1. 

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas kohtuasjas on põllumajandustootja jätnud põllumajandusliku keskkonnatoetuse maksmise taotlusele lisamata siseriikliku õigusega ette nähtud haruldaste taimeliikidega seotud tõendi. Tõend on vajalik selleks, et põhjendada taotlust suurendatud abi saamiseks seoses haruldaste taimeliikide kasvatamisega. Pädevad ametiasutused on pärast taotluse esitamist tunnistanud vääramatu jõu olemasolu seoses sellega, et keerulised ilmastikuolud muutsid nende taimeliikide külvamise võimatuks. Sellegipoolest jäeti toetuse maksmise taotlus täies ulatuses rahuldamata ja lisaks sellele määrati põllumajandustootjale halduskaristus, mis kuulus järgmise kolme aasta jooksul tasaarvestamisele. Seda sisuliselt seetõttu, et põllumajandustootja ei esitanud tõendit tähtpäevaks.

2. 

Sellega seoses palutakse Euroopa Kohtul selgitada kahte küsimust. Neist esimene puudutab seda, milline on liikmesriikide kohane mänguruum, kui nad kehtestavad mehhanisme, et tagada põllumajanduse toetuskavade tulemuslik kontroll. Teine küsimus, mis tuleneb loogiliselt esimesest, käsitleb kogu taotlust puudutava karistuse määramise kooskõla liidu põllumajandusalaste õigusaktide asjakohaste sätetega.

3.

Määruse nr 1698/2005 artikli 1 alusel sätestatakse selles muu hulgas üldeeskirjad, millega reguleeritakse maaelu arendamiseks antavat liidu toetust, mida finantseeritakse Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD).

4.

Määruse eesmärgid rakendatakse IV jaotises määratletud neljas teljes ette nähtud meetmete abil. Teine telg koosneb meetmetest, mille eesmärk on parandada keskkonda ja paikkonda. Sellega seoses on artikli 36 punkti a alapunktis iv ette nähtud, et selle telje kohane toetus hõlmab põllumajandusmaa säästvale kasutusele suunatud meetmeid (muu hulgas) põllumajandusliku keskkonnatoetuse kaudu.

5.

Määruse artikkel 39 puudutab põllumajanduslikku keskkonnatoetust. Selle artikli lõigetes 2 ja 3 on ette nähtud, et niisugust toetust antakse põllumajandustootjatele, kes võtavad vabatahtlikult põllumajanduse keskkonnakohustusi. Toetus hõlmab ainult neid kohustusi, mis ületavad liidu õigusaktides kehtestatud vastavaid kohustuslikke nõudeid, minimaalseid väetiste ja taimekaitsevahendite kasutuse nõudeid ning muid asjakohaseid liikmesriigi õigusaktidega kehtestatud kohustuslikke nõudeid.

6.

Määruse nr 1698/2005 artikli 74 lõige 1 näeb ette, et liikmesriigid võtavad vastu kõik õigus- ja haldusnormid, mis on vajalikud tagamaks Euroopa Liidu finantshuvide tõhusat kaitset.

7.

Lähtudes määruse nr 1975/2006 artiklist 1, sätestatakse selles määruses kontrollimenetluse ja nõuetele vastavuse rakendamise üksikasjalikud eeskirjad määruse nr 1698/2005 kohaselt kehtestatud maaelu arengu kaasfinantseeritavate toetusmeetmete suhtes.

8.

Artikkel 4 puudutab toetusetaotlusi ja maksenõudeid. See näeb ette:

„1.   Ilma et see piiraks käesoleva määruse erisätete kohaldamist, näevad liikmesriigid ette toetusetaotluste esitamise asjakohase korra.

[…]

3.   Toetusetaotlusi ja maksenõudeid võib igal ajal pärast nende esitamist korrigeerida, kui pädev asutus on kindlaks teinud ilmsed vead.”

9.

Artiklis 5 on sätestatud kontrollimise üldpõhimõtted. Selles on öeldud:

„1.   Ilma et see piiraks käesoleva määruse erisätete kohaldamist, tagavad liikmesriigid, et kõik ühenduse või riiklike õigusaktidega või maaelu arengu programmidega kehtestatud abikõlblikkuse kriteeriumid on kontrollitavad vastavalt liikmesriikide kehtestatavatele kindlakstehtavate näitajate kogumile.

[…]

3.   Olenemata üksikute toetuskavade mis tahes erisätetest ei maksta toetust toetusesaajatele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad on tekitanud sellise toetuse saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, saamaks kasu kõnealuse toetuskava eesmärkide vastaselt.”

10.

Artikkel 10 kuulub II peatükki „Kontrollid, vähendamised ja väljaarvamised”. Artikkel 10 „Üldpõhimõtted” kõlab järgmiselt:

„1.   Toetusetaotlused ja järgmised maksenõuded vaadatakse läbi viisil, mis tagab tõhusa kontrolli toetuste andmise tingimuste täitmise üle.

2.   Liikmesriigid määravad kindlaks sobivad meetodid ja vahendid, et kontrollida iga toetusmeetme puhul toetuste andmise tingimuste täitmist.

3.   Liikmesriigid kasutavad määruse (EÜ) nr 1782/2003 II jaotise 4. peatükis sätestatud ühtset haldus- ja kontrollisüsteemi (edaspidi „ühtne süsteem”).

4.   Abikõlblikkuse kriteeriumidele vastavuse kontrollimine hõlmab nii haldus- kui ka kohapealset kontrolli.

5.   Nõuetele vastavust kontrollitakse kohapealsete kontrollide ja vajaduse korral halduskontrollide abil.

[…]”

11.

Artikkel 11 puudutab halduskontrolli. Selle lõige 1 kõlab järgmiselt:

„Kõikide toetusetaotluste ja maksenõuete suhtes teostatakse halduskontrollid, mis hõlmavad kõiki võimalikke ja asjakohaseid haldusmeetmetega kontrollitavaid elemente. Menetlusega tagatakse tehtud kontrollimistöö, kontrollimise tulemuste ja lahknevuste korral võetud meetmete registreerimine.”

12.

Artikkel 18 „Vähendamised ja väljaarvamised abikõlblikkuse kriteeriumidele mittevastavuse korral” näeb ette:

„1.   Juhul kui toetuse andmisega seotud mis tahes kohustusi, välja arvatud deklareeritud pindala suuruse või loomade arvuga seotuid, ei täideta, vähendatakse taotletud toetust või keeldutakse sellest.

2.   Liikmesriik määrab kindlaks toetuse vähendamise summa eelkõige tuvastatud mittevastavuse tõsiduse, ulatuse ja püsivuse põhjal.

Mittevastavuse tõsidus sõltub eelkõige mittevastavuse tagajärgede olulisusest, võttes arvesse nende kriteeriumide taotletavat eesmärki, mida ei ole järgitud.

Mittevastavuse ulatus sõltub eelkõige mittevastavuse mõjust kogu tegevusele.

Kas mittevastavus on püsiv, sõltub eelkõige selle mõju ajalisest ulatusest või nende mõjude mõistlike vahenditega lõpetamise võimalusest.

3.   Juhul kui mittevastavus tuleneb tahtlikust eeskirjade eiramisest, arvatakse toetusesaaja kõnealuse meetme toetusesaajate hulgast välja nii asjaomasel kalendriaastal kui ka sellele järgneval kalendriaastal.”

13.

Määrus (EÜ) nr 1122/2009 näeb ette üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses määruse (EÜ) nr 73/2009 II jaotise IV peatükis ette nähtud toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrollisüsteemiga ( 5 ), ning üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses määruse (EÜ) nr 1234/2007 artiklites 85t ja 103z ette nähtud toetuste nõuetele vastavusega. ( 6 ) Lähtudes selle määruse artiklist 87, kohaldatakse seda 1. jaanuaril 2010 algavate turustusaastate või toetusperioodidega seotud toetusetaotluste suhtes.

14.

Määrusega nr 1122/2009 asendati määrus (EÜ) nr 796/2004. ( 7 ) Määruse nr 1975/2006 artiklite 7 ja 8 kohaselt – tõlgendatuna koosmõjus määruse nr 1122/2009 II lisa vastavustabeliga –, kohaldatakse määruse nr 1122/2009 artikleid 14, 23 ja 75 mutatis mutandis olukordadele, mida reguleeritakse määrusega nr 1975/2006.

15.

Määruse nr 1122/2009 artikkel 14 puudutab ühtsetes taotlustes tehtavaid muudatusi. Selle lõige 1 kõlab järgmiselt:

„Pärast ühtse taotluse esitamise tähtaja möödumist võib üksikuid põlde või üksikud toetusõigusi lisada ühtsesse taotlusse, tingimusel et peetakse kinni asjaomaste toetuskavade nõuetest.

Ühtses toetusetaotluses juba deklareeritud üksikute põldude või toetusõiguste kasutusviisi või toetuskava käsitlevaid muudatusi võib teha samadel tingimustel.

Kui esimeses ja teises lõigus viidatud muudatused mõjutavad mis tahes esitatavaid tõendavaid dokumente või lepinguid, lubatakse seotud muudatusi ka sellistes dokumentides või lepingutes.”

16.

