1.

Teatud projektidele tuleb keskkonnamõju hindamise direktiivi ( 2 ) kohaselt anda teostusluba ning eelnevalt tuleb hinnata nende keskkonnamõju, see tähendab, et tuleb esitada eksperdiarvamus tõenäolise olulise keskkonnamõju kohta ja kaasata üldsus. Kui projekt võib kahjustada elupaikade direktiivis ( 3 ) või linnudirektiivis ( 4 ) rangelt kaitstud liike, tuleb seda mõju keskkonnamõju hindamisel arvesse võtta.

2.

Käesolevas menetluses tekib Belgias Vallooni piirkonnas pealmaakaevanduse taasavamise tõttu küsimus, kas pädevad ametiasutused võivad lubada teha erandeid rangelt kaitstud liikide kaitsest siiski juba enne keskkonnamõju hindamist. Elupaikade direktiiv, linnudirektiiv ega Belgia ja Vallooni piirkonna kohaldatavad õigusnormid ei näe otsuste puhul, millega tehakse erandid liikide kaitsest, ette keskkonnamõju hindamist ega üldsuse osalemist. Siiski on vaidlusalune liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud luba eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates praktikas vajalik tingimus, et teostada projekt direktiivi tähenduses, mistõttu võib selline eelnev otsus olla selle direktiiviga vastuolus.

3.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi põhjendus 2 täpsustab keskkonnamõju hindamise eesmärki:

„[…] Keskkonnale avaldatavat mõju tuleks arvesse võtta kogu tehnilise kavandamise ja otsustamise võimalikult varajases etapis.“

4.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõike 2 punktis c on mõiste „teostusluba“ määratletud kui „pädeva asutuse või pädevate asutuste otsus, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks“.

5.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõiked 1–3 määravad kindlaks keskkonnamõju hindamise staatuse teostusloa andmise menetluses:

„1.   Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist nõutakse keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu tõenäoliselt oluliselt mõjutavatelt projektidelt teostusluba ja hinnatakse nende mõju. Sellised projektid on piiritletud artiklis 4.

2.   Keskkonnamõju hindamise võib lisada liikmesriikide projektide loamenetlusse või kui see ei ole võimalik, muudesse menetlustesse või käesoleva direktiivi eesmärkide täitmiseks kehtestatud menetlustesse.

3.   Liikmesriigid võivad käesoleva direktiivi ning [saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi ( 5 )] nõuete täitmiseks ette näha üheainsa menetluse.“

6.

Keskkonnamõju hindamist on täpsemalt kirjeldatud keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 3:

„Keskkonnamõju hindamisel piiritletakse projekti otsene ja kaudne mõju järgmiste teguritega ja kirjeldatakse ja hinnatakse seda sobival viisil ning asjaolude ja artiklite 4–12 kohaselt:

7.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 4 lõike 1 ja I lisa punkti 19 kohaselt käsitatakse pealmaakaevandusi pindalaga üle 25 hektari alati olulise keskkonnamõjuga projektina. Nende keskkonnamõju tuleb seetõttu tingimata direktiivi alusel uurida.

8.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 5 lõige 1 ja IV lisa punkt 3 näevad ette, et arendaja esitab sobivas vormis projekti kirjelduse, mis käsitleb neid keskkonnategureid, mida väljapakutud projekt tõenäoliselt oluliselt mõjutab, sealhulgas eelkõige loomastikku ja taimestikku.

9.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 6 sisaldab põhimõttelise tähtsusega sätteid üldsuse kaasamise kohta:

„1.   Liikmesriigid võtavad vajalikud meetmeid tagamaks, et asutustele, kes on oma teatavate keskkonnaülesannete tõttu tulevikus projektiga tõenäoliselt seotud, antakse võimalus avaldada omaarvamust arendaja esitatud teabe ja teostusloa taotluse kohta. […]

2.   Üldsust teavitatakse […] järgmistest küsimustest […] varases etapis ja hiljemalt siis, kui teavet saab nõuetekohaselt esitada:

3.   Liikmesriigid tagavad, et üldsusele tehakse mõistlike tähtaegade piires kättesaadavaks järgmine:

4.   Asjaomasele üldsusele antakse õigeaegsed ja tõhusad võimalused võtta osa artikli 2 lõikes 2 nimetatud keskkonnaalaste otsuste tegemise korrast ning selleks antakse üldsusele õigus esitada pädevale asutusele või pädevatele asutustele märkusi ja arvamusi, kui selleks on enne teostusloa taotluse kohta otsuse tegemist veel võimalus.

