1. 

Elupaikade direktiivi ( 2 ) eesmärk on looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitsmisega kaasa aidata bioloogilise mitmekesisuse säilimisele liikmesriikide Euroopa territooriumil. Selleks näeb direktiiv ette hulga nõudeid, mis reguleerivad looduslike elupaikade kindlaksmääramist ja kaitsmist.

2. 

Eelkõige peab komisjon liikmesriikide ettepanekute põhjal pidama „ühenduse tähtsusega alade” loetelu. Iga sellesse loetellu kantud ala tuleb käsitada „erikaitsealana”. Liikmesriigid peavad sellistel aladel võtma vajalikke meetmeid, et vältida looduslike elupaikade halvenemist. Lisaks peavad nad asjakohaselt hindama iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju. Liikmesriikide pädevad asutused annavad kavale või projektile nõusoleku ainult siis, kui see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju. Kui aga hoolimata negatiivsest hinnangust ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed.

3. 

Käesoleva, Saksamaa Bundesverwaltungsgerichti eelotsusetaotluse teema on ühe silla ehitamine üle Elbe jõe; silla planeering koostati ja kiideti heaks ajal, kui jõe mõlemale poole jääv ala ei olnud veel määratud ühenduse tähtsusega alaks, ja silla ehitamisega alustati ja lõpetati siis, kui ala oli komisjoni loetellu kantud.

4. 

Saksamaa asutused olid planeeringu kehtestamise esimeses etapis teinud projekti eelhindamise ning pärast ala lisamist komisjoni loetellu selle tagantjärele hindamise. Üks looduskaitseühing väidab aga jätkuvalt, et planeeringu kehtestamise otsus ei ole õiguspärane muu hulgas põhjusel, et tehtud hindamised ei ole elupaikade direktiivi nõuetega täielikult kooskõlas, mida tuleb pärast ala kandmist komisjoni loetellu täielikult järgida.

5. 

Bundesverwaltungsgericht küsibki juhiseid nende nõuete kohaldamise kohta sellises olukorras.

6.

Elupaikade direktiivi artikli 3 lõige 1 sätestab konkreetselt järgmist:

„Luuakse Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik Natura 2000. See võrgustik, mis koosneb aladest, kus esinevad I lisas loetletud looduslikud elupaigatüübid ja II lisas loetletud liikide elupaigad, võimaldab säilitada või vajaduse korral taastada asjaomaste looduslike elupaigatüüpide ja liikide elupaikade soodsat kaitsestaatust nende looduslikul levilal.”

7.

Artikli 4 lõige 1 kohustab iga liikmesriiki esitama alade loetelu, kus märgitakse, milliseid kohalikke elupaigatüüpe ja liike alal esineb. Lõiked 2 ja 3 näevad ette menetluse, millega komisjon peab kuue aasta jooksul alates direktiivi teatavakstegemisest vastu võtma liikmesriikide loeteludel põhineva ühenduse tähtsusega alade loetelu, märkides alad, kus on üks või mitu esmatähtsat looduslikku elupaigatüüpi või esmatähtsat liiki. Lõiked 4 ja 5 sätestavad järgmist:

„4.   Kui ala on lõikes 2 sätestatud korras kinnitatud [ühenduse tähtsusega] alaks, määravad asjaomased liikmesriigid ala erikaitsealaks võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul, kehtestades prioriteedid lähtuvalt sellest, kui tähtis ala on I lisas nimetatud looduslike elupaigatüüpide või II lisas nimetatud liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise või taastamise ja Natura 2000 sidususe seisukohast, ning pidades silmas ala ähvardavat kahjustamist või hävitamist.

5.   Niipea kui ala on kantud [ühenduse tähtsusega alade] loetellu, kohaldatakse selle suhtes artikli 6 lõikeid 2, 3 ja 4.”

8.

Artikkel 6 sätestab järgmist:

„1.   Liikmesriigid kehtestavad erikaitsealade suhtes vajalikud kaitsemeetmed, mille hulka kuuluvad vajaduse korral asjakohased kaitsekorralduskavad, mis on eraldi välja töötatud või lisatud muudesse arengukavadesse, ning asjakohased õiguslikud, halduslikud või lepingulised meetmed, mis vastavad aladel esinevate I lisa looduslike elupaigatüüpide ja II lisa liikide ökoloogilistele vajadustele.

2.   Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et vältida erikaitsealadel looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist.

3.   Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.

4.   Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.

Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”

9.

Elupaikade direktiivi I ja II lisa kannavad pealkirju vastavalt „Ühenduse tähtsusega looduslikud elupaigatüübid, mille säilitamine nõuab erikaitsealade määramist” ja „Ühenduse tähtsusega looduslikud elupaigatüübid, mille säilitamine nõuab erikaitsealade määramist”. Mõlemas on teatavad elupaigatüübid ja teatavad liigid märgitud esmatähtsateks.

10.

1994. aasta Sächsisches Naturschutzgesetz’i (Saksimaa looduskaitseseadus; edaspidi „SächsNatschG”) § 22b võtab sisuliselt üle elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4.

11.

Selle lõige 1 näeb ette, et enne mis tahes projekti teostamist ühenduse tähtsusega alal tuleb teha selle mõju hindamine, ning lõike 2 kohaselt on projekti teostamine keelatud, kui mõju hindamise tulemusel selgub tõsise kahju risk. Lõike 3 kohaselt tohib sellest keelust erandi teha ainult üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel ja juhul, kui soovitavat tulemust ei ole võimalik saavutada vähem kahjustavate meetmetega. Kui alal on esmatähtsaid elupaiku või liike, on vastuvõetavad põhimõtteliselt ainult inimtervise, avaliku korra (sh riigi- ja tsiviilkaitse) või väga positiivse keskkonnamõjuga seotud põhjused (lõige 4). Keelust erandi tegemisel tuleb võtta kõik vajalikud meetmed Natura 2000 võrgustiku sidususe tagamiseks (lõige 5).

12.

Lisaks peavad Freistaat Sachseni ametiasutused (2003. aasta ministrite määruste alusel) täitma dokumendis „Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000” („Suunis Euroopa ökoloogilise võrgustiku Natura 2000 loomist ja kaitset reguleerivate eeskirjade kohaldamise kohta”) kirjeldatud juhiseid. Selle suunise punkti 3.3 kohaselt tuleb nõudeid, mida kohaldatakse ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alade suhtes (k.a SächsNatschG § 22b lõiked 3–5), kohaldada ka „võimalike” direktiivi alla kuuluvate alade suhtes (sh alad, millest komisjonile on teatatud, kuid mida see ei ole veel oma loetellu kandnud).

13.

Bundesverwaltungsgerichti selgituste kohaselt on Grüne Liga Sachsen e.V. looduskaitseühing, kes on vaidlustanud 25. veebruaril 2004 Waldschlößchenbrücke-nimelise silla ehitamiseks kehtestatud planeeringu; sild on ehitatud Saksimaal Dresdenis üle Elbe jõe ja selle kaldaäärsete niitude.

14.

Planeeringu kehtestamise otsuse aluseks oli 2003. aasta jaanuaris lõpetatud hindamine, mille eesmärk oli uurida sillaehitusprojekti võimalikku mõju kaitsealale „Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg” (Elbe jõe org Schöna ja Mühlbergi vahel) koos nimetatud niitudega, mis oli kõnealusel ajal määratletud kaitsealana vaid riigisiseselt, kuid mida komisjon ei olnud veel oma loetellu kandnud. Kui oleks tuvastatud märkimisväärne mõju, oleks järgnenud elupaikade direktiivi artikli 6 kohane hindamine. Eksperdiarvamus ei tuvastanud ehitusprojekti olulist ega püsivat mõju ala kaitse-eesmärkidele.

15.

Grüne Liga Sachsen esitas kaebuse planeeringu kehtestamise otsuse peale 2004. aasta aprillis. Siseriikliku menetlusõiguse kohaselt ei olnud sellel kaebusel peatavat toimet. Seepärast esitas Grüne Liga Sachsen lisaks esialgse õiguskaitse taotluse, et takistada ehitustöödega alustamist.

16.

Saksamaa teatas alast (eelotsusetaotluse kohaselt) komisjonile 2003. aasta märtsis ja komisjon kandis selle ühenduse tähtsusega alade loetellu 2004. aasta detsembris.

17.

Sächsisches Oberverwaltungsgericht (Saksimaa kõrgem halduskohus) lükkas Grüne Liga Sachseni taotluse ehitustöödega alustamise takistamiseks tagasi teises ja viimases astmes 12. novembril 2007. Töödega alustati sama aasta lõpus.

18.

Pärast täiendavate eksperdiarvamuste kättesaamist tegi pädev asutus 14. oktoobril 2008 otsuse ehitusprojekti mõju teatavas osas ümber hinnata, lähtudes planeeringu kehtestamise otsuse kuupäevast. Taas sai projekt erandkorras kinnituse tingimusel, et võetakse teatavad meetmed.

19.

Pärast planeeringu muutmist 2010. aasta septembris taotles Grüne Liga Sachsen taas peatava toimega meedet; ka selle lükkas Sächsisches Oberverwaltungsgericht teises ja viimases astmes 2010. aasta oktoobris tagasi.

20.

Grüne Liga Sachseni põhikaebus ja pärast seda esitatud edasikaebus jäid samuti rahuldamata. Praegu on Bundesverwaltungsgericht’i menetleda viimane, s.o kassatsioonkaebus, mille esitaja väidab, et nii 2003. aasta hindamine kui ka 2008. aastal toimunud tagantjärele hindamine ei vasta elupaikade direktiivi nõuetele. 2003. aasta hindamise tulemus oli, et oluline või pikaajaline negatiivne mõju puudub, kuid sellele ei järgnenud üksikasjalikumat analüüsi. 2008. aasta hindamise tulemus oli küll, et olulised negatiivsed mõjud on olemas (mille vastu võib võtta asendusmeetmeid elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 tähenduses), kuid analüüsiti ainult kaht elupaigatüüpi ja üht liiki.

21.

Seega taotleb Bundesverwaltungsgericht eelotsust elupaikade direktiivist tulenevate nõuete täpsemaks kindlaksmääramiseks järgmistes küsimustes.

22.

Kirjalikud seisukohad on esitanud Grüne Liga Sachsen, Freistaat Sachsen (vastustaja põhikohtuasjas), Tšehhi Vabariik ja komisjon; kõik esitasid oma suulised seisukohad 17. juunil 2015 toimunud kohtuistungil.

23.

Nii Grüne Liga Sachsen kui ka Freistaat Sachsen on oma kirjalikes seisukohtades täpsustanud eelotsusetaotluse faktilist tausta. Kuigi Euroopa Kohus ei ole pädev väljendama selle kohta seisukohta, võib täielikum pilt kontekstist olla kasulik.

24.

Esiteks väidab Grüne Liga Sachsen, et alast teatati komisjonile 2002. aasta juunis, mitte 2003. aasta märtsis, nagu on sedastanud Bundesverwaltungsgericht.

25.

Komisjoni poolt istungil antud ütlustest võib järeldada, et Grüne Liga Sachsenil on selles osas õigus. Komisjon ütles Euroopa Kohtule, et ta sai „esimese loetelu” 2002. aasta märtsis (mis võib selgitada võimalikku segiajamist 2003. aasta märtsiga) ning Saksamaa ametliku ettepaneku 2002. aasta juunis. Igal juhul ei ole vaidlust selles, et ala kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu 2004. aasta detsembris. See küsimus aga ei ole käesolevas vaidluses oluline, kuna kummalgi juhul anti sillaehitusprojektile heakskiit (2004. aasta veebruaris) pärast seda, kui sellest oli komisjonile teatatud, ja enne seda, kui komisjon selle oma loetellu jõudis kanda.

26.

Ala looduse ja silla ehitamisega kaasnevate mõjude kohta ütleb Grüne Liga Sachsen, et kõnealused niidud on „madalikuniitude” tüüpi, kus elavad mitmed linnu- ja putukaliigid, ning et ala kaitse-eesmärke ohustab pinnakaotus ning asjaolud, et sild jagab ala kaheks ja silla ehitamine häiris teatavate kalaliikide elupaiku.

27.

Freistaat Sachsen loetleb omalt poolt vältivaid ja asendusmeetmeid, mis võeti silla mõjude leevendamiseks: kiiruspiirangud teatavatel aegadel, põõsad nahkhiirte lennu suunamiseks, peale madalikuniitude muude alade taaskorrastamine ja arendamine ning „mudakaldaste jõgede” tüüpi elupaikade arendamine. Ta selgitab, et sild oli vajalik liiklusummikute vähendamiseks ja kummalegi poole jõge jäävate linnaosade ühenduse parandamiseks ning et vaidlusaluse ala (mis sisaldab kokku 180 km jõekaldaid, nende hulgas lõigud, mis asuvad linnades, näiteks Dresden, kus on üle jõe ehitatud veel kaheksa silda) kaitse-eesmärgid hõlmavad 14 elupaigatüüpi ja 19 liiki, mis on loetletud elupaikade direktiivi vastavalt I ja II lisas. ( 3 )

28.

Nii Grüne Liga Sachsen kui ka Freistaat Sachsen on ühisel seisukohal, et pädev asutus lähtus enne planeeringu kehtestamist tehtud hindamisel siseriiklikest õigusaktidest, millega võetakse üle elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4, olgugi et ala ei olnud veel ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud. Järeldus sellel ajal oli, et projektil ei ole olulist mõju artikli 6 lõike 3 tähenduses. 2008. aastal tehtud otsus korraldada uus hindamine, mis pidi vastama artikli 6 lõike 4 nõuetele, tulenes täiendavatest aruannetest, mis ajendasid asuma teistsugusele seisukohale. Kuid nagu istungil selgus, on Grüne Liga Sachseni seisukoht (mille on eelduseks võtnud ka eelotsusetaotluse esitanud kohus), et algne hindamine ja 2008. aasta hindamine ei olnud nende sätetega täielikus kooskõlas, ning Freistaat Sachseni seisukoht, et need olid kooskõlas kõigis aspektides.

29.

Elupaikade direktiivi artikli 4 lõige 1 näeb ette, et iga liikmesriik esitab kolme aasta jooksul direktiivi teatavakstegemisest komisjonile alade loetelu. Saksamaa viivitas sellega, ( 4 ) kuid minu arvates on see käesolevas asjas tõstatatud küsimuses oluline ainult sedavõrd, et Saksamaa ametiasutustele ei tõuse sellest mitte mingisugust kasu, et nad ei täitnud oma kohustusi kohe. Artikli 4 lõigete 2 ja 3 kohaselt peab komisjon kuue aasta jooksul direktiivi teatavakstegemisest igas liikmesriigis kehtestama ühenduse tähtsusega alade loetelu. Seejärel peavad liikmesriigid artikli 4 lõike 4 kohaselt võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul iga sellesse loetellu kantud ala määrama erikaitsealaks. Seepärast on artikli 6 lõige 1, mille kohaselt peavad liikmesriigid nende alade suhtes kehtestama vajalikud kaitsemeetmed, kohaldatav alates erikaitsealaks määramisest. Artikli 4 lõige 5 ning artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4 on aga kohaldatavad kohe – kuid mitte enne ( 5 ) –, kui ala on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu.

30.

Seega olid elupaikade direktiivi artikli 6 lõiked 2, 3 ja 4 vaidlusalase ala suhtes kohaldatavad alates 2004. aasta detsembrist, kui see lisati komisjoni loetellu, ning artikli 6 lõige 1 alates päevast, mil see määrati erikaitsealaks.

31.

Selles suhtes on Euroopa Kohus järeldanud, et kui ehitusprojektile on luba antud enne ala kandmist komisjoni loetellu, ei tulene otseselt elupaikade direktiivi artikli 6 lõigetest 3 ja 4 pärast loetellu kandmist ühtki kohustust. ( 6 ) Järelikult ei ole artikli 6 lõikest 3 käesolevas asjas tulenenud kohustust teha hindamine ala kandmisel komisjoni loetellu 2004. aasta detsembris, kuna projekt oli juba sama aasta veebruaris kinnitatud.

32.

Lisaks ei kaasne ala kandmisega komisjoni loetellu kohustust hinnata uuesti kehtestatud planeeringute mõju asjaomastele aladele. ( 7 )

33.

Kui aga liikmesriik on komisjoni elupaikade direktiivi alusel alast juba teavitanud, kuid komisjon ei ole selle suhtes veel otsust teinud, ei tohi liikmesriik seal läbi viia niisuguseid tegevusi, mis võiksid oluliselt kahjustada selle ala keskkonnaomadusi. ( 8 ) Käesolevas asjas anti sillaehitusluba pärast sellist teavitamist ning seega kohaldus alale selline piirang.

34.

Kui ala on juba kantud komisjoni kinnitatud ühenduse tähtsusega alade loetellu, reguleerib enne sellesse loetellu kandmist kinnitatud projekti teostamist elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2, mis näeb ette üldise kaitsekohustuse, mis seisneb elupaikade halvenemise ja liikide häirimise vältimises, kuivõrd need võivad oluliselt mõjutada direktiivi eesmärkide täitmist. ( 9 ) Lisaks on Euroopa Kohus sedastanud, et „niisugune hilisem kontrollimise kohustus võib põhineda elupaikade direktiivi artikli 6 lõikel 2” ( 10 ) – kuigi, nagu komisjon märgib, ei ole kohus veel täpsustanud, millistel asjaoludel selline kohustus võib tekkida.

35.

Seega tuleb elupaikade direktiivi artikli 6 sätteid tõlgendada direktiiviga taotletavate kaitse-eesmärkide valguses sidusa tervikuna. Tõepoolest, artikli 6 lõiked 2 ja 3 näevad looduslikele elupaikadele ja liikide elupaikadele ette sama kaitsetaseme, samas kui lõige 4 on kõigest erand lõike 3 teisest lausest. ( 11 )

36.

Järelikult on põhikohtuasjas kõne all olev olukord järgmine.

37.

Esiteks, pädevad asutused ei oleks saanud 2004. aasta veebruaris sillaehituseks luba anda, kui see ehitus oleks võinud oluliselt kahjustada ala keskkonnaomadusi.

38.

Teiseks, alates 2004. aasta detsembrist oli kohaldatav elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2, mille kohaselt pidid ametiasutused võtma „vajalikke meetmeid, et vältida […] looduslike elupaikade ja liikide elupaikade halvenemist ning selliste liikide häirimist, mille kaitseks alad on määratud, kuivõrd selline häirimine võib oluliselt mõjutada käesoleva direktiivi eesmärkide täitmist”. See kohustus võib teatavatel asjaoludel (mida Euroopa Kohus peab käesolevas asjas otsuse tegemisel täpsustama) hõlmata kohustust vaadata juba antud ehitusluba uuesti läbi.

39.

Kolmandaks, elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 3 ise ei näe 2004. aasta veebruaris sillaehitusloa andmiseni viinud menetluse läbivaatamise kohta ette mitte mingisugust kohustust; ja artikli 6 lõikel 4, mis on kõigest erand lõike 3 teisest lausest, ei ole arvatavasti samamoodi otsest tähtsust. Artikli 6 lõike 3 – ja seega võib-olla ka lõike 4 – sätted võivad aga olulised olla lõikest 2 tulenevate kohustuste kindlaksmääramisel, kuna lõigetega 2 ja 3 on ette nähtud sama kaitsetase.

40.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib sisuliselt teada, kas põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras oleks elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 kohaselt tulnud projekti algne hindamine uuesti läbi vaadata pärast seda, kui komisjon oli ala kandnud ühenduse tähtsusega alade loetellu, ja enne, kui ehitustööd algasid.

41.

Nimetatud olukorra kohta märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus konkreetselt ainult seda, et algselt oli tehtud ainult „riskihindamine/eelhindamine” – ehk ilmselt mitte selline hindamine, mis oleks vastanud kõikidele artikli 6 lõikest 3 tulenevatele nõutele, kui see säte oleks asjaomasel ajal olnud kohaldatav. Freistaat Sachsen on seisukohal, et see algne hindamine vastas kõigile nendele nõuetele. Mis tahes otsuse selles küsimuses peab pädev siseriiklik kohus tegema küll ise, kuid täielikuma vastuse huvides analüüsin mõlemat hüpoteesi.

42.

Esiteks, kui lähtuda hüpoteesist, et algne hindamine vastas kõigile elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 (ja vajalikus ulatuses lõike 4) nõuetele, ja arvestades, et artikli 6 lõiked 2 ja 3 näevad ette sama kaitsetaseme, siis tundub, et artikli 6 lõikes 2 (mis näeb ette ainult kohustused võtta vajalikud meetmed elupaikade halvenemise ja liikide häirimise vältimiseks) ei ole midagi, millega kaasneks üldine vajadus vaadata algne hindamine uuesti läbi pelgalt sel formaalsel põhjusel, et ala on kantud ühenduse tähtsusega alade loetellu.

43.

Samas on üpriski arusaadav, et ala kaitsestaatus ( 12 ) võib algse hindamise ja ehitustööde alguse vahel muutuda. Käesolevas asjas on nende kahe kuupäeva vahel möödunud enam kui neli aastat. Elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 näeb ette pideva kohustuse tagada sama kaitsetase kui lõike 3 alusel ning direktiivi eesmärkidega oleks vastuolus jätta planeeringu kehtestamise otsus muutmata kujul jõusse ja lasta projekt pärast ala kaitsestaatuse olulist muutumist teostada. Järelikult võib alaga seotud asjaolude või projekti üksikasjade muutumisega kaasneda vajadus algne hindamine muutunud olukorra valguses uuesti läbi vaadata, mida võib pidada artikli 6 lõikega 2 ette nähtud „vajalikuks meetmeks”, et vältida elupaikade halvenemist või liikide häirimist. Ainult pädev siseriiklik kohus saab analüüsida, kas sellised muutused on konkreetsel juhul toimunud.

44.

Sellega seoses ei arva ma, et küsimusel, kas muutus on toimunud enne või pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu, on mingit tähtsust: oluline on hoopis see, kas muutus toimus pärast algset hindamist ja enne ehitustööde algust.

45.

Selline tõlgendus oleks ilmselgelt eriti kehtiv siis, kui kõnealune muutus oleks toimunud ja algne hindamine ei oleks vastanud täielikult elupaikade direktiivi artikli 6 lõikele 3 (ja lõikele 4).

46.

Kuid oluline on analüüsida ka olukorda, kus algne hindamine ei vastanud kõigile nõuetele, kuid muutust ala staatuses või projekti üksikasjades pärast seda hindamist ei toimunud ja ainus (võimalik) oluline sündmus on ala kandmine ühenduse tähtsusega alade loetellu.

47.

Kuigi Euroopa Kohus on järeldanud, et sellises olukorras ei tulene elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 3 kohustust algne hindamine uuesti läbi vaadata, on ta siiski näinud võimalust, et see kohustus võib tuleneda lõikest 2, mis on ette nähtud tagama sama kaitsetaset. ( 13 )

48.

Minu arvates ei saa see kohustus olla absoluutne. Kohustus teha uus hindamine kõigil juhtudel tähendaks, et elupaikade direktiivi artikli 6 lõiget 3 tuleb kohaldada ka olukordades, mis jäävad tema ajalise kohaldamise sõnaselgest ulatusest välja, ning see oleks vastuolus eespool punktides 31 ja 32 viidatud Euroopa Kohtu praktikaga.

49.

Pädeval siseriiklikul kohtul peab aga alati olema võimalus selline uus hindamine määrata, kui algne hindamine kaldub artikli 6 lõigetes 3 ja 4 kehtestatud standardist niivõrd palju kõrvale, et see ähvardab oluliselt halvendada elupaiku või häirida liike, sest artikli 6 lõige 2 kohustab sellisel juhul liikmesriike võtma vajalikke meetmeid sellise halvenemise või häirimise vältimiseks. Sama kehtiks siis, kui algse hindamise tulemusel ei oleks selgelt kindlaks määratud, mis mõju võib projektil olla alal esinevatele elupaikadele ja seal elunevatele liikidele, ja on kindlaks määramata jäänud ka sellise võimaliku ohu olemasolu. Tundub, et algse hindamise läbivaatamine oleks igas sellises olukorras asjakohane meede, kuigi ette näha tuleks ka alternatiive. Näiteks mõne väga konkreetse ohu jaoks peaks piisama asjakohasest, kuid selgelt määratletud ennetavast meetmest, või vastasel korral võib olukord olla selline, et ainus asjakohane meede oleks algne planeeringu kehtestamise otsus tühistada ja lasta hindamine täiesti uuesti teha.

50.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab oma teise küsimuse eeldusega, et kohustus projekti mõjusid uuesti hinnata tuleneb elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2. Lisaks püstitab ta eelduse, et pädev asutus püüdis algset hindamist tehes järgida artikli 6 lõikeid 3 ja 4. Nii küsibki ta, kas see asutus on sellises olukorras uut hindamist tehes kohustatud järgima viimati nimetatud sätteid.

51.

Sellega seoses olen nõus Freistaat Sachseni ja komisjoniga, et kõnealuse asutuse eesmärkidele või kavatsustele oma algse hindamise tegemisel ei saa mingit tähtsust omistada.

52.

Minu ettepanekust esimese küsimuse vastusele järgneb, et uue hindamise vajalikkuse üle otsustamisel saab lähtuda ainult objektiivsest kriteeriumist: kas algne hindamine oli elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 3 (ja vajaduse korral lõikega 4) täielikus kooskõlas ja kui ta seda ei olnud, siis kas puudujäägid olid sellised, et need ähvardavad elupaiku halvendada või liike häirida või jätta sellise ohu tõenäosuse kindlaks määramata.

53.

Kohtupraktikast ilmneb, et mis tahes nõuded sellisele uuele hindamisele tulenevad elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2, mitte (vähemalt mitte otseselt) lõigetest 3 ja 4. Kohustus järgida rangelt viimati nimetatud sätteid pelgalt algse hindamise aluseks olnud kavatsuse tõttu oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega, mida Euroopa Kohus on selles suhtes rõhutanud. ( 14 )

54.

Kuid kui selline kohustus ei tuleneks elupaikade direktiivist, vaid siseriiklikust õigusest ja haldustavast, ( 15 ) ei saaks see kuidagi olla vastuolus elupaikade direktiivi artikliga 6, kuna kaitsetase, mida artikli 6 nii lõige 2 kui ka 3 on ette nähtud tagama, on sama. Grüne Liga Sachseni argumenti, et kui ametiasutused on kord juba püüdnud oma algsel hindamisel järgida artikli 6 lõikeid 3 ja 4, peavad nad sama tegema tagantjärele hindamisel, ei saa seega niisama tagasi lükata, kui sellel on alust siseriiklikus õiguses. Kindel on vaid see, et see kohustus ei saa tuleneda elupaikade direktiivist endast.

55.

Mis puudutab elupaikade direktiivi, nii nagu Euroopa Kohus on seda tõlgendanud, siis tulenevad asjakohased nõuded artikli 6 lõikest 2, mis on kolmanda küsimuse teema. Siinkohal tahaksin aga juhtida tähelepanu sellele, et kui peaks selguma, et artikli 6 lõike 2 kohane vajalik meede oleks olnud algne planeeringu kehtestamise otsus tühistada ja lasta teha täiesti uus hindamine, siis see uus hindamine, mis paratamatult toimuks pärast ala lisamist ühenduse tähtsusega alade loetellu, peaks toimuma otseses kooskõlas artikli 6 lõigetega 3 ja 4.

56.

Alustuseks juhin tähelepanu sellele, et Euroopa Kohus on kavade ja projektide kohta, mis jäävad vastuvõtmise ajal elupaikade direktiivi artikli 6 lõigete 3 ja 4 kohaldamisalast välja, selgelt sedastanud, et „analoogia alusel selle direktiivi artikli 6 lõikes 4 ette nähtud menetlusega erandi tegemiseks [tugineb] liikmesriik […] teatud ala kaitsehuve oluliselt mõjutada võiva kava või projekti keskkonnamõju hindamise siseriikliku menetluse raames avaliku huvi kaalutlustele ja võib juhul, kui selles sättes kehtestatud tingimused on sisuliselt täidetud, anda loa tegevusele, mis sellest tulenevalt ei ole enam keelatud kõnealuse artikli lõike 2 alusel. Kava või projekti mõju peab aga selleks, et oleks võimalik kontrollida, kas [elupaikade direktiivi] artikli 6 lõikes 4 ette nähtud tingimused on täidetud, olema eelnevalt analüüsitud selle direktiivi artikli 6 lõike 3 alusel”. ( 16 )

57.