Määruse artikkel 23 käsitleb hilinenud esitamist. Selle lõikes 1 on sätestatud:

„Välja arvatud juhul, kui on tegemist artiklis 75 viidatud vääramatu jõu ja erandlike asjaoludega, viib käesoleva määruse kohase toetusetaotluse esitamine pärast asjakohast tähtpäeva selleni, et põllumajandustootjale taotluse õigeaegsel esitamisel ette nähtud summat vähendatakse 1% iga tööpäeva kohta.

Ilma et see piiraks liikmesriikidel erimeetmete võtmist seoses vajadusega tõendavate dokumentide õigeaegse esitamise järele, mis võimaldaks planeerida ja teha tõhusat kontrolli, kohaldatakse esimest lõiku ka kooskõlas artiklitega 12 ja 13 pädevale asutusele esitatavate dokumentide, lepingute või deklaratsioonide puhul, kui sellised dokumendid, lepingud või deklaratsioonid on olulised vastava toetuskõlblikkuse kindlaksmääramiseks. Sellisel juhul vähendatakse asjaomase toetuse raames makstavat summat.

Kui hilinemine ületab 25 kalendripäeva, loetakse avaldus vastuvõetamatuks.”

17.

Määruse nr 1122/2009 artikkel 58 näeb ette eeskirjad, mida tuleb kohaldada üledeklareerimise puhul. Selles on öeldud:

„Kui põllukultuurirühma puhul pindalatoetuse kavade jaoks deklareeritud pindala […] ületab kooskõlas käesoleva määruse artikliga 57 kindlaksmääratud pindala, arvutatakse toetus kindlaksmääratud pindala alusel, millest lahutatakse kahekordne leitud erinevus, kui see erinevus on suurem kui 3% või kaks hektarit, kuid mitte rohkem kui 20% kindlaksmääratud pindalast.

Kui see erinevus on suurem kui 20% kindlaksmääratud pindalast, siis ei maksta asjaomase põllukultuurirühma puhul pindalatoetust.

Kui erinevus on üle 50%, arvatakse põllumajandustootja taas toetuse saajate hulgast välja kuni selle summa ulatuses, mis vastab deklareeritud pindala ja kooskõlas käesoleva määruse artikliga 57 kindlaksmääratud pindala vahele. […] Kui kõnealust summat ei ole […] võimalik täielikult tasaarvestada avastatud rikkumise kalendriaastale järgneva kolme kalendriaasta jooksul, siis tasumata jääk kustutatakse.”

18.

Artikkel 75 puudutab vääramatut jõudu ja erandlikke asjaolusid. See näeb ette:

„1.   Kui põllumajandustootja ei ole suutnud täita oma kohustusi vääramatu jõu või erandlike asjaolude tõttu, […] säilitab ta oma õiguse toetusele selle pindala või loomade suhtes, mis olid toetuskõlblikud vääramatu jõu või erandliku asjaolu toimumise ajal. Kui sellisest vääramatust jõust või erandlikust asjaolust tulenev rikkumine hõlmab nõuete rikkumist, vastavat vähendamist ei kohaldata.

2.   Vääramatust jõust ja erandlikest asjaoludest […] tuleb pädevale asutusele koos pädeva asutuse nõuete kohaste tõendite esitamisega kirjalikult teatada kümne päeva jooksul alates kuupäevast, mil põllumajandustootjal on võimalik seda teha.”

19.

Määruse nr 61/2009 ( 8 ) § 29 lõige 3 ja ministri määrused, mis puudutavad Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist antud toetusi, näevad ette, et kui haruldasi taimeliike peetakse selle XII või XIII lisa tähenduses põllukultuuride ajaloo ja geneetilisest seisukohast eriti oluliseks, on toetuse saamiseks õigustatud isikul õigus saada suurendatud toetust, juhul kui pädev ametiasutus (Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal) kinnitab, et asjassepuutuv taimeliik on taim, millele on viidatud eespool nimetatud lisades.

20.

Paragrahvi 29 lõikes 4 on täpsustatud, et juhul kui toetuse saamiseks õigustatud isiku valduses ei ole § 29 lõikes 3 viidatud tõendit, lükatakse toetusetaotlus asjassepuutuva põllu osas üheks turustusaastaks tagasi.

21.

Määruse nr 31/2010 ( 9 ) § 16 lõike 2 alusel lisati määrusesse nr 61/2009 § 43 lõige 6. Selle sätte kohaselt peab haruldase taimeliigi kasvatamise korral olema toetusetaotlusele lisatud tõend määruse nr 61/2009 § 29 lõikes 3 viidatud haruldase taimeliigi kohta. See säte jõustus 31. märtsil 2010.

22.

Eelotsusetaotluse põhjal saab tuletada järgmised faktilised asjaolud.

23.

G. Szemerey esitas 26. juulil 2009 taotluse põllumajandustoetuse saamiseks. Pädev asutus rahuldas tema taotluse 21. jaanuaril 2010. Pärast seda, 16. mail 2010 esitas G. Szemerey rohumaa mahepõllumajandusliku tootmise toetuse alameetme raames ühtse pindalatoetuse taotluse.

24.

Konkreetsemalt taotles G. Szemerey pärast seda, kui ta oli 31. mail 2010 oma taotlust muutnud, põllumajanduse keskkonnatoetuse maksmist 52,9 hektarile vastavas summas. Sellega seoses esitas ta ka taotluse saada suurendatud toetust – mis võimaldas muidu maksmisele kuuluvat toetust suurendada – (kokku taotletud 52,9 hektarist) 29,69 hektarile vastavas summas, et kasvatada ohustatud ja haruldasi taimeliike, mida peetakse põllukultuuride ajaloo ja geneetilisest seisukohast eriti oluliseks. Selleks oli G. Szemerey ostnud valge mesika (Melilotus alba Medik) ja roosa ristiku (Trifolium hybridum L.) seemneid.

25.

2010. aasta kevadel ja varasuvel oli nende haruldaste taimeliikide seemnete külvamine eelkõige üleujutuse tõttu takistatud. Seetõttu esitas G. Szemerey kaks deklaratsiooni vääramatu jõu kohta: esmalt 29. juunil 2010 ja seejärel 28. juulil 2010. Ungari ametiasutuste juhiseid järgides asendas G. Szemerey ka puudutatud maatüki kasutusotstarbe koodi ja deklareeris selle „tootmisest kõrvale jäetud maana”. Pädevad ametiasutused lugesid vääramatu jõu deklaratsiooni 30. septembril 2010 põhjendatuks.

26.

Kuigi pädev ametiasutus tunnistas vääramatu jõu olemasolu, ei rahuldanud ta 19. märtsil 2011 G. Szemerey toetusetaotlust täies ulatuses ja määras halduskaristuse 2483953 Ungari forintit, mis kuulus tasaarvestamisele järgmise kolme aasta pindalatoetuse toetussummadega. G. Szemerey vaidlustas selle otsuse määratud karistuse osas.

27.

Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (põllumajanduse ja maaelu arengu ameti keskasutus, edaspidi „keskasutus”) jättis 13. jaanuaril 2012 otsuse muutmata, sest G. Szemerey ei olnud esitanud haruldast taimeliiki puudutavat tõendit, mis oleks pidanud olema esitatud 15. mail 2010 (st siis, kui esitati toetusetaotlus) või hiljemalt 9. juunil 2010. Lisaks sellele leidis keskasutus, et taotluse andmete tõendamiseks ette nähtud dokumentide esitamata jätmise osas ei ole ette nähtud võimalust puuduste kõrvaldamiseks. Seetõttu leidis ta, et G. Szemereyl ei ole õigust saada haruldaste taimeliikide eest suurendatud toetust ja haruldasi taimeliike puudutava taotletava toetusega seotud põllumassiivide pindalana tuleb toetusõiguse kindlakstegemisel arvestada 0 hektarit. Arvestades seda, et sellest tulenevalt oli üledeklareeritud rohkem kui 50% kindlaksmääratud pindalast, tugines keskasutus karistuse määramisel määruse nr 1122/2009 artiklile 58.

28.

G. Szemerey vaidlustas selle otsuse Gyulai Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságis. Kaheldes asjassepuutuvate liikmesriigi õigusnormide vastavuses liidu õigusele, otsustas kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

29.

Kirjalikud seisukohad on esitanud G. Szemerey, keskasutus, Ungari ja Kreeka valitsus ning Euroopa Komisjon; kõik need pooled, välja arvatud Kreeka valitsus, esitasid 24. juuni 2015. aasta kohtuistungil oma seisukohad ka suuliselt.

30.

Esmalt tuleb silmas pidada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on esitanud Euroopa Kohtule mitu küsimust, mis kõik viitavad määruste nr 796/2004 ja nr 1122/2009 põhjendustele ja mitte nende instrumentide õiguslikult siduvatele sätetele. Lisaks sellele ei nimetata esitatud küsimustes EAFRD‑d puudutavaid määrusi nr 1698/2005 ja nr 1975/2006, milles on sätestatud eelotsusetaotluse aluseks olevate probleemidega tegelemise õiguslik raamistik. Enamgi veel, eelotsusetaotluses puuduvad vastused mõnedele olulistele küsimustele, mis puudutavad siseriikliku õiguse konteksti ja asjaolusid.

31.

