1.

Käesolevas Euroopa Kohtu kohtuasjas on esitatud kaks eraldi küsimust: üks selle kohta, kuidas on õige tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta direktiivi 2008/68/EÜ ohtlike kaupade siseveo kohta, ( 2 ) täpsemalt selle direktiivi artikli 1 lõiget 5 ja artikli 5 lõiget 1, ning teine seoses tõhususe põhimõttega ja piirangutega, mida see põhimõte seab liikmesriikide menetlusnormidele. Need küsimused on tekkinud seetõttu, et kohtus on vaidlustatud teatavad veeldatud naftagaasi (LPG) tanklate suhtes kehtestatud tingimused seoses keskkonnaloaga, mille kohaselt veeldatud naftagaasi tankla peab võtma kohaletoimetatavat veeldatud naftagaasi ainult sellistest paakautodest, mis vastavad teatavatele eriohutusnõuetele. Esimene küsimus puudutab seda, kas need tingimused on kooskõlas liidu õigusega, nimelt direktiiviga 2008/68, ning teine küsimus puudutab seda, kas need tingimused on jõustatavad juhul, kui need leitakse olevat liidu õigusega vastuolus.

2.

Direktiivi 2008/68 põhjenduses 5 on märgitud, et ohtlike kaupade rahvusvahelise autoveo Euroopa kokkuleppega (edaspidi „ADR“), ( 3 ) ohtlike kaupade rahvusvahelise raudteeveo eeskirjadega (edaspidi „RID“) ja ohtlike kaupade rahvusvahelise siseveetranspordi Euroopa kokkuleppega (edaspidi „ADN“) kehtestatakse ühtsed eeskirjad ohtlike kaupade ohutu rahvusvahelise veo kohta. Neid eeskirju tuleb laiendada ka riigisisestele vedudele, et ühtlustada ohtlike kaupade veo tingimused kogu liidus ning tagada ühise veoturu nõuetekohane toimimine.

3.

Samuti on direktiivi 2008/68 põhjenduses 13 märgitud, et igale liikmesriigile peab jääma õigus kohaldada rangemaid eeskirju riigisiseste vedude suhtes, mida tehakse nende territooriumil registreeritud või kasutusele võetud transpordivahenditega.

4.

Direktiivi 2008/68 põhjenduses 22 on mainitud, et direktiivi eesmärgid on ühtlustatud ohutuseeskirjade ühtse kohaldamise tagamine kogu liidus ning riigisiseste ja rahvusvaheliste vedude kõrge ohutustase.

5.

Direktiivi 2008/68 artiklis 1 „Kohaldamisala“ on sätestatud:

„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse ohtlike kaupade maantee[…]transpordi suhtes liikmesriikide piires või liikmesriikide vahel, sealhulgas peale- ja mahalaadimine […]

[…]

5.   Liikmesriigid võivad reguleerida või keelata oma territooriumil ohtlike kaupade veo üksnes muudel kui veoohutusega seotud põhjustel.“

6.

Direktiivi 2008/68 artiklis 3 „Üldsätted“ on ette nähtud:

„1.   Ilma et see piiraks artikli 6 kohaldamist, on ohtlike kaupade vedu keelatud I lisa jaotises I.1 […] sätestatud juhtudel.

2.   Ilma et see piiraks turulepääsu üldeeskirjade või kaubaveo suhtes kohaldatavate üldeeskirjade kohaldamist, antakse ohtlike kaupade veoks luba, kui täidetud on I lisa jaotises I.1 […] sätestatud tingimused.“

7.

Artiklis 5 „Veoohutusega seotud piirangud“ on sätestatud:

„1.   Liikmesriigid võivad kehtestada veoohutusega seotud põhjustel rangemaid sätteid nende territooriumil registreeritud või kasutusele võetud sõidukite, vagunite ja siseveetranspordiga toimuvate vedude suhtes, kuid mitte ehitusnõuete suhtes.“

8.

I lisa „Autotransport“ jaotises I.1 („ADR“) on ette nähtud:

„[…] ADRi A ja B lisa, kusjuures sõna „lepinguosaline“ asendatakse sõnaga „liikmesriik“.“

9.

ADRi A lisa jaos 1.2.1 („Definitsioonid“) on määratletud:

„Veeldatud naftagaas (LPG) (ingl k liquefied petroleum gas) on madala rõhu all veeldatud gaas, mis sisaldab ühte või mitut kerget süsivesinikku ÜRO numbriga 1011, 1075, 1965, 1969 või 1978 ja koosneb peamiselt propaanist, propeenist, butaanist, butaani isomeeridest, buteenist koos muude süsivesinikgaaside mikrokogustega.

[…]

Kaitsevooder (ingl k protective lining) (paakide puhul) tähendab voodrit või pinnakatet, mis kaitseb metallpaaki veetavate ainete eest.

MÄRKUS : See definitsioon ei kohaldu voodrile või pinnakattele, mida kasutatakse ainult veetava aine kaitsmiseks.

[…]

Korpus (ingl k shell) (paakide jaoks) tähendab paagi osa, mis sisaldab veoks mõeldud ainet koos avaustega ja nende sulguritega, kuid selle alla ei kuulu käitamisvahendid ja välised konstruktsioonielemendid.

