EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)

12. juuli 2018 ( *1 )

Eelotsusetaotlus – Euroopa Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Liidu kodanike õigus vabalt liikuda ja elada liidu territooriumil – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkt b – Elukaaslane, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe – Liidu kodaniku tagasipöördumine tema kodakondsusliikmesriiki – Elamisloa taotlus – Taotleja isikliku olukorra põhjalik uurimine – Artiklid 15 ja 31 – Tõhus kohtulik kaitse – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artikkel 47

Kohtuasjas C‑89/17,

mille ese on ELTL artikli 267 alusel Upper Tribunal’i (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik) 20. jaanuari 2017. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 20. veebruaril 2017, menetluses

Secretary of State for the Home Department

versus

Rozanne Banger,

EUROOPA KOHUS (neljas koda),

koosseisus: koja president T. von Danwitz, kohtunikud C. Vajda, E. Juhász, K. Jürimäe (ettekandja) ja C. Lycourgos,

kohtujurist: M. Bobek,

kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,

arvestades kirjalikku menetlust ja 17. jaanuari 2018. aasta kohtuistungil esitatut,

arvestades seisukohti, mille esitasid:

–	R. Banger, esindajad: A. Metzer, QC ja barrister S. Saifolahi,

–	Ühendkuningriigi valitsus, esindajad: Z. Lavery, J. Kraehling, C. Crane ja S. Brandon, keda abistas B. Kennelly, QC,

–	Hispaania valitsus, esindaja: V. Ester Casas,

–	Austria valitsus, esindaja: C. Pesendorfer,

–	Poola valitsus, esindaja: B. Majczyna,

–	Euroopa Komisjon, esindajad: E. Montaguti ja M. Wilderspin,

olles 10. aprilli 2018. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,

on teinud järgmise

otsuse

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (ELT 2004, L 158, lk 77; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).

2	Taotlus on esitatud Secretary of State for the Home Departmenti (siseminister, Ühendkuningriik) ja Rozanne Bangeri vahelises kohtuvaidluses viimasele elamisloa väljaandmisest keeldumise üle.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Direktiivi 2004/38 põhjendustes 6, 25 ja 26 on märgitud:

„(6)

Et säilitada perekonna ühtsus laiemas mõttes ja ilma, et see piiraks kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelamist, peaks vastuvõttev liikmesriik nende isikute olukorra, kes ei kuulu käesolevas direktiivis määratletud pereliikmete hulka ega oma seetõttu automaatset õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada, oma riigi õigusaktide põhjal läbi vaatama, et otsustada, kas sellistele isikutele saab anda sisenemise ja elamise õiguse, võttes arvesse nende suhet liidu kodanikuga või muid asjaolusid, nagu näiteks nende rahaline või füüsiline sõltuvus liidu kodanikust.

[…]

(25)

Menetluslikke tagatisi tuleks samuti üksikasjalikult täpsustada, et tagada liidu kodanike ja nende pereliikmete õiguste kaitse kõrge tase juhul, kui neile ei anta luba teise liikmesriiki siseneda või seal elada, samuti selleks, et toetada põhimõtet, mille kohaselt kõik ametiasutuste võetavad meetmed peavad olema nõuetekohaselt põhjendatud.

(26)	Igal juhul peaksid liidu kodanikel ja nende pereliikmetel, kellele ei anta luba teise liikmesriiki siseneda või seal elada, olema edasikaebamise võimalus.“

Direktiivi artiklis 2 on sätestatud:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

1)	liidu kodanik – isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus;

pereliige:

abikaasa;

b)	partner, kellega liidu kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus käsitleb registreeritud kooselu abieluga võrdsena, kooskõlas vastuvõtva liikmesriigi asjaomastes õigusaktides sätestatud tingimustega;

c)	alanejad lähisugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad, ja punktis b määratletud abikaasa või partneri alanejad sugulased, kes on alla 21aastased või ülalpeetavad;

d)	ülalpeetavad ülenejad lähisugulased ja punktis b määratletud abikaasa või partneri vahetult ülenejad sugulased;

3)	vastuvõttev liikmesriik – liikmesriik, kuhu liidu kodanik oma vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamiseks liigub.“

Direktiivi artiklis 3 on ette nähtud:

„1. Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

2. Ilma et see piiraks vaba liikumise ja elamise õigust, mis asjaomastel isikutel isiklikel alustel võib olla, peab vastuvõttev liikmesriik kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama järgmiste isikute riiki sisenemist ja seal elamist:

muud pereliikmed, sõltumata nende kodakondsusest, kes ei kuulu artikli 2 punkti 2 määratluse alla ja kes on esmase elamisõigusega liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed lähteriigis, või kui tõsised tervislikud põhjused nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;

b)	partner, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe.