5.   […]“

10.

Keskkonnamõju hindamise tähtsus teostusloa andmise menetluse seisukohast on kindlaks määratud keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 8:

„Teostusloa menetlemisel tuleb arvesse võtta nõupidamise tulemusi ja artiklite 5, 6 ja 7 kohaselt kogutud teavet.“

11.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 11 sisaldab eeskirju kaebuste kohta, mis on esitatud keskkonnamõju hindamise direktiivi alusel otsuste peale, mis käsitlevad üldsuse kaasamist:

„1.   Liikmesriigid tagavad, et kooskõlas siseriikliku õigussüsteemiga oleks asjaomasel üldsusel:

juurdepääs kaebuste lahendamisele kohtus või mõnes muus sõltumatus ja erapooletus organis, mis on seaduslikult asutatud, et vaidlustada otsuste, seaduste ja tegevusetuse sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses käesoleva direktiivi sätete kohase üldsuse kaasamisega.

2.   Liikmesriigid määravad kindlaks, mis etapis võib otsuseid, seadusi või tegevusetust vaidlustada.

3.   Liikmesriigid määravad kindlaks, mis moodustab küllaldase huvi ja õiguse kahjustatuse, kooskõlas eesmärgiga anda asjaomasele üldsusele laialdane juurdepääs õiguskaitsele. […]“

12.

Lisaks on tähtis keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõike 3 uus redaktsioon, mis kehtestati direktiiviga 2014/52 ( 7 ), mis ei ole käesolevas menetluses veel kohaldatav.

„3.   Selliste projektide puhul, mille keskkonnamõju hindamise kohustus tuleneb samal ajal käesolevast direktiivist ning [elupaikade direktiivist] ja/või [linnudirektiivist], tagavad liikmesriigid asjakohasel juhul, et kohaldatakse koordineeritud ja/või ühist menetlust, mis vastab kõnealuste liidu õigusaktide nõuetele.

Selliste projektide puhul, mille keskkonnamõju hindamise kohustus tuleneb samal ajal käesolevast direktiivist ning muudest liidu õigusaktidest kui esimeses lõigus loetletud direktiivid, võivad liikmesriigid ette näha koordineeritud ja/või ühised menetlused.

Liikmesriigid püüavad esimeses ja teises lõigus osutatud koordineeritud menetluse raames koordineerida asjaomaste liidu õigusaktidega nõutavaid konkreetse projekti keskkonnamõju eraldiseisvaid hindamisi ja määravad selle jaoks asutuse, ilma et see piiraks muude asjaomaste liidu õigusaktide kohaldamist, millest tuleneb teisiti.

Liikmesriigid püüavad esimeses ja teises lõigus osutatud ühise menetluse raames tagada asjaomaste liidu õigusaktidega nõutava konkreetse projekti keskkonnamõju ühtse hindamise, ilma et see piiraks muude asjaomaste liidu õigusaktide kohaldamist, millest tuleneb teisiti.

Komisjon annab suuniseid koordineeritud või ühismenetluste korraldamiseks projektide puhul, mille hindamist nõutakse samal ajal nii käesoleva direktiivi kui ka [elupaikade direktiivi, veepoliitika raamdirektiivi, ( 8 ) linnudirektiivi või saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi ( 9 )] alusel.“

13.

Elupaikade direktiivi artiklid 12 ja 13 ning IV lisa nõuavad, et kehtestatakse teatud looma- ja taimeliikide range kaitse süsteem, millega keelatakse nende liikide kahjustamise paljud vormid. Artikkel 16 lubab teatud tingimustel teha erandeid neist kaitsenormidest.

14.

Linnudirektiivi artiklid 5 ja 9 kehtestavad samasugused eeskirjad kõigi Euroopa linnuliikide kohta.

15.

Aktsiaselts Sagrex esitas 4. novembril 2008 ühtse loa taotluse kaevandamise taasalustamiseks Bossimé pealmaakaevanduses, tunneli kaevamiseks Bossue ja Lives-sur-Meuse’i pealmaakaevanduste vahele, lintkonveieri paigaldamiseks Lives-sur-Meuse’i pealmaakaevanduses ning praamide lastimise kai rajamiseks Meuse’i kaldale Belgias Vallooni piirkonnas. Projekt hõlmab üle 50 hektari suuruse ala.

