikendamist vastavalt käesolevas artiklis sätestatud tingimustele ja menetlusele.

Enne kui liikmesriik taaskehtestab käesoleva lõike kohaselt piirikontrolli kõikidel või konkreetsetel sisepiirilõikudel, teavitab ta sellest teisi liikmesriike, Euroopa Parlamenti ja komisjoni.

[…]

4.   Komisjon võib viivitamata kohaldatavate rakendusaktidega vastavalt artikli 38 lõikes 3 osutatud menetlusele võtta vastu vajalikud soovitused nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, kui asjaolud, mis nõuavad sisepiiridel piirikontrolli kestuse pikendamist kooskõlas lõikega 2, saavad teatavaks vähem kui kümme päeva enne eelneva taaskehtestatud sisepiirikontrolli kohaldamise ajavahemiku lõppu. Komisjon esitab nõukogule käesoleva artikli lõike 2 kohaselt soovituse ettepaneku 14 päeva jooksul pärast sellise soovituse vastuvõtmist.

5.   Käesolev artikkel ei takista liikmesriikidel võtmast artiklite 25, 27 ja 28 kohaselt meetmeid, kui esineb tõsine oht avalikule korrale või sisejulgeolekule.“

18

Nagu Schengeni piirieeskirjade artikli 30 pealkirjast nähtub, on selles artiklis sätestatud sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kriteeriumid erandjuhtudel, mis ohustavad sisepiirikontrollita ala üldist toimimist ja millele on viidatud artiklis 29.

19

Föderaalseaduse Austria kodanikele passide väljastamise kohta (1992. aasta passiseadus) (Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992), BGBl. 839/1992) põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „passiseadus“) § 2 lõikes 1 on ette nähtud:

„Kui rahvusvahelisest lepingust või rahvusvahelisest tavast ei tulene teisiti, peab Austria kodanikel […] olema kehtiv reisidokument (pass või sellega võrdväärne dokument), et siseneda Austria Vabariigi territooriumile ja sealt lahkuda. […]“

20

Passiseaduse § 24 lõikes 1 on sätestatud:

„Isik, kes

1) siseneb ebaseaduslikult riigi territooriumile või sealt lahkub (§ 2),

[…]

paneb toime väärteo, mille eest karistatakse kuni 2180 euro suuruse rahatrahviga või kuni kuuenädalase vangistusega, välja arvatud juhul, kui tegu on kuriteoga. Korduva rikkumise korral määratakse rahatrahv ja vangistus kumulatiivselt, kui esinevad raskendavad asjaolud.“

21

Föderaalseaduse, mis käsitleb isikute kontrollimist piiriületamisel (piirikontrolli seadus) (Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlaß des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG), BGBl. 435/1996), põhikohtuasja asjaolude suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „piirikontrolli seadus“) §-s 10 „Riigipiiri ületamine“ on ette nähtud:

„1.   Kui rahvusvahelisest lepingust või rahvusvahelisest tavast ei tulene teisiti, võib välispiiri ületada ainult piiripunktides.

2.   Sisepiiri võib ületada igas kohas. Kui ilmneb, et see on vajalik avaliku rahu, korra ja julgeoleku säilitamiseks, on föderaalsel siseministril rahvusvaheliste lepingutega ette nähtud piirides siiski õigus võtta vastu määrus, millega sätestatakse, et teatud aja jooksul võib sisepiiri teatud lõigus ületada ainult piiripunktides.

[…]“.

22

Selle seaduse §-s 11 „Kontrollikohustus piiril“ on sätestatud:

„1.   Piiri ületamisega piiripunktides […] kaasneb asjaomase isiku kohustus alluda kontrollile (kontrollikohustus piiril).

2.   Sisepiiri ületamine ei too kaasa kontrollikohustust piiril, välja arvatud § 10 lõigetes 2 ja 3 nimetatud juhtudel.

[…]“.

23

Piirikontrolli seaduse § 12 „Kontrolli rakendamine piiril“ lõikes 1 on ette nähtud:

„Piirikontrolli viib läbi pädev asutus. Kui selle rakendamine tähendab, et haldusasutus teostab vahetut pädevust teha ettekirjutusi ja kasutada sunnimeetmeid, on see õigus reserveeritud korrakaitseasutustele ja politseiametile (§ 12b). […]“.

24

Piirikontrolli seaduse § 12a „Korrakaitseasutuste pädevus“ lõikes 1 on sätestatud:

„Korrakaitseasutustel on õigus isiku üle piirikontrolli teostada, kui on alust arvata, et sellel isikul on kontrollikohustus piiril […]“.

25

Föderaalse siseministri 9. mai 2019. aasta määrus piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kohta sisepiiridel (Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen, BGBl. II, 114/2019, edaspidi „määrus nr 114/2019 piirikontrolli kohta“) on sõnastatud järgmiselt:

„[Piirikontrolli seaduse] § 10 lõike 2 alusel määrata:

§ 1. Avaliku rahu, korra ja julgeoleku tagamiseks saab Sloveenia Vabariigi ja Ungariga sisepiire 13. mai 2019. aasta kella 00.00 ja 13. novembri 2019. aasta kella 24.00 vahelisel ajal maismaal ületada üksnes piiripunktides.

§ 2. Käesolev määrus kaotab kehtivuse 13. novembri 2019. aasta keskööl.“

26

Nagu Euroopa Kohtule teadaolevatest asjaoludest selgub, taaskehtestas Austria Vabariik alates 16. septembrist 2015 kontrolli oma piiridel Ungari ja Sloveenia Vabariigiga. Esimesed kaks kuud põhines kontroll määruse nr 562/2006 artiklil 25 (nüüd Schengeni piirieeskirjade artikkel 28). Alates 16. novembrist 2015 tugines Austria Vabariik määruse nr 562/2006 artiklitele 23 ja 24 (nüüd Schengeni piirieeskirjade artiklid 25 ja 27). Alates 16. maist 2016 tugines see liikmesriik Schengeni piirieeskirjade artikli 29 alusel võetud neljale järjestikusele nõukogu soovitusele, et teostada kõnealust kontrolli veel 18 kuu jooksul. Neljas neist soovitustest kaotas kehtivuse 10. novembril 2017.

27

12. oktoobril 2017 teatas Austria Vabariik teistele liikmesriikidele ja mitmele liidu institutsioonile, sealhulgas komisjonile, kontrolli taaskehtestamisest oma piiridel Ungari ja Sloveenia Vabariigiga kuueks kuuks, st 11. novembrist 2017 kuni 11. maini 2018. Hiljem taaskehtestati kontroll uuesti mitmeks järjestikuseks kuuekuuliseks ajavahemikuks: 11. maist kuni 11. novembrini 2018, 12. novembrist 2018 kuni 12. maini 2019 ja 13. maist kuni 13. novembrini 2019. Kõnealune liikmesriik esitas veel teateid kõnealuse kontrolli taaskehtestamise kohta kuni 2021. aasta novembrini.

28

Põhikohtuasja kaebaja NW suhtes viidi 16. novembril 2019 läbi kontroll piiril piirikontrolli seaduse § 12a lõike 1 alusel, kui ta Sloveeniast tulles kavatses siseneda Austria territooriumile Spielfeldi (Austria) piiripunktis.

29

Piirivalveametnik palus NW-l isikusamasuse tuvastamiseks esitada pass või isikutunnistus. NW küsis selle piirivalveametniku käest, kas tegemist on piirikontrolli või isikusamasuse tuvastamisega. Pärast seda, kui talle teatati, et tegemist on piirikontrolliga, küsis NW nimetatud piirivalveametniku teenistusnumbrit. Seejärel paluti NW-l oma sõiduk teepervele viia ja üks teine piirivalveametnik liitus toiminguga. Piirivalveametnikud lõpetasid toimingu ja teatasid oma teenistusnumbrid NW-le.

30

19. detsembril 2019 esitas NW kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Landesverwaltungsgericht Steiermarkile (Steiermarki liidumaa halduskohus, Austria), et vaidlustada vahetu pädevuse teha ettekirjutusi ja kasutada sunnimeetmeid kasutamine Austria piirivalveasutuste poolt. Ta väidab, et piirikontrolli läbiviimine piirikontrolli seaduse § 12a lõike 1 alusel on sellist pädevust kasutades tehtud toiming.

31

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas määrus nr 114/2019 piirikontrolli kohta ja selle määrusega kohaldatava passiseaduse § 24 lõige 1 on kooskõlas liidu õigusega ja eelkõige Schengeni piirieeskirjadega, võttes arvesse eelkõige ELTL artikli 21 lõikes 1 ja harta artikli 45 lõikes 1 sätestatud ning direktiivi 2004/38 sätetega täpsustatud liidu kodanike õigust vabalt liikuda.

32

Eelkõige juhib see kohus tähelepanu tõigale, et põhikohtuasjas kõne all olev piirikontroll kujutab endast põhimõtteliselt Schengeni piirieeskirjade artikli 22 alusel keelatud kontrolli. Viimane näeb siiski ette kaks erandit sellest põhimõttest. Ühest küljest on tema sõnul Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 kohaselt võimalik taaskehtestada kontroll sisepiiridel, kuid ainult juhul, kui avalikule korrale või sisejulgeolekule tekib tõsine oht. Teisest küljest võib tema sõnul kontrolli sisepiiridel taaskehtestada ka Schengeni piirieeskirjade artikli 29 lõike 1 alusel, kuid seda üksnes tingimusel, et välispiiride kontrollimisega seotud tõsised ja järjepidevad puudused seavad ohtu sisepiirikontrollita ala toimimise ning avaliku korra või sisejulgeoleku.

33

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et Austria Vabariigi valitud lähenemisviis, mis seisnes selliste erinevate ministri määruste järjestikku vastuvõtmises, mis nägid ette kontrolli taaskehtestamise sisepiiridel, viis selleni, et kontroll taaskehtestati kauemaks kui Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 ette nähtud maksimaalne kuuekuuline kestus. Seetõttu kahtleb kohus, kas selline lähenemisviis on kooskõlas liidu õigusega ja eelkõige Schengeni piirieeskirjade artiklitega 25 ja 29.

34

Eelkõige leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kui Austria Vabariik tugines alguses Schengeni piirieeskirjade artiklile 29 selleks, et õigustada kontrolli taaskehtestamist sisepiiridel, sai ta seetõttu, et komisjon ei esitanud pärast 11. novembrit 2017 nõukogule uusi ettepanekuid kontrolli sisepiiridel pikendamiseks selle artikli alusel, hiljem, st sellest kuupäevast alates, tugineda kontrolli pikendamise õigustamiseks üksnes Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikele 1.

35

Sellest tulenevalt küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas võttes arvesse seda, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 sõnastus ise välistab kontrolli sisepiiridel taaskehtestamise maksimaalse lubatud kestuse ületamise, on liikmesriik vaba võtma järjestikku ja katkematult vastu ministri määrusi, mis näevad ette kontrolli taaskehtestamise sisepiiridel nii, et selle kumulatiivne mõju ületab nimetatud maksimaalset kestust.

36

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et teated, milles föderaalne siseminister teavitas komisjoni kontrolli taaskehtestamisest sisepiiridel, ei põhinenud ELTL artiklil 72, kuna seda ei mainitud üheski asjaomases teates. Igal juhul ei ole ta kindel, kas ELTL artiklile 72 üldse saabki tugineda, kuna Schengeni piirieeskirjade erandit ettenägevad sätted ise on erandid sisepiirikontrolli valdkonnas, mille eesmärk on avaliku korra ja sisejulgeoleku tagamine ning mis seetõttu tuleb liigitada erisäteteks ELTL artikli 72 suhtes. Schengeni piirieeskirjadega ette nähtud kontrolli sisepiiridel taaskehtestamise kestuse piirang kaotaks oma soovitava toime, kui liikmesriik saaks pärast teiseses õiguses sõnaselgelt sätestatud tähtaja möödumist korduvalt tugineda ELTL artiklile 72.

37

Neil asjaoludel otsustas Landesverwaltungsgericht Steiermark (Steiermarki liidumaa halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

38

Juba 29. augustil 2019 soovis NW siseneda Spielfeldi piiripunkti kaudu Austria territooriumile.

39

Piirivalveametniku läbi viidud pistelise kontrolli käigus paluti NW-l esitada oma pass. NW küsis seepeale, kas tegemist on piirikontrolli või isikusamasuse tuvastamisega. Kui piirivalveametnik vastas, et tegemist on piirikontrolliga, keeldus NW oma passi esitamast ja tuvastas end juhiloa abil, leides, et piirikontroll oli sel kuupäeval vastuolus liidu õigusega. Kuigi piirivalveametnik kutsus NWd korduvalt üles esitama oma passi ja teatas talle, et sellest keeldudes rikub ta passiseadust, ei esitanud NW passi. Sellest tulenevalt lõpetas sama piirivalveametnik toimingu ja teatas NW-le, et tema suhtes esitatakse süüdistus.

40

Steiermarki liidumaa politseiameti politseiametnikud teavitasid Austria ametiasutusi tegudest, milles NWd süüdistatakse, 6. septembril 2019.

41

9. septembri 2019. aasta otsuses tunnistati NW süüdi passiseaduse § 2 lõike 1 rikkumises. NW esitas selle otsuse peale 23. septembril 2019 kaebuse, milles väidab esiteks, et sel moel läbi viidud piirikontroll oli õigusvastane, sest Schengeni piirieeskirjade III jaotis ei anna asjaomasele toimingule mingit õiguslikku alust, ning teiseks rikuvad see kontroll ja 9. septembri 2019. aasta otsus talle ELTL artikli 21 lõikega 1 koostoimes Schengeni piirieeskirjade artikliga 22 antud õigust vabalt liikuda.

42

NW mõisteti 7. novembri 2019. aasta karistusõigusliku haldusotsusega süüdi Austria Vabariigi territooriumile sisenemisel Austria piiri ületamise eest ilma kehtiva reisidokumendita. Nii toimides oli NW rikkunud passiseaduse § 2 lõiget 1 ja talle määrati selle seaduse § 24 lõike 1 alusel 36 euro suurune trahv.

43

NW esitas selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kellel on kahtlusi seoses sellega, kas liidu õigusega on kooskõlas kontroll, mida NW üle teostati, ja talle selle tagajärjel määratud karistus.

44

Lisaks käesoleva kohtuotsuse punktides 31–35 esitatud kaalutlustele küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus ühelt poolt eelkõige, kas ELTL artikli 21 lõike 1 ja harta artikli 45 lõike 1 kohaselt on liidu kodanikel õigus mitte lasta end kontrollida sisepiiril, kui selline kontroll ei vasta tingimustele ja/või ei kuulu aluslepingutes ja eelkõige Schengeni piirieeskirjades ette nähtud erandite alla.

45

Teiselt poolt märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et vastavalt Euroopa Kohtu praktikale, mis tuleneb 21. septembri 1999. aasta kohtuotsusest Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439, punktid 43 ja 44), säilib liikmesriikidel õigus nõuda isikusamasuse tuvastamise käigus isikult kehtiva isikutunnistuse või passi esitamist ning karistada selle nõude täitmata jätmise eest. Selliseid riigisisese õiguse sätteid nagu passiseaduse § 24 tuleb aga tõlgendada kooskõlas liidu õigusega. Eelkõige tuleb vastavalt Euroopa Kohtu praktikale, mis tuleneb 10. aprilli 2003. aasta otsusest Steffensen (C‑276/01, EU:C:2003:228, punktid 66–71), tagada riigisisese sätte üksikjuhtumile kohaldamise kooskõla põhiõigustega.

46

Nii leidis Euroopa Kohus eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsuses Touring Tours und Travel ja Sociedad de Transportes (C‑412/17 ja C‑474/17, EU:C:2018:1005), et kui karistuse eesmärk on tagada sellisele kontrollile allumise nõude täitmine, mis ise ei ole kooskõlas liidu õigusega, siis on ka see karistus liidu õigusega vastuolus.

47

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et käesoleval juhul on üldine nõue kanda kaasas kehtivat reisidokumenti sätestatud passiseaduse § 2 lõikes 1. Passiseaduse § 24 lõikes 1 sätestatud erinõue tähendab tema sõnul, et asjaomasel isikul ei pea olema mitte ainult kaasas pass, vaid ta peab selle ka esitama liidu õigusega vastuolus oleva piirikontrolli käigus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb aga selles, kas selline nõue on kooskõlas ELTL artikli 21 lõikega 1 ja harta artikli 45 lõikega 1.

48

Neil asjaoludel otsustas Landesverwaltungsgericht Steiermark (Steiermarki liidumaa halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

49

Euroopa Kohtu presidendi 10. septembri 2020. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑368/20 ja C‑369/20 menetluse kirjaliku ja suulise osa ning kohtuotsuse huvides.

50

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on ELTL artikliga 267 kehtestatud liikmesriikide kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses Euroopa Kohtu ülesanne anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, mis võimaldab viimasel tema menetluses oleva kohtuasja lahendada. Seda arvestades peab Euroopa Kohus talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastama (26. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).

51

Vastavalt Euroopa Kohtule teadaolevatele asjaoludele, mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktides 26 ja 27, taaskehtestas Austria Vabariik 2015. aastal kontrolli oma piiridel Ungari ja Sloveenia Vabariigiga. See kontroll taaskehtestati mitu korda. Viimati taaskehtestatud kontroll, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus nimetab, kestis 2021. aasta novembrini. Neist asjaoludest nähtub, et Austria Vabariik tugines nimetatud kontrolli taaskehtestamise õigustamiseks sõltuvalt asjaomasest kuupäevast Schengeni piirieeskirjade artiklite 25–29 erinevatele sätetele. Vaidlust ei ole selles, et 10. novembril 2017 kaotas kehtivuse viimane Schengeni piirieeskirjade artikli 29 lõike 2 alusel vastu võetud neljast nõukogu soovitusest, millele see liikmesriik tugines kontrolli taaskehtestamise õigustamiseks. Pärast seda kuupäeva taaskehtestati kontroll 2021. aasta novembrini ilmselt Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel.

52

Seega ei tuginenud need kaks kontrollimeedet, mida NW suhtes kohaldati, mille õiguspärasus on põhikohtuasjades vaidlustatud ning mida rakendati 29. augustil ja 16. novembril 2019, mitte Schengeni piirieeskirjade artikli 29 alusel vastu võetud nõukogu soovitustele, vaid Schengeni piirieeskirjade artiklitele 25 ja 27. Kontrollimeetmete kohaldamise kuupäevadel oli Austria Vabariigi poolt oma piiril Sloveenia Vabariigiga viidatud artiklite 25 ja 27 alusel taaskehtestatud kontroll aga juba ületanud Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 viidatud artiklite 25 ja 27 alusel kontrolli taaskehtestamise korral ette nähtud maksimaalse kuuekuulise kogukestuse.

53

Neil asjaoludel tuleb järeldada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib kohtuasjas C‑368/20 esitatud esimese küsimuse ja kohtuasjas C‑369/20 esitatud esimese küsimusega sisuliselt, kas Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus kontrolli ajutine taaskehtestamine sisepiiridel Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel, kui taaskehtestatud kontrolli pikkus ületab Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 ette nähtud ajavahemike järjestikku kohaldamisest tulenevalt artikli 25 lõikes 4 sätestatud maksimaalset kuuekuulist kogukestust.

54

Alustuseks tuleb märkida, et Schengeni piirieeskirjade artiklis 25, mis koos artiklitega 26–35 sisaldub Schengeni piirieeskirjade III jaotise II peatükis, mis käsitleb piirikontrolli ajutist taaskehtestamist liidu sisepiiridel, on ette nähtud üldraamistik, mis reguleerib sellist taaskehtestamist liikmesriigi avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardava tõsise ohu korral, ning eelkõige on seal sätestatud maksimaalsed kestused, milleks võib sellise kontrolli taaskehtestada. Eelkõige võib liikmesriik vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikele 1 erandlikult taaskehtestada sellise kontrolli kuni 30 päevaks või ohu eeldatava kestuse ajaks, kui oht püsib rohkem kui 30 päeva. Igal juhul ei tohi piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kestus olla pikem, kui on rangelt vajalik ohule reageerimiseks. Vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikele 3 võib liikmesriik sama ohu püsimise korral pikendada kontrolli kuni 30 päeva pikkuste ajavahemike kaupa. Lõpetuseks tuleb märkida, et kuigi Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 kohaselt ei tohi sellise kontrolli taaskehtestamise koguperiood, sealhulgas artikli 25 lõikes 3 sätestatud pikendamised, kesta kauem kui kuus kuud, on seal siiski täpsustatud, et Schengeni piirieeskirjade artiklis 29 nimetatud erandjuhtudel võib kõnealust ajavahemikku kokku pikendada kuni maksimaalselt kahe aastani.

55

NW ja komisjon väidavad, et Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 kohase kontrolli taaskehtestamine sisepiiridel ajavahemikuks, mis ületab Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sätestatud maksimaalset kuuekuulist kestust, toob tingimata kaasa kontrolli kokkusobimatuse liidu õigusega. Kõnealuste poolte arvates võib vaid uus tõsine oht õigustada kõnealuse artikli 25 uuesti kohaldamist ja sellest tulenevalt selles sättes ette nähtud ajavahemike uuesti kohaldamist piirikontrolli suhtes sisepiiridel. Kuigi Prantsuse ja Rootsi valitsus väidavad, et uus tõsine oht avalikule korrale või sisejulgeolekule võib viia nende ajavahemike uuesti kohaldamiseni, on Prantsuse valitsus, nagu ka Austria ja Taani valitsus, samuti seisukohal, et varasema ohu uus hinnang peaks samuti võimaldama kohaldada uuesti asjaomaseid sätteid. Lõpuks väidab Saksamaa valitsus, et liikmesriikidel peaks olema võimalik teha nendest ajavahemikest erandeid, tuginedes otse ELTL artiklile 72.

56

Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb liidu õiguse sätte tõlgendamisel ei tule arvestada mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on (12. mai 2021. aasta kohtuotsus Bundesrepublik Deutschland (Interpoli tagaotsimisteade), C‑505/19, EU:C:2021:376, punkt 77 ja seal viidatud kohtupraktika).

57

Kõigepealt tuleb Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 sõnastuse kohta märkida, et sõnad „ei kesta kauem kui kuus kuud“ välistavad mis tahes võimaluse seda kestust ületada.

58

Järgmiseks tuleb Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 konteksti kohta esiteks selle artikli teiste sätetega seoses ühelt poolt märkida, et Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 on selgelt ja täpselt sätestatud nii sisepiiridel piirikontrolli esialgse taaskehtestamise maksimaalne kestus kui ka kontrolli pikendamise maksimaalne kestus ning samuti sellise kontrolli maksimaalne kogukestus.

59

Määruse nr 1051/2013, millega lisati määrusesse nr 562/2006 maksimaalse kuuekuulise kestuse eeskiri, mis hiljem võeti üle Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikesse 4, põhjendusest 1 nähtub, et liidu seadusandja soovis sätestada sisepiirikontrolli ajutise taaskehtestamise tingimused ja menetlused, et tagada selliste meetmete erakorralisus ja proportsionaalsuse põhimõtte austamine. See põhjendus 1 on üle võetud Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 22.

60

Teiselt poolt tuleb tõdeda, et vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikele 3 võib asjaomane liikmesriik, kui esialgne tõsine oht püsib selle artikli lõikes 1 ette nähtud 30 päevast kauem, samadel alustel kui need, mis õigustasid esialgset kontrolli taaskehtestamist, võttes arvesse võimalikke uusi tegureid, pikendada kontrolli kuni 30-päevaste ajavahemike kaupa.

61

Sellest järeldub, et kuna Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 on sõnaselgelt viidatud selle artikli lõikele 3, siis ei või selle artikli lõike 3 alusel otsustatud kontrolli pikendamiste tulemuseks olla maksimaalse kuuekuulise kogukestuse ületamine. Samamoodi võib sisepiirikontrolli esialgne maksimaalne kestus, kui see määratakse vastavalt selle artikli lõikele 1 kindlaks tõsise ohu eeldatava kestuse alusel, küll olla pikem kui 30 päeva, kuid ka see ei saa ületada kuut kuud, sest vastasel juhul oleks sama artikli lõikes 4 kasutatud eesliide „kogu“ ja selles sisalduv viide lõikele 3 sisutühjad.

62

Sellega seoses tuleb täpsustada, et kuigi liikmesriik võib tugineda Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 3 osutatud „võimalikele uutele teguritele“, et õigustada kontrolli pikendamist sisepiiridel kuni 30-päevaste ajavahemike kaupa, peavad need tegurid siiski olema otseselt seotud ohuga, mis algul õigustas kontrolli taaskehtestamist, kuna kontrolli pikendamine peab kõnealuse sätte sõnastuse kohaselt toimuma „samadel alustel, kui on osutatud [Schengeni piirieeskirjade artikli 25] lõikes 1“.

63

Teiseks tuleb tõdeda, et kuivõrd Schengeni piirieeskirjade artikkel 25 näeb ette võimaluse taaskehtestada kontroll liidu sisepiiridel, kujutab see endast Schengeni piirieeskirjade üldist ülesehitust arvestades erandit Schengeni piirieeskirjade artiklis 22 sätestatud põhimõttest, mille kohaselt võib sisepiire ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse. Vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 1 on nende eesmärk sätestada piirikontrolli puudumine isikute suhtes, kes ületavad liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire.

64

Nagu Euroopa Kohus on otsustanud ning nagu on meenutatud Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 27, tuleb erandeid isikute vabast liikumisest tõlgendada kitsalt (vt selle kohta 3. juuni 1986. aasta kohtuotsus Kempf, 139/85, EU:C:1986:223, punkt 13, ja 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Jipa, C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 23 ning seal viidatud kohtupraktika).

65

Seda silmas pidades on Schengeni piirieeskirjade põhjendustes 21–23 sätestatud, et sisepiirideta alal, kus isikud võivad vabalt liikuda ja mis kujutab endast üht liidu suurimat saavutust ELL artikli 3 lõike 2 alusel, peaks piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel kujutama endast erandit ning seda tuleks kasutada vaid viimase abinõuna.

66

Asjaolu, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 sätteid tuleb seega tõlgendada kitsalt, räägib vastu Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 tõlgendamisele nii, et algul tuvastatud ohu püsimisest, isegi kui seda hinnatakse uute tegurite kontekstis või sellele ohule reageerimiseks kehtestatud kontrolli vajalikkusele ja proportsionaalsusele antud uue hinnangu kontekstis, piisab Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 1 lõpuosa arvestades selleks, et õigustada kõnealuse kontrolli taaskehtestamist nimetatud sättes sätestatud maksimaalsest kuuekuulisest kestusest pikemaks ajaks. Selline tõlgendus tähendaks seda, et piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel sama ohu tõttu oleks tegelikult lubatud piiramatu aja jooksul, riivates seeläbi ELL artikli 3 lõikes 2 sätestatud ja ELTL artikli 67 lõikes 2 korratud põhimõtet, mille kohaselt sisepiiridel ei toimu kontrolli.

67

Kolmandaks tuleb seoses Schengeni piirieeskirjade III jaotise II peatüki muude sätetega ühelt poolt märkida, et sellise hindamise laad, mis tuleb läbi viia, ja menetlus, mida tuleb järgida piirikontrolli ajutiseks taaskehtestamiseks sisepiiridel vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklile 25, on üksikasjalikult ette nähtud Schengeni piirieeskirjade artiklites 26–28.

68

Schengeni piirieeskirjade artiklitest 26 ja 27 tuleneb eelkõige, et nii piirikontrolli taaskehtestamine sisepiiridel Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel kui ka selle pikendamine peab ühest küljest olema vajalik ja proportsionaalne tuvastatud ohuga ning teisest küljest vastama Schengeni piirieeskirjades sõnaselgelt sätestatud üksikasjalikele kriteeriumidele ja menetlusnormidele; see viitab pigem sellele, et kui pelk uus hinnang nende vajalikkuse ja proportsionaalsuse kriteeriumide alusel oleks piisav, et õigustada sisepiirikontrolli taaskehtestamist artikli 25 alusel kuut kuud ületavaks ajavahemikuks, siis oleks liidu seadusandja selle sõnaselgelt ette näinud.

69

Schengeni piirieeskirjade sellist tõlgendust toetab ka nende eeskirjade põhjendus 23, milles on öeldud, et kuna sisepiirikontrolli ajutine taaskehtestamine mõjutab isikute vaba liikumist, tuleks sisepiirikontrolli taaskehtestamisega seotud otsused teha ühiselt kokku lepitud konkreetsete objektiivsete kriteeriumide kohaselt. Nimelt on Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel taaskehtestatud piirikontrolli pikendamist sisepiiridel Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sõnaselgelt sätestatud maksimaalsest kestusest pikemaks ajaks raske ühitada tõigaga, et sellise taaskehtestamise selged ja objektiivsed kriteeriumid on kehtestatud ühisel kokkuleppel.

70

Schengeni piirieeskirjade artikli 25 tõlgendamine nii, et selle artikli lõikes 1 nimetatud ohu korral võib liikmesriik ületada kõnealuse artikli lõikes 4 sisepiirikontrolli puhul ette nähtud maksimaalset kuuekuulist kogukestust, muudaks teiselt poolt sisutühjaks liidu seadusandja poolse vaheteo nimetatud artikli alusel taaskehtestatud sisepiirikontrolli ja Schengeni piirieeskirjade artiklis 29 osutatud erandjuhtudel, mis ohustavad sisepiirikontrollita ala üldist toimimist, taaskehtestatud kontrolli vahel, mille puhul on sõnaselgelt ette nähtud pikem maksimaalne kestus, st kaks aastat. Sellise tõlgenduse kohaselt võiks Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel taaskehtestatud sisepiirikontrolli nimelt pikendada piiramatuks ajaks ja selle kestus võiks seega ületada kahte aastat, samas kui vastavalt Schengeni piirieeskirjade artiklites 29 ja 30 nimetatud konkreetsete asjaolude esinemist ei ole kindlaks tehtud ja kriteeriumide täidetust ei ole tuvastatud. Lisaks on selline tõlgendus vastuolus Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 viimase lausega, kuna selles on sätestatud, et sisepiirikontrolli taaskehtestamise maksimaalne kestus võib olla kaks aastat Schengeni piirieeskirjade artikli 29, mitte artikli 25 alusel.

71

Schengeni piirieeskirjade artikli 29 alusel sisepiirikontrolli taaskehtestamine maksimaalselt kaheks aastaks ei takista aga asjaomasel liikmesriigil taaskehtestada uue tõsise ohu korral avalikule korrale või sisejulgeolekule vahetult pärast nimetatud kahe aasta möödumist Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel kontrolli maksimaalselt kuueks kuuks, tingimusel et viimati nimetatud sättes nimetatud tingimused on täidetud. Nagu nähtub Schengeni piirieeskirjade artikli 29 lõikest 5, ei takista Schengeni piirieeskirjade artikkel 29 liikmesriikidel võtta artiklite 25, 27 ja 28 kohaselt meetmeid, kui esineb tõsine oht avalikule korrale või sisejulgeolekule.

72

Mis lõpetuseks puudutab Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõike 4 ja Schengeni piirieeskirjade endi eesmärki, siis tuleb märkida, et Schengeni piirieeskirjad kuuluvad vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala üldisemasse raamistikku, kus vastavalt ELL artikli 3 lõikele 2 ja ELTL artikli 67 lõikele 2 on tagatud isikute vaba liikumine koos eeskätt välispiirikontrolliga seotud asjakohaste meetmetega (vt analoogia alusel 5. veebruari 2020. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (meremeeste laevapere liikmeks munsterdamine Rotterdami sadamas), C‑341/18, EU:C:2020:76, punkt 55 ja seal viidatud kohtupraktika). Sellise raamistiku eesmärk on leida õiglane tasakaal ühelt poolt isikute vaba liikumise ja teiselt poolt vajaduse vahel tagada avalik kord ja sisejulgeolek territooriumil, kus nad liiguvad.

73

Kõigepealt nõuab Schengeni piirieeskirjade artikkel 26, et liikmesriik, kes soovib taaskehtestada kontrolli sisepiiridel Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel, võtaks hindamisel, kas kontroll on proportsionaalne tuvastatud ohuga, arvesse eelkõige ühelt poolt ohu tõenäolist mõju tema avalikule korrale või sisejulgeolekule ja teiselt poolt sellise kontrolli tõenäolist mõju isikute vabale liikumisele sisepiirikontrollita alal.

74

Järgmiseks rõhutatakse Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 22, et liidu suurimate saavutuste hulka kuulub sellise ala loomine, kus isikutele on tagatud vaba liikumine sisepiirikontrollita, ning sellel alal tuleb olukorras, kus avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardab tõsine oht, reageerida ühiselt, võimaldades erandjuhtudel ajutiselt taaskehtestada sisepiirikontrolli, ilma et see kahjustaks isikute vaba liikumise põhimõtet. Põhjenduses 22 täpsustatakse lisaks, et sisepiirikontrolli taaskehtestamise tingimuste ja menetluste ette nägemisega püütakse tagada kontrolli erakorralisus ja proportsionaalsuse põhimõtte austamine, kindlustades seeläbi, et kontrolli ajutise taaskehtestamise kestus on üksnes selline, mis on minimaalselt vajalik avalikku korda või sisejulgeolekut ähvardavale tõsisele ohule reageerimiseks.

75

Lõpuks tuleneb määruse nr 1051/2013 põhjendusest 2, et sisepiirikontrolli taaskehtestamine peaks eelkõige toimuma rangelt piiratud ajavahemikuks ja lähtudes konkreetsetest objektiivsetest kriteeriumidest. Need samad kaalutlused on nüüd esitatud Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 23.

76

Piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sätestatud maksimaalse kuuekuulise kestuse eeskirja eesmärk on seega jätkuks üldisele eesmärgile ühitada vaba liikumise põhimõte liikmesriikide huviga tagada oma territooriumi turvalisus.

77

Ehkki on tõsi, et tõsine oht liikmesriigi avalikule korrale või sisejulgeolekule sisepiirikontrollita alal ei ole tingimata ajaliselt piiratud, leidis liidu seadusandja, et kuue kuu pikkune ajavahemik on piisav selleks, et asjaomane liikmesriik võtaks – vajaduse korral koostöös teiste liikmesriikidega – meetmed sellise ohuga hakkamasaamiseks, tagades pärast selle kuuekuulise ajavahemiku möödumist vaba liikumise põhimõtte järgimise.

78

Võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktides 57–77 esitatud kaalutlusi, tuleb Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sisepiirikontrolli taaskehtestamiseks ette nähtud maksimaalset kuuekuulist kogukestust pidada imperatiivseks, mistõttu toob selle ületamine tingimata kaasa selle, et Schengeni piirieeskirjadega on vastuolus nende eeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel pärast selle kestuse ületamist taaskehtestatud sisepiirikontroll.

79

Neist kaalutlustest tuleneb ka, et sellist ajavahemikku võib uuesti kohaldada ainult juhul, kui asjaomane liikmesriik suudab tõendada, et tema avalikule korrale või sisejulgeolekule on tekkinud uus tõsine oht. Sellisel juhul võib asuda seisukohale, et uued Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 ette nähtud konkreetse kestusega ajavahemikud hakkavad kulgema, tingimusel et see liikmesriik peab kinni kõigist Schengeni piirieeskirjade artiklites 26–28 sätestatud kriteeriumidest ja menetlusnormidest.

80

Seoses tingimustega, mille täidetuse korral võib teatavat ohtu pidada uueks võrreldes ohuga, mis varem õigustas sisepiirikontrolli taaskehtestamist Schengeni piirieeskirjade artikli 25 alusel, tuleb märkida, et kui liikmesriik teavitab teisi liikmesriike ja komisjoni oma kavatsusest taaskehtestada piirikontroll liidu sisepiiridel, on Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõikes 1 viidatud eeskätt „asjaolud[ele], mis on tekitanud vajaduse piirikontrolli taaskehtestamiseks sisepiiridel“, ja „sündmuste[le], mis ohustavad tõsiselt“ asjaomase liikmesriigi avalikku korda või sisejulgeolekut. Samamoodi viidatakse Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõikes 5 „piirikontrolli taaskehtestamise […] põhjustanud sündmuste[le]“.

81

Seetõttu tuleb küsimust, kas Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 nimetatud maksimaalse kuuekuulise ajavahemiku möödumisel seisab liikmesriik silmitsi sama ohuga või kas tegemist on uue ohuga, mis võimaldab sel liikmesriigil vahetult pärast kõnealuse kuuekuulise ajavahemiku lõppemist jätkata sisepiirikontrolli, et seeläbi hakkama saada selle uue ohuga, hinnata selliste asjaolude ja sündmustega arvestades. Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et nagu komisjon sisuliselt väidab, võib sellise uue ohu ilmnemine, mis erineb algul tuvastatud ohust, õigustada Schengeni piirieeskirjade artiklis 25 sätestatud ajavahemike uuesti kohaldamist sisepiirikontrolli taaskehtestamiseks, tingimusel et on täidetud ülejäänud kohaldatavad tingimused.

82

Käesoleval juhul ja nagu komisjon väidab, näib, et alates 10. novembrist 2017, mil kaotas kehtivuse viimane neljast Schengeni piirieeskirjade artikli 29 alusel vastu võetud nõukogu soovitusest, ei ole Austria Vabariik tõendanud sellise uue ohu olemasolu Schengeni piirieeskirjade artikli 25 tähenduses, mis oleks õigustanud artiklis 25 ette nähtud ajavahemike uuesti kulgema hakkamist ja mis oleks seega võimaldanud asuda seisukohale, et neid kahte kontrollimeedet, mida NW suhtes rakendati vastavalt 29. augustil ja 16. novembril 2019, kohaldati Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 ette nähtud maksimaalse kuuekuulise kogukestuse jooksul; kas see nii on, peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.

83

Neid kaalutlusi ei sea kahtluse alla Saksamaa valitsuse argument, et liikmesriigid võivad erandjuhtudel tugineda ELTL artiklile 72, et teha erandeid Schengeni piirieeskirjade sätetest, milles nähakse ette ajutise sisepiirikontrolli taaskehtestamise maksimaalne kogukestus.

84

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on küll üksnes liikmesriikide pädevuses määratleda oma olulised julgeolekuhuvid ja võtta meetmed oma sise- ja välisjulgeoleku tagamiseks, kuid ainuüksi asjaolu, et riiklik meede, näiteks sisepiirikontrolli käsitlev otsus, on võetud riigi julgeoleku kaitseks, ei saa muuta liidu õigust kohaldamatuks ega vabastada liikmesriike kohustusest seda õigust nõuetekohaselt järgida (vt selle kohta 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika). Sama kehtib liikmesriigi avaliku korra kaitseks võetud riiklike meetmete kohta.

85

Mis puudutab konkreetsemalt ELTL artiklit 72, siis on tõsi, et see säte näeb ette, et EL toimimise lepingu V jaotis ei mõjuta liikmesriikide nende kohustuste täitmist, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega.

86

Kuid nagu Euroopa Kohus on juba otsustanud, näeb EL toimimise leping sõnaselged erandid, mida saab kohaldada avalikku korda või sisejulgeolekut kahjustada võivates olukordades, ette üksnes oma artiklites 36, 45, 52, 65, 72, 346 ja 347, mis käsitlevad äärmiselt selgelt määratletud erandjuhtusid. ELTL artiklis 72 ette nähtud erandit tuleb vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tõlgendada kitsalt. Sellest tuleneb, et ELTL artiklit 72 ei saa tõlgendada nii, et sellega antakse liikmesriikidele õigus teha erandeid liidu õiguse sätetest pelga viite alusel neil lasuvatele kohustustele, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega (vt selle kohta 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punktid 214 ja 215 ning seal viidatud kohtupraktika).

87

Mis puudutab Schengeni piirieeskirju, siis nähtub käesoleva kohtuotsuse punktides 72–77 esitatud kaalutlustest, et otsus kehtestada Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 ette nähtud maksimaalne kuuekuuline kogukestus, mida võib pikendada maksimaalselt kahe aastani Schengeni piirieeskirjade artiklis 29 osutatud erandjuhtudel, on osa terviklikust raamistikust, mille liidu seadusandja kehtestas talle ELL artikli 3 lõigetega 2 ja 6 koostoimes ELL artikli 5 lõigetega 1 ja 2 ning ELTL artikli 4 lõike 2 punktiga j ja artikli 77 lõike 2 punktidega b ja e antud volituste teostamisel ja mis reguleerib seda, kuidas liikmesriigid täidavad neil lasuvaid kohustusi, mis on seotud avaliku korra säilitamise ja sisejulgeoleku kaitsmisega.

88

Selle raamistiku eesmärk on aga seega just nimelt tagada ELL artikli 3 lõikes 2 ette nähtud õiglane tasakaal ühelt poolt liidu eesmärgi vahel moodustada sisepiirideta ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine, ja teiselt poolt välispiirikontrolli, varjupaiga ja sisserändega ning kuritegevuse ennetamise ja selle vastu võitlemisega seotud asjakohaste meetmete vahel.

89

Seetõttu, võttes arvesse isikute vaba liikumise äärmiselt suurt tähtsust ELL artiklis 3 osutatud liidu eesmärkide hulgas ning käesoleva kohtuotsuse punktides 58–77 esitatud kaalutlusi, mis käsitlevad tõika, et liidu seadusandja piiritles üksikasjalikult liikmesriikide võimaluse sekkuda sellesse vabadusse, taaskehtestades ajutiselt kontrolli sisepiiridel, mis näitab soovi kaaluda eri asjaomaseid huve, tuleb asuda seisukohale, et kui liidu seadusandja kehtestas Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sisalduva maksimaalse kuuekuulise kogukestuse eeskirja, võttis ta nõuetekohaselt arvesse nende kohustuste täitmist, mis lasuvad liikmesriikidel avaliku korra ja sisejulgeoleku valdkonnas.

90

Sellest järeldub, et ELTL artikkel 72 ei võimalda liikmesriigil taaskehtestada Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel ajutist sisepiirikontrolli, et saada hakkama tõsise ohuga tema avalikule korrale või sisejulgeolekule, ajavahemikuks, mis ületab Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikes 4 sõnaselgelt ette nähtud maksimaalset kuuekuulist kogukestust.

91

Lisaks sellele tuleb märkida, et Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõikes 4 on sätestatud, et kui komisjon kahtleb sisepiirikontrolli taaskehtestada sooviva liikmesriigi esitatud teates sisalduva teabe alusel, kas kavandatud piirikontrolli taaskehtestamine on vajalik või proportsionaalne, siis esitab ta sellekohase arvamuse. Käesolevates kohtuasjades, nagu komisjon ise kohtuistungil sõnaselgelt tunnistas, ei esitanud ta aga sellist arvamust pärast seda, kui ta sai Austria Vabariigilt teated selle liikmesriigi poolt alates 10. novembrist 2017 taaskehtestatud sisepiirikontrolli kohta, samas kui ta leiab, et alates sellest kuupäevast oli kontroll vastuolus Schengeni piirieeskirjade sätete ja seega liidu õigusega.

92

Sellega seoses tuleb märkida, et Schengeni piirieeskirjadega kehtestatud eeskirjade nõuetekohase toimimise tagamiseks on oluline, et juhul, kui liikmesriik soovib taaskehtestada sisepiirikontrolli, kasutaksid nii komisjon kui ka liikmesriigid neile Schengeni piirieeskirjadega antud volitusi, eelkõige seoses teabe- ja arvamuste vahetamise, konsultatsioonide ja vajaduse korral vastastikuse koostööga, mis on konkreetselt sätestatud Schengeni piirieeskirjade artiklis 27.

93

Sellegipoolest asjaolu, et komisjon ei esita konkreetsel juhul pärast liikmesriigi poolt Schengeni piirieeskirjade artikli 27 lõike 1 alusel esitatud teatist arvamust, milles ta leiab, et teatatud kontroll on vastuolus Schengeni piirieeskirjadega, ei mõjuta iseenesest Euroopa Kohtu tõlgendust piirieeskirjade sätete kohta.

94

Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvestades tuleb kohtuasjas C‑368/20 esitatud esimesele küsimusele ja kohtuasjas C‑369/20 esitatud esimesele küsimusele vastata, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriik taaskehtestab Schengeni piirieeskirjade artiklite 25 ja 27 alusel ajutiselt kontrolli sisepiiridel, kui kontrolli kestus ületab artikli 25 lõikes 4 ette nähtud maksimaalset kuuekuulist kogukestust ja kui puudub uus oht, mis õigustaks artiklis 25 ette nähtud ajavahemike uuesti kohaldamist.

95

Arvestades käesolevate kohtuasjade esimestele küsimustele antud vastust, ei ole vaja vastata kohtuasjas C‑368/20 esitatud teisele küsimusele ega kohtuasjas C‑369/20 esitatud teisele küsimusele.

96

Kohtuasjas C‑369/20 esitatud kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõikega 4 on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik kohustab isikut karistuse ähvardusel esitama selle liikmesriigi territooriumile sisepiiri kaudu sisenemisel passi või isikutunnistuse, kui selle sisepiirikontrolli taaskehtestamine, mille raames see kohustus kehtib, on vastuolus kõnealuse sättega.

97

Sellega seoses piisab kui meenutada, et Euroopa Kohus on juba sedastanud, et karistust ettenägev säte ei ole kooskõlas Schengeni piirieeskirjadega, kui see on kehtestatud selleks, et tagada sellisest kontrollikohustusest kinnipidamine, mis ei ole ise Schengeni piirieeskirjadega kooskõlas (vt selle kohta 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Touring Tours und Travel ja Sociedad de Transportes, C‑412/17 ja C‑474/17, EU:C:2018:1005, punkt 72).

98

Järelikult tuleb kohtuasjas C‑369/20 esitatud kolmandale küsimusele vastata, et Schengeni piirieeskirjade artikli 25 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik kohustab isikut karistuse ähvardusel esitama selle liikmesriigi territooriumile sisepiiri kaudu sisenemisel passi või isikutunnistuse, kui selle sisepiirikontrolli taaskehtestamine, mille raames see kohustus kehtib, on vastuolus kõnealuse sättega.

99

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab: