EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)

6. oktoober 2021 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Liidu kodanike õigus vabalt liikuda liikmesriikide territooriumil – ELTL artikkel 21 – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artiklid 4 ja 5 – Kohustus kanda kaasas isikutunnistust või passi – Määrus (EÜ) nr 562/2006 (Schengeni piirieeskirjad) – VI lisa – Liikmesriigi merepiiri ületamine lõbusõidulaeva pardal – Karistused, mida kohaldatakse ilma isikutunnistuse või passita liikmesriikide vahel liikumise korral – Päevamäärades mõistetav rahaline karistus – Trahvi arvutamine rikkuja keskmise kuusissetuleku alusel – Proportsionaalsus – Karistuse karmus rikkumisega võrreldes

Kohtuasjas C‑35/20,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Korkein oikeuse (Soome kõrgeim kohus) 21. jaanuari 2020. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 24. jaanuaril 2020, kriminaalmenetluses järgmise isiku suhtes:

menetluses osales:

Syyttäjä,

EUROOPA KOHUS (viies koda),

koosseisus: koja president E. Regan, kohtunikud M. Ilešič, E. Juhász, C. Lycourgos (ettekandja) ja I. Jarukaitis,

kohtujurist: M. Szpunar,

kohtusekretär: A. Calot Escobar,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	A, esindaja asianajaja U. Väänänen,

–	Soome valitsus, esindaja: H. Leppo,

–	Saksamaa valitsus, esindajad: J. Möller ja R. Kanitz,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: E. Montaguti, G. Wils, J. Tomkin ja I. Koskinen,

olles 3. juuni 2021. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada ELTL artikli 21 lõiget 1, Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 4 lõiget 1, artikli 5 lõiget 1 ja artikli 27 lõiget 2 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2006, L 105, lk 1) ja mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 610/2013 (ELT 2013, L 182, lk 1), artiklit 21.

2	Taotlus on esitatud A suhtes alustatud kriminaalmenetluses, mis käsitleb seda, et ta ületas lõbusõidulaeva pardal Soome riigipiiri, ilma et tal oleks olnud kaasas isikutunnistus või pass.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiiv 2004/38

Direktiivi 2004/38 põhjendustes 1, 7 ja 31 on märgitud:

„(1)	Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui asutamislepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

[…]

(7)	Formaalsused, mis on seotud liidu kodanike vaba liikumisega liikmesriikide territooriumil, tuleks selgelt määratleda, ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kehtivate sätete kohaldamist.

[…]

(31)	Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid. […]“.

Selle direktiivi artiklis 1 „Teema“ on sätestatud:

„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:

a)	tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;

b)	liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;

c)	punktides a ja b sätestatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piirangud.“

Nimetatud direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on sätestatud:

„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“

Sama direktiivi artiklis 4 „Lahkumisõigus“ on ette nähtud:

„1. Ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, ja nende pereliikmetel, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on kehtiv pass, õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.

[…]

3. Liikmesriigid annavad kooskõlas oma õigusaktidega oma kodanikele välja kodakondsust tõendava isikutunnistuse või passi ja uuendavad seda.

[…]“.

Direktiivi 2004/38 artikkel 5 „Sisenemisõigus“ on sõnastatud nii:

„1. Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.

[…]

4. Kui liidu kodanikul või tema pereliikmel, kes ei ole liikmesriigi kodanik, ei ole vajalikke reisidokumente või, kui seda nõutakse, vajalikke viisasid, annavad asjaomased liikmesriigid enne nende tagasisaatmist neile kõik mõistlikud võimalused vajalike dokumentide hankimiseks või lasevad need endale mõistliku aja jooksul tuua või kinnitada või tõendada muul viisil, et nende isikute suhtes kehtib vaba liikumise ja elamise õigus.

5. Liikmesriigid võivad nõuda, et asjaomane isik teataks oma viibimisest tema territooriumil mõistliku ja mittediskrimineeriva aja jooksul. Selle nõude täitmata jätmise korral võib asjaomase isiku suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi.“

Selle direktiivi artikli 27 „Üldpõhimõtted“ lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:

„1. Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.

2. Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. […]“.

Nimetatud direktiivi artiklis 36 „Karistused“ on sätestatud:

„Liikmesriigid näevad ette sätted karistuste kohta, mida rakendatakse käesoleva direktiivi rakendamiseks vastuvõetud siseriiklike eeskirjade rikkumise korral, ning võtavad nende sätete rakendamiseks vajalikud meetmed. Sätestatavad karistused peavad olema tõhusad ja proportsionaalsed. […]“.

Määrus nr 562/2006

Määruse nr 562/2006 artiklis 1 „Sisu ja põhimõtted“ oli sätestatud:

„Käesoleva määrusega sätestatakse kontrolli puudumine isikute suhtes, kes ületavad Euroopa Liidu liikmesriikide vahelisi sisepiire.

Sellega kehtestatakse Euroopa Liidu liikmesriikide välispiire ületavate isikute piirikontrolli reguleerivad eeskirjad.“

Määruse artiklis 2 „Mõisted“ on ette nähtud:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

sisepiirid:

a)	liikmesriikide ühised maismaapiirid, sealhulgas jõe- ja järvepiirid;

b)	liikmesriikide vaheliste siselendude lennujaamad;

c)	liikmesriikide mere-, jõe- ja järvesadamad, mille kaudu toimub regulaarne parvlaevaühendus;

2)	välispiirid – liikmesriikide maismaapiirid, sealhulgas jõe- ja järvepiirid, merepiirid ning liikmesriikide lennujaamad, jõe-, mere- ja järvesadamad, kui need ei ole sisepiirid;

[…]“.

Nimetatud määruse artiklis 4 „Välispiiride ületamine“ oli sätestatud:

„1. Välispiire võib ületada ainult piiripunktide kaudu nende kindlaksmääratud lahtiolekuajal. Piiripunktides, mis ei ole avatud 24 tundi ööpäevas, tuleks lahtiolekuajad selgelt ära märkida.

