1.

Mitu Austriat puudutavat menetlust on näidanud, et selles liikmesriigis esines vähemalt varem keskkonnamõju hindamise direktiivi ( 2 ) kohaldamisel suuri raskusi. ( 3 ) Kardetavasti viidi paljud projektid, mis vajasid viidatud direktiivi kohaselt keskkonnamõju hindamist, ellu ilma sellise hindamiseta.

2.

Käesolev eelotsusemenetlus puudutab õigusnorme, mis käsitlevad keskkonnamõju hindamise direktiivi rikkumise tagajärgi. Nendest tuleneb, et projekti peetakse kõnealuse direktiivi ülevõtmiseks vastu võetud Austria õigusnormide kohaselt heakskiidetuks, kui õigusnormide vastaselt antud loa väljastamisest on möödunud kolm aastat. See tähtaeg piirab ühtlasi pädevate asutuste õigust tühistada luba, mis anti välja Austria õigusnorme rikkudes.

3.

Seega tuleb välja selgitada, mil määral on selline õiguspärase loa fiktsioon kooskõlas liidu õigusega. Euroopa Kohtu otsusel võib olla oluline praktiline mõju Austrias, aga ka teistes liikmesriikides.

4.

Käesolev eelotsusetaotlus puudutab erandit keskkonnamõju hindamise korraldamise kohustusest, mis oli sätestatud kõigepealt keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõikes 5, ( 4 ) hiljem selle direktiivi artikli 1 lõikes 4 ( 5 ):

„Käesolevat direktiivi ei kohaldata selliste projektide suhtes, mille üksikasjad võetakse vastu konkreetse siseriikliku õigusaktiga, sest käesoleva direktiivi eesmärgid, kaasa arvatud teabe andmine, saavutatakse seadusandliku tegevuse kaudu.“

5.

Väikeste muudatustega sisaldub see säte nüüd keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikes 5.

6.

Lisaks tuleb viidata põhimõttelisele kohustusele, mis on sätestatud keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikes 1, mida direktiivi nimetatud redaktsioonid ei mõjutanud:

„Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed, tagamaks, et enne loa andmist nõutakse keskkonda muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu oluliselt mõjutada võivatelt projektidelt teostusluba ja hinnatakse nende mõju. […]“

7.

Käesolevas menetluses on tähtsad Austria keskkonnamõju hindamise seaduse (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz, edaspidi „UVP‑G 2000“) kaks sätet käesolevas kohtuasjas kohaldatavas 2009. aasta redaktsioonis. UVP‑G 2000 § 3 lõige 6 sätestab ilma nõutud keskkonnamõju hindamiseta antud lubade tühistamise õigust lõpetava tähtaja:

„Projektidele, mille suhtes kohaldatakse hindamist vastavalt lõigetele 1, 2 või 4, ei anta enne keskkonnamõju hindamise või üksikjuhtumi eraldi hindamise lõpetamist luba, ning enne keskkonnamõju hindamise lõpetamist võetud haldusmeetmetel puudub õigusjõud. Selle sättega vastuolus välja antud load võib § 39 lõike 3 alusel pädev haldusorgan kolme aasta jooksul tühistada.“

8.

UVP‑G 2000 § 46 lõike 20 punkt 4 sisaldab § 3 lõikele 6 tugineva loa eeldamist vanemate projektide puhul:

„Projekte, mille jaoks välja antud luba ei saa pärast kuupäeva, mil jõustus föderaalseadus, mis on avaldatud väljaandes BGBl. I 87/2009, enam § 3 lõike 6 alusel tühistada, peetakse selle föderaalseaduse alusel lubatuks.“

9.

A.S.A. Abfall Service AG (edaspidi „A.S.A. Abfall“) käitab toimikute kohaselt Wiener Neustadti linnas ohtlike jäätmete keemilis-füüsikalise töötlemise jaama, kogumiskeskust ja jäätmekütuse tehast, mis on ainsana käesoleva menetluse ese.

10.

Vastavalt eelotsusetaotlusele toimub viimati nimetatud tehases valdavalt plastijäätmete peenestamine mitmes etapis, kuni saadakse tööstuslikult kasutatav jäätmekütus, mida müüakse eelkõige tsemenditööstusele; seega toimub tehases mitteohtlike jäätmete füüsikaline töötlemine.

11.