16.

Vallooni piirkonna loodus- ja metsandusamet (Département de la nature et des forêts, edaspidi „DNF“) andis 12. mail 2010 negatiivse arvamuse, kuna projektis ei võeta arvesse liikide kaitsega seotud kohustusi.

17.

Sagrex esitas 15. aprillil 2016 taotluse erandi tegemiseks liikide kaitseks võetud meetmetest, millele ta lisas uuringu pealkirjaga „Elupaikade hävitamine ja taimeliikide ümberpaigutamine Bossimé pealmaakaevanduse kasutusele võtmiseks“. DNFi peainspektor andis 27. juunil 2016 erandi tegemise loa, võimaldades seega Sagrexil kahjustada erinevaid loas nimetatud looma- ja taimeliike või nende elupaiku, tingimusel, et ta rakendab teatud leevendusmeetmeid. See ongi vaidlustatud akt.

18.

Sagrex esitas 30. septembril 2016 ühtse loa taotlemise raames muudatuste kavad ja mõju-uuringu lisa.

19.

Ajavahemikus 21. novembrist kuni 21. detsembrini 2016 toimus muudetud projekti avalik arutelu, mille käigus esitati palju vastuväiteid.

20.

DNF andis 21. detsembril 2016 tingimusliku positiivse arvamuse ühtse loa taotluse kohta. Arvamust põhjendatakse muu hulgas järgmiselt:

„Kui rakendada taotluse dokumentides loetletud soovitusi, 27. juuni 2016 erandist tulenevaid kohustusi ja alljärgnevaid tingimusi, on võimalik projekti märkimisväärset mõju looduskaitse valdkonnas vähendada vastuvõetavale tasemele, arvestades eelkõige leevendusmeetmeid; […]“

21.

Vallooni piirkonna pädev minister keeldus 25. septembril 2017 ühtset luba andmast. Selle otsuse peale esitas Sagrexi emaettevõtja Cimenteries CBR SA tühistamiskaebuse, mis jäeti 14. mai 2020. aasta kohtuotsusega rahuldamata.

22.

Mittetulundusühing Namur-Est Environnement oli aga 18. jaanuaril 2017 esitatud kaebusega juba palunud Belgia Conseil d’État’l (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tühistada 27. juuni 2016. aasta otsus, millega lubati teha erandeid Belgia looduskaitseseaduses määratletud looma- ja taimeliikide kaitse meetmetest. Sellesse menetlusse astus Cimenteries CBR.

23.

Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) märgib eelotsusetaotluses, et erandit käsitleva otsuse ainus eesmärk on anda luba häirida loomi ja kahjustada nende liikide elupaiku. Seevastu ühtne luba, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks, kujutab endast peamist otsust, mille andmisest võidakse pärast avalikku arutelu keelduda või millele võidakse kehtestada rangemad nõuded kui need, mis on ette nähtud vaidlusaluse aktiga. Asutus, kelle ülesanne on ühtse loa väljastamine, peab analüüsima pealmaakaevanduse käitamise projekti kõiki maastikuplaneerimise ja keskkonnaga seotud aspekte. Selleks võib ta vaidlustatud akti koostanud asutuse poolt kindlaks määratud parameetreid arvestades hinnata käitamise mõju rangemalt. Nii keeldus asjaomane asutus käesoleval juhul pealmaakaevanduse käitamise ühtset luba andmast.

24.

Seetõttu esitab Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

25.

Kirjalikud seisukohad esitasid Namur-Est Environnement, Cimenteries CBR, Belgia Kuningriik, Tšehhi Vabariik ja Euroopa Komisjon. Välja arvatud Tšehhi Vabariik osalesid nad ka 9. septembri 2021. aasta kohtuistungil.

26.

Eelotsusetaotluse eesmärk on selgitada sama projektiga seotud kahe loa omavahelist suhet. Seejuures on ühest küljest tegemist esialgu antud loaga teha projekti elluviimisel erandeid teatud looma- ja taimeliikide kaitse-eeskirjadest (liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud luba) ja teisest küljest projektile tervikuna antud „ühtse loaga“, mille keskkonnamõju hinnati pärast liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud loa andmist, kuid mille andmisest lõpuks keelduti.

27.

Eelotsusetaotluse lähtepunktiks on seejuures kaebus liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud loa peale. Kaebuse esitanud vabaühendus Namur-Est Environnement on seisukohal, et keskkonnamõju hindamise direktiiviga on vastuolus keskkonnamõju hindamisest sõltumatu eelnev luba teha erandeid liikide kaitse-eeskirjadest.

28.

Esimene küsimus puudutab seda, kas mõlemad load koos kujutavad endast teostusluba keskkonnamõju hindamise direktiivi tähenduses. Kui see on nii, tuleb seoses teise küsimusega uurida, kas direktiiviga on kooskõlas olukord, kus liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antakse luba enne keskkonnamõju hindamist.

29.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõike 1 kohaselt võtavad liikmesriigid kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist nõutakse keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu oluliselt mõjutada võivatelt projektidelt teostusluba ja hinnatakse nende keskkonnamõju. Teostusluba on artikli 1 lõike 2 punktis c määratletud otsusena, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks.

30.

Seega tuleb neilt projektidelt esiteks nõuda teostusluba ja teiseks tuleb enne nimetatud loa andmist hinnata nende projektide keskkonnamõju.

31.

Vaidlust ei ole selle üle, et need nõuded kehtivad kõnealuse kaevandusprojekti suhtes. Keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 4 lõike 1 ja I lisa punkti 19 kohaselt käsitatakse pealmaakaevandusi pindalaga üle 25 hektari alati projektina, millel on oluline keskkonnamõju. Käesoleva projekti pindala on üle 50 hektari, mistõttu on keskkonnamõju hindamine vajalik.

32.

Siiski tuleb kindlaks teha, kas projektile antud teostusluba peab sisaldama liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud luba, ning – kui see on nii –, siis kas liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel võib loa anda juba enne keskkonnamõju hindamist.

33.

Belgia märgib, et esimene küsimus on vastuvõetamatu, kuna see põhineb ekslikul eeldusel, et liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud luba on ühtse loa andmise eeltingimus. Kui see vastuväide on õige, ei oleks ka teisele küsimusele vaja vastata, kuna see on esitatud vaid juhuks, kui vastus esimesele küsimusele on jaatav.

34.

On tõsi, et Euroopa Kohus võib keelduda eelotsuse küsimustele vastamast, kui on ilmne, et küsimuses osutatud liidu õigusnormi tõlgendusel ei ole mingit seost põhikohtuasja asjaolude või esemega, ( 10 ) nagu väidab Belgia esimese küsimuse kohta.

35.

ELTL artiklis 267 sätestatud menetluses, mis põhineb liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu ülesannete selgel eristamisel, on üksnes liikmesriigi kohtul pädevus põhikohtuasjas fakte tuvastada ja hinnata ning liikmesriigi õigust tõlgendada ja kohaldada. ( 11 ) Seetõttu ei ole Euroopa Kohtu pädevuses hinnata riigisiseste õigusnormide tõlgendust ega otsustada liikmesriigi kohtu poolt nendele sätetele antud tõlgenduse õigsuse üle. ( 12 ) Sellest tulenevalt on Euroopa Kohus kohustatud arvesse võtma eelotsuse küsimuste faktilist ja õiguslikku konteksti nii, nagu see on eelotsusetaotluses määratletud. ( 13 )

36.

Olgugi et liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud loa ja ühtse loa vahelist suhet tuleb järgnevalt uurida liidu õiguse seisukohast, on kõigepealt tegemist riigisisese õiguse küsimusega. Seetõttu tuleb selles osas tugineda Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) seisukohale, mis tuleneb eelotsusetaotlusest ja kujutab endast Euroopa Kohtule esitatud küsimuse eeldust.

37.

Muu hulgas ei ole Belgia argument ka sisu poolest veenev, kuna liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antavat luba taotleti sõnaselgelt kaevandusprojekti teostamiseks. Kohtuistungil esitatud seisukohti arvestades on kaitstud liikide kahjustamine lubatud üksnes asjaomase projekti raames, mis seab seega vähemalt praktikas tingimuseks, et luba oleks antud projektile tervikuna. Selline seos projektiga näib liidu õiguse seisukohast ka vajalik, kuna üksnes kõnealuse meetme, käesoleval juhul projekti eesmärgid võivad õigustada elupaikade direktiivi artikli 16 ( 14 ) ja linnudirektiivi artikli 9 ( 15 ) kohast erandit liikide kaitsmise kohustustest.

38.

Belgia väidetega esimese küsimuse ja seega kogu eelotsusetaotluse vastuvõetamatuse kohta ei saa seega nõustuda.

39.

Conseil d’État’ (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud kahele küsimusele tuleb minu arvates vastata koos. Lõppkokkuvõttes ei ole küsimus selles, kas need kaks luba moodustavad vormiliselt ja ühiselt teostusloa keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaselt, vaid üksnes selles, kas direktiiv võimaldab projekti teatud keskkonnamõju kohta otsuse teha enne keskkonnamõju hindamist.

40.

Keskkonnamõju hindamise direktiivi sätted ja asjakohane kohtupraktika, mis käsitleb projekti teatud keskkonnaalaseid aspekte puudutavate otsuste integreerimist, näivad aga andvat sellele küsimusele vastamiseks vastuolulisi juhiseid.

41.

Lähtuda tuleb eesmärgist kogu keskkonnamõju igakülgselt hinnata (vt selle kohta allpool 1. jaotis).

42.

Keskkonnamõju hindamise direktiiv sisaldab siiski teostusloa andmise menetluste koordineerimise eeskirju, mis lubavad järeldada, et otsust projekti kogu keskkonnamõju kohta ei tule teha üheainsa menetluse raames (vt selle kohta allpool 2. jaotis). Lisaks on Euroopa Kohus tunnustanud mitmeetapilisi loamenetlusi, mis nõuavad keskkonnamõju hindamist üksnes teatud etappides (vt selle kohta allpool 3. jaotis). Sellest võib tuleneda, et liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud loa võib anda sõltumatult ja enne keskkonnamõju hindamist.

43.

Lõpuks tuleb märkida, et lõplikud otsused, mis puudutavad konkreetset keskkonnamõju enne keskkonnamõju hindamist, on vastuolus keskkonnamõju hindamise aluspõhimõtetega. Seda seetõttu, et esiteks peab üldsuse kaasamine toimuma varajases etapis, kui selleks on enne teostusloa taotluse kohta otsuse tegemist veel võimalus, teiseks tuleb projekti üle otsustamisel arvesse võtta keskkonnamõju hindamise järeldusi ja kolmandaks peab olema tagatud võimalus kasutada selle otsuse vastu ulatuslikku õiguskaitset (vt selle kohta allpool 4. jaotis).

44.

Keskkonnamõju hindamine hõlmab kogu olulist keskkonnamõju, seega vajaduse korral ka olulist keskkonnamõju kaitstud liikidele. ( 16 ) Keskkonnamõju hindamisel tehakse keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 3 punkti a kohaselt kindlaks projekti otsene ja kaudne oluline mõju muu hulgas loomadele ja taimedele. Artikli 5 lõike 1 ja IV lisa punkti 3 kohaselt peab sellist mõju seetõttu kirjeldama arendaja. Erandeid teatud keskkonnamõjude kohta ei ole ette nähtud.

45.

Seda, millised tagajärjed võivad olla asjakohased ja mille keskkonnamõju tuleb seetõttu hinnata, ei ole praktikas alati lihtne piiritleda. Siiski tuleb igal juhul kontrollida teavet, mis on vajalik selleks, et hinnata projekti vastavust kehtivale keskkonnaõigusele.

46.

Selle kohta on Euroopa Kohus otsustanud, et esitatav teave peab sisaldama andmeid, mis on vajalikud selleks, et hinnata projekti mõju asjaomaste veekogude seisundile eelkõige veepoliitika raamdirektiivi ( 17 ) artikli 4 lõikes 1 kehtestatud kriteeriumide ja kohustuste, niinimetatud halvendamiskeelu alusel. ( 18 )

47.

Nagu Cimenteries CBR märgib, tuleb seega kirjeldada ka erandeid liikide kaitset käsitlevatest liidu õigusnormidest, st keeldudest, mis on kehtestatud elupaikade direktiivi artiklites 12 ja 13 ning linnudirektiivi artiklis 5. Sellised liidu keskkonnaõiguse normidest tehtavad erandid on oma olemuselt asjakohased, olenemata sellest, kas need peavad lõppkokkuvõttes olema põhjendatud elupaikade direktiivi artikli 16 või linnudirektiivi artikli 9 alusel. Olulised võivad aga olla ka erandid puhtalt riigisisestest normidest, mis käsitlevad liikide kaitset.

48.

Kõnealune teave tuleb keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 6 lõike 3 punkti a kohaselt üldsusele kättesaadavaks teha ( 19 ) ja on seetõttu üldsuse kaasamise vahend. Lisaks tuleb artikli 6 lõike 1 kohaselt kaasata ka liikide kaitse eest vastutavad ametiasutused.

49.

Liikmesriigid ei või seetõttu teatud keskkonnamõju ja eelkõige kahjulikku mõju liidu õigusega kaitstud liikidele keskkonnamõju hindamisest välja jätta.

50.

Arvestades põhjalikku keskkonnamõju hindamist, toetab teostusloa määratlus keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõike 2 punktis c esmapilgul järeldust, et ka nimetatud teostusluba peab hõlmama projekti kogu keskkonnamõju. Viidatud määratluse kohaselt on teostusluba nimelt pädeva asutuse või pädevate asutuste ainus otsus, mis annab arendajale õiguse projekti teostamiseks. See võib tähendada, et asutusi, kes vastutavad erinevate keskkonnamõjude eest, ei tule artikli 6 lõike 1 alusel mitte ainult kaasata keskkonnamõju hindamisse, vaid teostusluba peab selle mõju ka ammendavalt kindlaks määrama.

51.

Eelkõige keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikest 3 tuleneb siiski, et keskkonnamõju hindamise menetlus ja selle tulemusel antud teostusluba ei pea koondama kõiki projektiga seotud lubasid – ega ka kõiki keskkonnalubasid. Vastupidi, viidatud säte lubab liikmesriikidel ette näha ühtse menetluse keskkonnamõju hindamise direktiivi ja saastuse kompleksse vältimise ja kontrolli direktiivi ( 20 ) (nüüd direktiiv 2010/75 tööstusheidete kohta ( 21 )) nõuete täitmiseks. A contrario on selle kohaselt samavõrra lubatud kohaldada mõlema direktiivi rakendamiseks erinevaid menetlusi ja anda eraldi lube.

52.

Seda kinnitab keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõige 2, mille kohaselt võib keskkonnamõju hindamise lisada liikmesriikide projektide teostusloamenetlusse või kui see ei ole võimalik, siis muudesse menetlustesse või käesoleva direktiivi eesmärkide täitmiseks kehtestatud menetlustesse.

53.

Lisaks tuleb märkida, et keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõike 3 uus redaktsioon, mis on kehtestatud direktiiviga 2014/52 ja mis ei ole käesolevas menetluses veel kohaldatav, seda ei muuda, vaid kehtestab ainult nõude koordineerida keskkonnamõju hindamist elupaikade direktiivi ja linnudirektiivi alusel kaitstavate alade puhul, mis ei ole käesoleval juhul asjakohane.

54.

Liikmesriikidel on seega teatav otsustusvabadus. ( 22 ) Eelkõige ei pea nad ette nägema ühtset menetlust, milles otsustatakse projekti kogu keskkonnamõju üle üheainsa teostusloaga.

55.

Seetõttu ei ole keskkonnamõju hindamise direktiiviga põhimõtteliselt vastuolus erilubade andmine teatud keskkonnamõju, näiteks liikide kaitse kohta projektide puhul, mille puhul tuleb hinnata keskkonnamõju.

56.

Selle põhjal ei saa siiski veel kindlaks teha, kas on lubatud teha lõplik otsus projekti teatud keskkonnamõjude kohta enne keskkonnamõju hindamist.

57.

Eri menetlusosalised tuginevad sellega seoses mitmeetapilisi loamenetlusi käsitlevale kohtupraktikale. Sellega püüab Euroopa Kohus optimeerida nii eesmärki hinnata keskkonnamõju igakülgselt ja varajases etapis kui ka eesmärki arvestada samal ajal liikmesriikide menetlusautonoomiat.

58.

Viidatud kohtupraktika kohaselt võib riigisisese õigusega ette näha menetluse, milles kõigepealt tehakse peamine otsus ja seejärel rakendusotsus, mis ei või väljuda peamise otsusega määratletud piiridest. Sellisel juhul tuleb mõju, mida projekt võib keskkonnale avaldada, (üldjuhul) kindlaks määrata ja hinnata peamise otsuse tegemise menetluses. ( 23 )

59.

Igakülgne hindamine ei oleks selles etapis aga võimalik, kui keskkonnamõju saab hinnata alles rakendusotsuse vastuvõtmise menetluses. Sellisel juhul tuleb keskkonnamõju hinnata alles teise otsuse vastuvõtmise menetluses, seega hiljem. ( 24 )

60.

Euroopa Kohus on koguni märkinud, et kord, mille kohaselt saab projekti keskkonnamõju hinnata ainult esialgse loa menetluse esimeses staadiumis ja mitte hiljem otsustatavatele punktidele heakskiidu andmise staadiumis, ei ole keskkonnamõju hindamise direktiiviga kooskõlas. ( 25 ) See on vastavuses keskkonnamõju igakülgse hindamise eesmärgiga, mida rikutaks, kui hindamine tuleb tingimata läbi viia ajal, mil projekti kogu mõju ei saa veel kindlaks teha.

61.

Nagu märgivad Belgia ja Tšehhi Vabariik, on kaheldav, et liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antav luba selle kohtupraktika tähenduses on projekti käsitlev peamine otsus, kuna see puudutab ainult ühte projekti aspekti. Näib, et tegemist on pigem katsega kõrvaldada enne ühtse loa saamiseks muude kulukate pingutuste tegemist teatud kindel takistus või teha kindlaks, kas see on üleüldse võimalik. Nimelt oli projektile teostusloa andmine 2010. aastal veel vastuolus liikide kaitsega. Cimenteries CBR käsitab liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antava loa ülesannet siiski ühe etapina mitmeetapilisest menetlusest.

62.

Käesoleval juhul on siiski eelkõige tähtis, et keskkonnamõju hindamise direktiiv võimaldab viidatud kohtupraktika kohaselt lahendada teatud küsimused enne keskkonnamõju hindamist. Kui aga „peamisi otsuseid“, mis oma laadilt võivad puudutada projekti mitut mõju keskkonnale, on lubatud teha ilma keskkonnamõju hindamiseta, peaksid eelnevad otsused teatud aspektide kohta, mis puudutavad piiratud keskkonnamõju, olema igal juhul lubatud.

63.

Mitmeetapilisi loamenetlusi käsitlev kohtupraktika põhineb siiski keskkonnamõju hindamise direktiivi algsel redaktsioonil ega võta veel arvesse muudatusi, ( 26 ) mis tehti Århusi konventsiooniga. ( 27 ) Sellega seoses tuleb eelkõige rõhutada keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 6 lõiget 4. Selle kohaselt peab üldsusel olema võimalik õigeaegselt ja tõhusalt esitada arvamusi, kui selleks on enne teostusloa taotluse kohta otsuse tegemist veel võimalus.

64.

Need nõuded keelavad lõpliku otsuse tegemise projekti teatud keskkonnamõju kohta, enne kui üldsusel on olnud võimalus esitada keskkonnamõju hindamise raames oma arvamusi. Seda seetõttu, et sellisel juhul ei oleks selleks enne teostusloa taotluse kohta otsuse tegemist enam võimalust.

65.

Lisaks sätestab keskkonnamõju hindamise direktiivi artikkel 8, et teostusloa menetlemisel tuleb arvesse võtta konsultatsioonide tulemusi ja artiklite 5–7 kohaselt kogutud teavet. See tähendab direktiivi põhjenduse 2 ja väljakujunenud kohtupraktika kohaselt, et pädev asutus võtab keskkonnale avaldatavat mõju arvesse kogu tehnilise kavandamise ja otsustamise võimalikult varajases etapis, kusjuures reostuse või saaste tekkimist tuleb pigem takistada nende tekkekohas, kui võidelda nende tagajärgede hilisema kõrvaldamise eest. ( 28 )

66.

Kui ametiasutused teevad aga otsuse teatava keskkonnamõju kohta juba enne keskkonnamõju hindamist, ei saa nad ilmselgelt veel arvesse võtta konsulteerimise tulemusi ega kogutud teavet. ( 29 )

67.

Viimaks tuleb sellega seoses arvesse võtta ka keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 11 kohaselt tagatavat õiguskaitset, mis on üle võetud ka Århusi konventsiooni. Viidatud sätte kohaselt võib teatud tingimustel vaidlustada otsuste, seaduste ja tegevusetuse sisulist või protseduurilist seaduslikkust seoses keskkonnamõju hindamise direktiivi sätete kohase üldsuse kaasamisega.

68.

Projektile teostusloa andmine keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõike 1 tähenduses on otsus, mida saab vaidlustada.

69.

On tõsi, et tagajärgi, mis tulenevad keskkonnamõju hindamise teatud järeldustest teostusloale, ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivis kindlaks määratud. ( 30 ) Need tagajärjed on sätestatud hoopis teistes õigusnormides, liikide kaitse puhul näiteks elupaikade direktiivis või linnudirektiivis ja normides, millega need on üle võetud riigisisesesse õigusesse.

70.

Seega oleneb keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 nimetatud ja keskkonnamõju hindamise alusel antava teostusloa õiguspärasus sellest, kas asjaomane projekt järgib muid keskkonnaalaseid õigusnorme. Kui keskkonnamõju hindamise käigus on selgunud, et projekt ei vasta teiste õigusnormide keskkonnanõuetele, on selle teostusloa andmine välistatud. ( 31 )

71.

Seetõttu hõlmab kohtulik kontroll keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 11 kohaselt vähemalt riigisiseseid õigusnorme, millega rakendatakse liidu õigusnorme keskkonna valdkonnas, samuti liidu keskkonnaalaseid vahetu õigusmõjuga õigusnorme. ( 32 )

72.

Kuna keskkonnamõju hindamise direktiivi artiklis 11 ette nähtud kaebeõigus on seotud keskkonnamõju ammendava hindamisega, tuleb seda muu hulgas kasutada selle põhjal saadud järelduste alusel. Nimelt võimaldavad need järeldused kindlaks teha keskkonnaalased vastuväited, mis võivad olla sellise kaebuse aluseks, või võivad tõendada, et kaebuse esitamiseks ei ole alust.

73.

Sellega oleks vastuolus teha lõplik otsus teatava keskkonnamõju kohta juba enne keskkonnamõju hindamist. Isegi kui sellist osalist otsust saaks eraldi vaidlustada, tuleks see kaebus üldjuhul esitada olukorras, kus keskkonnamõju hindamise järeldused ei ole teada.

74.

Seetõttu saab eelnev otsus keskkonnamõju hindamise kohustusega projekti keskkonnamõju kohta olla üksnes ajutist laadi. Lõplikke otsuseid võib vastu võtta üksnes selle hindamise alusel ja seega ajaliselt tingimata pärast seda hindamist. Lisaks peab saama neid otsuseid keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 11 alusel täies ulatuses ja olenemata ajutisest laadist vaidlustada.

75.

Seetõttu ei anna esialgne otsus selle eset ja järeldust silmas pidades arendajale täielikku õiguskindlust, kuid võib anda teavet selle kohta, kas olemasolevate andmete kohaselt võib teatud keskkonnamõju takistada projekti elluviimist.

76.

Eelotsusetaotluses esitatud andmete ja Cimenteries CBRi argumentide kohaselt ei saa välistada, et Belgia õigus vastab nendele nõuetele. Selle õiguse kohaselt jääb üldlubade andmiseks pädevale asutusele nimelt võimalus hinnata põhjalikumalt selle käitise keskkonnamõju võrreldes parameetritega, mille määras kindlaks esimese otsuse vastuvõtja. Kui see on nii, siis võib see asutus keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikes 1 nimetatud teostusloa andmisel nõuetekohaselt arvesse võtta võimalikke vastuolusid liikide kaitsega, mis on ilmnenud alles keskkonnamõju hindamise käigus. Siiski märkisid mitu menetlusosalist kohtuistungil, et liikide kaitset käsitlevate õigusnormide alusel antud luba võib siiski olenemata keskkonnamõju hindamisest jõustuda, mis seaks artikli 11 alusel tagatud täieliku õiguskaitse kahtluse alla.

77.

Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Direktiiviga 2011/92/EL teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta on kooskõlas, kui juba enne seda, kui võetakse vastu peamine otsus, mis annab arendajale õiguse projekti teostada, ja enne üldsuse kaasamist tehakse projekti keskkonnamõju hindamise raames esialgne otsus, millega selle projekti puhul lubatakse kaitstud liikide kahjustamist.

Siiski peab direktiivi 2011/92 artiklite 3, 5, 6 ja 7 kohane keskkonnamõju hindamine hõlmama projekti mõju kaitstud liikidele, isegi kui selle kohta on juba tehtud esialgne otsus. Lisaks peavad pädevad asutused olenemata eelnevalt vastuvõetud otsusest keelduma direktiivi artikli 2 lõikes 1 ette nähtud teostusloa andmisest, kui hindamine näitab, et projekt on vastuolus liikide kaitset käsitlevate liidu õigusnormidega. Luba teha projekti puhul erand liikide kaitsega seotud nõuetest peab keskkonnamõju hindamisele tuginedes olema võimalik vaidlustada direktiivi artikli 11 alusel.