[…]

2. Erandina lõikest 1 võib lubada kõrvalekaldumist kohustusest ületada välispiire ainult piiripunktide kaudu nende kindlaksmääratud lahtiolekuajal:

[…]

c)	vastavalt artiklites 18 ja 19 sätestatud erieeskirjadele koostoimes VI ja VII lisaga.

[…]“.

Määruse nr 562/2006 artikli 7 „Isikute kontrollimine piiril“ kohaselt:

„1. Välispiiri ületamist kontrollivad piirivalveametnikud. […]

[…]

2. Kõik isikud läbivad minimaalse kontrolli, mille eesmärgiks on teha esitatud reisidokumentide põhjal kindlaks nende isik. Kõnealune minimaalne kontroll koosneb dokumendi seaduslikul valdajal piiriületust lubava dokumendi kehtivuse ning võltsimis- ja järeletegemise tunnuste kiirest ja otsesest kontrollimisest, kasutades vajadusel tehnilisi vahendeid ning teostades asjaomastes andmebaasides päringuid üksnes varastatud, ebaseaduslikult omastatud, kaotatud või kehtetuks tunnistatud dokumentide kohta.

[…]

6. Liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavaid isikuid kontrollitakse vastavalt direktiivile [2004/38].

[…]“.

Selle määruse artikkel 18 „Erinevat liiki piiride ja liikmesriikide välispiiride ületamisel kasutatavate erinevat liiki transpordivahenditega seotud erieeskirjad“ sätestas:

„VI lisas sätestatud erieeskirju kohaldatakse seoses erinevatel piiriliikidel tehtud kontrollide ja erinevate transpordivahenditega, mida kasutatakse piiripunktide läbimiseks.

Nimetatud erieeskirjad võivad sisaldada erandeid artiklitest 4 ja 5 ning artiklitest 7 kuni 13.“

15	Määruse artiklis 20 „Sisepiiride ületamine“ oli ette nähtud: „Sisepiire võib ületada igas kohas, ilma et isikuid, olenemata nende kodakondsusest, piiril kontrollitakse.“

Sama määruse artikkel 21 „Territooriumil toimuvad kontrollid“ sätestas:

„Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta:

siseriikliku õiguse kohaselt politseikohustuste täitmist liikmesriikide pädevate asutuste poolt, niivõrd kui nimetatud kohustuste täitmine ei oma samaväärset toimet kontrollidega piiril; see kehtib ka piirialadel. Politseikohustuste täitmist esimese lause tähenduses ei või käsitleda samaväärsena kontrollide teostamisega piiril, kui:

i)	politseimeetmete eesmärk ei ole piirikontroll;

ii)	politseimeetmed põhinevad üldistel politsei andmetel ja kogemusel, mis käsitlevad võimalikke ohte avalikule julgeolekule, ning nende eesmärk on eelkõige võidelda piiriülese kuritegevusega;

iii)	politseimeetmed kavandatakse ja teostatakse viisil, mis erineb selgelt välispiiridel teostatavatest korrapärastest isikukontrollidest;

iv)	politseimeetmed võetakse kohapealsete kontrollide alusel;

b)	iga liikmesriigi õiguse kohaselt julgeolekukontrollide teostamist pädevate asutuste, sadama- või lennujaamaametnike või vedajate poolt sadamates ja lennujaamades, kui selliseid kontrolle teostatakse ka liikmesriigi piires reisivate isikute suhtes;

c)	liikmesriigi võimalust sätestada õigusakte, mis kohustavad omama või kaasas kandma pabereid või dokumente;

[…]“.

Määruse nr 562/2006 VI lisa „Erinevat liiki piiride ja liikmesriikide välispiiride ületamisel kasutatavate erinevat liiki transpordivahenditega seotud erieeskirjad“ oli sõnastatud järgmiselt:

„3.2.5. Erandina artiklitest 4 ja 7 ei teostata kontrolli piiril liikmesriigis asuvast sadamast saabuva või liikmesriigis asuvasse sadamasse väljuvatel lõbusõidulaevadel viibivate isikute suhtes ning nad võivad siseneda sadamasse, mis ei ole piiripunkt.

Ebaseadusliku sisserände riskide hinnangu alusel siiski teostatakse isikute kontroll ja/või lõbusõidulaevade füüsiline läbivaatus, eelkõige juhul, kui kolmanda riigi rannajoon on asjaomase liikmesriigi territooriumi vahetus läheduses.

[…]

3.2.7. Nende kontrollide käigus tuleb esitada dokument laeva tehniliste andmete ja pardal olevate isikute nimedega. Selle dokumendi koopia antakse nende sadamate ametivõimudele, millesse sisenetakse ja millest lahkutakse. Niikaua, kuni laev viibib mõne liikmesriigi territoriaalvetes, peab laevadokumentide hulgas olema selle dokumendi koopia.“

See määrus, mis oli põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal kohaldatav, tunnistati kehtetuks ja asendati Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. märtsi 2016. aasta määrusega (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) (ELT 2016, L 77, lk 1).

Soome õigus

Reisidokumente reguleeriv õigus

19	Passiseaduse (671/2006) (passilaki (671/2006)) §‑s 1 on sätestatud: „Soome kodanikel on õigus riigist lahkuda käesolevas seaduses sätestatud korras. Soome kodanikke ei tohi takistada riiki sisenemast.“

Passiseaduse §‑s 2 on ette nähtud:

„Soome kodanik tõendab enda õigust riigist lahkuda ja riiki siseneda passiga, kui kõnealusest seadusest, Euroopa Ühenduse õigusnormidest või Soomele siduvatest rahvusvahelistest lepingutest ei tulene teisiti. Islandisse, Norrasse, Rootsisse ja Taanisse võivad Soome kodanikud siseneda ilma passita. Valitsuse määrusega määratakse kindlaks teised riigid, kuhu Soome kodanikud võivad siseneda passi asemel […] reisidokumendiks oleva isikutunnistusega.“