[…]

Paak (ingl k tank) on korpus koos käitamisvahenditega ja konstruktsioonielementidega. […]

[…]

Paaksõiduk (ingl k tank-vehicle) on vedelike, gaaside või pulbriliste või granuleeritud ainete vedamiseks mõeldud sõiduk, mis koosneb ühest või mitmest püsipaagist. Lisaks vedavale sõidukile või selle asemel kasutatavale veermikule koosneb paaksõiduk ühest või mitmest korpusest, nende käitamisvahenditest ning manustest nende kinnitamiseks sõiduki või veermiku külge.

[…]“.

10.

Madalmaade haldusseadustiku (Algemene wet bestuursrecht) artikkel 8:69a on sõnastatud järgmiselt:

„Halduskohus ei tühista otsust seetõttu, et see on vastuolus kirjutatud või kirjutamata normiga või õiguse üldpõhimõttega, kui kõnealune säte või põhimõte ei teeni ilmselgelt selle isiku huve, kes sellele tugineb.“

11.

Vaidlus põhikohtuasjas puudutab Madalmaade Purmerendi linna elaniku (edaspidi „X“) kaebusi teatavate tingimuste vaidlustamiseks seoses keskkonnaloaga, mis on antud välja veeldatud naftagaasi tankla käitajale. Eelotsusetaotlusest nähtuvalt ei ole X‑i kaebuse lõppeesmärk mitte nende tingimuste äramuutmine, vaid keelata veeldatud naftagaasi müük veeldatud naftagaasi tanklast. X tunneb muret ohutusküsimuste pärast, mis on seotud veeldatud naftagaasi müügiga elamupiirkonnas.

12.

Asjaomasel veeldatud naftagaasi tanklal on olnud veeldatud naftagaasi müümise luba alates 8. novembrist 1977. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Purmerendi linnavolikogu; edaspidi „linnavolikogu“) andis 30. märtsil 1998 sellele tanklale loa Madalmaade keskkonnaseaduse (Wet milieubeheer) alusel. Hiljem muudeti seda luba korduvalt. Keskkonnaloale lisati 18. jaanuaril 2016 kaks tingimust seoses sõidukitega, mida kasutatakse veeldatud naftagaasi tankla varustamiseks veeldatud naftagaasiga; esimese tingimuse kohaselt peab neil sõidukitel olema kuumust isoleeriv kest ( 4 ) ja teise tingimuse kohaselt peab nendel sõidukitel olema täiustatud (ja ohutum) täitevoolik. Linnavolikogu poolt Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest nähtub, et need lisatingimused lisati keskkonnaloaga seotud tingimuste hulka selle tankla käitaja palvel, et suurendada tankla ohutustaset, mistõttu ta võiks uute, varem selle suhtes kehtinutest rangemate standardite kohaselt oma keskkonnaloa säilitada.

13.

Need lisanõuded kehtestati peaaegu samal ajal, kui linnavolikogu käsitles X‑i kaebust nimetatud veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloa peale. Linnavolikogu sõnul on see tankla seadusega kohustatud lisatingimusi täitma, mille tulemusel väheneb õnnetusjuhtumi oht vastuvõetavaks peetava tasemeni.

14.

X palub tühistada kaks keskkonnaloas sisalduvat tingimust, nimelt selle, mille kohaselt võivad seda veeldatud naftagaasi tanklat varustada üksnes LPG-paaksõidukid, millel on kuumust isoleeriv kest, ja selle, mis puudutab paaksõiduki veeldatud naftagaasi täitevoolikut. X ei ole nende tingimuste kui selliste vastu, kuid taotleb nende tühistamist põhjendusel, et neid ei või jõustada, sest need on liidu õigusega vastuolus. X‑i kaebuse lõppeesmärk on asjaomaselt veeldatud naftagaasi tanklalt keskkonnaloa äravõtmine. Ilma nendest tingimustest tuleneva tõhustatud ohutuseta oleksid nõutavad kaugused suhteliselt ohualtite objektideni suuremad ja veeldatud naftagaasi tankla ei vastaks oma asukoha tõttu nendele suurema kauguse nõuetele.

15.

Täpsemalt väitis X põhikohtuasjas, et need kaks tingimust on vastuolus direktiiviga 2008/68 ja/või ELTL artikliga 34 ning seetõttu ei või neid jõustada.

16.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on järeldanud, et Madalmaade õiguse kohaselt ei või linnavolikogu siduda keskkonnaluba tingimustega, mida ei saa jõustada, ja et X kui selle tankla naabruses elav isik on huvitatud nende tingimuste jõustatavusest. Seetõttu on eelotsusetaotluse esitanud kohus arvamusel, et ta peab tegema sisulise otsuse X‑i väite kohta, et need tingimused ei ole täidetavad ja jätavad seetõttu vaid väliselt mulje ohutusest.

17.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus asus seisukohale, et täitmist puudutav tingimus ei riku direktiivi 2008/68 sätteid ja järelikult võib jätta selle tingimuse kehtima. Seetõttu ei ole eelotsuse küsimused seotud täitevooliku nõudega, kuid eelotsusetaotluses on seda nõuet siiski üksikasjalikult kirjeldatud.

18.

Nendel asjaoludel peatas Raad van State (Madalmaade kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse ja taotles Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes:

19.

College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (linnavolikogu), Saksamaa valitsus ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon on esitanud kirjalikud seisukohad.

20.

Algul esitas Euroopa Kohus kavandatud kohtuistungil osaleda kavatsenud menetlusosalistele kaks küsimust suuliseks vastamiseks. COVID‑19 pandeemia tõttu jäeti kohtuistung ära ja need kaks küsimust esitati Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 23 alusel huvitatud isikutele kirjalikuks vastamiseks.

21.

Need küsimused olid sõnastatud nii:

„Kas liikmesriigid võivad direktiivi 2008/68 artikli 1 lõike 5 alusel koostoimes selle direktiivi artikli 5 lõikega 1 kohaldada rangemaid nõudeid, kui nende nõuete kohaldamine on ajendatud muudest kui veoohutusega seotud põhjustest, näiteks keskkonnakaitsest?

Kui vastus on jaatav, siis milliseid järeldusi tuleb sellest teha esimesele eelotsuse küsimusele vastates?“

22.

Nendele küsimustele vastasid kirjalikult linnavolikogu, Saksamaa valitsus ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon.

23.

Esimese küsimuse punktis a, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus on selle sõnastanud, palutakse Euroopa Kohtult vaid selgitust direktiivi 2008/68 artikli 5 lõike 1 kohaldamise kohta. Tegelikult aga tunneb eelotsusetaotluse esitanud kohus muret seoses sellega, kas keskkonnaloaga seotud tingimused seoses veeldatud naftagaasi paakautodega, mille abil tohib Purmerendis asuvat veeldatud naftagaasi tanklat varustada, nimelt nõuded kuumust isoleeriva kesta ja täitevooliku suhtes, ei ole jõustatavad, sest need tingimused on vastuolus liidu õigusega (täpsemalt direktiivi 2008/68 sätetega). Kui need tingimused ei ole jõustatavad ja tegelikult tohib seda tanklat varustada iga direktiivi 2008/68 ohutusnõuetele vastava veeldatud naftagaasi paakauto abil, on võimalik, et see veeldatud naftagaasi tankla Purmerendis ei vasta Madalmaade õiguse kohaselt nõutavatele ohutusstandarditele. Kui need tingimused on õiguslikult siduvad, näib eelotsusetaotluse põhjal, et selle tankla puhul võivad nõutavad ohutusstandardid olla täidetud.

24.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus asus seisukohale, et täitevoolikuga seotud nõue ei riku liidu õigust, ega ole seetõttu palunud selgitusi seoses selle nõudega. Ma ei ole veendunud selle järelduse õigsuses ja annan seepärast Euroopa Kohtule nõu, kuidas ta võiks anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule suuniseid selle nõude kohta, et ta saaks vastused, millest on kasu põhikohtuasjas tekkinud küsimuste lahendamisel.

25.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus jagas oma küsimused üsna loogiliselt kahte ossa: esimese küsimuse punktid a ja b selle kohta, kas kõnealused tingimused on liidu õigusega vastuolus, ning teise küsimuse punktid a ja b selle kohta, kas neid tingimusi saab jõustada ka juhul, kui need on materiaalõiguslikult liidu õigusega vastuolus, sest nende kehtestamise otsus on muutunud Madalmaade menetlusõiguses kohtus vaidlustamatuks.

26.

Komisjon pakkus oma kirjalikes seisukohtades välja, et direktiivi 2008/68 artikli 1 lõige 5 võib olla asjakohane küsimuses, kas need tingimused on lubatavad, ja Euroopa Kohus esitas eespool punktis 21 nimetatud küsimused huvitatud isikutele, et neil oleks võimalus esitada oma seisukoht.

27.

Vastavalt direktiivi ülesehitusele ja loogikale käsitlen kõigepealt artikli 1 lõiget 5 puudutavaid argumente nii seoses kuumust isoleerivat kesta puudutava nõudega kui ka täitevoolikut puudutava nõudega ning asun seejärel artikli 5 lõike 1 analüüsi juurde.

28.

Esimese küsimuse punkt b puudutab ohutusalase kokkuleppe ( 5 ) ja ringkirja ( 6 ) võimalikke tagajärgi esimese küsimuse punktile a. Käsitlen seda punkti koos esimese küsimuse punktiga a.

29.

Direktiiv 2008/68 võeti vastu eesmärgiga asendada direktiivid 94/55 ( 7 ) ja 96/49 ( 8 ) ning kehtestada üldine kord, mis reguleeriks kõiki ohtlike kaupade siseveo (maantee‑, raudtee- ja siseveetranspordi) aspekte. ( 9 ) Direktiiviga 2008/68 on selle saavutamiseks laiendatud kolmes rahvusvahelises lepingus ohtlike kaupade rahvusvahelise veo kohta sätestatud eeskirju liikmesriigisisesele ja liikmesriikidevahelisele veole, et ühtlustada ohtlike kaupade veo tingimused ja „tagada ühise veoturu nõuetekohane toimimine“. ( 10 ) Direktiivi 2008/68 sõnastatud eesmärgid on „ühtlustatud ohutuseeskirjade ühtse kohaldamise tagamine kogu [liidus]“ ning „riigisiseste ja rahvusvaheliste vedude kõrge ohutustase“. ( 11 )

30.

Eelotsuse küsimused eeldavad, et Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloa tingimustes sisalduv kuumust isoleeriva kesta nõue ületab seda, mida direktiivi 2008/68 ja ADRi kohaselt üldjuhul nõutakse veeldatud naftagaasi paakautodelt. Eelotsusetaotluses sisalduv lisaanalüüs täitevooliku nõude kohta eeldab sedasama. Kui need nõuded ei ületaks direktiiviga nõutut, oleksid eelotsuse küsimused tarbetud. Ükski seisukohti esitanud menetlusosaline ei ole väitnud teisiti. Samuti nähtub eelotsusetaotlusest, et Madalmaade valitsus hoidus kehtestamast ohutusalases kokkuleppes ette nähtud nõuet kuumust isoleeriva kesta kohta riigi tasandil kohaldatavate siduvate, üldistatud eeskirjade kujul kartuste tõttu, et sellega võidakse rikkuda direktiivi 2008/68 artikli 5 lõiget 1. ( 12 )

31.

Seetõttu olen lähtunud oma analüüsis eeldusest, et nii kuumust isoleeriva kesta kui ka täitevooliku nõue ületavad neid, mida peab täitma veeldatud naftagaasi paakauto käitaja direktiivi 2008/68 nõuete täitmiseks.

32.

Madalmaade valitsus ja linnavolikogu on oma kirjalikes seisukohtades väitnud, et Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloaga seotud tingimused jäävad väljapoole direktiivi 2008/68 esemelist kohaldamisala. Selles kontekstis märkis linnavolikogu, et keskkonnaloaga seotud tingimused on adresseeritud selle tankla käitajale, mitte vedajale ega veeldatud naftagaasi paakautode käitajale.

33.

Samuti toonitas linnavolikogu, et keskkonnaloaga seotud tingimused puudutavad „rajatise“ (inglise keeles installation) tegevust ja et sellise loa olemusest tulenevalt on võimatu kehtestada selle abil ehitus‑ või muid nõudeid, mis oleksid kohaldatavad veeldatud naftagaasi paakautode suhtes.

34.

Samuti osutas linnavolikogu, et kõnealuse loaga seotud nõuded ei ole üldised ehitusalased tingimused. Need ei puuduta kõiki veeldatud naftagaasi paakautosid (olenemata nende registreerimise või kasutusele võtmise kohast) ega ka kõiki veeldatud naftagaasi tanklaid Madalmaades. Nendega on ainult keelatud Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla käitajal võtta vastu tarneid veeldatud naftagaasi paakautolt, millel ei ole kuumust isoleerivat kesta (või – peaksin lisama – täitevoolikut).

35.

Samuti märkis linnavolikogu, et need kaks tingimust, mis puudutavad kuumust isoleerivat kesta ja täitevoolikut, kehtestati asjaomase tankla käitaja taotlusel.

36.

Ükski nendest argumentidest ei ole minu arvates veenev.

37.

Direktiivi 2008/68 põhjenduse 22 kohaselt on sellel direktiivil kaks eesmärki: „ühtlustatud ohutuseeskirjade ühtse kohaldamise tagamine kogu [liidus]“ ning „riigisiseste ja rahvusvaheliste vedude kõrge ohutustase“. Selleks on sisuliselt inkorporeeritud eeskirju kolmest rahvusvahelisest lepingust, mis käsitlevad ohtlike kaupade rahvusvahelist vedu, ja laiendatud need niisuguste kaupade liidusisesele veole ( 13 ) teatavate piiratud eranditega. Käesolevas asjas on nende kolme rahvusvahelise lepingu hulgast oluline ainult ADR.

38.

Direktiivi 2008/68 artikli 3 lõikega 2 on seatud liikmesriikidele kohustus anda ohtlike kaupade veoks luba, kui direktiivis sätestatud tingimused on täidetud.

39.

On selge, et Purmerendis asuvale veeldatud naftagaasi tanklale linnavolikogu antud keskkonnaluba ja sellega seotud tingimused on kohaliku võimu organi õigusliku tähendusega aktid. Keskkonnaloaga seotud tingimuste tagajärjel on seda tanklat tegelikult teenindada saavate veokite kasutamine piiratud nõudega, et tankla käitaja ei tohi võtta vastu tarneid paakautodelt, mis küll vastavad direktiivi 2008/68 nõuetele, kuid ei vasta nendele lisanõuetele. See, et kõnealune keskkonnaluba on konkreetne halduse üksikakt, ei ole selles kontekstis oluline. ( 14 )

40.

Niivõrd kui selle keskkonnaloa tingimused on direktiiviga 2008/68 ettenähtust rangemad, on need seetõttu direktiiviga vastuolus, kui need ei ole põhjendatavad ühegagi direktiivi 2008/68 sätetest, millega on antud liikmesriikidele kaalutlusõigus kehtestada rangemaid meetmeid. Kui need seda ei ole, ei peaks Madalmaade asutused üldse saama neid tingimusi jõustada.

41.

Nagu Saksamaa valitsus on oma seisukohtade punktis 34 osutanud, tuleb direktiivi 2008/68 pidada veeldatud naftagaasi paakautode ohutusnõuete osas niisuguseks, millega on ette nähtud liidu tasandil ammendav ühtlustamine. Seepärast tuleb selle keskkonnaloa kahe tingimuse õiguspärasust hinnata direktiivi, mitte esmase õiguse sätetest lähtudes. ( 15 ) Seetõttu ei ole vaja analüüsida neid tingimusi ja nendega kehtestatud nõudeid ELTL artiklist 34 lähtuvalt. Igal juhul ei ole eelotsuse küsimustes selle kohta selgitust palutud.

42.

Komisjon on oma kirjalikes seisukohtades märkinud, et need tingimused võiksid olla direktiivi 2008/68 artikli 1 lõike 5 kohaselt lubatavad, kui need on kehtestatud muudel põhjustel kui veoohutuse huvides. Saksamaa valitsus vaidles Euroopa Kohtu esitatud küsimuste peale esitatud kirjalikus vastuses sellele seisukohale vastu, linnavolikogu ja Madalmaade valitsus oma vastustes aga toetasid seda seisukohta.

43.

Saksamaa valitsus väitis oma vastuses, et artikli 1 lõikes 5 sätestatud erandi eesmärk on võimaldada liikmesriikide ametivõimudel piirata riigi läbimist, näiteks seada piiranguid kaitsealade läbimise suhtes, lähtudes niisugustest põhjendustest nagu riiklik julgeolek või keskkonnakaitse. Ta tõlgendab grammatiliselt selle sätte teksti, mis võimaldab liikmesriikidel reguleerida või keelata „vedu“ ( 16 ) (kõnealuste kaupade veo kui tegevuse tähenduses) oma territooriumil, ning osutab, et tema arvates ei saa selle sättega põhjendada ehitusnõudeid artikli 5 lõike 1 tähenduses.

44.

Linnavolikogu väitis oma vastuses, et need tingimused lisati eesmärgiga kaitsta keskkonda ja elamuasumis paikneva asjaomase veeldatud naftagaasi tankla välist ohutust ning et need põhjendused seisavad tema arvates veoohutusest eraldi.

45.

Juhin kõigepealt tähelepanu, et direktiivi 2008/68 artikli 1 lõikes 5 ja artikli 5 lõikes 1 on teineteist täiendavalt ette nähtud olukorrad, kus liikmesriigid võivad vastavalt „reguleerida või keelata“ ohtlike kaupade vedu oma territooriumil „muudel kui veoohutusega seotud põhjustel“ või kohaldada „veoohutusega seotud piiranguid“. Seega on artikli 1 lõikes 5 piiritletud see, mida liikmesriigid saavad selle direktiivi kohaldamisalas teha „muudel kui veoohutusega seotud põhjustel“ ning artikli 5 lõikes 1 on tehtud sedasama küsimuses, milliseid „veoohutusega seotud“ piiranguid saavad liikmesriigid kehtestada.

46.

Liikmesriikide kaalutlusõigus reguleerida või keelata direktiivi 2008/68 artikli 1 lõike 5 alusel ohtlike kaupade vedu on erand üldreeglist, mida sisaldavad artikli 3 lõiked 1 ja 2, kus on ette nähtud, et ohtlikke kaupu ei tohi vedada, kui see on direktiivi vastavate lisade kohaselt keelatud, ja et selliste kaupade veoks antakse luba, kui nendes lisades sätestatud tingimused on täidetud. Kuna liikmesriikidele artikli 1 lõikes 5 ette nähtud kaalutlusõigus on erand üldreeglist, tuleb seda tõlgendada kitsalt. Seda järeldust kinnitab selgelt artikli 1 lõike 5 sõnastus, mille kohaselt peavad eeskirjad või keelud selleks, et olla selle sätte alusel lubatavad, olema kehtestatud üksnes muudel kui veoohutusega seotud põhjustel. Artikli 1 lõike 5 selge sõnastuse kohaselt ei saa selles sättes ette nähtud erand hõlmata eeskirju ega keelde, mis on kehtestatud osaliselt veoohutusega seotud põhjustel.

47.

Seda käsitust toetavad eespool punktis 43 nimetatud argumendid. Kui artikli 1 lõike 5 eesmärk on eelkõige anda liikmesriikidele kaalutlusõigus keelata või reguleerida ohtlike kaupade vedu läbi iseäranis tundlike piirkondade, nagu saaks väita direktiivi 2008/68 põhjendust 11 aluseks võttes, ( 17 ) näib määrsõna „üksnes“ olevat omal kohal. Kui liikmesriik otsustab piirata konkreetse marsruudi kasutamist, näiteks liikumist läbi keskkonnaga seotud kaalutlustel kaitstava ala või tiheasustusega ala, oleks see keeld kehtestatud „üksnes“ muudel kui veoohutusega seotud põhjustel. Kõigest see, kui tuleb vedada teisel marsruudil, ei mõjuta veoohutust, kuid keskkond võib olla kaitstud ohtlike kaupade veoga kaasneda võivate ohtude eest. Samuti ei moonuta ega jaga sedalaadi meetmed ohtlike kaupade veo siseturgu.

48.

See, kas Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloa tingimused kehtestati „üksnes muudel kui veoohutusega seotud põhjustel“, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu tuvastada. Keeruline aga on kujutleda märgilisemat veoohutuse eeskirjade näidet kui veeldatud naftagaasi paakautode ehitusnõuded, mille eesmärk on lükata edasi või hoida ära keeva vedeliku paisuva auru plahvatust õnnetuses, millega kaasneb tulekahju.

49.

Samamoodi on keeruline kujutleda, kuidas saaks käsitada ohutuma täitevooliku kasutamise nõuet nii, et see on kehtestatud üksnes muudel kui veoohutusega seotud põhjustel, samas kui „vedu“ hõlmab konkreetselt lasti „peale‑ ja mahalaadimist“. ( 18 ) Nende kahe tingimuse lisamise teatavakstehtud eesmärk oli vähendada katastroofi riski seoses veeldatud naftagaasi kohaletoimetamisega, s.o tegevusega, mis seisneb paakautode juhtimises kõnealusesse asukohta, veeldatud naftagaasi mahalaadimises ja lahkumises – teisisõnu tegevusega, mida tervikuna hõlmab mõiste „vedu“ direktiivi 2008/68 tähenduses.

50.

Pelgalt see, et kõnealused tingimused lisati keskkonnaloale, mille eesmärk on kaitsta Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla ümbruskonda, ei saa minu arvates muuta nendes tingimustes nõutavat sisu. Need on kohaldatavad üksnes veeldatud naftagaasi maanteevedudele paakautodega sellesse tanklasse ja seal mahalaadimisele ning on selge, et nende eesmärk on hoida ära veo käigus, sealhulgas lasti mahalaadimisel juhtuda võivaid õnnetusi või piirata selliste õnnetuste tagajärgi. See tegevus kuulub otseselt direktiivi 2008/68 kohaldamisalasse ning kõnealuste piirangute ühel või teisel moel sildistamine ega paigutamine ei saa minu arvates nende olemust muuta.

51.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on konkreetselt küsinud, kas vastust esimese küsimuse punktile a mõjutab „veeldatud naftagaasi vedavate paaksõidukite kuumust isoleerivat väliskesta käsitlev ohutusalane kokkulepe“, mille Madalmaade valitsus sõlmis veeldatud naftagaasi tööstusharu turuosalistega.

52.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimusega sisuliselt teada, kas niisuguste kohustuste paralleelne olemasolu, millel on samasugused või samalaadsed tagajärjed nagu Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloaga seotud tingimustel ja mille on eraõigusliku lepingu kaudu võtnud veeldatud naftagaasi turul osalejad Madalmaades, võivad kuidagi muuta keskkonnaloaga kehtestatud tingimuste olemust. Paralleelne eraõiguslike kohustuste olemasolu ei saa minu arvates muuta veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloaga seotud kohustuste avalik-õiguslikku olemust ega Madalmaade ametiasutuste kohustust järgida direktiivi 2008/68.

53.

Nendel põhjustel olen arvamusel, et direktiivi 2008/68 artikli 1 lõige 5 ei anna liikmesriikidele kaalutlusõigust kehtestada ohutusnõudeid, nagu kuumust isoleeriva kestaga ja täitevoolikuga seotud nõuded, mida sisaldavad kõnealuse keskkonnaloaga seotud lisatingimused, mis ületavad direktiivi 2008/68 kohaselt nõutavat.

54.

Direktiivi 2008/68 artikli 5 lõige 1 lubab liikmesriikidel teatavatel piiritletud asjaoludel „kehtestada […] rangemaid sätteid“ seoses veoohutusega. Need rangemad sätted peavad puudutama ohtlike kaupade „[riigisiseseid] vedusid“„nende territooriumil registreeritud või kasutusele võetud“ sõidukitega ning need sätted ei tohi olla „ehitusnõuded“.

55.

On selge, et Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloaga seotud tingimustega, nagu neid on eelotsusetaotluses kirjeldatud, ei ole kehtestatud nõudeid mitte ainult riigisiseses transpordis, vaid ka piiriüleses transpordis kasutatavatele sõidukitele, millega veetakse sellesse tanklasse veeldatud naftagaasi. Need tingimused on ühtviisi kohaldatavad mõlema suhtes. Samamoodi ei ole need tingimused kohaldatavad mitte üksnes Madalmaades „registreeritud või kasutusele võetud“ sõidukite suhtes, vaid olenemata sõiduki registreerimisriigist. Juba neil põhjustel näib, et selle keskkonnaloaga seotud tingimused seoses nii kuumust isoleeriva kesta kui ka täitevoolikuga ei ole direktiivi 2008/68 artikli 5 lõike 1 kohaselt lubatavad.

56.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus keskendus oma esimeses küsimuses aga teistsugusele probleemile: kas Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tankla keskkonnaloaga seotud tingimused on direktiiviga 2008/68 vastuolus, sest need on „ehitusnõuded“ ega ole seetõttu „rangemad sätted“, mida Madalmaad saaksid artikli 5 lõikes 1 sätestatud erandi alusel õiguspäraselt kehtestada, kui nende kohaldamisala piirduks riigisisese veoga, milleks kasutatakse Madalmaades registreeritud või kasutusele võetud sõidukeid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus järeldas, et täitevooliku nõue ei ole selles tähenduses „ehitusnõue“, ja palus Euroopa Kohtult suuniseid selle kohta, kas kuumust isoleeriva kesta nõuet tuleks käsitleda „ehitusnõudena“ selle sätte tähenduses.

57.

Artikli 5 lõikes 1 ei ole täpsustatud, mida mõeldakse „ehitusnõuete“ all. Samuti ei ole selles sättes täpsustatud ega piiritletud, mis liiki objektidega peaksid need „ehitusnõuded“ seotud olema. Direktiivi 2008/68 põhjendusest 16 nähtub, et „ehitusnõuded“ võivad olla seotud nii „veovahendite“ kui ka „seadmetega“, kuid seal ei ole täpsustatud, mida võivad tähendada „seadmed“.

58.

Loogiliselt aga hõlmaks „rangemate“ ehitusnõuete keeld vähemalt sama liiki veovahendeid ja seadmeid nagu need, mille suhtes on ADRiga kehtestatud „ehitusnõudeid“ või „nõudeid“ nende „ehitamise“ suhtes.

59.

„Ehitusnõue“ näib olevat – nii kuumust isoleeriva kesta kui ka täitevooliku osas – seadme ehitusega seotud nõue, mis tähendab konstruktsiooni, valmistamise ja spetsifikaatidega seotud nõudeid, millele seade peab vastama. ( 19 ) Näiteks on ADRi A lisa alajaos 6.7.2.2 ette nähtud korpuste suhtes kehtivad „üldised nõuded konstruktsioonile ja ehitusele“, sealhulgas nõuded, mis puudutavad nende korpuste mis tahes „voodrit“. ( 20 ) Nõuet, et veeldatud naftagaasi paakauto korpusel peab olema kuumust isoleeriv kest või kuumuskindel vooderdus, mis vastab teatavatele tehnilistele kriteeriumidele, tuleks iseloomustada kui „ehitusnõuet“ selles tähenduses.

60.

Veel ühe näitena nõuab ADRi A lisa alajagu 6.2.1.3.1, et teatavad käitamisvahendid, nimelt „[v]entiilid, torustik ja muud rõhu all töötavad manused“ oleksid „konstrueeritud ja ehitatud“ selliselt, et vastata teatud lõhkemisrõhuga seotud nõuetele. Sellised nõuded on „ehitusnõuded“ selle mõiste loomulikus tähenduses nende „käitamisvahendite“ suhtes ja on seega tehnilised lisaspetsifikaadid, mis puudutavad nii veeldatud naftagaasi paakauto paaki kui ka täitevoolikut.

61.

Seetõttu olen seisukohal, et veeldatud naftagaasi paakautode ehitusnõuded, nagu kuumust isoleeriva kesta nõue või spetsiaalse täitevooliku nõue, kui need on direktiiviga 2008/68 nõutavast rangemad ja kehtestatud vähemalt osaliselt veoohutusega (sealhulgas peale‑ ja mahalaadimisega) seotud põhjustel, on selles direktiivis liikmesriikidele seatud kohustustega vastuolus.

62.

Oma teises küsimuses palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt suuniseid selle kohta, mida ta peab järeldama sellest, kui Purmerendis asuva veeldatud naftagaasi tanklat teenindavate veeldatud naftagaasi paakautode ehitust puudutavad lisatingimused on liidu õigusega vastuolus. Niivõrd kui mitte ainult kuumust isoleeriva kesta nõue, vaid ka täitevooliku nõue on liidu õigusega vastuolus, kehtib teine küsimus ka selle tingimuse suhtes.

63.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus seisab silmitsi olukorraga, kus X‑il võib olla – Madalmaade õigusnormide kohaselt – õigus nõuda keskkonnaloa tingimuste tagasivõtmist, kui need tingimused ei ole jõustatavad, mis võib omakorda tähendada, et keskkonnaluba ei ole enam põhjendatud ja võib olla vaja see tühistada. ( 21 )

64.

Seepärast ei seisne küsimus, mille kohta eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitust palub, selles, kas liidu õigus kohustab selle liikmesriigi ametiasutusi uuesti arutusele võtma ja uuesti kaaluma otsust, millega lisati keskkonnaloale lisatingimused, ega ka üldse selle keskkonnaloa andmise otsust. Selline kohustus võtta liidu õigusega vastuolus olev haldusotsus uuesti arutusele võiks tekkida teatavatel tingimustel, mida on Euroopa Kohtu praktikas selgitatud muu hulgas kohtuotsustes Kühne und Heitz, ( 22 ) i‑21 Germany ja Arcor ( 23 ) ning Kempter. ( 24 ) Eelotsusetaotluse esitanud kohus aga küsib oma teises küsimuses konkreetselt, kuidas ta peaks edasi tegutsema, kui ta „kontrollib […] jõustamisotsuse õiguspärasust“, ( 25 )mitte kuidas ta peaks edasi tegutsema keskkonnaloa enda õiguspärasust hinnates.

65.

Seega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus suuniseid teistsuguses küsimuses: kas kõnealuseid lisatingimusi saab jõustada, isegi kui need on liidu õigusega vastuolus, põhjusel, et nende kehtestamise otsus on riigisiseste menetlusõigusnormide kohaselt lakanud olemast vaidlustatav. Jõustamisega kaasneb tingimata esiteks kõnealuste tingimuste rikkumine ja seejärel mingisugune uus tegevusvorm või otsus asjaomaste ametiasutuste poolt, millega nähakse ette mingisugune karistus või muu jõustavat laadi tagajärg.

66.

Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud muu hulgas kohtuotsuses Ciola, kehtivad kõikide detsentraliseeritud ametiasutuste suhtes kohustused, mis tulenevad liidu õiguse esimuslikkusest ja hõlmavad konkreetseid halduse üksikakte. ( 26 ) Selle põhjal järeldas Euroopa Kohus kohtuasjas Ciola, et konkreetse jõustunud halduse üksikaktiga kehtestatud keeldu, mis on vastuolus liidu õigusega, tuleb selle keelu rikkumise eest määratud trahvi õiguspärasust hinnates jätta arvesse võtmata.

67.

Käesolevas asjas ei ole – nagu ei olnud ka kohtuasjas Ciola – vaidluse all haldusakti enda saatus, vaid küsimus, kas selle akti tingimustele, mis on liidu õigusega vastuolus, saab edaspidistes haldusaktides või jõustamisotsustes tugineda või tuleb need jätta arvesse võtmata, kui hinnatakse nende tingimuste täitmata jätmise eest määratud karistuse – või „õiguskaitsevahendi“ vormis jõustamisotsuse – õiguspärasust. ( 27 ) Euroopa Kohus meenutas oma otsuses ED & F Man Sugar, ( 28 ) et karistus peab rajanema selgel ja üheselt mõistetaval õiguslikul alusel, ning märkis eksporditoetuste kontekstis, et seaduslikkuse ja õiguskindluse põhimõtted nõuavad, et sanktsiooni määramise otsuse (s.o jõustamisotsuse) seaduspärasuse kontrollimise raames peavad riigisisesed ametiasutused ja kohtud saama algset sissenõudmise otsust kontrollida, isegi kui see on lõplikult jõustunud. ( 29 )

68.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on konkreetselt küsinud, kas on oluline, kas jõustamisotsus on „parandussanktsioon“ (remedy) või „karistusõiguslik sanktsioon“ (criminal charge). Igasugune uus otsus, mille eesmärk on liidu õigust rikkuvate tingimuste jõustamine, peab olema välistatud, olenemata sellest, kas see on oma olemuselt karistuslik või paranduslik. Usun, et selles aspektis on informatiivsed Euroopa Kohtu otsused E.B. ( 30 ) ja Fallimento Olimpiclub. ( 31 )

69.

Kohtuotsuses Fallimento Olimpiclub märkis Euroopa Kohus käibemaksuvaidluse kontekstis, et liidu õigus „ei kohusta […] siseriiklikku kohut jätma kohaldamata siseriiklikke menetlusnorme, mis annavad otsusele seadusjõu, isegi siis, kui see võimaldaks heastada selle otsusega toime pandud [liidu] õiguse rikkumise“. ( 32 ) Ent riigisisesed õigusnormid, mis andsid res judicata jõu õigust rikkuvale otsusele ja teistele otsustele, mis puudutavad teisi maksuaastaid seoses küsimusega, mille suhtes on tehtud otsus vastuolus liidu õigusega, on liidu õiguse kohasega vastuolus. ( 33 ) Teisisõnu võis algne otsus jääda muutmata, kuid ei saanud lubada, et see määraks tulevasi otsuseid.

70.

Kohtuasjas E.B. oli tagandatud politseinik 1975. aastal distsiplinaarotsusega ametist ja saadetud pensionile pärast tema süüdimõistmist katses sooritada süütegu, mis seisnes homoseksuaalses kõlvatuses. Samuti vähendati selle otsusega 25% võrra pensionimakseid, mida tal oleks muidu olnud õigus saada. Selle põhjal, et algne otsus, millega vähendati E.B. pensionimakseid, oleks olnud vastuolus direktiiviga 2000/78/EÜ, ( 34 ) kui see olnuks kohaldatav, otsustas Euroopa Kohus, et liikmesriigi kohus ei ole kohustatud kontrollima lõplikku distsiplinaarotsust, millega nähti ette E.B. enneaegne pensionile saatmine, kuid ta on kohustatud kontrollima tema pensioniõiguse vähendamist, et arvutada summa, mille ta oleks saanud juhul, kui ei oleks rikutud talle liidu õigusnormidest tulenevaid õigusi (nimetatud asjas tema õigust sellele, et teda ei diskrimineeritaks soolise sättumuse tõttu).

71.

Mõlemas viidatud kohtuasjas lubati jätta algne kohtuotsus või haldusakt kehtima, kuid sellel ei lubatud saada edaspidiste kohtuotsuste aluseks (Fallimento Olimpiclub) või määrata kindlaks edasisi pensioniõigusi ametiasutuse töötajale, kelle suhtes on viidud läbi distsiplinaarmenetlus (E.B.). Seega eristas Euroopa Kohus vajadust õiguskindluse järele seoses algsete lõplike otsustega, mis ei ole enam vaidlustatavad, vajadusest kaitsta seaduslikkuse põhimõtet järgnevate otsuste osas või algsete otsuste jätkuvate tagajärgede osas. Seepärast olen seisukohal, et meetmed või otsused, mille eesmärk on jõustada tingimusi, mis puudutavad kuumust isoleerivat kesta ja täitevoolikut, on liidu õiguse seisukohast lubamatud.

72.

Nendel kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimustele järgmiselt:

1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta direktiivi 2008/68/EÜ ohtlike kaupade siseveo kohta tuleb tõlgendada nii, et veeldatud naftagaasi paakautode ehitusnõuded, nagu kuumust isoleeriva kesta nõue või spetsiaalse täitevooliku nõue, kui need on selle direktiiviga nõutavast rangemad ja kehtestatud vähemalt osaliselt veoohutusega (sealhulgas peale‑ ja mahalaadimisega) seotud põhjustel, on selles direktiivis liikmesriikidele seatud kohustustega vastuolus.

2. Liidu õiguse ja iseäranis Euroopa Kohtu otsuse Ciola kohaselt ei tohi liikmesriigi kohus ega ametiasutus jõustada keskkonnaloa andmise haldusotsuses ette nähtud tingimusi, nagu kuumust isoleeriva kesta nõue ja täitevooliku nõue, mis on liidu õigusega vastuolus, isegi kui sellel otsusel endal võidakse lubada kehtima jääda.