Tehasel on materiaalõigusnormide kohaselt väljastatud load, nimelt Wiener Neustadti linnapea poolt 1986. ja 1993. aastal majandusõiguse normide alusel välja antud tegevusload; nende kohaselt oli tollal lubatud töötlemisvõimsus kuni 9990 tonni aastas. 10. detsembril 2002. aastal andis Landeshauptmann von Niederösterreich (Alam-Austria liidumaa peaminister) jäätmeid käsitlevate õigusnormide alusel loa tehase võimsuse suurendamiseks maksimaalselt kuni 34000 tonnini aastas. Maksimaalset töötlemiskogust päevas ei ole selles otsuses täpsustatud. Sellel tehasel puudub Austrias keskkonnamõju hindamist käsitleva seaduse UVP‑G 2000 alusel väljastatud luba.

12.

Siseriiklikus menetluses tuvastati, et võimsuse suurendamiseks tuli laiendada olemasolevat töötlemisliini ja rajada veel üks töötlemisliin. Praegu on aastane tootmismaht ligikaudu 17 000–21 000 tonni, seega ei ole kogu lubatud võimsust ära kasutatud. Seda põhjendati asjaoluga, et kõnealuse otsusega heaks kiidetud teist töötlemisliini ei ole seni veel rajatud.

13.

10. detsembri 2002. aasta jõustunud otsust ei saanud alates 19. augustist 2009, UVP‑G‑d muutva 2009. aasta seaduse jõustumise kuupäevast, enam UVP‑G 2000 § 3 lõike 6 kohaselt tühistada. Selle sätte kohaselt võis keskkonnamõju hindamise kohustusega projektidele teistes valdkondades kehtivate seaduste alusel väljastatud load, mis olid välja antud UVP-G 2000‑s sätestatud loa asemel, kolmeaastase tähtaja jooksul tühistada.

14.

Niederösterreicher Umweltanwalt (Alam-Austria keskkonnavahemees) palus 30. aprilli 2014. aasta kirjas Niederösterreichische Landesregierungil (Alam-Austria liidumaa valitsus) kindlaks teha, kas ASA Abfalli tehas, tegevus ja meetmed Wiener Neustadtis vastavad nii eraldi kui ka koos UVP‑G 2000‑s sätestatud tingimustele ja seega kehtib kohustus hinnata keskkonnamõju.

15.

Alam-Austria liidumaa valitsus leidis 27. juuni 2014. aasta otsuses, et jäätmekütuse tehase puhul ei kehti kohustust hinnata keskkonnamõju. Seda põhjendati muu hulgas UVP‑G 2000 § 46 lõike 20 punktiga 4, mille kohaselt peetakse vanu rajatisi UVP‑G 2000 § 3 lõikes 6 sätestatud kolmeaastase tähtaja möödumisel UVP‑G 2000 alusel lubatuks.

16.

Selle otsuse peale esitas Wiener Neustadti linn kaebuse. Kuna kaebus jäeti esimeses kohtuastmes rahuldamata, on Wiener Neustadti linna apellatsioonkaebus nüüd Verwaltungsgerichtshofi menetluses. Kohus esitab Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas liidu õigusega, eelkõige keskkonnamõju hindamise direktiivi uue redaktsiooniga, esmajoones selle artikli 1 lõikega 4, või selle direktiivi varasema redaktsiooniga, esmajoones selle artikli 1 lõikega 5, on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt peetakse projekte, mille puhul tuli hinnata keskkonnamõju, kuid millel ei olnud siseriikliku Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz’i (keskkonnamõju hindamise seadus) alusel väljastatud luba, vaid ainult mõne valdkondliku seaduse (nt Abfallwirtschaftsgesetz, jäätmekäitlusseadus) alusel väljastatud luba, mida ei saa alates 19. augustist 2009 (kui jõustus UVP‑G‑d muutev 2009. aasta seadus) siseriiklikus õiguses (UVP‑G 2000 § 3 lõige 6) ette nähtud kolmeaastase tähtaja möödumise tõttu enam tühistada, UVP‑G 2000 alusel lubatuks, või on selline õigusnorm kooskõlas liidu õiguses sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtetega?“

17.

Wiener Neustadti linn, A.S.A. Abfall Service AG ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikult oma seisukohad.

18.

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuivõrd on keskkonnamõju hindamise direktiiviga kooskõlas, kui nõutava keskkonnamõju hindamise puudumine kõrvaldatakse õigusliku fiktsiooniga, et projektile anti luba kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiivi ülevõtmiseks vastu võetud õigusnormidega.

19.

Küsimused, kas vaidlusaluse jäätmetöötlustehase puhul oleks pidanud hindama keskkonnamõju ( 6 ) või kas kõik sellisele hindamisele kohaldatavad nõuded täideti juba muu menetluse raames, ( 7 ) ei ole seevastu eelotsusetaotluse ese.

20.

Eelotsusetaotlusele vastamiseks tuleb kõigepealt kindlaks teha keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldatav redaktsioon (alljärgnev jaotis A), seejärel tuleb käsitleda keskkonnamõju hindamise põhimõttelist kohustust (alljärgnev jaotis B), pärast seda küsimuses sõnaselgelt nimetatud sätet, millega antakse projektidele luba seadusandlike aktidega, varem keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõige 4 või 5, praegu artikli 2 lõige 5 (alljärgnev jaotis C) ja lõpuks tõhususe põhimõtet, millest juhindutakse liidu õigusest tulenevate kohustuste praktilisel täitmisel (alljärgnev jaotis D).

21.

Vaidlusalune tuvastamistaotlus esitati küll 2014. aastal ja lõplikku otsust ei tehta tõenäoliselt enne 2017. aastat. Hoolimata sellest tuleb keskkonnamõju hindamise kohustust hinnata sätete alusel, mis olid asjaomase loa suhtes kohaldatavad. Sellega seoses tuleb kõne alla ainult 10. detsembri 2002. aasta luba võimsuse laiendamiseks, kuna ülejäänud load anti enne Austria ühinemist Euroopa Liiduga.

22.

10. detsembril 2002. aastal kehtis direktiiv 85/337 direktiivi 97/11 redaktsioonis. Viimati nimetatud direktiivi artikli 3 lõike 2 kohaselt tuli direktiivi muudatusi kohaldada teostusloa taotlustele, mis esitati alates 14. märtsist 1999.

23.

Kuna ASA Abfall taotles 10. detsembri 2002. aasta luba 17. juunil 2002, ( 8 ) siis tuleb kohaldada direktiivi 85/337 direktiivi 97/11 redaktsioonis.

24.

Eelotsuse küsimusele vastamisel tuleb võtta aluseks keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõige 1. Selle kohaselt võtavad liikmesriigid kõik vajalikud meetmed tagamaks, et enne loa andmist hinnatakse muu hulgas oma laadi, mahu või asukoha tõttu keskkonda oluliselt mõjutada võivate projektide mõju.

25.

Euroopa Kohus on juba otsustanud, et liikmesriigi pädevate asutuste ülesanne on võtta oma pädevuse raames kõik nõutavad üld- või erimeetmed tagamaks, et projektide puhul kontrollitaks, kas need võivad avaldada olulist keskkonnamõju, ning jaatava vastuse korral nende keskkonnamõju hinnataks. Sedalaadi meetmed, mida piirab liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõte, on juba antud loa kehtetuks tunnistamine või peatamine eesmärgiga hinnata kõnealuse projekti keskkonnamõju keskkonnamõju hindamise direktiivi tähenduses. ( 9 )

26.

Austria õiguses ette nähtud õiguspärase loa fiktsioon võib tingida selle, et keskkonnamõju hindamise direktiivi rikkudes loa saanud projekte ei hinnata. Järelikult tuleb kontrollida, kas õiguslik fiktsioon saab tugineda eranditele hindamiskohustustest.

27.

Nagu on juba viidatud eelotsusetaotluses ning nagu rõhutavad Wiener Neustadti linn ja komisjon, ei saa keskkonnamõju hindamist vajavate teadmata arvu projektide õiguspärase loa õiguslik fiktsioon tugineda erandile, mis tehakse üksikutele projektidele seadusandliku aktiga loa andmisel, mis oli toona sätestatud keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 1 lõikes 5 (hiljem artikli 1 lõige 4, praegu pärast muudatusi artikli 2 lõige 5).

28.

Selle erandi kohaldamiseks tuleb esiteks projekti üksikutele osadele anda luba konkreetse seadusandliku aktiga; teiseks on Euroopa Kohus juba otsustanud, et direktiivi eesmärgid, sealhulgas teabe andmine tuleb saavutada seadusandliku menetluse kaudu. ( 10 ) Viimati mainitu sisaldus küll juba direktiivi varem kehtinud redaktsioonide artikli 1 lõikes 4 või 5, kuid selgemalt väljendati seda asjaomase sätte uusimas redaktsioonis, praegu kehtiva keskkonnamõju hindamise direktiivi artikli 2 lõikes 5.

29.

Austrias seadusega ette nähtud projektide õiguspärase loa fiktsioon sätestati seevastu, ilma et asjaomased projektid või nende keskkonnamõju oleks üldse olnud üksikasjalikult teada, veel vähem oli neid siis uuritud. Seega ei ole tegemist konkreetse seadusandliku aktiga, millega anti load teatavatele projektidele, ja keskkonnamõju hindamise direktiivi eesmärke ei saavutatud seadusandliku menetluse kaudu.

30.

Seda ei saa siiski mõista nii, et seaduses sätestatud õiguspärase loa fiktsioon oleks projektidele seadusandliku aktiga loa andmise erandiga vastuolus. See säte ei sisalda lihtsalt seaduses sätestatud õiguspärase loa fiktsiooni nende projektide puhul, mis oleksid nõudnud keskkonnamõju hindamist.

31.

Terviklikkuse huvides tuleks märkida, et sama kehtib muude keskkonnamõju hindamise direktiivis ette nähtud erandite kohta: need ei ole asjakohased, kuid need ei sisalda samuti seaduses sätestatud õiguspärase loa fiktsiooni.

32.

Tuleb siiski meenutada, et juba ( 11 ) mainitud, ilma keskkonnamõju hindamiseta antud lubade kehtetuks tunnistamise või peatamise kohustust piirab liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõte. ( 12 )

33.

Selle põhimõtte kohaselt tuleb menetluse üksikasjad, vähemasti niivõrd, kui neid ei reguleerita liidu õigusega, määrata iga liikmesriigi siseriikliku õigusega. Need ei tohi siiski olla ebasoodsamad kui samalaadsete siseriiklike asjaolude puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte). ( 13 )

34.

Tõhususe põhimõtte rikkumist käesolevast asjast ei nähtu.

35.

Mis puutub tõhususe põhimõttesse, siis ei saa liidu õigus küll takistada seda, et siseriiklikud õigusnormid lubavad teatud juhtudel seadustada liidu õigusega vastuolus olevaid toiminguid või akte. Selline võimalus on siiski olemas üksnes siis, kui seeläbi ei anta huvitatud isikutele võimalust hiilida kõrvale liidu eeskirjade täitmisest või olla vabastatud nende täitmisest, ning et selline võimalus on rakendatav vaid erandkorras. ( 14 )

36.

Ilma et peaks täpsemalt kontrollima, millised „teatavad asjaolud“ võiksid seadustamist õigustada, või kas esineb kõrvalehiilimise oht, võib järeldada, et Austria õiguses ette nähtud õiguspärase loa fiktsioon ei ole siiski erand.

37.

Fiktsioon puudutab küll põhimõtteliselt projektide piiratud ringi, nimelt projekte, millele anti luba rohkem kui kolm aastat enne fiktsiooni käsitleva õigusnormi jõustumist. Millistele projektidele tuleb aga see õigusnorm kasuks, kuna neile anti luba ilma keskkonnamõju hindamiseta, kuigi see hindamine oli vajalik, on ebaselge. Selle väljaselgitamiseks tuleks kontrollida kõiki projekte, millele anti Austrias kõnealusel ajavahemikul luba ning mis võiksid kuuluda keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse, kuid mille keskkonnamõju ei hinnatud.

38.

Euroopa Kohus on pealegi hiljuti seoses direktiiviga teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta, ( 15 ) millel on palju sarnasusi keskkonnamõju hindamise direktiiviga, rõhutanud, et isegi selliste kavade ja programmide ajutine säilitamine, mis on vastu võetud esimesena nimetatud direktiivi rikkudes, eeldab igal juhul üksikjuhtumi kontrollimist ning sellele kohaldatakse lisaks rangeid tingimusi. ( 16 ) Austria õiguses sätestatud õiguspärase loa fiktsiooni ülesehituse alusel ei saa aga eeldada üksikjuhtumi kontrollimist.

39.

Sellest ei tulene siiski, et keskkonnamõju hindamist vajanud, kuid ilma selleta antud load tuleb eranditult kehtetuks tunnistada või peatada, et võimaldada keskkonnamõju hindamist. Pigem on mõistlike õigust lõpetavate tähtaegade määramine nii üksikisiku kui ka ametiasutuse õiguskindluse huvides väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kooskõlas liidu õigusega. Need tähtajad ei muuda nimelt liidu õiguskorrast tulenevate õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, ( 17 ) seega on need kooskõlas tõhususe põhimõttega.

40.

Kolme aasta pikkune tähtaeg loa tühistamiseks, mis anti ilma nõutava keskkonnamõju hindamiseta, näib selles mõttes mõistlik või koguni pikk, kui asjaomased isikud – nagu põhikohtuasjas Wiener Neustadti linn – teadsid või pidid teadma kõnealusest loast. ( 18 )

41.

Seega ei ole keskkonnamõju hindamise direktiivi ja tõhususe põhimõttega õiguskindluse huvides vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis ei luba pädevatel asutustel tühistada projektile direktiivi rikkudes väljastatud luba, kui selle loa andmisest on möödunud kolm aastat.

42.

Mõistlik õigust lõpetav tähtaeg loa vaidlustamiseks ei tähenda siiski, et võib eeldada, et see luba on antud kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiivi nõuetega. See nähtub juba sellest, et Euroopa Kohus teeb vahet ainult erandkorras lubatava loa seadustamise ja mõistlike õigust lõpetavate tähtaegade vahel, mis ei ole erandlikud. Sellel vahetegemisel on ka praktilised tagajärjed, sest kõnealuse projekti suhtes võivad õigust lõpetavast tähtajast hoolimata olla jätkuvalt kehtivad keskkonnamõju hindamise direktiivist tulenevad kohustused.

43.

Euroopa Kohus on selliseid kohustusi juba tuvastanud juhuks, kui peaks ilmnema, et pärast keskkonnamõju hindamise direktiivi jõustumist on tehtud töid ja füüsilisi muutmisi, mida tuleks nimetatud direktiivi tähenduses käsitada projektina, ning nende tööde keskkonnamõju ei ole loamenetluse mõnes varasemas etapis hinnatud. Sellisel juhul peaksid pädevad asutused lähtuma hilisema loa andmise etapist ja tagama kõnealuse direktiivi kasuliku mõju, seistes hea selle eest, et niisugune hindamine tehtaks vähemalt selles etapis. ( 19 )

44.

Vaidlusaluse tehase puhul ei ole näiteks välistatud, et teise töötlemisliini ehitamine, mille jaoks on jäätmeõigust käsitlevate õigusnormide alusel luba väljastatud, vajab veel ehitusluba. Sellises loamenetluses tuleks keskkonnamõju hinnata tagantjärele, kui see oli esialgu nõutud.

45.

Kohustus viia tagantjärele läbi seni toimumata keskkonnamõju hindamine ei ole vastuolus õiguskindlusega ega õiguspärase ootusega loa olemasolu suhtes.

46.

Hindamine kui selline ei too nimelt kaasa materiaalõiguslikke tagajärgi keskkonnamõju kaalumiseks teiste teguritega ning ei ole keelatud niisuguste projektide teostamine, millel on tõenäoliselt negatiivne keskkonnamõju. ( 20 ) Jääb üle küll loota, et olulise keskkonnakahjustuse tuvastamine toob kaasa meetmete võtmise selle vältimiseks või projektist loobumise. Kui seda aga ei juhtu, siis on keskkonnamõju hindamisel ikka veel funktsioon koguda, dokumenteerida ja levitada teavet keskkonnamõjutuste kohta. ( 21 )

47.

Projekti arendaja satub ebasoodsamasse olukorda peamiselt seetõttu, et ta peab kandma hindamise kulusid, kuid need kulud oleksid tal tekkinud ka juhul, kui hindamine oleks tehtud nõutavaks kuupäevaks. Selle ebasoodsama olukorra vältimise suhtes olemasolev võimalik õiguspärane ootus ei kaalu siiski üles asjaomase üldsuse huvi saada ulatuslikku teavet projekti keskkonnamõju kohta ning selle kohta oma arvamust avaldada.

48.

Põhikohtuasjas taotletud tuvastus, et projekt vajab keskkonnamõju hindamist, oleks sobiv selleks, et nõuda tegemata jäänud keskkonnamõju hindamise tagantjärele elluviimist. Nimelt ei ole pärast sellist tuvastust enam vaja seoses hilisema loamenetlusega vaielda selle üle, kas töid oleks tulnud hinnata varem ja kas hindamine tuleb teha tagantjärele.

49.

Seevastu tuleb karta seda, et seaduses sätestatud õiguspärase loa fiktsiooni mõistetakse kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiiviga nii, et kõnealune luba ei ole mitte ainult lõplik, vaid vastab ka kõikidele direktiivi nõuetele.

50.

Järelikult ei ole õiguslik fiktsioon, mille kohaselt peetakse projekti kooskõlas keskkonnamõju hindamise direktiiviga heakskiidetuks, kui direktiivi rikkudes väljastatud loa andmisest on möödunud kolm aastat, direktiiviga ega tõhususe põhimõttega kooskõlas.

51.

Eeltoodust tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus: