Kohtuasi C‑526/14

Tadej Kotnik jt

versus

Državni zbor Republike Slovenije

(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Ustavno sodišče)

„Eelotsusetaotlus — Komisjoni pangandusteatise kehtivus ja tõlgendamine — Direktiivide 2001/24/EÜ ja 2012/30/EL tõlgendamine — Finantskriisi kontekstis pankadele antav riigiabi — Kulude jagamine — Aktsionäride omakapitali, hübriidkapitali ja allutatud võlakirjade likvideerimine — Õiguspärase ootuse kaitse põhimõte — Omandiõigus — Aktsionäride ja kolmandate isikute huvide kaitse — Krediidiasutuste saneerimine ja likvideerimine”

Kokkuvõte – Euroopa Kohtu (suurkoda) 19. juuli 2016. aasta otsus

1. Eelotsuse küsimused – Kehtivuse hindamine – Küsimused, mis puudutavad komisjoni niisuguse teatise kehtivust, mis ei ole küll siduv, kuid mille kohaldamisel tuleb tõlgendada liidu õiguse mitut sätet – Vastuvõetavus

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b ja ELTL artikkel 267; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 41–46)

2. Riigiabi – Komisjonipoolne läbivaatamine – Komisjoni kaalutlusõiguse raames kehtestatud suunised – Õiguslik vorm – Suunavad käitumisreeglid, millega komisjon piirab ise enda kaalutlusõigust – Pangandusteatis – Siduvus liikmesriikide suhtes – Puudumine

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b ja ELTL artikli 108 lõige 3; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 41 ja 43–45)

3. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi, mis on mõeldud mõne liikmesriigi majanduses kõrvaldama tõsist häiret – Finantssektorile antav abi finantskriisi kontekstis – Pangandusteatise vastuvõtmine komisjoni poolt – Kulude jagamine – Lubatavus

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b ja ELTL artikli 108 lõike 2 kolmas lõik, ELTL artiklid 109 ja 288; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 2, 15 ja 40–46)

4. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi, mis on mõeldud mõne liikmesriigi majanduses kõrvaldama tõsist häiret – Finantssektorile antav abi finantskriisi kontekstis – Kulude jagamine – Õiguspärase ootuse kaitse ja õiguse omandile põhimõtete rikkumine – Puudumine

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikli 17 lõige 1; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 15, 17 ja 40–46)

5. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi, mis on mõeldud mõne liikmesriigi majanduses kõrvaldama tõsist häiret – Finantssektorile antav abi finantskriisi kontekstis – Kulude jagamine – Kooskõla direktiivi 2012/30 sätetega, mis näevad ette aktsiaseltsi aktsiakapitali suurendamise või vähendamise aktsionäride üldkoosoleku otsusega

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2012/30, põhjendus 3 ja artiklid 29, 34, 35 ning 40–42; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 40–46)

6. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi, mis on mõeldud mõne liikmesriigi majanduses kõrvaldama tõsist häiret – Finantssektorile antav abi finantskriisi kontekstis – Kulude jagamine – Allutatud väärtpaberite konverteerimis- või allahindamismeetmed – Proportsionaalsuse põhimõtte järgimise kohustus

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 15, 44 ja 45)

7. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Abi, mis on mõeldud mõne liikmesriigi majanduses kõrvaldama tõsist häiret – Finantssektorile antav abi finantskriisi kontekstis – Kulude jagamine – Hõlmamine direktiivis 2001/24 määratletud mõistega „saneerimismeetmed“ 88680 / Inclusion dans la notion de mesures d’assainissement au sens de la directive 2001/24

   (ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b; Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/24, põhjendus 6, artikli 2 seitsmes taane, ja artikli 3 lõige 1; komisjoni teatis 2013/C 216/01, punktid 40–46)

1.  Vastuvõetavad on eelotsuse küsimused, mis puudutava komisjoni teatise riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes ‐ millest ei teki kolmandatele isikutele otseselt õiguslikke tagajärgi ‐ kehtivust, kui need küsimused puudutavad aktsionäride ja allutatud võlausaldajatega kulude jagamise tingimuse – mille komisjon kehtestas selleks, et ta saaks ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b kohaldades järeldada, et pangandussektoris antud riigiabi on siseturuga kokkusobiv – vastavust liidu õiguse mitmele sättele.

   (vt punktid 31–34)

2.  Komisjoni teatist riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) tuleb tõlgendada nii, et see ei ole liikmesriikidele siduv.

   Nimelt ei vabasta niisuguse teatise vastuvõtmine komisjoni kohustusest hinnata konkreetseid erandlikke asjaolusid, millele liikmesriik mingis kindlas juhtumis viitab, et taotleda ELTL artikli 107 lõike 3 punkti b vahetut kohaldamist, ega vabasta teda ka kohustusest põhjendada sellise taotluse rahuldamata jätmist. Eeltoodust tuleneb esiteks, et selles teatises sisalduvate käitumisreeglite vastuvõtmisega piirab komisjon ainult ise enda pädevust oma kaalutlusõiguse teostamisel nii, et kui liikmesriik teatab komisjonile abikavast, mis on nende reeglitega kooskõlas, on komisjon põhimõtteliselt kohustatud selle abikava heaks kiitma. Teiseks jääb liikmesriikidele õigus teatada komisjonile abikavadest, mis selles teatises ette nähtud kriteeriumidele ei vasta, ning komisjon võib neid abikavasid erandlike asjaolude esinemisel lubada.

   Sellest tuleneb, et pangandusteatis ei saa tekitada liikmesriikidele eraldiseisvaid kohustusi, kehtestades ainult tingimused, mille eesmärk on tagada finantskriisi kontekstis pankadele antud riigiabi kokkusobivus siseturuga ning mida komisjon on kohustatud arvestama oma ulatusliku kaalutlusõiguse teostamisel, mille talle annab ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b.

   (vt punktid 41 ja 43–45 ning resolutsiooni punkt 1)

3.  ELTL artikleid 107–109 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus komisjoni teatise riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) punktid 40–46 osas, milles nendes nähakse riigiabi lubatavuse tingimusena ette aktsionäride ja allutatud väärtpaberite omanikega kulude jagamise nõue.

   Nimelt esiteks võib neid kulude jagamise meetmeid mõista nii, et nende eesmärk on takistada riigiabi andmist lihtsa moodusena, mille abil ületada asjassepuutuvate pankade rahalisi raskusi.

   Teiseks on kulude jaotamise meetmete eesmärk tagada, et enne mis tahes riigiabi andmist vähendaksid omakapitali puudujäägiga pangad selle puudujäägi koos oma investoritega, muu hulgas omakapitali arvelt ja allutatud võlausaldajate panusega, kuivõrd need meetmed võivad vähendada antava riigiabi suurust.

   Vastupidine lahendus võiks esile kutsuda konkurentsimoonutusi, kuna pangad, mille aktsionärid ja allutatud võlausaldajad omakapitali puudujäägi vähendamisse ei ole panustanud, saaksid suuremat riigiabi kui abi, millest piisaks väiksema omakapitali puudujäägi kõrvaldamiseks.

   Lisaks on selleks, et lahendada „moraalse ohu“ probleem, mis on seotud sellega, et isikud kalduvad tegema riskantseid otsuseid, kui nendest tulenevad võimalikud negatiivsed tagajärjed kannab teatud kollektiiv, oluline vältida, et riigiabi saamise võimalus julgustaks pankasid kasutama riskantsemaid finantsinstrumente, millest võib tekkida oluline kahju ja mis võib tekitada olulisi konkurentsimoonutusi ning seada ohtu siseturu terviklikkuse.

   Pangandusteatise vastuvõtmisega ei tegutsenud komisjon ka Euroopa Liidu Nõukogule ELTL artiklitega 108 ja 109 antud pädevusalal. Nimelt kehtestab see teatis vaid käitumisreeglid, mis piiravad komisjoni kaalutlusruumi, mille annab talle ELTL artikli 107 lõike 3 punkt b, ega mõjuta nõukogule ELTL artikli 108 lõike 2 kolmandas lõigus antud pädevust liikmesriigi avalduse alusel otsustada, et erandlike asjaolude tõttu on riigiabi siseturuga kokkusobiv; samuti ei ole need reeglid määrus ELTL artikli 109 tähenduses, mis oleks ELTL artikli 288 teise lõigu alusel üldkohaldatav.

   (vt punktid 55–60 ja resolutsiooni punkt 2)

4.  Õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet ja õigust omandile tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus komisjoni teatise riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) punktid 40–46 osas, milles nendes nähakse riigiabi lubatavuse tingimusena ette aktsionäride ja allutatud väärtpaberite omanikega kulude jagamise nõue.

   Mis puudutab õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet, siis esiteks ei ole komisjon pankade aktsionäridele ja allutatud võlausaldajatele andnud mingeid kinnitusi selle kohta, et ta kiidab heaks riigiabi nende pankade omakapitali puudujäägi kõrvaldamiseks. Teiseks ei ole nendele investoritele kinnitatud, et osa meetmetest, mis võetakse komisjoni heaks kiidetud riigiabi saanud pankade omakapitali puudujäägi kõrvaldamiseks, nende investeeringuid ei mõjuta.

   Kuigi õiguspärase ootuse kaitse kuulub liidu aluspõhimõtete hulka, ei saa ettevõtjatel siiski olla õiguspärast ootust sellises valdkonnas nagu riigiabi andmine pangandussektoris, mille eesmärk on pidev kohanemine majandusliku olukorra muudatustega.

   Mis puudutab liikmesriikide vajadust kehtestada üleminekuperiood, et kohaneda komisjoni uute nõuetega aktsionäride ja allutatud võlausaldajatega kulude jagamise kohta, siis võib ülekaaluka avaliku huviga olla vastuolus üleminekumeetmete võtmine olukordade jaoks, mis tekkisid enne uute eeskirjade jõustumist, aga ei olnud veel lõppenud. Sedalaadi ülekaalukaks avalikuks huviks on eesmärk tagada finantssüsteemi stabiilsus, vältides samal ajal liigset avaliku sektori raha kulutamist ja minimeerides konkurentsimoonutusi.

   Mis puudutab õigust omandile, siis kulude jagamise meetmeid saavad võtta panga aktsionärid vabatahtlikult ning krediidiasutuse ja tema allutatud võlausaldajate kokkuleppel, mida aga ei saa pidada nende omandiõiguse riiveks.

   Lisaks, kuna aktsionärid vastutavad panga võlgade eest panga aktsiakapitali ulatuses, siis ei saa pidada nende omandiõigust kahjustavaks pangandusteatise punktides 40–46 kehtestatud nõuet, et panga omakapitali puudujäägi kõrvaldamiseks peavad aktsionärid enne riigiabi saamist panustama panga kahjumi katmisesse samas ulatuses, milles nad peaksid seda tegema riigiabi puudumisel.

   Raskustes pankade aktsionäride kahju on igal juhul sama suur, olenemata sellest, kas nende nõue tekib riigiabi andmata jätmise tõttu tehtud pankroti väljakuulutamise kohtuotsusest või kulude jagamise eeltingimusest sõltuvast riigiabi andmise menetlusest. Mis puudutab allutatud võlausaldajaid, siis on allutatud väärtpaberid finantsinstrumendid, millel on osaliselt võlakirjade ja osaliselt kapitaliosalust esindavate väärtpaberite tunnused, mis tähendab, et kui nende väärtpaberite väljastaja makseid enam ei tee, rahuldatakse nende nõuded pärast tavaliste võlausaldajate, kuid enne aktsionäride nõuete rahuldamist.

   Kulude jagamise meetmed – mis on omakapitali puudujäägiga pangale riigiabi andmise tingimus – ei saa allutatud võlausaldajate omandiõigusele tekitada kahju, mis ei oleks neile tekkinud selle abi mittesaamisele järgnenud pankrotimenetluses.

   (vt punktid 62, 64, 66–70, 74–76 ja 78–80 ning resolutsiooni punkt 3)

5.  Direktiivi 2012/30/EL (tagatiste kooskõlastamise kohta, mida liikmesriigid äriühingu liikmete ja kolmandate isikute huvide kaitseks Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 54 teises lõigus tähendatud äriühingutelt nõuavad seoses aktsiaseltside asutamise ning nende kapitali säilitamise ja muutmisega, et muuta sellised tagatised võrdväärseteks) artikleid 29, 34, 35 ja 40–42 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus komisjoni teatise riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) punktid 40–46 osas, milles nendes nähakse riigiabi lubatavuse tingimusena ette aktsionäride ja allutatud väärtpaberite omanikega kulude jagamise nõue.

   Nimelt ei sisalda pangandusteatis ühtegi konkreetset sätet õigusliku menetluse kohta, mida järgides tuleks selle teatise punktides 40–46 ette nähtud kulude jagamise meetmeid rakendada. Seetõttu ei saa juhul, kui liikmesriigid peavad teatud eriolukorras ilma äriühingu aktsionäride üldkoosoleku nõusolekuta niisuguseid kulude jagamise meetmeid võtma, see asjaolu siiski seada kahtluse alla pangandusteatise kehtivust direktiivi 2012/30 seisukohast.