Kuigi see on mitmel põhjusel kahetsusväärne, ei ole see asjaolu iseenesest piisav, et muuta käesolev eelotsusetaotlus vastuvõetamatuks. ( 10 ) See järeldus tuleneb koostöö vaimust, mis on ELTL artiklis 267 ette nähtud menetluse lahutamatu osa. Nagu Euroopa Kohus on mitmel korral tõdenud, on Euroopa Kohtu ülesanne seejuures tuletada liikmesriigi kohtu esitatud asjaolude kogumist ja eelkõige eelotsusetaotluse põhjendustest need liidu õiguse aspektid, mida on vaidluse eset silmas pidades vaja tõlgendada. ( 11 )

32.

Seega kasutan ma võimalust, et rõhutada selgelt määratletud analüüsiraamistiku (nii õiguslik kui faktiline külg) eelotsusetaotluses esitamise olulisust. Selle eesmärk ei ole mitte üksnes hõlbustada Euroopa Kohtul tema ülesannet täita, vaid ka tagada, et kõik, kes soovivad seisukohti esitada, saavad seda teha. ( 12 ) Nagu käesolevas asjas esitatud seisukohad ilmekalt näitavad, võib selle tegemata jätmine tuua endaga kaasa mitte üksnes segaduse kohaldatava õigusliku raamistiku, vaid ka eelotsusetaotluse faktilise tausta suhtes.

33.

Asjaolu, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole viidanud liidu õiguse asjakohastele sätetele, ei takista minu hinnangul Euroopa Kohut esitamast liikmesriigi kohtule kõiki liidu õiguse tõlgendamise aspekte, mis võivad olla tarvilikud liikmesriigi kohtu menetluses oleva kohtuasja lahendamisel, nagu on nõutud kohtupraktikas. ( 13 ) Käesoleval juhul saab eelotsusetaotluse juba kirjeldatud vajakajäämistest hoolimata sellest võrdlemisi kergelt välja lugeda küsimused, mille osas soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus juhiseid.

34.

Minu hinnangul soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus tegelikult juhtnööre kahe küsimuse osas. Esimene on seotud liikmesriikide tegevusvabadusega toetuskavade kontrollimehhanismide loomisel, õigemini selle piirangutega. Teine küsimus puudutab seda, millised on kohased tagajärjed, mis kaasnevad toetuse maksmise mittetäieliku taotlusega konkreetse toetuskava raames.

35.

Ma tegelen nende küsimustega järgemööda. Nagu ma juba mujal olen viidanud ( 14 ), ei tohi unustada, et põllumajandustootmise puhul on tegemist kutsetegevusega. Seda asjaolu tuleb liidu põllumajandusalaste õigusaktide tõlgendamisel ja kohaldamisel meeles pidada.

36.

Esimene ja teine eelotsuse küsimus, mida ma käsitlen koos, puudutavad selliste liikmesriigi õigusaktide kokkusobivust liidu õigusega, mis kohustavad põllumajandustootjat toetuse maksmise taotluse esitamisel lisama sellele tõendi haruldaste taimeliikide kohta, mis on (suurendatud toetuse maksmise) taotluse esitamise alus. Seoses sellega leidsid keskasutus ja Ungari valitsus kohtuistungil, et seda tõendit võib taotleda sõltumata kõnealuste taimeseemnete külvamisest. Lisaks sellele rõhutasid nad, et tõendi eesmärk on tuvastada haruldased taimeliigid, mis annavad õiguse suurendatud toetuseks, ja seega hõlbustada ametiasutuste tööd selle konkreetse toetuseliigi osas toetuskõlblikkuse kindlakstegemisel.

37.

Esmalt tuleb märkida, et puudub kahtlus, et liikmesriikide ülesanne on tagada toetuskavade tõhus kontroll. Tegelikult on nad selleks kohustatud. See tuleneb selgelt määruse nr 1698/2005 artiklist 74 ja määruse nr 1975/2006 artikli 5 lõikest 1. Neist sätetest selgub, et ühelt poolt peavad liikmesriigid võtma vastu kõik õigus- ja haldusnormid, mis on vajalikud tagamaks Euroopa Liidu finantshuvide tõhusat kaitset. Teiselt poolt peavad liikmesriigid sellega seoses tagama, et kõik erinevate toetuste toetuskõlblikkuse kriteeriumid on kontrollitavad vastavalt liikmesriikide kehtestatavatele kindlakstehtavate näitajate kogumile. Määruses on selgitatud, et see on vajalik kuritarvituste vältimiseks.

38.

Sellegipoolest on liikmesriikidel kaalutlusõigus, kui nad teevad otsuse selle kohta, kuidas konkreetselt viia läbi haldus- ja kohapealne kontroll, mis tagab tõhusa järelevalve toetuse andmise tingimuste täitmise üle. See tuleneb määruse nr 1975/2006 artiklist 10.

39.

Käesoleval juhul puudub kahtlus, et siseriikliku õiguse nõue esitada tõend koos toetuse maksmise taotlusega on mõeldud selleks, et võimaldada pädevatel ametiasutustel teha ex ante kindlaks, et on täidetud konkreetse toetuskava raames toetuse andmise tingimused. Seega aitab see nõue kaasa halduskontrolli tõhususele ja selle tuvastamisele, et abisaaja on kõlblik asjassepuutuvat põllumajanduse keskkonnatoetust saama. Seega on nõue esitada haruldaste taimeliikide tõend koos toetuse saamise taotlusega liidu õigusega täiesti kooskõlas. Seda eelkõige seetõttu, et selle eesmärk on tagada, et pädevate ametiasutuste kontrollid oleks tõhusad, nagu on nõutud määruse nr 1698/2005 artikliga 74.

40.

Lisaks sellele tuleneb toimikust ning kohtuistungil keskasutuse ja Ungari valitsuse väljendatud seisukohtadest, et tegelikult võimaldab liikmesriigi õigus abisaajatel esitada asjassepuutuv tõend kuni 25 kalendripäeva pärast konkreetse taotlusaasta toetuse maksmise taotluste esitamise tähtpäeva (st 9. juunit). See näib olevat täiesti kooskõlas määruse nr 1122/2009 artikliga 23, mis võimaldab abisaajal kas esitada taotluse pärast asjakohast tähtpäeva või täiendada taotlust pärast selle esitamist. Määruse nr 1122/2009 artikli 23 lõike 1 järgi vähendatakse taotluse ja tõendavate dokumentide õigeaegsel esitamisel ette nähtud summat 1% iga tööpäeva kohta. Sellisel juhul vähendatakse asjaomase toetuse raames makstavat summat. Kui hilinemine ületab 25 kalendripäeva, loetakse avaldus vastuvõetamatuks.

41.

Mulle näib, et see säte, mis näeb toetuse maksmise taotluse esitamisel ette teatud ajapikenduse (määruse nr 1122/2009 artikli 14 kohaselt), sisaldab samasugust paindlikkust, mida nimetab ka eelotsusetaotluse esitanud kohus. Sellest tulenevalt ei näe ma, et kõnealuse tõendi esitamisega seotud asjassepuutuvad liikmesriigi õiguse sätted oleks liidu õigusega vastuolus.

42.

Sellegipoolest tuleb käsitleda veel kaht küsimust.

43.

Esimene neist on see, kas 2010. aastal oli võimalik saada tõendit ja seega laiemalt ka suurendatud toetust. Arvestades ranget lähenemist, mille Euroopa Kohus on võtnud seoses liikmesriikide kohustustega tagada toetuskavade kontrolli tõhusus ( 15 ), on üksnes erandjuhul võimalik leida, et tõhusa kontrolli tagamiseks loodud meede rikub proportsionaalsuse põhimõtet. See oleks nii üksnes juhul, kui toetuse saamine on peaaegu võimatu või vähemalt ülemäära keeruline.

44.

Sellega seoses väidab G. Szemerey, et tõendit on võimalik saada üksnes külvatud seemnete kohta ja et asjassepuutuva tõendi saamiseks tulnuks taotlus esitada hiljemalt 15. aprillil. Ta väidab, et nende asjaolude kumulatiivne mõju muudab põllumajandustootjale suurendatud abi saamise võimatuks või vähemalt ülemäära keerukaks, eriti seoses taimeliikidega, mida saab külvata pärast märtsikuud. ( 16 ) Kui oletada, et see vastab tõele, asuksin ma seisukohale, et asjakohaste liikmesriigi õigusaktide rakendamise üksikasjalikud eeskirjad, mis puudutavad 2010. aastat, ei vasta proportsionaalsuse põhimõtte nõuetele.

45.

Sellegipoolest näib mulle, et sellise järelduse tegemine oleks väär, juhul kui eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastab, et järgmised keskasutuse ja Ungari valitsuse kohtuistungil esitatud väited on tõesed.

46.

Tuginedes nende poolte kohtuistungil antud selgitustele, näib, et asjassepuutuva tõendi võib tegelikult saada enne seemnete külvamist (sest see lihtsalt tõendab kõnealuse taimeliigi haruldust asjassepuutuvate liikmesriigi õigusnormide tähenduses). Lisaks sellele ei näe liikmesriigi õigus selle tõendi saamise taotluse esitamiseks ette tähtaega, ainus nõue on see, et põllumajandustootja peab lisama tõendi toetuse maksmise taotlusele (15. aprill on seejuures üksnes näitlik). Sellisel juhul ei näe ma põhjust pidada haruldase taimeliigi tõendi esitamisega seotud nõudeid ebaproportsionaalseks, võrreldes taotletava eesmärgi, nimelt tõhusa ex ante kontrolli tagamisega. Sellele aga peab hinnangu andma eelotsusetaotluse esitanud kohus.