Vastuvõttev liikmesriik uurib põhjalikult isiku olukorda ja esitab talle võimaliku sisenemis- või elamiskeelu põhjendused.“

Sama direktiivi artikli 8 lõike 5 punktides e ja f on ette nähtud:

„Registreerimistunnistuse väljaandmiseks liidu kodanike pereliikmetele, kes on ka ise liidu kodanikud, võivad liikmesriigid nõuda järgmiste dokumentide esitamist:

[…]

artikli 3 lõike 2 punkti a alla kuuluvatel juhtudel päritoluriigi või lähteriigi asjaomase asutuse väljaantud dokument, mis tõendab, et nad on liidu kodaniku ülalpeetavad või leibkonna liikmed, või tõend tõsiste tervislike põhjuste kohta, mis nõuavad vältimatult, et liidu kodanik peab pereliiget isiklikult hooldama;

f)	artikli 3 lõike 2 punkti b alla kuuluvatel juhtudel tõend püsiva suhte kohta liidu kodanikuga.“

Direktiivi 2004/38 artikli 10 lõike 2 punktid e ja f on sõnastatud järgmiselt:

„Elamisloa väljaandmiseks nõuavad liikmesriigid järgmiste dokumentide esitamist:

[…]

f)	artikli 3 lõike 2 punkti b alla kuuluvatel juhtudel tõend püsiva suhte kohta liidu kodanikuga.“

8	Direktiivi artikli 15 lõikes 1 on sätestatud: „Artiklitega 30 ja 31 ettenähtud menetlusi kohaldatakse analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides.“

Direktiivi artiklis 31 on ette nähtud:

„1. Asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.

[…]

3. Kaebemenetlus võimaldab kontrollida, kas otsus ning asjaolud, millel kavandatav meede põhineb, on õiguspärased. See tagab otsuse proportsionaalsuse, eelkõige pidades silmas artiklis 28 sätestatud nõudeid.

[…]“

Ühendkuningriigi õigus

Direktiiv 2004/38 on Ühendkuningriigi õigusesse üle võetud 2006. aasta määrusega sisserände kohta Euroopa Majanduspiirkonnast (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006, edaspidi „2006. aasta määrus“), mis oli põhikohtuasja asjaolude toimumise kuupäeval kohaldatav. 2006. aasta määruse artiklis 7 oli sätestatud:

„1. Kui lõikest 2 ei tulene teisiti, loetakse isiku pereliikmeks käesoleva määruse tähenduses:

a)	tema abikaasa või registreeritud elukaaslane;

[…]“

Määruse artiklis 8 oli ette nähtud:

„1. Käesoleva määruse tähenduses on „laiendatud perekonna liige“ iga isik, kes ei ole [Euroopa Majanduspiirkonna (EMP)] kodaniku pereliige artikli 7 lõike 1 punkti a, b või c alusel ja kes vastab tingimustele, mis on sätestatud lõikes 2, 3, 4 või 5.

[…]

5. Isik vastab käesolevas lõikes sätestatud tingimusele, kui ta on EMP kodaniku elukaaslane (v.a registreeritud elukaaslane) ja suudab otsuse tegijale tõendada, et tal on püsiv suhe EMP kodanikuga.

[…]“

Määruse artiklis 9 oli sätestatud:

„1. Kui lõikes 2 nimetatud tingimused on täidetud, on käesolev määrus kohaldatav isikule, kes on Briti kodaniku pereliige, nii, nagu oleks see Briti kodanik EMP kodanik.

2. Tingimused on järgmised:

a)	Briti kodanik elab asjaomases EMP riigis töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana või tegi seda enne tagasipöördumist Ühendkuningriiki; ja

b)	kui Briti kodaniku pereliige on tema abikaasa või registreeritud elukaaslane, nad elavad koos asjaomases EMP riigis või sõlmisid selles riigis abielu või registreeritud kooselu ja elasid seal koos enne Briti kodaniku tagasipöördumist Ühendkuningriiki;

[…]“

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused

R. Banger on Lõuna-Aafrika kodanik. Tema elukaaslane Philip Rado on Ühendkuningriigi kodanik. Aastatel 2008–2010 elasid R. Banger ja P. Rado koos Lõuna-Aafrikas. Mais 2010 võttis P. Rado vastu töökoha Madalmaades. Ta elas selles liikmesriigis koos R. Bangeriga kuni aastani 2013. R. Banger sai liidu kodaniku laiendatud perekonna liikmena selles liikmesriigis elamisloa.

Aastal 2013 otsustasid R. Banger ja P. Rado asuda elama Ühendkuningriiki. R. Banger esitas seal siseministrile elamisloa taotluse. Elamisluba talle ei väljastatud, kuna ta oli P. Rado elukaaslane, kes ei olnud temaga abielus, ning kuna 2006. aasta määruse artiklis 9 oli ette nähtud, et Ühendkuningriigi kodaniku pereliikmeks saab pidada üksnes tema abikaasat või registreeritud elukaaslast.

R. Banger esitas selle elamisloa andmisest keeldumise otsuse peale kaebuse First-tier Tribunali (esimese astme kohus, Ühendkuningriik). Kohus rahuldas selle kaebuse. Siseminister sai seejärel loa esitada esimeses kohtuastmes tehtud otsuse peale apellatsioonkaebus Upper Tribunali (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium), Ühendkuningriik) põhjendusel, et on rikutud õigusnormi.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märkis esiteks, et ainus oluline erinevus tema menetluses oleva kohtuasja ning kohtuasja, milles tehti 7. juuli 1992. aasta otsus Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296), vahel on see, et R. Banger on liidu kodaniku elukaaslane, kes ei ole temaga abielus, samas kui viimati nimetatud kohtuasjas olid S. ja R. Singh omavahel abielus. Põhimõtteid, mille Euroopa Kohus selles kohtuotsuses sõnastas, saab seega sellises kohtuasjas nagu põhikohtuasi kohaldada. Teiseks tõdes eelotsusetaotluse esitanud kohus, et sama kohus teises koosseisus juba otsustas, et 2006. aasta määrus ei anna edasikaebeõigust isikule, kelle taotlus elamisloa saamiseks „laiendatud perekonna liikmena“ on jäetud rahuldamata.

Neil asjaoludel otsustas Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (kõrgem kohus (sisserände- ja varjupaigaasjade kolleegium)) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

„1.

Kas [7. juuli 1992. aasta kohtuotsuses Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296)] sõnastatud põhimõtetest tulenevalt peab liikmesriik välja andma elamisloa või teise võimalusena hõlbustama elamisloa andmist liidu kodaniku elukaaslasele, kes ei ole liidu kodanik ja kes ei ole abielus liidu kodanikuga, kui viimane pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud [EL toimimise lepingust] tulenevat vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki?

2.	Teise võimalusena, kas [direktiivist 2004/38] tuleneb kohustus anda välja selline elamisluba või teise võimalusena kohustus hõlbustada sellise elamisloa andmist?

3.	Kas juhul, kui otsus keelduda elamisloa andmisest ei tugine taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele ja see ei ole piisavalt põhjendatud, on otsus õigusvastane, sest rikub [direktiivi 2004/38] artikli 3 lõiget 2?

4.	Kas [direktiiviga 2004/38] on kooskõlas riigisisene õigusnorm, mis ei võimalda esitada kohtule kaebust täidesaatva võimu otsuse peale, millega keelduti elamisloa väljaandmisest isikule, kes väidab, et on laiendatud perekonna liige?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

Esimene ja teine küsimus

Sissejuhatuseks tuleb märkida, nagu Euroopa Kohus on juba korduvalt otsustanud, et isegi kui eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma küsimustes formaalselt piirdunud ainult 7. juuli 1992. aasta kohtuotsuses Singh (C‑370/90, EU:C:1992:296) ja direktiivis 2004/38 väljendatud põhimõtetega, ei takista see asjaolu Euroopa Kohtul esitada talle kõiki liidu õiguse tõlgendamise juhiseid, mis võivad olla tarvilikud eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva kohtuasja lahendamisel, olenemata sellest, kas see kohus on neile oma küsimustes viidanud või mitte (vt selle kohta 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 22 ja seal viidatud kohtupraktika).

Neil tingimustel ning võttes arvesse eelotsusetaotluses esitatud asjaolusid, tuleb tõdeda, et esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liidu kodaniku kodakondsusliikmesriigile kohustuse anda elamisluba või hõlbustada elamisloa andmist kolmanda riigi kodanikule, kes on selle liidu kodaniku registreerimata elukaaslane ning kellega tal on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, kui liidu kodanik pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada.

20	Sellega seoses tasub märkida, et ELTL artikli 21 lõikes 1 on ette nähtud, et „[i]gal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti“.

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on direktiivi 2004/38 eesmärk hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil teostamist ning seda õigust tugevdada (12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35 ja 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 18).

Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 1 kohaldatakse seda direktiivi kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende pereliikmete suhtes, kes on määratletud sama direktiivi artikli 2 punktis 2 ja kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.

Seoses direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikega 1 on Euroopa Kohus otsustanud, et selle direktiivi sätete grammatilisel, süstemaatilisel ja teleoloogilisel tõlgendamisel ilmneb, et see reguleerib ainult liidu kodaniku sellistesse liikmesriikidesse sisenemise ja seal elamise tingimusi, mille kodanik ta ei ole, ning see ei saa olla aluseks liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodaniku tuletatud elamisõigusele liikmesriigis, mille kodakondsus liidu kodanikul on (5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 20 ja seal viidatud kohtupraktika).

Antud juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasja ese on elamisloa taotlus kolmanda riigi kodanikule R. Bangerile Ühendkuningriigis, mis on P. Rado kodakondsusliikmesriik, ning et selle taotluse esitamise ajal ei olnud R. Banger ja P. Rado abielus ega registreeritud kooselus, aga elasid juba mitu aastat koos.

Kuid nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 28 ja 29 märkis, kehtivad needsamad süstemaatilised ja teleoloogilised kaalutlused, mille põhjal Euroopa Kohus otsustas, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktis 23 viidatud kohtupraktikast, et direktiiviga 2004/38 ei ole võimalik anda tuletatud elamisõigust kolmanda riigi kodakondsust omavatele liidu kodaniku pereliikmetele selle kodaniku päritoluliikmesriigis, ka direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b nimetatud isikute suhtes. Järelikult ei saa direktiivist 2004/38 tuleneda kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku registreerimata elukaaslane, õigust sellele, et tema elukaaslase kodakondsusliikmesriik hõlbustaks tema elamisloa taotlemist selles liikmesriigis.

Antud juhul tuleneb sellest, et kuigi R. Banger võib olla hõlmatud mõistega „partner, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe“, mis esineb direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b, ei saa sellest direktiivist tuletada R. Bangeri õigust sellele, et Ühendkuningriik hõlbustaks tema elamisloa taotlemist.

Euroopa Kohus on siiski teatud juhtudel tunnistanud, et liidu kodaniku pereliikmetest kolmandate riikide kodanikel, kellel direktiivi 2004/38 sätete alusel ei ole tuletatud elamisõigust liikmesriigis, mille kodakondsus liidu kodanikul on, võib see õigus sellegipoolest olla ELTL artikli 21 lõike 1 alusel (5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 23).

See järeldus tuleneb sisuliselt väljakujunenud kohtupraktikast, mille kohaselt võiks juhul, kui sellisel kolmanda riigi kodanikul sellist tuletatud elamisõigust ei oleks, see pärssida liidu kodaniku tahet lahkuda liikmesriigist, mille kodakondsus tal on, et kasutada ELTL artikli 21 lõike 1 alusel teises liikmesriigis elamise õigust, kuna ta ei saa olla kindel, et tal on võimalik oma päritoluliikmesriigis jätkata perekonnaelu, mida ta vastuvõtvas liikmesriigis tegeliku elamise ajal on alustanud või tugevdanud selle kolmanda riigi kodanikuga (vt selle kohta 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 54 ja 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 24).

Sellest kohtupraktikast nähtub, et tuletatud elamisõiguse andmise tingimused ei tohi põhimõtteliselt olla rangemad tingimustest, mis on direktiiviga 2004/38 ette nähtud niisuguse elamisõiguse andmiseks kolmanda riigi kodanikule, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kes on teostanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole. Seega, kuigi see direktiiv ei reguleeri juhtu, kui liidu kodanik pöördub tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, tuleb seda direktiivi kohaldada analoogia alusel (vt selle kohta 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punktid 50 ja 61 ja seal viidatud kohtupraktika ning 5. juuni 2018. aasta kohtuotsus Coman jt, C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 25).

Sellega seoses tasub täpsustada, et direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b on konkreetselt viidatud partnerile, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe. Viimati nimetatud sättes on ette nähtud, et vastuvõttev liikmesriik peab kooskõlas oma õigusaktidega hõlbustama sellise partneri riiki sisenemist ja seal elamist.

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 2 ei kohusta liikmesriike tunnustama selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanike riiki sisenemise ja seal elamise õigust, vaid nendele liikmesriikidele pannakse kohustus teataval määral soodustada selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanike esitatud taotlusi võrreldes kolmandate riikide muude kodanike liikmesriiki sisenemise ja seal elamise taotlustega (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 21).

Tuleb nõustuda kohtujuristiga, kes märkis oma ettepaneku punktides 46 ja 47, et kohtupraktika, millele on osundatud käesoleva kohtuotsuse punktis 29, kehtib samuti partneri suhtes, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkti b tähenduses. Seega kolmanda riigi kodanikku, kellel on taoline suhe liidu kodanikuga, kes on teostanud oma liikumisvabadust ning kes pöördub tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, ei tohi siis, kui see liidu kodanik viimati nimetatud liikmesriiki tagasi pöördub, kohelda ebasoodsamalt sellest, mis on direktiivis ette nähtud kolmanda riigi kodanikule, kellel on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe liidu kodanikuga, kes kasutab liikumisvabadust teistes liikmesriikides kui oma kodakondsusliikmesriik.

Sellises olukorras, nagu on arutlusel põhikohtuasjas, tuleb seega seoses tingimustega, mille täidetuse korral tuleb hõlbustada selles direktiivis nimetatud kolmandate riikide kodanike riiki sisenemist ja seal elamist, kohaldada direktiivi 2004/38, sealhulgas selle artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punkti b analoogia alusel.

Seda järeldust ei sea kahtluse alla Ühendkuningriigi argumendid, mille kohaselt 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsuse O. ja B. (C‑456/12, EU:C:2014:135) punktis 63 on märgitud, et tuletatud elamisõiguse saavad päritoluliikmesriigis üksnes kolmandate riikide kodanikud, kelle puhul on tegemist „pereliikmega“ direktiivi 2004/38 artikli 2 lõike 2 tähenduses. Nimelt tuleb nõustuda kohtujuristiga, kes märkis oma ettepaneku punktis 35, et kuigi Euroopa Kohus asus selles kohtuotsuses seisukohale, et kolmanda riigi kodanikul, kes ei ole pereliige, ei ole vastuvõtvas liikmesriigis direktiivi 2004/38 või ELTL artikli 21 lõike 1 alusel tuletatud elamisõigust, ei ole selle kohtuotsusega välistatud selle liikmesriigi kohustus hõlbustada sellise kodaniku riiki sisenemist ja seal elamist vastavalt direktiivi artikli 3 lõikele 2.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liidu kodaniku kodakondsusliikmesriigile kohustuse hõlbustada elamisloa andmist kolmanda riigi kodanikule, kes on selle liidu kodaniku registreerimata elukaaslane ning kellega tal on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, kui liidu kodanik pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada.

Kolmas küsimus

Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et otsus, millega keeldutakse elamisloa andmisest kolmanda riigi kodanikule, kes on sellise liidu kodaniku registreerimata elukaaslane, kes pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, peab tuginema taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele ning olema põhjendatud.

Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 31, on liikmesriikidel direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 kohaselt, mida kohaldatakse analoogia alusel sellisele tagasipöördumisele, nagu on arutlusel põhikohtuasjas, kohustus teataval määral soodustada selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanike esitatud taotlusi võrreldes kolmandate riikide muude kodanike liikmesriiki sisenemise ja seal elamise taotlustega.

Euroopa Kohus on otsustanud, et liikmesriigid peavad selle kohustuse täitmiseks direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 teise lõigu alusel nägema artikli 3 lõike 2 esimeses lõigus nimetatud isikutele ette võimaluse saada oma taotluse kohta otsus, milles on põhjalikult uuritud nende isiklikku olukorda ja mida keeldumise korral on põhjendatud (5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 22).

39	Taotleja isikliku olukorra uurimisel tuleb pädeval ametiasutusel võtta arvesse erinevaid tegureid, mis võivad vastavalt asjaoludele olla olulised (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 23).

Arvestades nii asjaolu, et direktiivis 2004/38 puuduvad täpsemad normid, kui ka selle artikli 3 lõikes 2 kasutatud sõnu „kooskõlas oma õigusaktidega“, tuleb tõdeda, et igal liikmesriigil on arvesse võetavate tegurite valikul ulatuslik kaalutlusruum. Sellegipoolest on liikmesriigid kohustatud jälgima, et nende õigusnormid sisaldavad kriteeriume, mis on kooskõlas sõna „hõlbustama“ tavatähendusega ning mis ei võta nimetatud sättelt selle kasulikku mõju (vt selle kohta 5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 24).

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb kolmandale küsimusele vastata, et ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et otsus, millega keeldutakse elamisloa andmisest kolmanda riigi kodanikule, kes on sellise liidu kodaniku registreerimata elukaaslane, kes pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, peab tuginema taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele ning olema põhjendatud.

Neljas küsimus

Sissejuhatuseks tuleb märkida, et eelotsusetaotlusest selgub, et sama kohus teises koosseisus otsustas, et 2006. aasta määrus ei anna direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikutele right of appeal’i (edasikaebeõigust). Just seda silmas pidades tulebki neljandat küsimust mõista. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul on tekkinud küsimus mitte selle kohta, kas võimalik kohtulik kontroll nende isikute huvides puudub, vaid selle kohta, kas direktiiviga 2004/38 on nõutud, et oleks õiguskaitsevahend, mis võimaldab kohtul nii õigusliku kui ka faktilise kontrolli teostamist.

Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma neljanda küsimusega sisuliselt teada saada, kas direktiivi 2004/38 artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes viidatud kolmandate riikide kodanikel peab olema võimalik kasutada õiguskaitsevahendit, mis võimaldab kohtul nii õigusliku kui ka faktilise kontrolli teostamist, et vaidlustada nende suhtes tehtud elamisloa andmisest keeldumise otsust.

Vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 15 lõikele 1 kohaldatakse direktiivi artiklitega 30 ja 31 ette nähtud menetlusi analoogia alusel kõikide otsuste suhtes, mis piiravad liidu kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumist muudel põhjustel kui avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides. Direktiivi artikli 31 lõikes 1 on sätestatud, et asjaomastel isikutel peab olema juurdepääs vastuvõtva liikmesriigi kohtumenetlusele ja vajaduse korral haldusmenetlusele, et kaevata edasi nende kohta avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides tehtud otsused või taotleda nende otsuste kohtulikku läbivaatamist.

45	Nendes sätetes ei ole siiski sõnaselgelt mainitud isikuid, keda on eelkõige nimetatud direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b.

Sellega seoses tuleb nõustuda kohtujuristiga, kes oma ettepaneku punktis 87 märkis, et mõistet „pereliige“ on direktiivi 2004/38 teistes sätetes kasutatud nii, et see hõlmab ka direktiivi artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikuid. Täpsemalt on direktiivi artikli 10, mis puudutab elamislubade väljaandmist „liidu kodanike pereliikmetele“, lõike 2 punktides e ja f mainitud dokumente, mille peavad elamisloa väljaandmiseks esitama artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktides a ja b nimetatud isikud. Samamoodi on direktiivi 2004/38 artikli 8 lõike 5, mis käsitleb dokumentide esitamist registreerimistunnistuse väljaandmiseks „pereliikmetele“, punktides e ja f mainitud direktiivi artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikuid.

Käesoleva kohtuotsuse punktis 38 osundatud kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriigid direktiivi 2004/38 artikli 3 lõike 2 teise lõigu alusel nägema sama artikli lõike 2 esimeses lõigus nimetatud isikutele ette võimaluse saada oma taotluse kohta otsus, milles on nende isiklikku olukorda põhjalikult uuritud ja mida on keeldumise korral põhjendatud.

Kuna direktiivi 2004/38 sätteid tuleb aga tõlgendada kooskõlas nõuetega, mis tulenevad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 47 (vt selle kohta 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 50), peab neil isikutel nimetatud sätte alusel olema selle otsuse suhtes õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, mis võimaldab selle otsuse õiguspärasuse faktilist ja õiguslikku kontrollimist liidu õiguse alusel (vt selle kohta 17. novembri 2011. aasta kohtuotsus Gaydarov, C‑430/10, EU:C:2011:749, punkt 41).

49	Järelikult tuleb asuda seisukohale, et direktiivi 2004/38 artikli 31 lõikes 1 ette nähtud menetluslikud tagatised on kohaldatavad direktiivi artikli 3 lõike 2 esimese lõigu punktis b nimetatud isikutele.

Mis puudutab nende menetluslike tagatiste ulatust, siis Euroopa Kohtu praktika kohaselt on direktiivi artikli 3 lõikes 2 nimetatud isikul õigus paluda kohtul kontrollida, kas riigisisene õigusnorm ja selle kohaldamine on püsinud direktiiviga määratud kaalutlusruumi piires (5. septembri 2012. aasta kohtuotsus Rahman jt, C‑83/11, EU:C:2012:519, punkt 25).

Mis puudutab kohtulikku kontrolli liikmesriigi pädevate asutuste kaalutlusruumi üle, siis tuleb liikmesriigi kohtul eelkõige kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel. Lisaks peab see kontroll hõlmama menetluslike tagatiste järgimist, mis on väga oluline ja mis võimaldab kohtul kindlaks teha, kas esinesid faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest kaalutlusõiguse teostamine sõltub (vt analoogia alusel 4. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Fahimian, C‑544/15, EU:C:2017:255, punktid 45 ja 46). Nende tagatiste hulgas on vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 3 lõikele 2 nende asutuste kohustus uurida põhjalikult taotleja isiku isiklikku olukorda ja esitada võimaliku sisenemis- ja elamiskeelu põhjendused.

Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2004/38 artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes nimetatud kolmandate riikide kodanikel peab olema võimalik kasutada õiguskaitsevahendit nende suhtes tehtud elamisloa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks, kusjuures selle kasutamise tulemusel peab liikmesriigi kohtul olema pädevus kontrollida, kas keeldumise otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel ja kas on järgitud menetluslikke tagatisi. Nende tagatiste hulgas on liikmesriigi pädevate asutuste kohustus uurida põhjalikult taotleja isiku isiklikku olukorda ja esitada võimaliku sisenemis- ja elamiskeelu põhjendused.

Kohtukulud

53	Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et see paneb liidu kodaniku kodakondsusliikmesriigile kohustuse hõlbustada elamisloa andmist kolmanda riigi kodanikule, kes on selle liidu kodaniku registreerimata elukaaslane ning kellega tal on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, kui liidu kodanik pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivis 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada.

ELTL artikli 21 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et otsus, millega keeldutakse elamisloa andmisest kolmanda riigi kodanikule, kes on sellise liidu kodaniku registreerimata elukaaslane, kes pöördub pärast seda, kui ta on kasutanud vaba liikumise õigust teises liikmesriigis töötamiseks vastavalt direktiivis 2004/38 ette nähtud tingimustele, koos oma elukaaslasega tagasi oma kodakondsusliikmesriiki, et seal elada, peab tuginema taotleja isikliku olukorra põhjalikule uurimisele ning olema põhjendatud.

Direktiivi 2004/38/EÜ artikli 3 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selles sättes osutatud kolmandate riikide kodanikel peab olema võimalik kasutada õiguskaitsevahendit nende suhtes tehtud elamisloa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamiseks, kusjuures selle kasutamise tulemusel peab liikmesriigi kohtul olema pädevus kontrollida, kas keeldumise otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel ja kas on järgitud menetluslikke tagatisi. Nende tagatiste hulgas on liikmesriigi pädevate asutuste kohustus uurida põhjalikult taotleja isiku isiklikku olukorda ja esitada võimaliku sisenemis- ja elamiskeelu põhjendused.

Allkirjad

( *1 ) Kohtumenetluse keel: inglise.