Olukord, millele Euroopa Kohus oma kohtupraktikas viitab, on minu arvates väga sarnane põhikohtuasjas 2008. aasta oktoobris tehtud uue hindamisega, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda kirjeldab, kuivõrd uuel hindamisel järgiti elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 4 nõudeid ja kinnitati võetud asendusmeetmete põhjal erandi tegemise teel varem kehtestatud planeering.

58.

Sellistel asjaoludel peaks Euroopa Kohtu praktikast paratamatult tulenema, et isegi kui 2008. aasta oktoobris tehtud uue hindamise vajadus võis tuleneda otseselt elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2, oleks see hindamine pidanud vastama kõigile artikli 6 lõigete 3 ja 4 nõuetele.

59.

Kuid see ei saa tõsi olla kõigis olukordades, eriti põhjustel, mis on sarnased minu poolt eespool, eriti punktis 48 kirjeldatutega. Nii näiteks võib olla olukordi, kus uue hindamise tegemine võib elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2 tulenevalt olla vajalik lihtsalt selleks, et kontrollida, kas meetmed, mida tuleb selle sätte alusel võtta, tõepoolest väldivad selle sätte tähenduses elupaikade halvenemist või liikide häirimist, kuid projekti mõjusid ei ole artikli 6 lõike 3 alusel vaja uuesti hinnata ja erandi tegemises artikli 6 lõike 4 alusel küsimust ei ole.

60.

Selle küsimuse teine osa on kuupäev, mille suhtes uus hindamine tuleb teha. Kas käesolevas asjas oleks uuel hindamisel tulnud lähtuda ala kaitsestaatusest ja sillaehitusprojekti mõjudest, nii nagu need olid tõendatavad 2003. ja 2004. aastal, kui tehti algne mõjude hindamine ja kehtestati selle alusel planeering, või 2008. aastal, kui tehti uus hindamine ja sillaehitus oli juba alanud? On selge, et uue hindamise tulemus sõltub sellest, milline kuupäev valida.

61.

Minu arvates tuleneb vastus elupaikade direktiivi artikli 6 lõikega 2 ette nähtud kohustuste laadist – see on säte, mille alusel võib mis tahes uus hindamine põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras vajalikuks osutuda. Need kohustused puudutavad asjaomaste alade seiret, ning meetmed, mida tuleb võtta elupaikade halvenemise või liikide häirimise vältimiseks, saavad olla ainult need, mis on nende võtmise ajal asjakohased, arvestades toimuva seire tulemusi.

62.

Et võtta see kokku pisut teistsuguses sõnastuses: niivõrd, kuivõrd põhikohtuasjas kõne all olevas olukorras oli vajalik algse hindamise läbivaatamine, tulenes see vajadus elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2, ning seega tuli sellisel hindamisel lähtuda kuni selle ajani (2008. aastani) arenenud olukorrast; kuid niivõrd, kuivõrd see hindamine viis erandi tegemiseni artikli 6 lõike 4 alusel, tuli järgida kõiki artikli 6 lõike 3 nõudeid.

63.

Oma neljanda küsimusega eeldab eelotsusetaotluse esitanud kohus mitte ainult seda, et pärast ala kandmist ühenduse tähtsusega alade loetellu oli algse hindamise läbivaatamine vajalik, vaid ka seda, et 2008. aastal tehtud uus hindamine ise ei vastanud kõigile elupaikade direktiivi nõuetele. Nii soovib ta teada, kas asjaolu, et kõik siseriiklikus õiguses ette nähtud õiguskaitsevahendid olid enne ehitustööde algust ja enne uut hindamist ammendatud, mistõttu oli planeeringu kehtestamise otsus sellel ajal lõplik, tuleb arvesse võtta ka praegu, mil sild on valmis ja liikluseks avatud. Eelkõige soovib ta teada, kas see asjaolu võib mõjutada direktiivi artikli 6 lõike 4 alusel tehtud erandi kehtivust.

64.

Esiteks ei näe ma võimalust, et asjaolu, et planeeringu kehtestamise otsus oli siseriikliku menetluse tulemusel muutunud lõplikuks, saab kuidagi vähendada vajadust täita elupaikade direktiivi artikli 6 lõikest 2 tulenevaid nõudeid. Kui saaks, siis kahandaks see direktiivi tõhusust ja eri riikides saaks kohaldada eri standardeid, mis oleks täielikult vastuolus eesmärgiga luua „Euroopa erikaitsealade sidus ökoloogiline võrgustik”. Direktiivi nõuded peavad olema kohaldatavad igal ajal ja igas liikmesriigis ühtmoodi.

65.

Lisaks näeb elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 2 ette pidevad kohustused. Isegi kui planeeringu kehtestamise otsus tehti menetluse tulemusel, mis vastab täielikult artikli 6 lõigetele 3 ja 4, peavad liikmesriigid jätkama vajalike meetmete võtmisega elupaikade halvenemise või liikide häirimise vältimiseks. See peab eriti kehtima siis, kui menetlus ei vastanud täielikult kehtivatele nõuetele ja seda on vaja parandada. Kuigi planeeringu kehtestamise lõpliku otsuse õiguskindlus on tegur, millega tuleb arvestada, ei saa see üles kaaluda vajadust pideva seire ja jätkuvate vältimismeetmete järele. Olenevalt olukorrast võib sellest hoopis tuleneda vajadus hüvitada kahju neile, kellel on planeeringuga seoses õiguspärased ootused ja kes on projekti sellel alusel teostanud.

66.

Kuid selle küsimusega tekkivad teemad on laiemad. Vähe sellest, et planeeringu kehtestamise otsus oli põhikohtuasjas saanud lõplikuks: ka sild on valmis ehitatud (millega seoses on elupaigad halvenenud ja liigid häiritud, kuigi on tuvastatud, et see on üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel põhjendatud) ja liikluseks avatud (millel võib omakorda olla jätkuv mõju elupaikadele ja liikidele). Sellega seoses püstitab eelotsusetaotluse esitanud kohus hüpoteesi, et kui järeldada, et algne hindamine ja selle läbivaatamine olid tehtud vigadega, võib see viia planeeringu kehtestamise otsuse tühistamiseni, millel võivad nii keskkonna seisukohast kui ka majanduslikult olla kaugeleulatuvad tagajärjed, kui peaks otsustatama, et sild tuleb lammutada.

67.

Kui see hüpotees osutuks õigeks, tuleks kaaluda, milliseid meetmeid tuleks elupaikade direktiivi kohaselt võtta.

68.

Need meetmed peaksid olema elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 2 tähenduses „vajalikud”. Need tuleks kindlaks määrata vastavalt olukorrale, nagu see sellel ajal oli. Teisisõnu tuleks arvesse võtta tõsiasja, et sild on valmis ehitatud, ja kaaluda selle allesjätmise (ja käigushoidmise) ning selle sulgemise (või selle kasutamise piiramise) või isegi kõrvaldamise keskkonnamõjusid. Need meetmed peaksid seega olema sellised, mis võimalikult suures ulatuses väldivad elupaikade halvenemist ja liikide häirimist. Kui aga elupaigad on juba halvenenud ja liigid häiritud, tuleks arvesse võtta ka elupaikade direktiivi artikli 4 lõikes 4 sätestatud nõuet, mille kohaselt tuleb kehtestada prioriteedid elupaikade või liikide soodsa kaitsestaatuse säilitamiseks või taastamiseks, ning artikli 6 lõikes 1 sätestatud korraldusnõudeid.

69.

On üpris usutav, et kui kõiki huve ja prioriteete sedasi kaaluda, võib tekkida seisukoht, et sild tuleb alles jätta, kuid võtta vajalikud meetmed elupaikade halvenemise ja liikide häirimise vältimiseks ning korralduskavade kehtestamiseks. Kuid kui see nii ei oleks, tuleks igasugust lammutamisettepanekut minu arvates käsitada – nagu ka algset ehitusettepanekut tuleks käsitada – elupaikade direktiivi artikli 6 lõike 3 tähenduses „kava või projektina, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju” ning see ise kuuluks enne teostamist selle sättega ette nähtud kontrollimisele.

70.

Samas oleksin aga nõus komisjoniga, et eri variantide kaalumisel ei ole näiteks silla lammutamise ja selle ehitajale kahju hüvitamise majanduslikul kulul põhimõtteliselt mitte mingisugust tähtsust. Kuigi niivõrd, kuivõrd tuleb mängu elupaikade direktiivi artikli 6 lõige 4, võib tugineda samadele „üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatele põhjustele” nagu algsel hindamisel, ei saa neid põhjusi tugevdada ilmne avalik huvi kulude kokkuhoiu vastu (ja igal juhul ei ole tõenäoline, et sellist huvi peetakse esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi ja/või esmatähtsa liigi puhul ülekaalukaks). Sellise tõlgenduse kohaselt tuleks soodustada keskkonnale kahjulike projektide säilitamist pelgalt põhjusel, et nende parandamine ja direktiivi nõuetega kooskõlla viimine on liiga kallis.

71.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesverwaltungsgerichti esitatud küsimustele järgmiselt:

Olukorras, kus kava või projekt, mis ei ole otseselt seotud Natura 2000 ala kaitsekorraldusega, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju, on heaks kiidetud pärast seda, kui alast teatati komisjonile, kuid enne seda, kui see kanti ühenduse tähtsusega alade loetellu, mõju hindamise tulemusel, mis tehti samuti nende kahe kuupäeva vahel, ja selle teostamine algas alles pärast ala kandmist nimetatud loetellu, tuleb nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta sätteid tõlgendada järgmiselt.