47.

Teine küsimus, mis on esimesega tihedalt seotud, puudutab õiguskindluse põhimõtet. G. Szemerey on esitanud ka argumendi – seda näib jagavat ka eelotsusetaotluse esitanud kohus – et asjassepuutuvaid õigusakte muudeti väga varjatult, nii et abisaajatele jäi uute nõuetega kohanemiseks vaid umbes kahe nädala pikkune ajavahemik (31. märtsist 2010 kuni 15. aprillini 2010). Varasemalt kehtinud eeskirjade kohaselt võis seda tõendit tõepoolest esitada ka hiljem, kohapeal toimuvate kontrollide käigus (mis said keskasutuse sõnul toimuda kõige varem 10. juunil).

48.

Kuigi liikmesriigi kohtu ülesanne on hinnata, kas see seadusemuudatus – õigemini selle jõustumise üksikasjalikud eeskirjad seoses 2010. aastaga – on vastuolus õiguskindluse nõuetega ( 17 ), märgin ma sellegipoolest järgmist.

49.

Esmalt ei ole haruldaste taimeliikide tõendi nõue uus: muutunud on üksnes selle ametiasutustele esitamise aeg. Teiseks oli põllumajandustootjal ilmselt võimalik saada tõend ilma asjassepuutuvate haruldaste taimede seemneid külvamata. Kolmandaks puudub õiguslik kohustus taotleda tõendit kõige hiljem 15. aprillil. ( 18 ) Sellega seoses täpsustas Ungari valitsus kohtuistungil, et juhul kui põllumajandustootja soovib tagada seda, et kõnealune tõend on tema valduses ajal, mil ta peab esitama toetuse maksmise taotluse, on nimetatud kuupäev de facto viimane võimalik päev tõendi saamiseks taotluse esitamiseks (niivõrd, kui põllumajandustootja soovib vältida mis tahes mahaarvamisi). See tähendab, et 2010. aastal oli selle tõendi taotlemise aeg tehtud pisut (25 päeva) lühemaks, kui sellele eelnenud aastal. Minu hinnangul ei tekita see õiguskindluse seisukohast probleeme.

50.

Eeltoodust tulenevalt teen järelduse, et määrustega nr 1698/2005 ja nr 1975/2006 tõlgendatuna koosmõjus määrusega nr 1122/2009 ei ole põhimõtteliselt vastuolus liikmesriigi õiguse säte, mille kohaselt tuleb haruldaste taimeliikide kasvatamise korral lisada toetuse maksmise avaldusele haruldase taimega seotud tõend.

51.

Kolmas, neljas ja viies eelotsuse küsimus puudutavad sisuliselt asjassepuutuva tõendi esitamata jätmise tõttu määratud karistuse proportsionaalsust.

52.

Poolte vahel on seoses eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva kohtuasjaga eriarvamus mitmes olulises küsimuses. Ilmsetel põhjustel peab poolte esitatud väidete õigsust hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.

53.

Kordamiseks: G. Szemerey väidab, et tal ei olnud võimalik saada asjassepuutuvat tõendit seetõttu, et külvamine oli võimatu, ja et ta esitas taotluse vääramatu jõu kohta niipea, kui võimalik. Lisaks sellele väidab ta, et kohaldatavate tähtaegade tõttu (mis olid tingitud muudatustest õigusaktides seoses vajadusega esitada tõend koos taotlusega) oli tõendit praktiliselt võimatu saada, nii et seda saaks esitada toetuse maksmise taotluse esitamise ajal.

54.

Keskasutus aga väidab, et külvamine ei olnud tõendi saamise eeltingimus ja arvestades seda, et üht asjassepuutuvatest taimedest (valget mesikat) külvatakse kevadel, oleks G. Szemerey pidanud taotluse esitamise ajal igal juhul teadma, et tal ei ole võimalik kõnealuse haruldase taimeliigi seemneid külvata. Kuigi tunnustati vääramatu jõu olemasolu, määras keskasutus sellegipoolest karistuse määruse nr 1122/2009 artikli 58 kohaselt, mis kuulub kohaldamisele (pindalaga seotud) üledeklareerimise puhul.

55.

