EUROOPA KOHTU OTSUS (kuues koda)

8. mai 2019 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – ELTL artikkel 49 – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 15 lõige 2 ja artikkel 16 – Asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus – Piirang – Otsus sulgeda äriettevõte viivitamatult – Põhjenduse puudumine – Ülekaalukast üldisest huvist tulenevad põhjused – Prostitutsiooniga tegelevate isikute suhtes süütegude toimepanemise ennetamine – Rahvatervise kaitse – Asutamisvabaduse piirangu proportsionaalsus – Põhiõiguste harta artiklid 47 ja 48 – Kohtuliku kontrolli tõhusus – Kaitseõigused – Hea halduse üldpõhimõte

Kohtuasjas C‑230/18,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Landesverwaltungsgericht Tiroli (Tirooli liidumaa halduskohus, Austria) 27. märtsi 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 30. märtsil 2018, menetluses

versus

Landespolizeidirektion Tirol,

EUROOPA KOHUS (kuues koda),

koosseisus: koja president C. Toader, kohtunikud A. Rosas ja M. Safjan (ettekandja),

kohtujurist: Y. Bot,

kohtusekretär: A. Calot Escobar,

arvestades kirjalikku menetlust,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	PI, esindaja: Rechtsanwalt A. Zelinka,

–	Landespolizeidirektion Tirol, esindaja: C. Schmalzl,

–	Austria valitsus, esindaja: G. Hesse,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: H. Krämer ja L. Malferrari,

arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,

on teinud järgmise

otsuse

1	Eelotsusetaotlus käsitleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 15 lõike 2 ning artiklite 41, 47 ja 52 tõlgendamist.

2	Eelotsusetaotlus esitati PI ja Landespolizeidirektion Tiroli (Tirooli liidumaa politseiamet, Austria, edaspidi „politseiamet“) vahelises vaidluses, mis puudutab PI juhitud äriettevõtte sulgemise seaduslikkust.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Harta

3	Harta artiklis 15 „Kutsevabadus ja õigus teha tööd“ on sätestatud: „1. Igaühel on õigus teha tööd ja tegutseda vabalt valitud või vastuvõetaval kutsealal. 2. Igal liidu kodanikul on vabadus otsida tööd, töötada, teostada asutamisõigust ning pakkuda teenuseid kõikides liikmesriikides. […]“.

4	Selgitustes harta kohta (ELT 2007, C 303, lk 17) on seoses harta artikli 15 lõikega 2 täpsustatud, et see säte käsitleb ELTL artiklitega 26, 45, 49 ja 56 tagatavat kolme vabadust, nimelt töötajate liikumisvabadust, asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust.

5	Harta artiklis 16 „Ettevõtlusvabadus“ on sätestatud: „Ettevõtlusvabadust tunnustatakse liidu õiguse ning siseriiklike õigusaktide ja tavade kohaselt.“

6	Selgitustes põhiõiguste harta kohta on seoses harta artikliga 16 täpsustatud, et see säte põhineb Euroopa Kohtu kohtupraktikal, mis on tunnustanud majandus- või äritegevuse vabadust ja ELTL artikli 119 lõigetel 1 ja 3, mis tunnustavad vaba konkurentsi.

7	Harta artikkel 35 „Tervishoid“ on sõnastatud järgmiselt: „Igaühel on õigus ennetavale tervishoiule ning ravile siseriiklike õigusaktide ja tavadega ettenähtud tingimustel. […]“.

Harta artiklis 41 „Õigus heale haldusele“ on sätestatud:

„1. Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul.

2. See õigus kätkeb:

a)	igaühe õigust, et teda kuulatakse ära enne seda, kui tema suhtes kohaldatakse üksikmeedet, mis võib teda kahjustada;

b)	igaühe õigust tutvuda teda puudutavate andmetega, võttes samal ajal arvesse konfidentsiaalsuse ning ameti- ja ärisaladusega seotud õigustatud huve;

c)	asutuste kohustust põhjendada oma otsuseid.

[…]“.

Harta artikkel 47 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele“ on sätestatud järgmiselt:

„Igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.

Igaühel on õigus õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus seaduse alusel moodustatud kohtus. Igaühel peab olema võimalus saada nõu ja kaitset ning olla esindatud.

[…]“.

10	Harta artikli 48 „Süütuse presumptsioon ja kaitseõigus“ lõikes 2 on sätestatud: „Iga süüdistatava õigus kaitsele on tagatud.“

11	Harta artikli 51 „Reguleerimisala“ lõikes 1 on ette nähtud: „Harta sätted on subsidiaarsuse põhimõtet arvesse võttes ette nähtud liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele ning liikmesriikidele üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. […]“.

Harta artiklis 52 „Õiguste ja põhimõtete ulatus ja tõlgendamine“ on sätestatud:

„1. Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

2. Hartaga tunnustatud õigusi, mis rajanevad aluslepingute teiste osade sätetel, teostatakse neis määratletud tingimustel ja piires.

[…]

7. Harta tõlgendamise juhendina koostatud selgitusi võetakse asjakohaselt arvesse liidu ja liikmesriikide kohtutes.“

Direktiiv 2006/123/EÜ

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul (ELT 2006, L 376, lk 36) artiklis 4 „Mõisted“ on sätestatud:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

5)	„asutamine“ – asutamislepingu artiklis 43 osutatud majandustegevuse tegelik teostamine teenuseosutaja poolt määramata ajavahemiku jooksul ja püsiva infrastruktuuri abil, mille kaudu teenuste osutamine tegelikult toimub;

6)	„autoriseerimisskeem“ – igasugune menetlus, mille alusel teenuseosutaja või teenuse kasutaja on kohustatud astuma samme, et saada pädevalt asutuselt teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemist käsitlev ametlik otsus või vaikimisi tehtud otsus;

[…]“.

14	Direktiivi III peatüki „Teenuseosutajate asutamisvabadus“ 1. jakku „Autoriseerimine“ kuuluvad artiklid 9–13.

Direktiivi artikli 9 „Autoriseerimisskeemid“ lõikes 1 on sätestatud:

„Liikmesriigid võivad teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu või selles valdkonnas tegutsemise suhtes kohaldada autoriseerimisskeemi ainult siis, kui on täidetud järgmised tingimused:

a)	autoriseerimisskeem ei diskrimineeri asjaomast teenuseosutajat;

b)	vajadus autoriseerimisskeemi järele on põhjendatud olulise avaliku huviga seotud põhjusega;

c)	taotletavat eesmärki ei ole võimalik saavutada vähem piirava meetmega, eelkõige põhjusel, et tagantjärele tehtav kontroll toimuks liiga hilja selleks, et olla tõeliselt tõhus.“

16	Sama direktiivi artikli 10 „Autoriseeringu andmise tingimused“ lõige 1 on sõnastatud järgmiselt: „Autoriseerimisskeemid põhinevad kriteeriumidel, mis välistavad pädevate asutuste hindamisõiguse meelevaldse kasutamise.“

17	Direktiivi 2006/123 III peatüki 2. jakku „Keelatud või hindamisele kuuluvad nõuded“ kuuluvad artiklid 14 ja 15.

Austria õigus

Tirooli liidumaa 6. juuli 1976. aasta politseiseaduse (Tiroler Landes-Polizeigesetz, LGBl. nr 60/1976) viimase muudatuse (LGBl. nr 56/2017) järgse redaktsiooni (edaspidi „politseiseadus“) §‑s 14 „Keeld“ on ette nähtud:

„Keelatud on:

a)	seksuaalse iseloomuga tegevuse talumine oma kehal ärilisel eesmärgil või seksuaalse iseloomuga tegevuse läbiviimine ärilisel eesmärgil (prostitutsioon) väljaspool ametlikult lubatud bordelle (§ 15);

[…]“.

19	Selle seaduse § 15 „Bordelliluba“ lõikes 1 on sätestatud: „Bordell on ettevõte, kus tegeletakse prostitutsiooniga. Bordelli võib pidada ainult loa (bordelliluba) olemasolul.“

20	Seaduse § 19 „Karistussäte“ lõige 2 on sõnastatud järgmiselt: „Isik, kes peab bordelli § 15 kohase loata, paneb toime väärteo ja teda karistatakse kuni 36000 euro suuruse rahatrahviga, ning juhul, kui trahvi ei tasuta, kuni nelja nädala pikkuse vabaduskaotusliku asenduskaristusega.“

Sama seaduse § 19a „Bordelli järelevalve ja selle sulgemine“ kohaselt:

„1. Kui konkreetsete asjaolude alusel esineb põhjendatud kahtlus, et tegemist on § 19 lõike 1 või 2 kohase väärteoga, on pädeval asutusel ja avaliku korrakaitseteenistuse organitel õigus […] siseneda hoonetesse ja ruumidesse, milles tõenäoliselt tegeletakse ebaseadusliku prostitutsiooniga. Niisuguste hoonete või ruumide omanikud või üürnikud on kohustatud oma hoonetesse või ruumidesse sisenemist taluma. Vahetu sunnivõimu kasutamine on lubatud.

[…]

3. Kui konkreetsete asjaolude alusel esineb põhjendatud kahtlus, et tegemist on § 19 lõike 2 kohase väärteoga ning võib eeldada, et ebaseaduslikku bordellipidamist jätkatakse, võib pädev asutus ka ilma eelneva menetluseta võtta bordellipidamise tõkestamiseks vajalikke meetmeid, milleks on eelkõige kohapeal bordelli sulgemine.

4. Senise bordellipidaja või bordelli pidamiseks kasutatud ruumide omaniku taotlusel peab pädev asutus lõike 3 kohased meetmed otsusega tühistama, kui taotleja

a)	saab esitada bordelliloa või

b)	suudab tagada, et bordelli pidamist ei jätkata pärast lõike 3 kohaste meetmete tühistamist.“

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

22	Bulgaaria kodanik PI osutas massaažiteenuseid Stadtmagistrat Innsbrucki (Innsbrucki linnavalitsus, Austria) 9. veebruaril 2011 väljastatud tegevusloa alusel. Ta pidas samas linnas massaažisalongi.

12. detsembril 2017 viisid politseiameti kaks politseinikku PI massaažisalongis läbi kontrolli. Veendunud, et selles salongis osutati klientidele seksuaalteenuseid nagu alastimassaaž ja erootiline massaaž, otsustasid nimetatud politseinikud samal päeval kella 20.30 paiku selle salongi politseiseaduse § 19 lõike 2 rikkumise kahtluse tõttu sulgeda (edaspidi „12. detsembri 2017. aasta otsus“). Seetõttu salong pitseeriti.

24	PI-d teavitati sellest otsusest suuliselt vahetult enne tema salongi sulgemist. Ühtegi kinnitust nimetatud sulgemise kohta talle kätte ei toimetatud ja ta ei saanud ühtegi dokumenti, mis selgitaks nimetatud otsuse tegemise põhjuseid.

13. detsembril 2017 palkas PI oma huvide kaitseks advokaadi, kes püüdis järgnenud päevadel korduvalt saada ligipääsu politseitoimikule. Toimikule ligipääsu võimaldamisest keelduti põhjusel, et väärteoasjades nagu see, mis PI-d puudutas, ei olnud nimetatud toimikuga tutvumine lubatud arvestades, et PI vastu ei olnud algatatud kriminaalmenetlust.

26	14. detsembril 2017 taotles PI 12. detsembri 2017. aasta otsuse tühistamist ja 29. detsembril 2017 otsustas politseiamet selle taotluse rahuldada. Selle haldusasutuse vastuvõetud otsus ei sisaldanud sulgemise põhjendusi ega 12. detsembri 2017. aasta otsuse tühistamiseni viinud kaalutlusi.

27	18. detsembril 2017 esitas PI eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Landesverwaltungsgericht Tirolile (Tirooli liidumaa halduskohus, Austria) kaebuse, paludes tuvastada tema massaažisalongi sulgemise õigusvastasus.

28	Kuivõrd politseiamet jättis talle edastamata selle juhtumiga seotud dokumendid ja olulised faktilised asjaolud, selgitas eelotsusetaotluse esitanud kohus need faktilised asjaolud ise välja.

See kohus märgib, et vastavalt liikmesriigi õigusnormile on sellise äriettevõtte nagu PI massaažisalong sulgemise otsusel mõju alates selle otsuse vastuvõtmisest. Kuivõrd selle õigusnormi eesmärk on võidelda ebaseadusliku prostitutsiooni vastu, on vaja tagada, et pädevad asutused saaksid oma võimu piires rakendada käsu- ja sunnimeetmeid.

30	Sellise otsuse võib huvitatud isiku taotlusel edasiulatuva mõjuga tühistada kas haldusasutus, antud juhul politseiamet, või kohus, käesoleval juhul eelotsusetaotluse esitanud kohus, kes võib kontrollida selle otsuse õiguspärasust.

Erinevalt teistest riigisisestest menetlustest, millega kaasneb nende asutuste käsu- ja sunnipädevuse rakendamine, ei nõua põhikohtuasjas kõne all olev menetlusega seotud liikmesriigi õigusnorm siiski, et nimetatud asutused põhjendaksid pärast nimetatud õiguse kasutamist oma otsust kirjalikult. Samas sunniks kohustus põhjendada kirjalikult otsust, mis on tehtud sama õigust kasutades, asjaomast asutust oma sekkumise õiguspärasust uuesti kontrollima.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et juhul, kui sellises menetluses nagu põhikohtuasjas puudub kirjalik dokument, mis sisaldab pädeva asutuse otsuse põhjendusi, jäetakse selle otsuse adressaat ilma võimalusest oma asja toimikuga tutvuda selle asutuse kogutud tõendite teadasaamiseks ja selles osas oma seisukoha väljendamiseks. See adressaat saaks üksnes kaudselt, nende meetmete vastu esitatud hagi raames, teada saada põhjused, mille alusel see sama asutus kahtlustas, et toime on pandud ebaseaduslik tegu.

33	Lisaks ei olnud asjaomase otsuse vaidlustamise võimalused piisavad.

34	Nimelt tuleneb politseiseaduse § 19a lõikest 4, et pädev asutus saab oma otsuse, millega kõnealune ettevõte suleti, tühistada ainult kahel juhul, nimelt kui selle otsuse adressaat saab esitada bordelliloa või suudab tagada, et bordelli pidamist ei jätkata pärast sulgemise otsuse tühistamist.

Siiski, mis puutub 12. detsembri 2017. aasta otsusesse, siis ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtul õigust kontrollida selle otsuse aluseks olevate faktiliste asjaolude paikapidavust, kuivõrd see kohus on üksnes pädev hindama, kas politseinikul oli käesoleval juhul alust kahtlustada ebaseaduslikku tegevust.

Neil asjaoludel otsustas Landesverwaltungsgericht Tirol (Tirooli liidumaa halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas [harta] artikli 15 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline liikmesriigi õigusnorm, mis nagu [politseiseaduse] § 19a lõige 3 lubab võimuorganil isegi eelneva haldusmenetluseta võtta käsu- ja sunnimeetmeid ja muu hulgas sulgeda kohapeal äriettevõte, kui need meetmed ei ole üksnes esialgse toimega?