   Direktiiv 2012/30 on kehtestatud asutamisvabaduse rakendamiseks siseturul ja selle peamine eesmärk on kaitsta aktsionäride ja kolmandate isikute huve. Meetmed, mille see direktiiv näeb ette selle kaitse tagamiseks, puudutavad aktsiaseltside tavalist toimimist. Aktsionäride ja allutatud võlausaldajatega kulude jagamise meetmed on aga erakorralised meetmed, kui need kehtestab riiklik ametiasutus. Neid saab kehtestada ainult tõsise häire kõrvaldamiseks mõne liikmesriigi majanduses ning eesmärgiga vältida riski kogu süsteemile ja tagada finantssüsteemi stabiilisus. Ehkki on olemas selge üldine huvi tugeva ja järjepideva investorite kaitse vastu kogu liidus, ei saa seda huvi pidada kõikides olukordades tähtsamaks kui üldine huvi finantssüsteemi stabiilsuse tagamise vastu.

   (vt punktid 84–88, 91 ja 94 ning resolutsiooni punkt 4)

6.  Komisjoni teatist riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) tuleb tõlgendada nii, et selle punktis 44 ette nähtud hübriidkapitali ja allutatud võlakirjade konverteerimis- või allahindamismeetmed ei tohi olla ulatuslikumad sellest, mis on vajalik panga omakapitali puudujäägi katmiseks.

   Nimelt vastavalt selle teatise punktile 44 tuleb juhul, kui pank ei täida enam õigusaktidest tulenevaid minimaalseid omakapitalinõudeid – mis tähendab, et ainult omakapitalist ei piisa, et panga kahjumit katta – allutatud väärtpaberid põhimõtteliselt enne pangale riigiabi andmist konverteerida või alla hinnata. Lisaks sätestab sama punkt 44, et riigiabi ei tohi anda enne omakapitali ja allutatud väärtpaberite täielikku suunamist panga kõigi võimalike kahjude tasakaalustamisse.

   Liikmesriik ei ole seega kohustatud nõudma raskustes pankadelt, et need konverteeriksid enne mis tahes riigiabi saamist allutatud väärtpaberid omakapitaliks või hindaksid need alla või kaasaksid need väärtpaberid kogu ulatuses kahjumi katmisesse. Sel juhul ei saaks siiski väita, et kavandatav riigiabi piirdub rangelt vajalikuga, nagu nõuab pangandusteatise punkt 15. Liikmesriik ja kavandatavat riigiabi saavad pangad võtavad riski, et komisjoni otsusega kuulutatakse abi siseturuga kokkusobimatuks.

   (vt punktid 97, 100 ja 102 ning resolutsiooni punkt 5)

7.  Direktiivi 2001/24 krediidiasutuste saneerimise ja likvideerimise kohta artikli 2 seitsmendat taanet tuleb tõlgendada nii, et selle sättes määratletud mõiste „saneerimismeetmed“ laieneb komisjoni teatise riigiabieeskirjade kohaldamise kohta alates 1. augustist 2013 finantskriisi kontekstis pankade kasuks võetavate toetusmeetmete suhtes („Pangandusteatis“) punktides 40–46 ette nähtud kulude jagamise meetmetele.

   Nimelt esiteks arvestades, et kulude jagamise meetmete eesmärk on taastada krediidiasutuste kapitalipositsioon ja ületada nende puudujääk, nagu on märgitud pangandusteatise punktis 43, on nende meetmete eesmärk säilitada või taastada krediidiasutuse rahaline seisund.

   Teiseks on kulude jagamise meetmed, muu hulgas allutatud väärtpaberite konverteerimine omakapitaliks või nende väärtpaberite allahindamine, juba laadilt niisugused, et need võivad mõjutada kolmandate isikute eelnevalt tekkinud õigusi ning seetõttu viia nõuete vähendamiseni.

   Selleks et direktiivis 2001/24 määratletud mõiste „saneerimismeetmed“ oleks kohaldatav, on nõutav – nagu nähtub muu hulgas direktiivi põhjendusest 6 ja artikli 3 lõikest 1 –, et kulude jagamise meetmed võtab haldus- või kohtuasutus. Kui aga kulude jagamise meetmete võtmise on otsustanud ja need rakendanud aktsionärid või allutatud võlausaldajad ilma haldus- või kohtuasutuste sekkumiseta, ei saa neid meetmeid käsitada saneerimismeetmetena direktiivi 2001/24 tähenduses.

   (vt punktid 108–110 ja 114 ning resolutsiooni punkt 6)