21	Passiseaduse § 28 esimeses lõigus on sätestatud: „Kui Soome kodanikul peab reisil olles olema pass või isikutunnistus, peab ta riigist lahkudes ja riiki saabudes esitama selle dokumendi piirivalveasutusele, kui viimane seda temalt nõuab.“

Valitsuse määruse reisiõiguse tõendamise kohta teatavatel konkreetsetel juhtudel (660/2013) (Valtioneuvoston asetus matkustusoikeuden osoittamisesta eräissä tapauksissa (660/2013)) §‑s 1 on ette nähtud:

„Soome kodanikud võivad reisida Soomest järgmistesse riikidesse, kasutades reisidokumendina passi asemel isikutunnistust […]: Madalmaad, Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Iirimaa, Ühendkuningriik, Itaalia, Austria, Kreeka, Horvaatia, Küpros, Läti, Liechtenstein, Leedu, Luksemburg, Malta, Portugal, Poola, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, San Marino, Slovakkia, Sloveenia, Šveits, Tšehhi Vabariik, Ungari ja Eesti.“

Karistusseadustik

Karistusseadustiku (39/1889) (Rikoslaki (39/1889)) 17. peatüki „Avaliku korra rikkumised“ §‑s 7 „Piirieeskirjade rikkumine“ on sätestatud:

„Isik

kes ületab või üritab ületada Soome riigipiiri, ilma et tal oleks kaasas selleks õigust andvat reisidokumenti, viisat, elamisluba või reisidokumendiga samaväärset muud dokumenti, muus kohas kui lubatud sissesõidukoht või väljumiskoht või rikkudes mis tahes muid seaduses sätestatud keelde peale sisenemiskeelu,

[…]

paneb toime piiririkkumise, mille eest karistatakse rahalise karistusega või kuni üheaastase vangistusega.“

Selle seadustiku sama peatüki 17 §‑s 7a „Väiksema raskusastmega piiririkkumine“ on ette nähtud:

„Rikkujale mõistetakse rahaline karistus väiksema raskusastmega piiririkkumise eest, kui riigi territooriumil keelatud viibimise või liikumise lühiajalisust, keelatud toimingu laadi või muid teoga seotud asjaolusid arvestades on tegu tervikuna hinnates vähese tähtsusega.“

25	Karistusseadustiku peatüki 2a § 1 esimese lõigu kohaselt: „Rahaline karistus mõistetakse päevamäärades minimaalselt ühest päevamäärast kuni maksimaalselt 120 päevamäärani.“

Sama seadustiku sama peatüki 2a §‑s 2 on sätestatud:

„Päevamäära suurus määratakse kindlaks selliselt, et see on karistatava isiku maksevõimet arvestades mõistlik.

Päevamäära mõistlikuks suuruseks loetakse üks kuueteistkümnendik karistatava isiku keskmisest kuusissetulekust, millest on maha arvatud valitsuse määrusega kehtestatud maksud ja lõivud ning kindel tarbimiskulude summa. Karistatava isiku ülalpidamiskohustus võib vähendada päevamäära suurust.

Selle kuusissetuleku arvutamise peamine alus on õigusrikkumise toime pannud isiku viimase kinnitatud maksustamisaasta tulu. Kui karistatava isiku tulu ei ole maksustamisandmete põhjal võimalik piisavalt usaldusväärselt kindlaks määrata või kui see on pärast viimast kinnitatud maksustamisaastat oluliselt muutunud, võib selle kindlaks määrata muu kättesaadava dokumendi alusel.

[…]

Valitsuse määruses on täpsemalt reguleeritud keskmise kuusissetuleku arvutamine, päevamäära ümardamise viis, tarbimiskuludele vastav kindel summa, ülalpidamiskohustusega arvestamine ning päevamäära miinimumsumma.“

27	Valitsuse määruse päevamäärade suuruse kohta (609/1999) (Valtioneuvoston asetus päiväsakon rahamäärästä (609/1999)) §‑s 5 on sätestatud: „Päevamäära summa ei või olla väiksem kui 6 eurot.“

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

28	Soome kodanik A reisis 25. augustil 2015 lõbusõidulaevaga Soomest Eestisse ja tagasi. Nii reisi lähte- kui ka naasmiskoht asusid Soomes. A sõitis sel reisil läbi kahe liikmesriigi vahel asuvate rahvusvaheliste vete.

29	Kuigi A‑l oli kehtiv Soome pass olemas, ei olnud tal seda reisil kaasas. Seetõttu ei saanud A Helsingisse tagasi jõudmisel läbi viidud piirikontrolli käigus esitada ei passi ega ühtki muud reisidokumenti. Vaatamata sellele sai A isikusamasuse kindlaks teha tal kaasas olnud juhiloa alusel.

30	Syyttäjä (prokuratuur, Soome) esitas Helsingin käräjäoikeusele (Helsingi esimese astme kohus, Soome) A vastu süüdistuse väiksema raskusastmega piiririkkumise toimepanekus.

31	Helsingin käräjäoikeus (Helsingi esimese astme kohus) tuvastas 5. detsembri 2016. aasta otsuses, et A oli toime pannud süüteo, ületades Soome piiri ilma, et tal reisidokument kaasas oleks, ja täpsustas, et selles osas ei ole tähtsust asjaolul, et A‑l oli kehtiv pass olemas.

32	See kohus ei mõistnud talle siiski karistust, leides, et kuritegu oli väikese raskusastmega ja et rahalise karistuse määramise korral oleks selle summa, mis arvutatakse rahalise karistuse päevamäärade süsteemi kohaselt A keskmise kuusissetuleku alusel, olnud ülemäära suur.

33	Prokurör esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Helsingin hovioikeusele (Helsingi apellatsioonikohus, Soome). A omakorda esitas sama otsuse peale vastuapellatsioonkaebuse.

Helsingin hovioikeus (Helsingi apellatsioonikohus) jättis kaebused 15. juuni 2018. aasta otsusega rahuldamata, leides samas, et nõuetekohaselt on tõendatud, et A‑l ei olnud Soome piiri ületamise ajal reisidokumenti kaasas. See kohus asus seisukohale, et käesoleval juhul ei olnud väikese raskusastmega piiririkkumise koosseisu tingimused täidetud.

35	Prokuratuur esitas selle kohtuotsuse peale kassatsioonkaebuse Korkein oikeusele (Soome kõrgeim kohus).

36	See kohus leiab, et kohtuasja tuleb analüüsida liidu õiguse seisukohast.

Ta märgib, et Euroopa Kohus on 21. septembri 1999. aasta kohtuotsuse Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439) punktis 45 leidnud, et selle õigusega ei ole vastuolus see, kui liikmesriik kohustab isikut, kes siseneb riiki ühenduse sisepiiri ületades, kriminaalkaristuse ähvardusel tõendama oma kodakondsust, eeldusel et karistus on sarnaste riigisiseste rikkumiste eest määratava karistusega võrreldav ja proportsionaalne.

38	Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib siiski küsimus, kas see kohtupraktika on endiselt kohaldatav, võttes arvesse muudatusi, mis liidu õiguses pärast seda kohtuotsust tehtud on.

Kuigi Schengeni piirieeskirjadest nähtub tõepoolest, et iga liikmesriik võib liidu kodanikele ette näha kohustuse, et neil peab olema kehtiv reisidokument, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas, ja kui, siis millistel tingimustel võib selle kohustuse täitmata jätmise korral määrata karistuse, sest ei ole välistatud, et karistuse kohaldamine rikub ELTL artikli 21 lõikes 1 ette nähtud vaba liikumise õigust.

40	Et teha kindlaks, kas seda õigust on rikutud, tuleb arvesse võtta eelkõige direktiivi 2004/38 artikleid 4 ja 5 ning määruse nr 562/2006 – mis oli põhikohtuasjas kohaldatav Schengeni piirieeskiri – artiklit 21.

41	Samuti tuleb määruse nr 562/2006 artiklite 2, 4, 7, 20 ja 21 ja selle VI lisa punkti 3.2.5 osas täpsustada, kui suur tähtsus on sellel, et asjaomane liidu kodanik liikus kahe riigi vahel lõbusõidulaeva pardal ja sõitis läbi rahvusvaheliste vete.

Kui eeldada, et liidu õigusega ei ole vastuolus kohustus kanda kriminaalkaristuse ähvardusel kaasas kehtivat reisidokumenti, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus ka seda, kas proportsionaalsuse põhimõttega on kooskõlas selline päevamäärades mõistetava rahalise karistuse kord, nagu karistusseadustikus ette on nähtud.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et 2014. aastal oli keskmine päevamäära suurus 16,70 eurot 1257 euro suuruse keskmise kuu netosissetuleku puhul. Lisaks täpsustab ta, et tavaliselt määratakse niisuguse piiri ületamise korra rikkumise eest, nagu põhikohtuasjas kõne all on, 15 päevamäära suurune karistus.

A keskmist kuusissetulekut arvesse võttes oleks päevamäär tema puhul aga 6350 eurot, nii et talle võidaks määrata trahv kogusummas 95250 eurot. Niisugust summat selgitab asjaolu, et kuigi põhikohtuasjas kohaldatavates õigusnormides on ette nähtud miinimumpäevamäär 6 eurot, ei ole sellele summale seevastu kehtestatud mingit ülempiiri.

Neil asjaoludel otsustas Korkein oikeus (Soome kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas liidu õigusega, eelkõige direktiivi [2004/38] artikli 4 lõikega 1, määruse [nr 562/2006] artikliga 21 või liidu kodanikele tagatud õigusega liidu territooriumil vabalt liikuda, on vastuolus sellise riigisisese õigusnormi kohaldamine, millega pannakse isikule (olenemata sellest, kas ta on liidu kodanik […]) karistuse ähvardusel kohustus kanda olukorras, kus ta suundub lõbusõidulaeva pardal rahvusvaheliste vete kaudu ühest liikmesriigist teise liikmesriiki, sisenemata seejuures kolmanda riigi territooriumile, kaasas kehtivat passi või mõnda muud kehtivat reisidokumenti?

Kas liidu õigusega, eelkõige direktiivi [2004/38] artikli 5 lõikega 1, määruse [nr 562/2006] artikliga 21 või liidu kodanikele tagatud õigusega liidu territooriumil vabalt liikuda, on vastuolus sellise riigisisese õigusnormi kohaldamine, millega pannakse isikule (olenemata sellest, kas ta on liidu kodanik […]) karistuse ähvardusel kohustus kanda olukorras, kus ta siseneb lõbusõidulaeva pardal asjaomasesse liikmesriiki teisest liikmesriigist rahvusvaheliste vete kaudu, ilma et ta oleks seejuures sisenenud kolmanda riigi territooriumile, kaasas kehtivat passi või mõnda muud kehtivat reisidokumenti?

Kas juhul, kui vastuolu liidu õigusega ülaltoodud esimese ja teise küsimuse tähenduses ei ole, on Soomes harilikult päevamäärades mõistetav rahaline karistus Soome riigipiiri ületamise eest ilma kehtiva reisidokumendita kooskõlas direktiivi [2004/38] artikli 27 lõikest 2 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

Esimene küsimus

ELTL artiklis 267 sätestatud liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks tal poolelioleva kohtuasja lahendada. Seda arvestades tuleb Euroopa Kohtul vajaduse korral talle esitatud küsimused ümber sõnastada. Seoses sellega tuleb liikmesriigi kohtu esitatud aspektide kogumist tuletada need liidu õiguse aspektid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada (vt selle kohta 29. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, punktid 32 ja 33 ning seal viidatud kohtupraktika).

Käesoleval juhul ilmneb eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasi puudutab reisi Soome ja Eesti vahel, mille Soome kodanik tegi lõbusõidulaeva pardal ja mille lähte- ja naasmiskoht oli Soomes, läbi rahvusvaheliste vete. Eelotsusetaotlusest nähtub ka see, et asjaomase isiku suhtes on algatatud kriminaalmenetlus selliste Soome õigusnormide rikkumise tõttu, mille kohaselt peab Soome kodanikel olema Soome ja teiste liikmesriikide, sealhulgas Eesti Vabariigi vahel reisides kaasas isikutunnistus või pass.

Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada ühest küljest seda, kas liidu kodanike vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artikli 21 lõikes 1 ja täpsustatud direktiivis 2004/38, tuleb määruses nr 562/2006 sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda teise liikmesriiki reisides kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, ja teisest küljest seda, kas selles osas on tähtsust asjaolul, et niisugune reis toimub lõbusõidulaeva pardal ja läbi rahvusvaheliste vete.

49	ELTL artikli 21 lõike 1 kohaselt on igal liidu kodanikul õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

50	Nagu on sätestatud direktiivi 2004/38 artiklis 1, on selle direktiivi eesmärk eelkõige kehtestada selle õiguse kasutamise tingimused ja piirangud.

Direktiivi 2004/38 artikli 4 lõikes 1 on sätestatud, et ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.

52	Nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 54–57, tuleneb selles sättes sisalduvast väljendist „kellel on kehtiv isikutunnistus või pass“, et liikmesriigi kodanike teise liikmesriiki reisimise õiguse kasutamisele kehtib nõue, et nad kannavad kehtivat isikutunnistust või passi endaga kaasas.

Seega, kuigi direktiivi 2004/38 artikli 4 lõike 3 kohaselt annavad liikmesriigid oma kodanikele välja isikutunnistuse või passi ja uuendavad seda, on liidu seadusandja vastavalt selle direktiivi artikli 4 lõikele 1 allutanud liidu kodaniku õiguse reisida mõnda teise liikmesriiki tingimusele, et tal on selline dokument kaasas, soovides määratleda vaba liikumisega seotud formaalsuse selle direktiivi põhjenduse 7 tähenduses. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 58 märkis, on selle formaalsuse eesmärk hõlbustada vaba liikumise õiguse kasutamist, tagades, et iga isiku, kellel see õigus on, saab võimaliku kontrolli käigus kergesti tuvastada (vt selle kohta 21. septembri 1999. aasta kohtuotsus Wijsenbeek, C‑378/97, EU:C:1999:439, punkt 43, ning 17. veebruari 2005. aasta kohtuotsus Oulane, C‑215/03, EU:C:2005:95, punktid 21 ja 22).

54	Seda vaba liikumise õiguse kasutamise tingimust kohaldatakse vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 1 kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki, mille kodanikud nad ei ole.

Sellest järeldub, et liikmesriik, kes näeb oma kodanikele ette kohustuse kanda teise liikmesriiki minnes riigipiiri ületamise korral kaasas oma isikutunnistust või passi, aitab sellega kaasa vaba liikumise õiguse juurde direktiivi 2004/38 kohaselt kuuluvast formaalsusest kinnipidamisele. Niisugune riigisisene õigusnorm puudutab seega selle direktiivi rakendamist.

56	Vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 36 on igale liikmesriigile antud pädevus näha ette sätted karistuste kohta, mida kohaldatakse selle direktiivi rakendamiseks vastu võetud riigisiseste eeskirjade rikkumise eest.

Juhul kui neid karistusi ei ole ühtlustatud, on liikmesriigid pädevad valima sellised, mida nad sobivaks peavad, tingimusel et nad järgivad oma pädevust teostades liidu õigust ja selle üldpõhimõtteid (vt analoogia alusel 11. veebruari 2021. aasta kohtuotsus K. M. (laeva kaptenile määratud karistused), C‑77/20, EU:C:2021:112, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).

Järelikult ja olenemata arengust, mis pärast 21. septembri 1999. aasta kohtuotsuse Wijsenbeek (C‑378/97, EU:C:1999:439) kuulutamist toimunud on, jätab liidu õigus oma praegusel kujul liikmesriikidele alati autonoomia karistuste osas, mis võidakse määrata liidu kodanikule, kes ei pea kinni vaba liikumise õigusega seotud formaalsusest. Nagu Euroopa Kohus selle kohtuotsuse punktis 45 märkis, võivad liikmesriigid sellises olukorras näha ette kriminaalkaristused, tingimusel et need vastavad eelkõige proportsionaalsuse põhimõttele. See põhimõte on nüüd sätestatud Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 49 lõikes 3, mille kohaselt ei tohi karistuste raskus olla kuriteo suhtes ebaproportsionaalne.

Lisaks tuleb märkida, et riigisisesed karistusõiguse normid ei tohi diskrimineerida isikuid, kellele liidu õigus annab õiguse võrdsele kohtlemisele, ega piirata liidu õigusega tagatud põhivabadusi (19. novembri 2020. aasta kohtuotsus ZW, C‑454/19, EU:C:2020:947, punkt 27 ja seal viidatud kohtupraktika).

Liikmesriigi poolt oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette nähtud kohustuse kanda teise liikmesriiki minnes riigipiiri ületamise korral kaasas kehtivat isikutunnistust või passi õiguspärasust – tingimusel, et liidu õiguse üldpõhimõtteid on järgitud – ei väära direktiivi 2004/38 artikli 4 lõikes 1 esitatud täpsustus, mille kohaselt see säte „[ei piira] liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist“.

Peab paika, et selle täpsustuse kohaselt tuleb iga õigusnormi, mis käsitleb liikmesriigi piirikontrolli – nagu seda on määruse nr 562/2006 artiklis 20 sätestatud õigusnorm, mis näeb ette selle kontrolli kaotamise Schengeni ala sisepiiridel –, kohaldada täies ulatuses. Seega ei saa nende piiride ületamisel põhimõtteliselt kontrolli läbi viia.

Piirikontrolli kaotamine sisepiiridel ei mõjuta siiski määruse nr 562/2006 artiklis 21 sätestatud liikmesriikide võimalust viia oma territooriumil läbi isikusamasuse kontrolli ja näha selle jaoks ette kohustus omada või kaasas kanda tõendeid ja dokumente (vt selle kohta 19. juuli 2012. aasta kohtuotsus Adil, C‑278/12 PPU, EU:C:2012:508, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).

Kuigi määruse nr 562/2006 VI lisa punkti 3.2.5 esimeses lõigus on sätestatud reegel, mille kohaselt ei kontrollita piiril isikuid, kes viibivad liikmesriigis asuvast sadamast saabuval või liikmesriigis asuvasse sadamasse väljuval lõbusõidulaeval ja kes ületavad Schengeni ala välispiiri, on sama punkti teises lõigus lisaks ette nähtud erand sellest reeglist, mille kohaselt võib neid isikuid „[e]baseadusliku sisserände riskide hinnangu alusel“ siiski kontrollida.

Arvestades seega liikmesriikidele antud pädevust kontrollida isikusamasust erinevates määruses nr 562/2006 täpsustatud olukordades, tuleb asuda seisukohale, et liikmesriik ei riku vaba liikumise õigust, kui ta näeb selliste – vajaduse korral kriminaalõiguslike – karistuste ähvardusel, mis on ühtaegu nii hoiatavad kui ka kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, oma kodanikele ette kohustuse kanda kaasas oma isikutunnistust või passi, kui nad lahkuvad liikmesriigi territooriumilt, et minna ükskõik millist transpordivahendit või marsruuti kasutades teise liikmesriiki. Niisugune kohustus tagab nimelt, et need kodanikud suudavad tõendada oma isikusamasust, kodakondsust ja järelikult ka oma staatust liidu kodanikuna, kui tuleb ette mõni määruses nr 562/2006 sätestatud olukordadest ja toimub kontroll.

Järelikult tuleb esimesele küsimusele vastata, et liidu kodanike vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artiklis 21 ja täpsustatud direktiivis 2004/38, tuleb määruses nr 562/2006 sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda ükskõik millist transpordivahendit või marsruuti kasutades teise liikmesriiki reisides kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, tingimusel et sellise karistuse kohaldamise kord on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, muu hulgas proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõttega.

Teine küsimus

Käesoleva kohtuotsuse punktis 47 esitatud asjaolusid arvestades on teise küsimuse eesmärk sisuliselt kindlaks teha ühest küljest see, kas liidu vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artikli 21 lõikes 1 ja täpsustatud direktiivis 2004/38, tuleb määruses nr 562/2006 sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda teisest liikmesriigist saabudes tema territooriumile sisenemisel kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, ja teisest küljest see, kas selles osas on tähtsust asjaolul, et niisugune reis toimub lõbusõidulaeva pardal ja läbi rahvusvaheliste vete.

67	Kõigepealt tuleb märkida, et direktiiv 2004/38 ei reguleeri olukorda, kus liidu kodanik ületab teisest liikmesriigist saabudes selle liikmesriigi piiri, mille kodanik ta on.

68	Nimelt reguleerib see direktiiv artikli 3 lõike 1 kohaselt üksnes liidu kodaniku sellistesse liikmesriikidesse sisenemise ja seal elamise tingimusi, mille kodanik ta ei ole (14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punktid 33 ja 34).

Võttes arvesse direktiivi 2004/38 kohaldamisala niisugust piiritlemist ja rahvusvahelise õiguse põhimõtet, mida on kinnitatud Roomas 4. novembril 1950. aastal alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokolli nr 4 artiklis 3, mille kohaselt ei saa liikmesriik keelata oma kodanikel siseneda oma territooriumile ja seal elada (vt selle kohta 4. detsembri 1974. aasta kohtuotsus van Duyn, 41/74, EU:C:1974:133, punkt 22, ning 5. mai 2011. aasta kohtuotsus McCarthy, C‑434/09, EU:C:2011:277, punkt 29), ei kohaldu selle direktiivi artiklis 5 sätestatud sisenemisõiguse tingimused liidu kodaniku sisenemisele selle liikmesriigi territooriumile, mille kodanik ta on.

Liidu kodaniku naasmine selle liikmesriigi territooriumile, mille kodanik ta on, kuulub ELTL artikli 21 lõike 1 kohaldamisalasse, kui see kodanik on eelnevalt kasutanud selles sättes ette nähtud õigust vabalt liikuda muus kui tema päritoluliikmesriigis (vt selle kohta 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 31 ning seal viidatud kohtupraktika).

71	Seega tuleb analüüsida, kas liikmesriigi poolt oma kodanikele ette nähtud kohustus kanda teisest liikmesriigist saabudes tema territooriumile sisenemisel kaasas kehtivat isikutunnistust või passi võib takistada ELTL artiklis 21 ette nähtud vaba liikumise õiguse kasutamist.

Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei ilmne teisiti, nähtub Euroopa Kohtu käsutuses oleva toimiku materjalidest, et Soome kodanikud, kellel ei ole Soome naasmisel oma isikutunnistust või passi kaasas, saavad selle liikmesriigi territooriumile siseneda siis, kui nad suudavad mõnel muul viisil oma isikut tõendada.

73	Seega ilmneb, et isikutunnistuse või passi kaasas kandmise kohustus ei mõjuta sisenemisõigust, vaid kujutab endast formaalsust, mille eesmärk on ühtlustada ja seeläbi lihtsustada isikusamasuse kontrollimist, mida võib läbi viia määruses nr 562/2006 sätestatud juhtudel.

Kuna igal liidu kodanikul on isikutunnistus või pass ja tal peab see kaasas olema, kui ta reisib liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole, ei ole liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud kohustus kanda sama dokumenti kaasas päritoluliikmesriiki naastes ei kulukas ega koormav ning seetõttu ei saa asuda seisukohale, et see piirab vaba liikumise õiguse kasutamist – kusjuures tuleb täpsustada, et see kohustus ei mõjuta päritoluliikmesriigi territooriumile sisenemise õigust –, kuid seda siiski tingimusel, et selle kohustuse rikkumise eest ette nähtud karistused on kooskõlas harta artikli 49 lõikes 3 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega ja teiste liidu õiguse üldpõhimõtetega, muu hulgas diskrimineerimiskeelu põhimõttega, mis kõik on liikmesriigi õigusnormide hindamisel ELTL artikli 21 lõikest 1 lähtudes kohaldatavad (vt selle viimase kohta 8. juuni 2017. aasta kohtuotsus Freitag, C‑541/15, EU:C:2017:432, punktid 31 ja 42 ning seal viidatud kohtupraktika).

75	Lisaks ei takista asjaolu, et kõnealune reis toimub lõbusõidulaeva pardal ja läbi rahvusvaheliste vete, sellel laeval viibijate isikusamasuse kontrollimist.

Nimelt, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 63, lubab määruse nr 562/2006 VI lisa punkti 3.2.5 teine lõik „[e]baseadusliku sisserände riskide hinnangu alusel“ kontrollida isikuid, kes viibivad liikmesriigis asuvast sadamast saabuval või liikmesriigis asuvasse sadamasse väljuval lõbusõidulaeval ja kes ületavad Schengeni ala välispiiri. Selle sätte soovitava toimega oleks vastuolus, kui seda tõlgendataks nii, et pädevad asutused peavad sellist kontrolli läbi viies kontrollima vaid selle lisa punktis 3.2.7 viidatud dokumenti laeva tehniliste andmete ja pardal olevate isikute nimedega, ilma et neil oleks võimalik isikutunnistusi kontrollides kindlaks teha, kas selles dokumendis esitatud nimekiri on õige.

Käesoleval juhul nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust, et põhikohtuasjas kõne all olev laev sõitis reisi käigus läbi Soome ja Eesti territoriaalvete vahel asuvate rahvusvaheliste vete, mistõttu tuleb asuda seisukohale, et see ületas välispiiri määruse nr 562/2006 artikli 2 punkti 2 tähenduses. Lisaks toimus reis 2015. aasta augustis, ajal, mille kohta põhikohtuasja pooled tõdesid, et ebaseadusliku sisserände oht oli suur. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne muud, siis tuleb tõdeda, et Soome pädevatel asutustel oli õigus nimetatud laeva pardal viibivate isikute isikusamasust kontrollida, kui see Soome territoriaalvetesse naasis.

Nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 73 ja 74 märgitud on, ei ole vaba liikumise õigusega seega vastuolus see, kui liikmesriik näeb isikusamasuse kontrollimise, mida võib läbi viia määruses nr 562/2006 sätestatud juhtudel, ühtlustamise ja tõhustamise eesmärgil oma kodanikele ette kohustuse kanda teisest liikmesriigist saabudes tema territooriumile sisenemisel kaasas isikutunnistust või passi, kuid seda siiski tingimusel, et selle kohustuse rikkumise eest kohaldatavad karistused on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega. Järelikult võivad selle liikmesriigi asutused vastavalt määruse nr 562/2006 VI lisa punkti 3.2.5 teisele lõigule õiguspäraselt läbi viidud kontrolli raames nõuda, et asjaomane isik esitaks oma isikutunnistuse või passi, ja kui ta sellist dokumenti ei esita, määrata talle karistuse.

Eeltoodut arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et liidu kodanike vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artikli 21 lõikes 1, tuleb määruses nr 562/2006 sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda teisest liikmesriigist saabudes tema territooriumile sisenemisel kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, tingimusel et see kohustus ei mõjuta sisenemisõigust ja et selle kohustuse rikkumise eest määratavate karistuste kohaldamise kord on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, muu hulgas proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõttega. Lõbusõidulaeva pardal toimuv reis kõnealusest liikmesriigist teise liikmesriiki läbi rahvusvaheliste vete kuulub määruse nr 562/2006 VI lisa punkti 3.2.5 teises lõigus ette nähtud tingimustel nende juhtude hulka, mil sellise dokumendi esitamist võib nõuda.

Kolmas küsimus

Eelotsusetaotluses viidatud karistusseadustiku sätetest nähtub, et igaüks, kes ületab või üritab ületada Soome riigipiiri, ilma et tal oleks kaasas reisidokumenti või sellega samaväärset muud dokumenti, paneb toime rikkumise, mille eest määratakse rahaline karistus või kõige rohkem üheaastane vangistus, kusjuures juhul, kui rikkumise raskusastet peetakse väikeseks, on ette nähtud päevamäärades mõistetav rahaline karistus, mille päevamäär vastab ühele kuueteistkümnendikule karistatava isiku keskmisest kuusissetulekust, millest on maha arvatud teatud maksud, lõivud ja kulud.

81	Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest, et trahv, mida väiksema raskusastmega piiririkkumise eest määratakse, on tavaliselt 15 päevamäära suurune ja lõplik määratav summa moodustab umbes 20% rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust.

82	Käesoleval juhul algatas prokuratuur A suhtes kriminaalmenetluse, sest tal ei olnud Soome piiri ületades kaasas ei kehtivat passi ega ühtki muud reisidokumenti, kuigi tema isiku sai kindlaks teha tal kaasas olnud juhiloa alusel.

Seega tuleb asuda seisukohale, et kolmanda eelotsuse küsimuse eesmärk on välja selgitada, kas ELTL artikli 21 lõikega 1 ning direktiivi 2004/38 artiklitega 4 ja 36 koostoimes harta artikli 49 lõikega 3 on vastuolus selline kriminaalkaristuse määramise kord, millega liikmesriik näeb oma riigipiiri ilma kehtiva isikutunnistuse või passita ületamise eest ette trahvi, mis võib ulatuda näiteks kuni 20%‑ni rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust.

Harta artikli 49 lõikes 3 sätestatu kohaselt peab karistuste rangus vastama nende rikkumiste raskusele, mille eest neid määratakse, eelkõige tagades reaalselt hoiatava mõju, minemata kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega taotletavate legitiimsete eesmärkide saavutamiseks vajalik (vt selle kohta 11. veebruari 2021. aasta kohtuotsus K. M. (laeva kaptenile määratud karistused), C‑77/20, EU:C:2021:112, punktid 37 ja 38 ning seal viidatud kohtupraktika).

Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas põhikohtuasjas küsimuse all olev karistuste määramise kord on kehtiva passi või isikutunnistuse kaasas kandmise kohustusega taotletava legitiimse eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne, võib Euroopa Kohus siiski anda talle kõik liidu õiguse tõlgendamise juhised, mis võimaldavad tal kindlaks teha, kas see on nii (vt analoogia alusel 28. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus Laezza, C‑375/14, EU:C:2016:60, punkt 37, ning 11. veebruari 2021. aasta kohtuotsus K. M. (laeva kaptenile määratud karistused), C‑77/20, EU:C:2021:112, punkt 39).

Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 53, on kohustus kanda ühest liikmesriiki teise minnes kaasas oma isikutunnistust või passi formaalsus, mille eesmärk on hõlbustada vaba liikumise õiguse kasutamist, tagades, et iga isiku, kellel see õigus on, saab võimaliku kontrolli käigus kergesti tuvastada.

Mis puudutab rahalist karistust, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabe kohaselt määratakse juhul, kui riigipiiri ilma kehtiva isikutunnistuse või passita ületamine loetakse väikse raskusastmega rikkumiseks, tuleb asuda seisukohale, et see karistus, mis ulatub tavaliselt umbes 20%‑ni rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust, ei vasta rikkumise raskusele, nagu tuleneb täpsemalt ka põhikohtuasja asjaoludest, mille kohaselt – nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 44 märgitud on – võib selle väikse raskusastmega rikkumise eest määratava trahvi kogusumma ulatuda 95250 euroni, ilma et mingit ülempiiri oleks kehtestatud.

Kuigi liikmesriigid võivad määrata liidu õigusest tuleneva õiguse kasutamise formaalse nõude rikkumise eest karistuseks trahvi, on oluline just see, et niisugune karistus oleks vastav rikkumise raskusastmele (vt selle kohta 18. märts 2021. aasta kohtuotsus A. (mahaarvamisõiguse kasutamine), C‑895/19, EU:C:2021:216, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).

Kui – nagu käesoleval juhul – kehtiva isikutunnistuse või passi kaasas kandmise kohustust rikub isik, kel on see dokument olemas, kuid kes jättis selle lihtsalt reisile kaasa võtmata, on see väikese raskusastmega rikkumine, nagu on leidnud ka Soome valitsus. Järelikult ei saa niisugune rikkumine, välja arvatud juhul, kui see on korduv, kaasa tuua nii rasket rahalist karistust, nagu seda on trahv, mis ulatub 20%‑ni rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust.

90	Sellise karistuse rangus läheb nimelt kaugemale sellest, mis on taotletavate legitiimsete eesmärkide saavutamiseks vajalik, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 86.

Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 121 esile tõi, ei ole liidu õigusega kahtlemata vastuolus see, kui rahaliste karistuste määramise korras võetakse arvesse rikkumise toimepanija maksevõimet ja nähakse ette, et trahv arvutatakse vastavalt tema sissetuleku suurusele. Siiski saab seda, et liidu kodanikud peaksid kinni vaba liikumise õigusega seotud formaalsusest, piisavalt hoiataval viisil tagada niisuguste meetmetega, mis on vähem piiravad kui need, mis on ette nähtud põhikohtuasjas küsimuse all olevate õigusnormidega, ning need meetmed võivad olla eelkõige trahvide sidumine mõne madalama protsendimääraga kuu sissetulekust ja trahvisummale ülempiiri seadmine.

Eeltoodut arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et ELTL artikli 21 lõiget 1 ning direktiivi 2004/38 artikleid 4 ja 36 koostoimes harta artikli 49 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline kriminaalkaristuste määramise kord, millega liikmesriik näeb oma riigipiiri ilma kehtiva isikutunnistuse või passita ületamise eest ette trahvi, mis võib ulatuda näiteks kuni 20%‑ni rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust, sest niisugune trahv ei vasta sellise rikkumise väiksele raskusastmele.

Kohtukulud

93	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

Liidu kodanike vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artiklis 21 ja täpsustatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivis 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, tuleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruses (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta määrusega (EL) nr 610/2013), sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda ükskõik millist transpordivahendit või marsruuti kasutades teise liikmesriiki reisides kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, tingimusel et sellise karistuse kohaldamise kord on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, muu hulgas proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõttega.

Liidu kodanike vaba liikumise õigust, mis on ette nähtud ELTL artikli 21 lõikes 1, tuleb määruses (EÜ) nr 562/2006 (muudetud määrusega (EL) nr 610/2013) sätestatud piiride ületamist puudutavaid sätteid arvestades tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, millega liikmesriik näeb oma kodanikele kriminaalkaristuse ähvardusel ette kohustuse kanda teisest liikmesriigist saabudes tema territooriumile sisenemisel kaasas kehtivat isikutunnistust või passi, tingimusel et see kohustus ei mõjuta sisenemisõigust ja et selle kohustuse rikkumise eest määratavate karistuste kohaldamise kord on kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtetega, muu hulgas proportsionaalsuse ja diskrimineerimiskeelu põhimõttega. Lõbusõidulaeva pardal toimuv reis kõnealusest liikmesriigist teise liikmesriiki läbi rahvusvaheliste vete kuulub selle määruse VI lisa punkti 3.2.5 teises lõigus ette nähtud tingimustel nende juhtude hulka, mil sellise dokumendi esitamist võib nõuda.

ELTL artikli 21 lõiget 1 ja direktiivi 2004/38 artikleid 4 ja 36 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 49 lõikega 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline kriminaalkaristuste määramise kord, millega liikmesriik näeb oma riigipiiri ilma kehtiva isikutunnistuse või passita ületamise eest ette trahvi, mis võib ulatuda näiteks kuni 20%‑ni rikkumise toimepanija kuu netosissetulekust, sest niisugune trahv ei vasta sellise rikkumise väiksele raskusastmele.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: soome.