Kas [harta] artiklit 47, vajaduse korral koostoimes [harta] artiklitega 41 ja 52, tuleb poolte võrdsuse ja tõhusa õiguskaitsevahendi seisukohast mõista nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, milles – nagu on sätestatud [politseiseaduse] § 19a lõigetes 3 ja 4 – on ette nähtud faktilised käsu- ja sunnimeetmed, ja muu hulgas äriettevõtte sulgemise, ilma dokumenteerimise ja asjaomasele isikule kinnituse andmiseta?

Kas [harta] artiklit 47, vajaduse korral koostoimes [harta] artiklitega 41 ja 52, tuleb poolte võrdsuse seisukohast lähtudes mõista nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, milles – nagu on sätestatud [politseiseaduse] § 19a lõigetes 3 ja 4 – on ette nähtud, et ilma ühegi menetluseta kohaldatud ja muu hulgas äriettevõtte sulgemist hõlmavate faktiliste vahetute käsu- ja sunnimeetmete tühistamiseks peab isik, keda see faktiline meede puudutab, esitama põhjendatud taotluse kõnealuse sulgemise tühistamiseks?

Kas tõhusa õiguskaitsevahendi olemasolu osas tuleb [harta] artiklit 47 koostoimes [harta] artikliga 52 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis – nagu [politseiseaduse] § 19a lõige 4 – annab ettevõtte sulgemist hõlmava faktilise sunnimeetme puhul üksnes piiratud õiguse esitada tühistamistaotlus?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

Vastuvõetavus

37	Oma kirjalikes seisukohtades väidab Austria valitsus, et neljas küsimus on vastuvõetamatu, ja samuti on vastuvõetamatud teine ja kolmas küsimus osas, milles need käsitlevad politseiseaduse § 19a lõiget 4, milles on pädevale asutusele ette nähtud võimalus asjaomased meetmed tühistada.

38	Ta väidab nimelt, et Tirooli liidumaa politseiamet tühistas PI salongi sulgemise meetme ja määras salongilt pitseri eemaldamine. Neil asjaoludel ei ole eelmises punktis viidatud säte enam kohaldatav põhikohtuasjas, mille ese ei ole asjaomaste meetmete halduskontroll, vaid kohtulik kontroll.

39	Selles osas tuleb märkida, et nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, käsitleb põhikohtuasi PI salongi sulgemist nõudva 12. detsembri 2017. aasta otsuse õiguspärasuse kontrolli, mille tühistamiseks esitati kaebus enne, kui politseiamet selle 29. detsembril 2017 tühistas.

Veel tuleb märkida, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt eeldatakse, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mis liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille paikapidavuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased. Liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida liikmesriigi kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele või mõista põhjusi, miks liikmesriigi kohus leiab, et tal on vaja vastuseid neile küsimustele, et lahendada tema menetluses olev kohtuasi (14. veebruari 2019. aasta kohtuotsus Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).

41	Käesolevas asjas tuleb märkida, et eelotsusetaotluse esitanud kohus saab kõige paremini hinnata, kas PI-l on liikmesriigi õiguse kohaselt põhjendatud huvi. Seetõttu tuleb järeldada, et teine, kolmas ja neljas küsimus on vastuvõetavad.

Sissejuhatavad märkused

Esiteks tuleb meeles pidada, et ELTL artiklis 267 sätestatud liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses on Euroopa Kohtu ülesanne anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel poolelioleva kohtuasja lahendada. Seda arvestades peab Euroopa Kohus talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastama. Nimelt on Euroopa Kohtu ülesanne tõlgendada kõiki liidu õiguse sätteid, mida liikmesriigi kohtud vajavad oma menetluses olevate kohtuasjade lahendamiseks, isegi kui viimased ei ole selliseid sätteid Euroopa Kohtule esitatud küsimustes otseselt maininud (19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus AREX CZ, C‑414/17, EU:C:2018:1027, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).

Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus on asjas formaalselt piirdunud ainult harta artikli 15 lõike 2 ja artiklite 41, 47 ja 52 tõlgenduse küsimisega, ei takista see asjaolu Euroopa Kohtul esitada sellele kohtule kõik liidu õiguse tõlgenduselemendid, mis võivad olla tarvilikud tema menetluses oleva kohtuasja lahendamisel, olenemata sellest, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus neile oma küsimustes viitas või mitte. Sellega seoses on Euroopa Kohtu ülesanne tuletada liikmesriigi kohtu esitatud teabest ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õigusnormid, mida on põhikohtuasja vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada (vt selle kohta 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus AREX CZ, C‑414/17, EU:C:2018:1027, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).

44	Nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud toimikust, tegutseb Bulgaaria kodanik PI Austrias füüsilisest isikust ettevõtjana, pidades massaažisalongi.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib põhikohtuasja lahendamiseks teada, kas liidu õigusega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt võidakse liikmesriigi asutuse otsusega sulgeda viivitamatult isiku selline äriettevõte nagu põhikohtuasjas põhjusel, et asutus kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse ilma nõutava loata prostitutsiooniga, jättes samas nimetatud äriettevõtet pidavale isikule tagamata teatavate menetlusõiguste järgimise.

Sellega seoses tuleb kõigepealt rõhutada, et käesoleva kohtuotsuse punktis 44 kirjeldatud tegevus on teenus ELTL artikli 57 tähenduses, kuna seda osutatakse ühe liikmesriigi territooriumil teise liikmesriigi kodaniku poolt. Lisaks kuulub massaažisalongi pidamine teise liikmesriigi territooriumil vastavalt ELTL artiklile 49 ja sellele järgnevatele artiklitele asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalasse.

Eeldusel et PI tegevus hõlmab lisaks sellise äriettevõtte pidamist, kus osutatakse prostitutsiooniteenuseid, tuleb märkida, et prostitutsioon kujutab endast tasulise teenuse osutamist (20. novembri 2001. aasta kohtuotsus Jany jt, C‑268/99, EU:C:2001:616, punkt 49), samas kui bordelli pidamine kuulub ELTL artikli 49 ja direktiivi 2006/123 artiklite 9–15 tähenduses asutamisvabaduse kohaldamisalasse, kui seda osutatakse teenusepakkuja poolt määramata ajavahemiku jooksul ja püsiva infrastruktuuri abil (vt selle kohta 1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, punktid 67–77).

Juhul kui käesolevas asjas ilmneb, et PI tegevus toimub määramata ajavahemiku jooksul ja püsiva infrastruktuuri abil, mille kontrollimine on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, siis kuulub tegevus selles ulatuses ELTL artikli 49 ja direktiivi 2006/123 artiklite 9–15 tähenduses asutamisvabaduse kohaldamisalasse.

49	Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjas kohaldatav liikmesriigi õigusnorm kehtestab prostitutsioonile loakohustuse.

Seoses direktiiviga 2006/123, mille artiklid 9–13 määravad kindlaks tingimused, millele peab loa andmise süsteem vastama, tuleb märkida, et käesolevas asjas esitatud eelotsuse küsimused ei puuduta prostitutsiooniga tegelemist reguleeriva riigisisese korra õiguspärasust kui sellist, vaid seda, kas liidu õigusega on kooskõlas äriettevõtte sulgemise meetme kohaldamine ilma teatavate menetluslike tagatisteta.

51	Neil asjaoludel tuleb esitatud küsimustele vastata ELTL artikli 49, mitte direktiivi 2006/123 alusel.

52	Harta artikli 15 lõige 2, mida käsitletakse esimeses küsimuses, tagab muu hulgas asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse kõigis liikmesriikides.

Tulenevalt harta selgitustest, mida tuleb vastavalt ELL artikli 6 lõike 1 kolmandale lõigule ja harta artikli 52 lõikele 7 arvesse võtta harta tõlgendamisel, käsitleb harta artikli 15 lõige 2 ELTL artiklitega 26, 45, 49 ja 56 tagatud kolme vabadust, nimelt vastavalt töötajate vaba liikumist, asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust.

Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita oma eelotsusetaotluses harta artiklile 16, tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et see säte viitab eeskätt ELTL artiklile 49, mis tagab põhivabadusena sätestatud asutamisvabaduse teostamist (vt selle kohta 13. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, punkt 22).

55	Seega eeldab harta artikli 15 lõike 2 mainimine seoses asutamisvabadusega, et põhikohtuasja kontekstis tuleb selle vabaduse austamise hindamisel arvesse võtta ka harta artiklit 16.

Mis puutub teises ja kolmandas küsimuses mainitud harta artiklisse 41, siis tuleb märkida, et selle sätte sõnastusest nähtub selgelt, et see ei ole suunatud mitte liikmesriikidele, vaid üksnes liidu institutsioonidele, organitele ja asutustele (13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt, C‑358/16, EU:C:2018:715, punkt 28 ja seal viidatud kohtupraktika). Seega ei ole harta artikkel 41 põhikohtuasjas asjakohane.

Nimetatud säte väljendab siiski liidu õiguse üldpõhimõtet, mille kohaselt hea haldus hõlmab haldusasutuse kohustust oma otsuseid põhjendada (vt selle kohta 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus YS jt, C‑141/12 ja C‑372/12, EU:C:2014:2081, punkt 68). Haldusasutuse kohustus põhjendada otsust piisavalt juhtumipõhiselt ja konkreetselt, et asjasse puutuval isikul oleks võimalik mõista tema huve kahjustava üksikmeetme põhjusi, kujutab endast üht osa kaitseõiguse tagamise põhimõttest, mis on liidu õiguse üldpõhimõte (vt selle kohta 22. novembri 2012. aasta kohtuotsus M, C‑277/11, EU:C:2012:744, punkt 88, ja 11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 38).

Seega tuleneb eespool toodud kaalutlustest, et oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 49, harta artikli 15 lõiget 2 ja artikleid 16, 47 ja 52 ning hea halduse üldpõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on nendega vastuolus liikmesriigi õigusnorm, milles on ette nähtud, et haldusasutus võib otsustada sulgeda äriettevõte viivitamatult, kui ta kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma liikmesriigi õigusnormiga nõutava loata, juhul kui liikmesriigi õiguses ei ole esiteks nõutud, et selline otsus peab olema faktilisest ja õiguslikust seisukohast kirjalikult põhjendatud ja adressaadile teatavaks tehtud, teiseks on nõutud, et nimetatud adressaadi taotlus selle otsuse tühistamiseks peab seevastu olema põhjendatud, ning kolmandaks on piiratud põhjuseid, miks pädev haldusasutus võib otsuse tühistada.

Küsimused

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on ELTL artikli 49 tähenduses piirang iga riigisisene meede, mis isegi siis, kui see on kohaldatav ilma kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta, takistab liidu kodanikel aluslepinguga tagatud asutamisvabaduse teostamist või muudab selle nende jaoks vähem atraktiivseks (vt selle kohta 14. novembri 2018. aasta kohtuotsus Memoria ja Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, punkt 48 ja seal viidatud kohtupraktika).

Käesoleval juhul võib selline liikmesriigi õigusnorm, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja milles on ette nähtud, et haldusasutus võib otsustada sulgeda äriettevõte viivitamatult, kui ta kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma kõnealuste õigusaktidega nõutud loata, kaasa tuua negatiivsed tagajärjed käibele ja tööhõive säilitamisele, eelkõige seoses suhetega asjaomaste teenuste tarbijatega. Seega võib see õigusnorm mõjuda takistavalt või pärssivalt teiste liikmesriikide kodanikele, kes soovivad alustada tegevust Tirooli liidumaal (Austria) sellisel kutsealal, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas (vt analoogia alusel 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Somova, C‑103/13, EU:C:2014:2334, punktid 41–45).

61	Järelikult kujutab see liikmesriigi õigusnorm endast asutamisvabaduse piirangut ELTL artikli 49 tähenduses.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt võib ELTL artiklis 49 ette nähtud asutamisvabaduse piirang olla lubatud – tingimusel et seda kohaldatakse kodakondsusel põhineva diskrimineerimiseta –, kui seda õigustab ülekaalukas üldine huvi, ja eeldusel, et piirang on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv ega lähe kaugemale, kui on eesmärgi saavutamiseks vajalik (14. novembri 2018. aasta kohtuotsus Memoria ja Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, punkt 51 ja seal viidatud kohtupraktika).

Euroopa Kohtu järjepidevast kohtupraktikast tuleneb veel, et hartaga tagatud põhiõigusi kohaldatakse kõigis liidu õigusega reguleeritud olukordades ja seega tuleb neid kaitsta niipea, kui liikmesriigi õigusnorm kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse (21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).

Sellise juhtumiga on eelkõige tegu, kui liikmesriigi õigusnorm on oma olemuselt selline, et piirab ühte või mitut aluslepingus tagatud põhivabadust ja asjaomane liikmesriik tugineb sellise piirangu põhjendamisel ülekaalukale üldisele huvile. Niisugusel juhul saavad ette nähtud erandid kehtida liikmesriigi asjaomase õigusnormi suhtes üksnes siis, kui see õigusnorm on kooskõlas põhiõigustega, mille järgimise Euroopa Kohus tagab (vt 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).

Kuna käesoleval juhul kujutab põhikohtuasjas vaidluse all olev liikmesriigi õigusnorm nähtuvalt käesoleva kohtuotsuse punktist 61 endast asutamisvabaduse piirangut ELTL artikli 49 tähenduses, kaasneb sellega ka vastavalt harta artikli 15 lõikega 2 ja artikliga 16 tagatud asutamisvabaduse ja ettevõtlusvabaduse teostamise piirang.

Samas lubab harta artikli 52 lõige 1 hartaga tunnustatud õiguste teostamist piirata, tingimusel et piirangud on ette nähtud seaduses, arvestatud on nimetatud õiguste ja vabaduste olemust, järgitud on proportsionaalsuse põhimõtet ja piirangud on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi (vt 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, punkt 70 ja seal viidatud kohtupraktika).

67	Käesoleval juhul märgib Austria valitsus, et see liikmesriigi õigusnorm on vajalik prostitutsiooniga seotud kuritegevuse ennetamiseks ja rahvatervise kaitseks.

Kuigi prostitutsiooniga tegelemine ei ole Tirooli liidumaal keelatud, allub see järelevalvele ja piirangutele, mis on ette nähtud üldistes huvides. Seetõttu kehtestab liikmesriigi õigusnorm sellele tegevusele loakohustuse. Lisaks kohaldatakse sellega tegelevate isikute suhtes konkreetseid tervisealaseid nõuded ja regulaarset kontrolli, et tuvastada sugulisel teel levivaid haigusi, sealhulgas AIDSi ja tuberkuloosi.

69	Sellest kontrollist hoiduv ebaseaduslik prostitutsioon on selle valitsuse sõnul ohtlik nii sellega tegelevate inimeste tervisele, nende klientidele kui ka üldiselt ühiskonnale.

Sellega seoses tuleb märkida, et prostituutide suhtes toime pandavate niisuguste süütegude ennetamine, nagu inimkaubandus, prostitutsioonile sundimine ja alaealiste prostitutsioon, teenib ülekaalukat üldist huvi (vt selle kohta 1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Trijber ja Harmsen, C‑340/14 ja C‑341/14, EU:C:2015:641, punkt 68).

71	Lisaks tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et rahvatervise kaitse on liidu õiguses tunnustatud ülekaaluka üldise huvina (1. märtsi 2018. aasta kohtuotsus CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, punkt 57).

72	Tervisekaitse on samuti tagatud harta artikliga 35, milles on sätestatud, et igaühel on õigus ennetavale tervishoiule ning ravile liikmesriigi õigusaktide ja tavadega ettenähtud tingimustel.

Käesolevas asjas ei võimalda registreerimata äriettevõtte kaudu ja sellest tulenevalt ilma liikmesriigi avaliku asutuse loata prostitutsiooni hõlmavate teenuste osutamine, isegi kui see toimub lühikest aega, kindlustada pädevate asutuste asjakohast kontrolli asjaomase ettevõtte nende tegevuste üle, mistõttu võib see suurendada ohtu, et seal oma teenuseid osutavate isikute suhtes pannakse toime süütegusid.

Samuti suurendab nende teenuste osutamine isikute poolt, kellele ei kohaldata konkreetseid tervisealaseid nõuded ja regulaarset kontrolli, et tuvastada sugulisel teel levivaid haigusi, ohte nii prostitutsiooniga tegelevate isikute kui ka nende klientide tervisele, kuna on selge, et sugulisel teel levivad ravimata haigused põhjustavad tervisliku seisundi halvenemist ning sugulisel teel levivate ravimata haiguste kandjaks olemine suurendab teistesse haigustesse nakatumise riski.

Neil asjaoludel tuleb liikmesriigi õigusnormist tulenevat sellist asutamisvabaduse piirangut, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis annab haldusasutustele pädevuse otsustada sulgeda äriettevõte viivitamatult, kui ta kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma liikmesriigi õigusnormiga nõutava loata, pidada õigustatuks ülekaaluka üldise huvi tõttu ja sobivaks sama õigusnormiga taotletavate eesmärkide saavutamiseks, nimelt ennetamaks prostituutide suhtes süütegude toimepanemist ja kaitsmaks rahvatervist.

Samas tuleb kindlaks teha, kas liikmesriigi haldusasutuse võimalust otsustada sulgeda äriettevõte viivitamatult, kui asutus kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma liikmesriigi õigusnormiga nõutava loata, võib pidada proportsionaalseks eelmises punktis mainitud eesmärkidega.

Selles osas võiks sellist liikmesriigi õigusnormi nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis annab haldusasutustele pädevuse otsustada viivitamatult sulgeda äriettevõte eelnimetatud põhjusel, pidada põhimõtteliselt proportsionaalseks nimetatud eesmärkidega. Käesoleval juhul annab nimetatud õigusnorm haldusasutustele siiski pädevuse otsustada ilma ühegi faktilise ja õigusliku kirjalikult vormistatud ning adressaadile teatavaks tehtud põhjenduseta sulgeda äriettevõte, nõudes samal ajal, et asjassepuutuv isik põhjendaks oma taotlust selle sulgemisotsuse tühistamiseks.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on harta artikliga 47 tagatud kohtuliku kontrolli tõhususe eelduseks, et asjassepuutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavaks tegemist, et võimaldada asjaomasel isikul kaitsta oma õigusi parimates võimalikes tingimustes ja otsustada täielikult informeerituna, kas on otstarbekas pöörduda pädevasse kohtusse, ning ka täielikult võimaldada viimati nimetatul kontrollida käsitletava riigisisese otsuse seaduslikkust (4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 53, ja selle kohta 16. mai 2017. aasta kohtuotsus Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punkt 84).

Lisaks eeldab harta artiklitega 47 ja 48 tagatud õigus olla igas menetluses ära kuulatud, mis on liidu õiguse üldpõhimõtteks oleva kaitseõiguste tagamise lahutamatu osa, et haldusasutus võtab nõuetekohaselt arvesse asjasse puutuva isiku esitatud märkusi, hinnates hoolikalt ja erapooletult kõiki käsitletaval juhul asjakohaseid tõendeid ja põhjendades oma otsust üksikasjalikult; kohustus põhjendada otsust piisavalt juhtumipõhiselt ja konkreetselt, et asjasse puutuval isikul oleks võimalik mõista tema taotluse rahuldamata jätmise põhjusi, kaasneb seega kaitseõiguse järgimise põhimõttega (vt selle kohta 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punktid 43, 45 ja 48).

Kui liikmesriikide ametiasutused võtavad liidu õiguse kohaldamisalasse jäävaid meetmeid, lasub neil põhimõtteliselt kohustus austada niisuguste otsuste adressaatide kaitseõigust, mis nende adressaatide huve oluliselt mõjutavad (5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega, C‑166/13, EU:C:2014:2336, punkt 50).

See liikmesriigi haldusasutuste otsuste põhjendamise nõue on eriti oluline sellisel juhul nagu põhikohtuasjas, kus tuleb hinnata ELTL artikli 49 tähenduses asutamisvabaduse ning vastavalt harta artikli 15 lõikega 2 ja artikliga 16 tagatud asutamisvabaduse ja ettevõtlusvabaduse piirangute põhjendatust ja proportsionaalsust.

Ühelt poolt on liikmesriigi kohus kohustatud andma piirava õigusnormi vastuvõtmist ja rakendamist ümbritsevatele asjaoludele igakülgse hinnangu, lähtudes liikmesriigi pädevate asutuste esitatud tõenditest, millega on soovitud näidata niisuguste eesmärkide olemasolu, millega saab õigustada EL toimimise lepingus sätestatud põhivabaduse piirangut ja selle piirangu proportsionaalsust (28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 53 ja seal viidatud kohtupraktika).

Teiselt poolt, kui need kohtud võivad olla liikmesriigi menetlusnormide kohaselt kohustatud võtma meetmeid, mis on vajalikud, et lihtsustada niisuguste tõendite esitamist, ei või kohtuid aga kohustada asendama neid ametiasutusi, et esitada põhjendusi, mida on kohustatud esitama need asutused. Kui niisuguseid põhjendusi ei esitata, sest needsamad asutused ei osale või jäävad tegevusetuks, siis peab liikmesriigi kohtutel olema võimalus kohaldada tagajärgi, mis niisugusest tegevusetusest tulenevad (28. veebruari 2018. aasta kohtuotsus Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, punkt 54).

Käesoleval juhul ei vasta liikmesriigi õigusnorm osas, milles see ei nõua, et otsus sulgeda viivitamatult selline äriettevõte nagu põhikohtuasjas peab olema nõuetekohaselt faktilisest ja õiguslikust seisukohast kirjalikult põhjendatud ning adressaadile teatavaks tehtud, kohtupraktikas kehtestatud nõuetele, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktides 78–83.

Nimelt ei taga nimetatud õigusnorm, et selle otsuse adressaat saaks teada põhjused, millel otsus põhineb, et tal oleks võimalik oma õigusi kaitsta ja otsustada, kas tal on otstarbekas pöörduda pädevasse kohtusse. Seega ei võimalda sama õigusnorm käesoleval juhul tagada kohtuliku läbivaatamise tõhusust ega kaitseõigust, mille tagavad harta artiklid 47 ja 48 ning liidu õiguse üldpõhimõtted.

Mis puudutab põhikohtuasjas kõne all olevas liikmesriigi õigusnormis sätestatud nõuet, mille kohaselt peab asjassepuutuva isiku taotlus äriettevõtte sulgemise otsuse tühistamiseks olema nõuetekohaselt põhjendatud, siis tuleb tõdeda, et see on ebaproportsionaalne, arvestades asjaolu, et samas õigusnormis ei ole teisalt ette nähtud sellise otsuse põhjendamise kohustust.

87	Seda arvestades rikub nõue, et haldusakti adressaat põhjendaks oma taotlust selle otsuse tühistamiseks, samas kui otsus ise ei ole põhjendatud, adressaadi õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õigust pöörduda kohtusse, nagu ka tema kaitseõigusi.

Haldusorgani poolt äriettevõtte sulgemise otsuse tühistamist õigustada võivate põhjenduste piirangu kohta, mis on sätestatud politseiseaduse § 19a lõikes 4, tuleb märkida, et selline otsus võidakse tühistada, kui otsuse adressaat saab esitada bordelliloa või suudab tagada, et bordelli pidamist ei jätkata pärast seda tühistamist.

Eeldusel, et politseiseaduse see säte on kohaldatav põhikohtuasjas – seda asjaolu peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus –, ei ilmne, et eelmises punktis osutatud piirang on ebaproportsionaalne, arvestades taotletavaid eesmärke, milleks on vältida prostituutide suhtes süütegude toimepanemist ja kaitsta rahvatervist.

Nimelt kuivõrd võimalus sulgeda äriettevõte viivitamatult põhjusel, et pädev asutus kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma selleks nõutava loata, on – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktides 73–75 –, õigustatud nimetatud eesmärkidega, tuleb politseiseaduse § 19a lõikes 4 ette nähtud piirangut käsitada loogilise tagajärjena asjaomases õigusnormis ette nähtud keelule pidada bordelli ilma selleks nõutava loata.

Eelnevatest kaalutlustest tulenevalt tuleb esitatud küsimustele vastata, et ELTL artiklit 49, harta artikli 15 lõiget 2 ning artikleid 16, 47 ja 52 ning hea halduse üldpõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on nendega vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega on ette nähtud, et haldusasutus võib otsustada sulgeda äriettevõtte viivitamatult, kui ta kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma liikmesriigi õigusnormiga nõutava loata, juhul kui liikmesriigi õiguses ei ole esiteks nõutud, et selline otsus peab olema faktilisest ja õiguslikust seisukohast kirjalikult põhjendatud ja adressaadile teatavaks tehtud, ning teiseks on nõutud, et nimetatud adressaadi taotlus selle otsuse tühistamiseks peab seevastu olema põhjendatud.

Kohtukulud

92	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kuues koda) otsustab:

ELTL artiklit 49, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 15 lõiget 2 ning artikleid 16, 47 ja 52 ning hea halduse üldpõhimõtet tuleb tõlgendada nii, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas on nendega vastuolus liikmesriigi õigusnorm, millega on ette nähtud, et haldusasutus võib otsustada sulgeda äriettevõtte viivitamatult, kui ta kahtlustab, et selles äriettevõttes tegeletakse prostitutsiooniga ilma liikmesriigi õigusnormiga nõutava loata, juhul kui liikmesriigi õiguses ei ole esiteks nõutud, et selline otsus peab olema faktilisest ja õiguslikust seisukohast kirjalikult põhjendatud ja adressaadile teatavaks tehtud, ning teiseks on nõutud, et nimetatud adressaadi taotlus selle otsuse tühistamiseks peab seevastu põhjendatud.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: saksa.