Kohtuasi C‑896/19

Repubblika

versus

Il-Prim Ministru

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali)

Euroopa Kohtu (suurkoda) 20. aprilli 2021. aasta otsus

Eelotsusetaotlus – ELL artikkel 2 – Euroopa Liidu väärtused – Õigusriik – ELL artikkel 49 – Liiduga ühinemine – Liidu väärtuste kaitsetaseme tagasilanguse puudumine – Tõhus kohtulik kaitse – ELL artikkel 19 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Kohaldamisala – Liikmesriigi kohtute sõltumatus – Ametisse nimetamise menetlus – Peaministri pädevus – Kohtunike ametisse nimetamise komitee kaasamine

  1. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtusse pöördumine – Küsimused, mis on esitatud, sest liikmesriigi kohus soovib kontrollida riigisiseste sätete vastavust liidu õigusele – Kontroll, mida teostab ainult Euroopa Kohus kohustuste rikkumise hagi raames – Puudumine

    (ELTL artiklid 258, 259 ja 267)

    (vt punktid 29 ja 31)

  2. Eelotsuse küsimused – Euroopa Kohtu pädevus – Liidu õigusakte käsitlevad küsimused, kui nende aktide kohaldatavus põhikohtuasja suhtes on vaidlustatud – Hõlmamine – Tingimus – Vaidlustamine, mis on lahutamatult seotud eelotsuse küsimustele antavate vastustega

    (ELTL artikkel 267)

    (vt punkt 33)

  3. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohaldamine seoses kaebusega, mis käsitleb kohtunike ametisse nimetamise menetlust käsitlevate riigisiseste sätete kooskõla liidu õigusega

    (ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)

    (vt punktid 36–39, 46 ja resolutsiooni punkt 1)

  4. Põhiõigused – Õigus tõhusale kohtulikule kaitsele – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Tuginemise võimalikkus

    (Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47 ja artikli 51 lõige 1)

    (vt punktid 41, 42 ja 44)

  5. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Ulatus

    (ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 47)

    (vt punktid 50–57)

  6. Euroopa Liidu õigus – Liidu väärtused ja eesmärgid – Väärtused – Õigusriigi põhimõtete järgimine – Ulatus – Liiduga ühinemine – Liidu väärtuste kaitsetaseme tagasilanguse puudumine

    (ELL artikkel 2, artikli 19 lõike 1 teine lõik ja artikkel 49)

    (vt punktid 60–64)

  7. Liikmesriigid – Kohustused – Tõhusa kohtuliku kaitse tagamiseks vajalike õiguskaitsevahendite kehtestamine – Kohtu sõltumatuse põhimõtte järgimine – Liikmesriigi põhiseadus, mis annab peaministrile kohtunike ametisse nimetamise menetluses otsustuspädevuse – Kandidaatide hindamise ja arvamuse esitamise eest vastutava sõltumatu organi sekkumine – Lubatavus

    (ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik)

    (vt punktid 66, 69–73 ning resolutsioon 2)

Kokkuvõte

Liikmesriigi õigusnormid, mis annavad peaministrile kohtunike ametisse nimetamise menetluses otsustuspädevuse, nähes samas ette, et sellesse menetlusse sekkub sõltumatu organ, kelle ülesanne on eelkõige hinnata kohtunikuks kandideerivaid isikuid ja anda arvamus, ei ole liidu õigusega vastuolus

Repubblika on ühendus, kelle eesmärk on edendada Maltal õiguskaitset ja õigusriiki. Pärast uute kohtunike ametisse nimetamist 2019. aasta aprillis esitas ta actio popularis’e Prim’Awla tal‑Qorti Ċivili – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonalile (tsiviilkohtu esimene kolleegium, mis on kokku tulnud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna, Malta), et muu hulgas vaidlustada Malta kohtunike ametisse nimetamise menetlus, nii nagu see on reguleeritud põhiseaduses ( 1 ). Vaidlusalused põhiseaduse sätted, mis on jäänud muutumatuks alates nende vastuvõtmisest 1964. aastal kuni 2016. aastal toimunud põhiseaduse reformini, annavad Il-Prim Ministrule (peaminister, Malta) pädevuse esitada vabariigi presidendile kandidaadi kohtuniku ametikohale nimetamiseks. Praktikas on peaministril seega Malta kohtunike ametisse nimetamisel otsustuspädevus, mis Repubblika sõnul tekitab kahtlusi nende kohtunike sõltumatuse suhtes. Kandidaadid peavad siiski vastama teatavatele tingimustele, mis on ette nähtud ka põhiseaduses, ja alates 2016. aasta reformist on moodustatud kohtunike ametisse nimetamise komitee, kellele on tehtud ülesandeks hinnata kandidaate ja anda peaministrile arvamus.

Niisuguses kontekstis otsustas põhikohtuasja lahendav kohus esitada Euroopa Kohtule küsimuse Malta kohtunike ametisse nimetamise süsteemi kooskõla kohta liidu õigusega ja täpsemalt ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 47. Meeldetuletuseks, ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik kohustab liikmesriike nägema ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajaliku kaebeõiguse liidu õigusega hõlmatud valdkondades ja harta artikliga 47 on igale õigussubjektile tagatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, mis konkreetsel juhul tugineb õigussubjektile liidu õigusest tulenevale õigusele.

Euroopa Kohus, kes tuli kokku suurkojana, otsustas, et niisugused riigisisesed põhiseadusnormid nagu Malta kohtunike ametisse nimetamist reguleerivad normid ei ole liidu õigusega vastuolus. Nimelt ei paista need normid võivat viia selleni, et kõnealused kohtunikud ei tundu enam sõltumatud või erapooletud, mistõttu kahjustataks usaldust, mida kohtud peavad õigussubjektidele demokraatlikus ühiskonnas ja õigusriigis sisendama.

Euroopa Kohtu hinnang

Esimesena otsustas Euroopa Kohus, et ELL artikli 19 lõike 1 teine lõik kuulub käesolevas kohtuasjas kohaldamisele, sest käsitletava kaebusega on kahtluse alla seatud liidu õiguse kohaldamise ja tõlgendamise küsimuste üle otsustavate kohtunike sõltumatust reguleerivate riigisiseste normide vastavus liidu õigusele ja on väidetud, et vaidlusalused normid võivad kahjustada nende kohtunike sõltumatust. Harta artikli 47 kohta märkis Euroopa Kohus, et ehkki see ei ole iseenesest kohaldatav ( 2 ), sest Repubblika ei tugine talle liidu õigusest tulenevale subjektiivsele õigusele, tuleb harta artiklit 47 siiski ELL artikli 19 lõike 1 teise lõigu tõlgendamisel arvesse võtta.

Teisena otsustas Euroopa Kohus, et ELL artikli 19 lõike 1 teise lõiguga ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mis annavad peaministrile kohtunike ametisse nimetamise menetluses otsustuspädevuse, nähes samas ette, et sellesse menetlusse sekkub sõltumatu organ, kelle ülesanne on eelkõige hinnata kohtunikuks kandideerivaid isikuid ja anda sellele peaministrile arvamus.

Niisugusele järeldusele jõudmiseks rõhutas Euroopa Kohus esiteks üldiselt, et tõhusa kohtuliku kaitse nõuete hulgas, millele peavad vastama riigisisesed kohtud, kel tuleb otsustada liidu õiguse kohaldamise ja tõlgendamise üle, on kohtute sõltumatus põhjapaneva tähtsusega eeskätt liidu õiguskorra jaoks ja seda erinevatel põhjustel. Nimelt on see iseäranis oluline ELTL artiklis 267 ette nähtud eelotsusetaotluste mehhanismi nõuetekohase toimimise seisukohast, sest selle mehhanismi saab käivitada üksnes sõltumatu instants. Lisaks on see oluline osa harta artikliga 47 tagatud põhiõigusest tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele.

Seejärel viitas Euroopa Kohus oma hiljutisele kohtupraktikale ( 3 ), kus ta on täpsustanud kohtunike sõltumatuse ja erapooletuse tagatisi, mis on nõutud liidu õiguse järgi. Need tagatised eeldavad muu hulgas selliste normide olemasolu, mis võimaldavad ümber lükata õigussubjektide mis tahes põhjendatud kahtlusi seoses sellega, kas kohtunikud on väljaspool väliste tegurite, eelkõige seadusandliku ja täitevvõimu otsese ja kaudse mõju haardeulatust ja eelkõige, kas nad on vastanduvaid huvisid arvestades neutraalsed.

Viimasena toonitas Euroopa Kohus, et vastavalt ELL artiklile 49 ühendab liit riike, kes on vabalt ja vabatahtlikult omaks võtnud ELL artiklis 2 nimetatud ühised väärtused – nagu õigusriik –, kes austavad neid väärtusi ning kes võtavad endale kohustuse neid edendada. Liikmesriik ei või seega oma õigusnorme, eriti kohtukorraldust reguleerivaid norme muuta viisil, mis toob kaasa õigusriigi väärtuse kaitse nõrgenemise – väärtus, mida on täpsemalt käsitletud eeskätt ELL artiklis 19. Seda arvestades peavad liikmesriigid hoiduma vastu võtmast norme, mis kahjustaksid kohtu sõltumatust.

Olles esitanud eelnevad täpsustused, märkis Euroopa Kohus esiteks, et 2016. aastal kohtunike ametisse nimetamise komitee loomine, vastupidi, tugevdab Malta kohtunike sõltumatuse tagatisi võrreldes olukorraga, mis tulenes Malta Euroopa Liiduga ühinemise ajal jõus olnud põhiseadusnormidest. Euroopa Kohus tõdes selle kohta, et põhimõtteliselt võib niisuguse organi sekkumine aidata kaasa kohtunike ametisse nimetamise protsessi objektiivsemaks muutmisele, seades piirid tegutsemisruumile, mis selles valdkonnas antud pädevuse teostamisel kuulub peaministrile, siiski tingimusel, et see organ on ise piisavalt sõltumatu. Käesoleval juhtumil on Euroopa Kohtu hinnangul olemas terve rida norme, mis näivad sellise sõltumatuse tagavat.

Teiseks rõhutas Euroopa Kohus, et kuigi peaministril on kohtunike ametisse nimetamisel teatav pädevus, on selle pädevuse teostamine siiski piiratud kohtunikukandidaatidele esitatavate töökogemuse tingimustega, mida nad peavad täitma – tingimused, mis on ette nähtud põhiseaduses. Lisaks, kuigi on tõsi, et peaminister võib otsustada esitada vabariigi presidendile nimetamiseks kandidaadi, keda kohtunike ametisse nimetamise komitee ei ole välja pakkunud, on ta sellisel juhul siiski kohustatud tegema, muu hulgas seadusandlikule võimule, teatavaks oma põhjendused. Euroopa Kohus asus seisukohale, et kui peaminister teostab seda pädevust vaid erandjuhtudel ning järgib rangelt ja tegelikult põhjendamiskohustust, ei tekita see pädevus põhjendatud kahtlusi valitud kandidaatide sõltumatuse osas.

( 1 ) Malta põhiseaduse artiklid 96, 96A ja 100.

( 2 ) Vastavalt harta artikli 51 lõikele 1.

( 3 ) Vt nt 19. novembri 2019. aasta kohtuotsus A. K. jt (kõrgeima kohtu distsiplinaarkolleegiumi sõltumatus), C‑585/18, C‑624/18 ja C‑625/18, EU:C:2019:982, ning 2. märtsi 2021. aasta kohtuotsus A.B. jt (kohtunike nimetamine kõrgeimasse kohtusse – kaebused), C‑824/18, EU:C:2021:153.