Saan eelotsusetaotlusest ja eelotsuse küsimustest aru nii, et isegi kui oletada, et G. Szemereyl ei olnud asjassepuutuva tõendi esitamata jätmise tõttu õigust saada suurendatud toetust, oli tal sellegipoolest õigus asjassepuutuva toetuskava raames saada toetuse põhisumma. Sellest lähtudes hindan ma ka määratud karistuse proportsionaalsust.

56.

Alustan tähelepanekuga, et asjassepuutuva tõendi (suurendatud toetuse toetuskõlblikkuse kriteeriumi ( 19 ) või tõendava dokumendi ( 20 )) saamise õigusega seotud ebaselgusest hoolimata on kõige selgem see, et tõendi tähtpäevaks (9. juuniks) esitamata jätmisega kaasneb suurendatud toetuse maksmisest keeldumine. Mõistan seda nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohus otsib vastust küsimusele, kas lisaks suurendatud toetuse andmisest keeldumisele võivad liikmesriigi ametiasutused määruse nr 1122/2009 artikli 58 alusel seoses üledeklareerimisega määrata täiendavaid karistusi.

57.

Minu hinnangul ei saa proportsionaalsuse põhimõtet rikkumata täiendavaid karistusi määrata.

58.

Juhul kui liikmesriigi kohus ei anna teistsugust hinnangut, on see nii seetõttu, et tõendi tähtpäevaks esitamata jätmise tulemus ei ole toetusest täielik ilmajäämine, vaid üksnes mittetoetuskõlblikkus toetuse põhisumma suurendamise ehk suurendatud toetuse suhtes. Sellest lähtudes on mul keeruline nõustuda sellega, et Ungari ametiasutused on asjassepuutuvatele faktilistele asjaoludele õigesti kohaldanud määruse nr 1122/2009 artiklit 58. See säte on tõepoolest kohaldatav konkreetsetele asjaoludele, mis puudutavad (pindalaga seotud) üledeklareerimist. ( 21 ) Käesoleval juhul ei ole aga vaidlust deklareeritud kogupindala (52,9 hektarit) suhtes. Neil asjaoludel ei sobi üledeklareerimise eest karistuse määramine kuigi hästi kokku proportsionaalsuse põhimõttega. ( 22 )

59.

Mis puudutab kohast õiguslikku alust kõnealuse tõendi esitamata jätmise tagajärgede määramiseks, siis sõltub see lõpuks sellest, kas tõendi puhul on tegemist per se toetuskõlblikkuse kriteeriumiga või tõendava dokumendiga.

60.

Ühelt poolt, kui tõendi puhul on tegemist toetuskõlblikkuse kriteeriumiga – mida peab hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus – tuleb kohaldada määruse nr 1975/2006 artiklit 18. Selle sätte kohaselt võib toetuskõlblikkuse kriteeriumidele mittevastavuse korral taotletud abi vähendada või sellest keelduda. Üksnes juhul, kui toetuskõlblikkuse kriteeriumide täitmatajätmine on tahtlik, on õigustatud toetuse andmisest keeldumine nii asjassepuutuvaks kalendriaastaks kui ka sellele järgnevaks aastaks.

61.

Teisalt, kui asjassepuutuva tõendi puhul on tegemist üksnes tõendava dokumendiga, siis on määruse nr 1122/2009 – mis on mutatis mutandis kohaldatav ka EAFRD kontekstis – artiklis 23 ette nähtud konkreetsed normid, mida tuleb kohaldada tõendavate dokumentide hilinenud esitamise korral. Täieliku taotluse esitamata jätmise tagajärjed on ette nähtud samas sättes: nagu on selgitatud käesoleva ettepaneku punktis 40, kui hilinemine ületab 25 kalendripäeva, loetakse avaldus vastuvõetamatuks ja toetust ei maksta.

62.

Seega on eelotsusetaotlusest nähtuvatel asjaoludel proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus karistuse määramine üledeklareerimise eest ja seega ka kogu avaldusega seotud karistused määruse nr 1122/2009 artikli 58 tähenduses.

63.

Terviklikkuse huvides teen ma vääramatu jõu kohta järgmise tähelepaneku. Käesoleval juhul ei saanud vääramatu jõud olla suurendatud toetuse maksmisega seoses asjakohane, välja arvatud juhul, kui osutub tõeseks G. Szemerey väide, et tõendi saamine oli võimalik üksnes pärast külvi, seda aga peab jällegi hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus. Seega asjaolu, et põllumajandustootja ei saanud külvata, vabastaks ta igal juhul tõendi esitamata jätmisega seotud vastutusest, juhul kui on täidetud määruse nr 1122/2009 artikli 75 lõikes 2 ette nähtud tingimused seoses vääramatust jõust teatamisega.

64.

Eeltoodust tulenevalt teen ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks Gyulai Közigazgatási és Munkaügyi Bírósági esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt: