1. 

Euroopa Kohtul on käesolevas kohtuasjas lahendada küsimus, kuidas tõlgendada ELTL artiklit 107 vaidluses, milles on vaidlustatud põllu- ja metsamajandusmaa müügi tingimused ja kord seoses varem riigi omandisse kuulunud maa ja ehitiste erastamisega Saksamaa uutes liidumaades. ( 2 ) Käesolev kohtuasi on seega edasiarendus kohtuasjast, milles tehti kohtuotsus Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, ( 3 ) kusjuures tekivad ka varem käsitlemata küsimused, mille tõttu peab Euroopa Kohus täpsustama oma praktikat tingimuste kohta, mida lähtuvalt riigiabi reguleerivatest aluslepingu sätetest tuleb riigimaa müümisel järgida.

2.

Eelotsusetaotlusest ilmneb, et Bodenverwertungs- und -verwaltungs GmbH (BVVG) ( 4 ) seadusest tulenevate ülesannete hulka kuulub nende maade ja ehitiste erastamise elluviimine, mis varem olid riigivara, mida kasutati põllumajanduslikul või metsanduslikul sihtotstarbel Brandeburgi, Mecklenburg-Vorpommerni, Saksi, Saksi-Anhalti ja Tüüringi liidumaades (uued liidumaad). BVVG, mis on eraõiguslik juriidiline isik, tegutseb selleks Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben’i ( 5 ) haldusalas ning viimane on õigusvõimet omav föderaalne ametiasutus.

3.

Põllu- ja metsamajandusmaa müügile Saksamaa Liitvabariigis kehtib üldiselt kinnisasjade tsiviilkäibe seadus (Grundstücksverkehrsgesetz), ( 6 ) mille eesmärk on kaitsta põllumajandusstruktuuri.

4.

GrdstVG § 2 lõikes 1 on sätestatud:

„Kinnisasja võõrandamise asjaõiguskokkuleppe ja selleks kohustava võlaõigusliku lepingu sõlmimiseks on vajalik luba;[…]”.

5.

GrdstVG §‑s 4 on siiski täpsustatud:

„Luba ei ole nõutav, kui

1)   võõrandamislepingu üks pool on riik või liidumaa;

[…]”.

6.

GrdstVG §‑s 9 on ette nähtud:

„(1)   Loa andmisest võib keelduda või selle siduda täiendavate kohustuste (§ 10) või tingimustega (§ 11) üksnes juhul, kui esinevad asjaolud, millest ilmneb, et:

(2)   Maakasutuse ebasobiv jaotus lõike 1 punkti 2 tähenduses esineb eelkõige juhul, kui võõrandamine on vastuolus põllumajandusstruktuuri parendamise meetmetega.

(3)   Ebamajanduslik vähendamine või jaotamine lõike 1 punkti 2 tähenduses esineb eelkõige juhul, kui pärandvara jagamise, üleandmislepingu või muu sarnasel alusel sõlmitud võõrandamise asjaõiguskokkuleppe tulemusel:

[…]

(4)   Kui kinnisasi võõrandatakse muul eesmärgil kui kasutamiseks põllu- või metsamajandusmaana, siis ei või loa andmisest keelduda lõike 1 punkti 3 alusel.

[…]”.

7.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et avaliku enampakkumise tulemusel, mille käigus pakkusid abikaasad Erbsid kõrgeimat hinda, omandasid nad 31. märtsi 2008. aasta notariaalse lepingu alusel BVVG‑lt ligikaudu 2,6 hektari suuruse põllumajandusmaa 29000 euro eest.

8.

Landkreis Jerichower Land kui pädev kohalik asutus keeldus 5. juuni 2008. aasta otsusega GrdstVG § 9 lõike 1 punkti 3 ( 7 ) alusel siiski müügilepingule luba andmast, põhjendusel et kokkulepitud hind erineb müüdava maatüki väärtusest oluliselt.

9.

Vaidlusaluse otsuse peale abikaasade Erbside esitatud kaebus jäeti nii esimeses kohtuastmes kui ka apellatsiooniastmes rahuldamata. Apellatsioonikohus leidis, et kokkulepitud hind 29000 eurot erineb müüdava maatüki väärtusest oluliselt, kuivõrd eksperdiarvamusest selgub, et maatüki põllumajanduslik turuväärtus on BVVG varasemaid müügitehinguid arvesse võttes 14168,61 eurot ja neid tehinguid arvesse võtmata 13648,19 eurot. Kohus asus seega seisukohale, et kokkulepitud hind ületab kõnealust väärtust enam kui 50% võrra ja et müük selle hinnaga mõjutab põllumajandusstruktuuri ebasoodsalt, kusjuures esiteks väitis tunnistajana üle kuulatud põllumajandustootja, kes ise enampakkumisel ei osalenud, et ta oleks olnud nõus maatüki omandama põllumajanduslikust turuväärtusest kuni 50% kõrgema hinnaga, ning teiseks ei ole abikaasad Erbsid kutselised põllumajandustootjad.

10.

Neil asjaoludel otsustas Bundesgerichtshof BVVG kassatsioonkaebust läbi vaadates menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas ELTL artikli 107 lõikega 1 on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm nagu [GrdstVG] § 9 lõike 1 punkt 3, mis põllumajandusstruktuuri parendamise eesmärgil keelab sellisel riigi asutatud üksusel nagu BVVG müüa müügiks pakutav põllumajandusmaa avalikul enampakkumisel kõrgeimat hinda pakkunud isikule, kui parim pakkumus erineb oluliselt maatüki väärtusest?”

11.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et tema hinnangul sisaldab see küsimus kolme probleemi. Esiteks tekib küsimus, kas BVVG poolt riigi kinnisasja müümine madalama hinnaga, kui on kujunenud avalikul enampakkumisel, toob kaasa ostja soodustamise, kui avalikul enampakkumisel kujunenud hinnaga müük on keelatud üldseaduse kohaselt, mis kehtib ka kõikide eraisikutest müüjate suhtes. Teiseks, kui oletada, et niisugune soodustamine esineb, siis tekib järgmiseks küsimus, kas seda saab põhjendada seaduse eesmärgiga, milleks on parendada põllumajandusstruktuuri. Kolmandaks tuleb lõpuks kindlaks teha, kas avalikul enampakkumisel kujunenud hinnaga müügile loa andmisest keeldumine on oma eeldatava mõju tõttu iseenesest ELTL artikli 107 lõike 1 kohaselt õigusvastane, isegi kui keeldumine ise ei ole veel riigiabi.

12.

BVVG, abikaasad Erbsid, Saksamaa valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid oma kirjalikud seisukohad. BVVG, Landkreis Jerichower Land, Saksamaa valitsus ja komisjon esitasid 11. detsembril 2014 toimunud avalikul kohtuistungil ka oma suulised seisukohad.

13.

BVVG leiab väga üldiselt, et Bundesgerichtshofi eelotsuse küsimusele tuleb vastata jaatavalt, kuna esinevad riigiabi koosseisu tunnused.

14.

Vaidlusaluse sätte kohaldamine tähendab kõigepealt liitvabariigi ressursside kasutamist, kuna varem riigi omandisse kuulunud maa ja ehitiste erastamisest saadav tulu läheb riigikassasse. Seega, mis tahes keeldumine müüa maatükki avaliku enampakkumise menetluses pakutud kõrgeima hinnaga toob kaasa liitvabariigile saamata jäänud tulu ja samal ajal tekitab ka üldise hinnalanguse. Selle sätte kohaldamine soodustab lisaks kutselisi põllumajandustootjaid, kellel on võimalik omandada avalikul enampakkumisel müüdavaid maatükke parimast pakkumusest madalama hinnaga.

15.

See eelis tuleneb viisist, kuidas tehakse kindlaks maatüki turuväärtus, mille alusel pädev kohalik asutus saab tuvastada olulise erinevuse vaidlusaluse sätte tähenduses ja seega võtta vastu loa andmisest keeldumise otsuse. BVVG leiab, et selle väärtuse saab eksperdiarvamuse põhjal kindlaks määrata üksnes juhul, kui tuginetakse paljude avaliku enampakkumise menetluste tulemustele, mida aga käesoleval juhul ei ole tehtud.

16.

Abikaasad Erbsid leiavad peamiselt, et maatüki müük ei toonud kaasa maa ebaotstarbekat vähendamist ega jaotust ning see ei mõjutanud iseseisvat põllumajandusettevõtet ega põllumajandustootja elujõulisust.

17.

Saksamaa valitsus on seisukohal, et eelotsuse küsimusele tuleb vastata eitavalt, kuna vaidlusalune säte ei too kaasa mingit eelist ei toetuse andmise ega kohustuste kergendamise kujul. Ta leiab, et igal juhul ei ole ühtegi konkreetset ettevõtjat seatud soodsamasse olukorda, kuna BVVG‑l ei ole mingit kohustust müüa põllumajandustootjale, kes on avaldanud soovi maatükk omandada. Kuigi loa andmisest keeldumise otsus tekitab küll piiravat mõju BVVG‑le ja abikaasadele Erbsidele, ei kaasne sellega seevastu mingit soodustavat toimet.

18.

Lõpuks tuletab komisjon meelde, et siseriikliku kohtu ülesanne ei ole üldjuhul otsustada selle üle, kas võimalik abi on aluslepinguga kooskõlas, ning leiab, et siseriiklikud õigusnormid võivad endast kujutada „riigiabi” ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, keskendudes oma seisukohtades valikulise eelise olemasolu küsimuse analüüsimisele, jättes samas eelotsusetaotluse esitanud kohtu hooleks uuesti analüüsida, kas käesoleval juhul on tegemist sekkumisega riigi ressursside kaudu.

19.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse analüüsimisel tuleb teha hulk sissejuhatavaid märkusi. Kõigepealt analüüsin ma esitatud eelotsuse küsimuse ulatust, mille tulemusel teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku küsimus ümber sõnastada. Seejärel esitan ma põhjused, miks niisugust kinnisasjade tsiviilkäibe seadust nagu GrdstVG, mis on üldkohaldatav muu hulgas ka territoriaalselt, võib ja käesoleval juhul ka tuleb analüüsida lähtuvalt riigiabi reguleerivatest aluslepingu sätetest. Seejärel kirjeldan ma vaidlusaluse sätte sisu. Viimaseks käsitlen ma Saksamaa valitsuse esitatud põhimõttelist vastuväidet, mille kohaselt vaidlusalust sätet ei saa kvalifitseerida riigiabiks, kuna ühelegi ettevõtjale ei ole antud mingit tegelikku eelist.

20.

Oma eelotsuse küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus ametlikult Euroopa Kohtul võtta seisukoht küsimuses, kas vaidlusalune säte on ELTL artikli 107 lõikega 1 vastuolus ehk kas selles ette nähtud meede kujutab endast siseturuga kokkusobimatut abi.

21.

Nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades märkis, ei ole Euroopa Kohtu ega eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevuses otsustada selle üle, kas siseriiklik meede on ELTL artikli 107 lõikega 1 kooskõlas, kuivõrd komisjonil on Euroopa Liidu kohtu kontrolli all ( 8 ) selleks ainupädevus. Seetõttu ei saa siseriiklik kohus ELTL artikli 267 alusel esitatud eelotsusetaotluses esitada Euroopa Kohtule küsimust, kas riigiabi või riigiabi kava on siseturuga kokkusobiv. ( 9 ) Sellest aspektist ei saa Euroopa Kohus käesolevas eelotsusemenetluses vastata eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse teisele osale.

22.

Siseriiklikele kohtutele jääb siiski pädevus otsustada meetme riigiabiks kvalifitseerimise üle ja teha sellest ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause alusel järeldusi. ( 10 ) Täpsemalt on nende ülesanne tagada õigussubjektidele, et ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause rikkumisest tehakse kõik järeldused vastavalt siseriiklikule õigusele nii rakendusaktide kehtivuse kui ka seda sätet või võimalikke ajutisi meetmeid eirates antud rahalise abi tagasinõudmise kohta. ( 11 )

23.

Täpsemalt on Euroopa Kohus leidnud, et komisjoni pädevus hinnata abi kokkusobivust siseturuga ei takista siseriiklikul kohtul esitamast Euroopa Kohtule eelotsuse küsimust abi mõiste tõlgendamise kohta. ( 12 ) Euroopa Kohus võib nimelt anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule liidu õigust puudutavad tõlgendusjuhised, mis võimaldavad viimasel kindlaks teha, kas siseriiklikku meedet saab käsitada riigiabina liidu õiguse tähenduses. ( 13 )

24.

Samuti tuleb selles kontekstis märkida, et Euroopa Kohus on täpsustanud, et kui siseriiklikul kohtul esineb meetme kvalifitseerimise suhtes kahtlusi, võib ta paluda komisjonilt selle kohta selgitusi. Oma 23. novembri 1995. aasta teatises siseriiklike kohtute ja komisjoni koostöö kohta riigiabi valdkonnas ( 14 ) julgustas komisjon sõnaselgelt siseriiklikke kohtuid temaga ühendust võtma, kui neil tekib ELTL artikli 108 lõike 3 kohaldamisel probleeme, ja selgitas, millist laadi teavet tal on võimalik anda. ( 15 ) Sellega seoses tuleb rõhutada, et vastavalt ELL artikli 4 lõikest 3 tulenevale liidu institutsioonide ja liikmesriikide vahelisele lojaalse koostöö kohustusele ( 16 ) peab komisjon siseriiklike kohtute palvetele vastama võimalikult kiiresti. ( 17 )

25.

Seetõttu, kui peaks jõutama järeldusele, et vaidlusaluse sättega kehtestatud loa andmise mehhanismis võib peituda riigiabi elemente, on Saksa pädevate asutuste ülesanne komisjoni sellest teavitada, et viimane teeks otsuse abi siseturuga kokkusobivuse kohta. Komisjoni lõppotsust oodates peab eelotsusetaotluse esitanud kohus rakendama ELTL artikli 108 lõike 3 viimase lause vahetut õigusmõju ehk tagama huvitatud isikutele sellest sättest tulenevate õiguste järgimise, välistades BVVG ja abikaasade Erbside vahel sõlmitud müügilepingule loa andmisest keeldumise ja selle keeldumisega kaasnevad tagajärjed. ( 18 )

26.

Samuti tuleb märkida, et välja arvatud juhul, kui on tegemist vähese tähtsusega abiga, ( 19 ) peavad liikmesriigid samuti edastama komisjonile ( 20 ) tema veebisaidil avaldamiseks ( 21 ) kokkuvõtliku teabe meetmete kohta, mis võivad kuuluda mõne grupierandi alla, sealhulgas põllumajanduse valdkonnas antud abi kohta. ( 22 )

27.

Eespool toodud mõttekäiku silmas pidades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku sõnastada Bundesgerichtshofi esitatud eelotsuse küsimus ümber järgmiselt: „Kas ELTL artikli 107 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et siseriikliku õigusnormi, mis põllumajandusstruktuuri parendamise eesmärgil keelab riigi asutatud üksusel avalikul enampakkumisel põllumajandusmaad müüa kõrgeimat hinda pakkunud isikule, kui parim pakkumus erineb maatüki väärtusest oluliselt, võib kvalifitseerida riigiabiks?”

28.

Kokkuvõtlikult kirjeldatuna võimaldab vaidlusalune säte ( 23 ) pädeval kohalikul asutusel vastu seista avaliku enampakkumise menetlustes sõlmitud põllu- või metsamajandusmaa müügitehingutele, kui ta leiab, et kokkulepitud hind erineb oluliselt maa väärtusest.

29.

Meede, millesse see säte kuulub, ( 24 ) põhineb käesoleval juhul müügilepingu esemeks oleva põllu- või metsamajandusmaa omandi üleminekule eelneva loa andmise mehhanismil, mille käivitumise eelduseks on teatud hinnakünnise ületamine, mille hindamine põhineb maatüki põllumajandusliku turuväärtuse kindlakstegemise süsteemil. Eelotsusetaotluse esitanud kohus määratleb vaidlusalust sätet kui „hinda reguleerivat õigusnormi, milles on ette nähtud omandi õiguspärane riive”.

30.

Müügilepingu esemeks oleva põllu- või metsamajandusmaa omandi üleminekule loa andmine ei ole GrdstVG § 4 lõike 1 kohaselt nõutav, kui müügilepingu üks pool on riik või liidumaa, kuid seevastu on see Bundesgerichtshofi enda kohtupraktika kohaselt ( 25 ) nõutav juhul, kui BVVG on müügilepingu üks pool nagu põhikohtuasjas. Hoolimata seadusest tulenevast eesmärgist, milleks on uutes liidumaades maa erastamise elluviimine, ei kuulu BVVG kui eraõiguslik juriidiline isik GrdstVG § 4 lõikes 1 ette nähtud erandisätte kohaldamisalasse.

31.

Seega tuleb märkida, et GrdstVG, mis on seadus, millega väga üldiselt on ette nähtud nõue saada luba põllu- ja metsamajandusmaa omandi üleminekule, mis toimub Saksamaal eraõiguslike isikute vahel, on kohaldatav ka kõikidele kinnisasju puudutavatele tehingutele, mis tehakse varem riigi omandisse kuulunud maa erastamise käigus, mida viib ellu BVVG, kuna viimane ei kuulu GrdstVG § 4 lõikes 1 ette nähtud erandisätte kohaldamisalasse.

32.

Järelikult on erandisätte tagajärg see, et riigi põllu- ja metsamajandusmaa müügi eelduseks on loa saamine, kui vaidlusaluse sätte tingimused on täidetud. Ning üksnes juhul, kui BVVG müüb varem riigi omandisse kuulunud maatükke ja kannab müügitulu liitvabariigi eelarvesse, võib vaidlusalune meede riigi ressursse puudutada ja seega kuuluda riigiabi reguleerivate aluslepingu sätete kohaldamisalasse.

33.

Siiski tuleb vaidlusaluse sätte sisu täpsemalt analüüsida.

34.

Maatüki omandi üleminekule loa andmisest võib keelduda üksnes tingimusel, et esiteks on tegemist põllu- või metsamajandusmaaga ja teiseks esinevad teatud asjaolud ehk vaidlusaluse sätte puhul eelkõige see, et pakutav ja müügilepingus kokku lepitud hind erineb oluliselt maatüki põllumajanduslikult turuväärtusest.

35.

Kuna GrdstVG‑s ei ole mõistet „erineb oluliselt” määratletud, on selle määratlenud Saksa kohtud ja eelkõige eelotsusetaotluse esitanud kohus. Oluline erinevus esineb juhul, kui kokkulepitud müügihind ületab maatüki põllumajanduslikku turuväärtust enam kui 50% võrra. ( 26 )

36.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib sellega seoses, et vaidlusaluse sätte eesmärk on vältida olukorda, kus kutselised põllumajandustootjad peaksid kandma uute maatükkide omandamisega kaasnevaid kulusid, mis võivad nende ettevõtte elujõulisuse ohtu seada. Sättega soovitakse seega teha lõpp põllu- ja metsamajandusmaaga spekuleerimisele ja edendada põllumajandusstruktuuri parendamist.

37.

Saksamaa valitsus täpsustas, et loa andmisest keeldumise otsuse tagajärjel peatatakse ostja maatüki omanikuna registrisse kandmine, misläbi takistatakse omandi üleminekut, nii et sõlmitud müügilepingul ajutiselt puuduvad tagajärjed kuni otsuse kohta lõpliku kohtuotsuse tegemiseni. Kui loa andmisest keeldumise otsus tühistatakse, muutub ajutiselt tagajärgedeta leping koos kokkulepitud hinnaga täidetavaks ja ostja võib omanikuna registrisse kanda. Vastupidisel juhul muutub keeldumisotsus lõplikuks ja sõlmitud leping muutub tühiseks. Asjaolu, et keeldumisotsus muutub lõplikuks, ei tähenda siiski, et enampakkumise menetluses või loa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud kaebust käsitlevas kohtumenetluses huvi väljendaval põllumajandustootjal tekiks õigus maatükk omandada.

38.

Vaidlusaluse sätte eesmärk on seega takistada seda, et enampakkumise menetluses põllu- või metsamajandusmaa müümine toimuks hinnaga, mis oluliselt ehk enam kui 50% kaldub kõrvale hinnast, mida pädev kohalik asutus peab „vastuvõetavaks”, see tähendab proportsionaalseks sellega, mis tema hinnangul on maa põllumajanduslik turuväärtus.

39.

Samas tuleb märkida, et vaidlusaluse meetme elluviimine, mis eeldab, et enampakkumise menetluses konkreetse maatüki eest pakutav kõrgeim hind on enam kui 50% kõrgem kui põllumajanduslik turuväärtus, mis sellel maatükil on pädeva kohaliku asutuse hinnangul, võib teoreetiliselt aset leida väga erinevates olukordades, mis varieeruvad eelkõige olenevalt esitatud pakkumuste arvust ja pakutud hindade struktuurist.

40.

Sellega soovin ma rõhutada, et vaidlusalust meedet ei ole võimalik hinnata ega lahendada küsimust selle kvalifitseerimise kohta lähtuvalt ELTL artiklist 107, ilma et võetaks arvesse meetme rakendamise konkreetseid tingimusi ja täpsemalt asjaolusid, milles seda kohaldatakse. Nagu ma selgitan, ei saa enampakkumise menetluses konkreetse maatüki eest pakutava hinna ebaproportsionaalsust hinnata ühtmoodi olenemata sellest, kas menetluses esitati üksainus pakkumus, väga väike arv pakkumusi või suur arv pakkumusi.

41.

Järelikult selleks, et hinnata, kas niisuguse olukorraga on tegemist, tuleb analüüsida konkreetset korda, mille kohaselt pädev kohalik asutus määrab kindlaks maa põllumajandusliku turuväärtuse, aga võtta ka arvesse enampakkumise menetluses esitatud pakkumuste arvu ja pakutud hindade struktuuri.

42.

Viimaks tuleb toonitada põhikohtuasjas käsitletava olukorra erilisust, mis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse kolmanda osa ese ( 27 ) ja mis annab Saksamaa valitsusele ühe peamise argumendi, mille abil on võimalik jõuda järeldusele, et vaidlusalust meedet ei saa riigiabiks kvalifitseerida.

43.

Saksamaa valitsus väidab, et otsusest, millega keelduti põhikohtuasjas kõne all oleva loa andmisest, ei tulene BVVG‑le mingit kohustust müüa vaidlusalune maatükk kutselisele põllumajandustootjale, kes avaldas huvi selle omandamiseks. Seega ei ole võimalik tõdeda, et vaidlusalune maatükk müüdi avalikul enampakkumisel kujunenud turuhinnast madalama hinnaga. Järelikult ei saa vaidlusalust sätet kvalifitseerida riigiabiks, kuna puudub igasugune tegelik riigi ressurssidest sekkumine.

44.

Tõsi on küll see, et kuna vaidlusalust maatükki ei müüdud kutselisele põllumajandustootjale, kes põhikohtuasjas kõne all oleva avaliku enampakkumise käigus avaldas huvi osta maatükk hinnaga, mis on kõrgeima pakkumuse hinnast madalam, siis ei saa järeldada, et tegelikult anti riigiabi.

45.

Siiski, kuna see müük ei leidnud põhikohtuasjas tegelikult aset eelkõige ja peamiselt asjaolu tõttu, et niisuguse lepingu kaks poolt, mis oli loa andmisest keeldumise otsuse ese, vaidlustasid kõnealuse otsuse Saksa kohtutes, esitab BVVG just küsimuse, kas vaidlusalune säte on kvalifitseeritav riigiabiks, ning see küsimus ongi käesoleva eelotsusemenetluse alus.

46.

Lisaks ei saa asjaolu pinnalt, et pädev kohalik asutus ei ole veel ellu viinud oma otsust keelduda konkreetsel juhul loa andmisest, pelgalt järeldada, et vaidlusaluse sätte riigiabiks kvalifitseerimise küsimus on hüpoteetiline. Eelkõige ei saa tõdeda, et pädeva kohaliku asutuse väidetav tegevus leiab aset korrapäraselt ja lakkamatult, võtmata vaidlusaluselt sättelt igasuguse sisu ja mõju.

47.

Igal juhul ei mõjuta asjaolu, et pädeval kohalikul asutusel on kaalutlusõigus tagajärgede suhtes, mis kaasnevad tema otsusega keelduda loa andmisest, kuidagi küsimust, kas vaidlusalune meede võib varjata riigiabi elemente. Meetme riigiabiks kvalifitseerimist ei saa – vastasel korral seataks kahtluse alla ELTL artiklitega 107 ja 108 kehtestatud riigiabi alaline kontrollisüsteem – sõltuvusse seada ei selle tegeliku elluviimise eelnevast tuvastamisest ega isegi mitte täitmise sageduse võimalikust hindamisest.

48.

Neid esimesi kaalutlusi arvestades olen ma valmis käsitlema põhikohtuasjas tõstatatud probleemi keset, milleks tuleb kindlaks teha, kas ja mil määral võib vaidlusaluse meetme võtmine olla kvalifitseeritav riigiabiks.

49.

Siseriikliku meetme kvalifitseerimisel „abiks” ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses on eelkõige ja kõigepealt vajalik, et see kujutaks endast riigipoolset või riigi ressurssidest sekkumist ning et sellega antaks abi saajale eelis. ( 28 )

50.

Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses saab pidada vaid neid eeliseid, mis on otseselt või kaudselt antud riigi ressurssidest. Asjaolu, et selles sättes tehakse vahet „liikmesriigi poolt” antaval abil ja „riigi ressurssidest” antaval abil, ei tähenda, et kõik riigi poolt tagatavad eelised kujutavad endast abi, olgu see siis riigi ressurssidest rahastatud või mitte, vaid üksnes soovib selle mõistega hõlmata vahetult riigi antud eeliseid kui ka neid eeliseid, mida antakse riigi poolt määratud või asutatud avalik-õigusliku või eraõigusliku isiku kaudu. ( 29 )

51.

Mõiste „riigiabi” ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses sisaldab mitte ainult toetust positiivses tähenduses nagu subsiidiumid, vaid laiemalt ka erinevas vormis sekkumisi, mis leevendavad ettevõtjat tavaliselt koormavaid maksukohustusi ja mis ei ole subsiidiumid selle sõna kitsamas tähenduses, kuid on nendega laadilt kui ka toimelt samasugused. ( 30 ) Selles osas piisab, kui tõendada küllalt otsest seost ühelt poolt abisaajale antud eelise ja teiselt poolt nimelt riigieelarve laekumiste vähenemise vahel. ( 31 )

52.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse teisele osale täieliku vastuse andmiseks tuleb samuti meelde tuletada ( 32 ), et pelgast asjaolust, et meetmega taotletakse sotsiaalset eesmärki, ei piisa selleks, et meetme kvalifitseerimine riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses oleks kohe välistatud, kuna nimetatud säte ei erista riigi sekkumisi nende põhjuste või eesmärkide alusel, vaid määratleb neid nende tagajärgede põhjal. ( 33 )

53.

Nagu Euroopa Kohus on juba toonitanud, ei saa välistada, et riigimaa müümine madalama hinnaga kui turuhind võib kujutada endast riigiabi. ( 34 ) Euroopa Kohus täpsustas nimetatud juhul, et riigimaa või -ehitiste müük ettevõtjale või niisuguse majandustegevusega tegelevale eraisikule, nagu on põllumajandus või metsamajandus, võib varjata endas riigiabi elemente, eelkõige kui see tehing ei ole toimunud turuväärtuse alusel, see tähendab hinnaga, mille erainvestor oleks tõenäoliselt tavapärase konkurentsi tingimustes määranud. ( 35 )

54.

Euroopa Kohus järeldas sellest, et kui siseriiklik õigus kehtestab normid maa turuväärtuse arvutamiseks juhtudeks, kui riigiasutused selle müüvad, peab nimetatud normide kohaldamine selleks, et need oleksid kooskõlas ELTL artikliga 107, igal juhul viima hinna tulemuseni, mis on võimalikult lähedane turuväärtusele. ( 36 )

55.

Neid erinevaid elemente arvesse võttes tuleb kontrollida, kas ja mil määral kujutab vaidlusaluse sätte kohaldamine endast ettevõtjale eelise andmist ning võib järelikult olla kvalifitseeritav riigiabiks, mille tõttu analüüsin ma kõigepealt süsteemi, kuidas pädev kohalik asutus määrab kindlaks põllu- ja metsamajandusmaa põllumajandusliku turuväärtuse.

56.

Maatüki põllumajanduslik turuväärtus, mida ei ole GrdstVG‑s määratletud, on – nagu ilmneb eelotsusetaotlusest (punkt 32) – hind, mida põllumajandustootjad on vastastikku nõus vaba turumajanduse tingimustes maksma samasuguse ja samas kohas asuva kinnisasja eest lepingu sõlmimise ajal, see tähendab põllumajandussektori kinnisvaraturul, kusjuures arvesse võetakse ka võõrandamist mittepõllumajandustootjatele, kui kinnisasi võõrandatakse jätkuvalt põllumajandusliku kasutamise eesmärgil.

57.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus ega kirjalikud ja suulised seisukohad esitanud huvitatud isikud ei ole edastanud väga täpseid andmeid viisi kohta, kuidas pädev kohalik asutus, kellel on õigus keelduda vaidlusaluse sätte kohaselt nõutava loa andmisest, määras kindlaks lepingu esemeks oleva maatüki põllumajandusliku turuväärtuse, mille alusel tuvastati oluline erinevus, millega põhjendati loa andmisest keeldumist. Küll ilmneb BVVG kirjalikest seisukohtadest, et turuväärtus määratakse kindlaks võrdlushindade alusel, mille tuvastavad ekspertkomisjonid piirkondlike näitajate ja võrdlusarvude alusel (punktid 41 ja 42).

58.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab vaid, et põhikohtuasjas jättis apellatsioonikohus jõusse pädeva kohaliku asutuse otsuse mitte anda luba lähtudes selle asutuse tellitud eksperdiarvamusest, esitamata siiski lähemaid täpsustusi. BVVG täpsustas siiski oma kirjalikes seisukohtades, et avalikul enampakkumisel põllumajandusettevõtjate esitatud pakkumusi arvesse ei võetud.

59.

Eelneva loa andmise mehhanismi käivitamine eeldab seega, et põllumajandusmaa müügil avaliku enampakkumise teel, mille tulemusel sõlmiti müügileping omandajaga, kes ei ole põllumajandustootja ega hobikorras tegutsev põllumajandustootja, avaldas kutseline põllumajandustootja selgelt oma huvi omandada lepingu esemeks olev maatükk ning lepingus kokku lepitud hind oli üle 50% suurem sellest, millega kõnealune põllumajandustootja oli valmis maatüki omandama.

60.

Kahtlemata võib vaidlusaluse sätte rakendamine sisaldada sekkumist riigi ressurssidest, kuna see võib kaasa tuua riigi sissetuleku vähenemise nende maatükkide erastamisel, mis on omandiõiguse ülekandmiseks loa andmisest keeldumise otsuse ese. Nagu kinnitab BVVG, siis kuna aasta jooksul laekunud summad kantakse liitvabariigi eelarvesse, ilmneb, et vaidlusaluse sätte kohaldamine võib mehaaniliselt kaasa tuua riigi poolt nendest ressurssidest loobumise, mille moodustab pädeva kohaliku asutuse hinnatud põllumajandusliku turuväärtuse ja avalikul enampakkumisel pakutud kõrgeima hinna vahe. ( 37 )

61.

Saksamaa valitsus väidab peamiselt, et vaidlusalust meedet ei saa kvalifitseerida riigiabiks, kuna sellega ei soodustata ühtki ettevõtjat ega anta ühtki konkreetset eelist ettevõtjale või tootmisüksusele. Saksamaa valitsus leiab eelkõige, et ekslik on tõdeda, et vaidlusaluse maatüki turuhind vastab avalikul enampakkumisel esitatud kõige kõrgema hinnaga pakkumusele, kuna Euroopa Kohtu praktikast ja komisjoni 10. juuli 1997. aasta teatisest ametivõimude korraldatavas maa ja hoonete müügis sisalduvate riigiabi elementide kohta (teatis nr 97/C 209/03) ( 38 ) ilmneb, et turuhinna võib hõlpsasti määrata sõltumatu asjatundja.

62.

Selles osas tuleb kõigepealt meelde tuletada, et oma 1997. aasta teatises tunnistas komisjon, et riigile kuuluva maa ja hoonete müük ei sisalda eeldatavasti riigiabi elemente, kui müük toimub avatud ja tingimusteta pakkumismenetluses või kui niisuguse menetluse puudumisel on enne müüki andnud üks või mitu sõltumatut asjatundjat oma hinnangu, selleks et kindlaks määrata kõnealuse vara turuväärtus ühiselt tunnustatud turunäitajate ja hindamiskriteeriumide alusel.

63.

Nagu ma juba meelde tuletasin ( 39 ), otsustas Euroopa Kohus oma otsuses Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ( 40 ), et kuigi põllumajandusmaa müügiks ametivõimude poolt võidakse siseriiklikes õigusnormides kehtestada maa turuväärtuse arvutamise alused, loetakse viimaste kohaldamist ELTL artikliga 107 kooskõlas olevaks vaid tingimusel, mis viib kõigil juhtudel hinnani, mis on võimalikult lähedane turuhinnale. ( 41 ) Euroopa Kohus kinnitas, et kuigi parima pakkuja ja asjatundja meetod annavad tegelikule turuväärtusele vastava hinna, ei saa siiski välistada, et ka teised meetodid võivad viia samale tulemusele. ( 42 ) Kohus täpsustas siiski selles osas, et kui põllumajandusmaa väärtuse hindamise meetod, mis ei ole ajakohastatud nii, et selle abil saab leida maa müügihinna võimalikult täpse turuväärtuse, eelkõige ajavahemikul, kui hind tugevalt tõuseb, siis ei ole see sobiv tegeliku turuhinna kajastamiseks. ( 43 )

64.

Kui käesoleval juhul on vaidlusalusel meetmel tunnused, mis muudavad selle lähedaseks vara turuväärtuse sõltumatute asjatundjate poolt hindamise menetlusega, nagu seda kirjeldatakse 1997. aasta teatise punkti II alapunktis 2, on selle meetme eripäraks ka eelkõige muuta olematuks 1997. aasta teatise punkti II alapunktis 1 ette nähtud tingimusteta pakkumismenetluse tagajärjed.

65.

Nagu ma juba märkisin, on Euroopa Kohtul vaid väga vähe teavet meetodite kohta, mida kasutasid pädev kohalik asutus või siseriikliku kohtu määratud asjatundjad, selleks et hinnata maa hinda vaidlusaluse sätte rakendamisel, täpsemalt nende kasutatud turunäitajate ja hindamiskriteeriumide kohta. Euroopa Kohtul ei ole seega võimalik kindlaks teha, kas hindamismenetlus iseenesest vastab tema kohtupraktika nõuetele ja 1997. aasta teatise sätetele.

66.

Seejuures on siiski tegemist hinnanguga, mille peab eelotsusetaotluse esitanud kohus ise andma, samas kui Euroopa Kohus peab viimasele esitama kõik selleks asjakohased liidu õiguse tõlgendamist puudutavad elemendid. Selles osas on sobiv toonitada asjaolu, et kõnealune hinnang peab puudutama vaidlusalust meedet ennast, aga ka selle konkreetset kohaldamist, sest eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on eelkõige tagada, et maatükkide turuväärtuse hindamine pädeva kohaliku asutuse poolt või siseriikliku kohtu määratud asjatundjate poolt ei vii tulemuseni, mis kaldub kõrvale turuväärtusest. ( 44 )

67.

Nagu ma juba aga rõhutasin ( 45 ), sõltub see hinnang nii kasutatud hindamismeetoditest ja ‑kriteeriumidest kui ka igale avalikule enampakkumisele omastest asjaoludest, eelkõige esitatud pakkumuste arvust ja pakutavate hindade struktuurist.

68.

Selles osas tuleb kõigepealt märkida, et maatükkide põllumajandusliku turuväärtuse hindamise metodoloogiat iseenesest saab lähtuvalt kohtuotsusest Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe ( 46 ) ja selles kehtestatud ajakohastamise nõuetest lugeda nendele nõuetele vastavaks vaid juhul, kui selles võetakse arvesse pakkumismenetlustes pakutud hindasid, kusjuures nimetatud arvessevõtmine on seda enam oluline, mida suurem on esitatud pakkumuste arv ise.

69.

Nii annavad avatud ja tingimusteta pakkumismenetluses pakutud hinnad oma olemuselt igal juhul tunnistust konkreetse maatüki kõige usaldusväärsemast ja kõige ajakohasemast turuväärtusest. Järelikult saab maatüki põllumajanduslik turuväärtus, kui selle määrab kindlaks pädev kohalik asutus või asjatundja pärast avalikku enampakkumist, olla turuväärtusele võimalikult lähedane üksnes juhul ( 47 ), kui hindamismetodoloogias võetakse arvesse kõiki selles menetluses pakutud hindasid.

70.

Edasi, nagu ma juba märkisin, ei sõltu vaidlusaluse meetme kvalifitseerimine üksnes pädeva kohaliku asutuse või siseriiklike kohtute kasutatavast põllumajandusliku turuväärtuse hindamise metodoloogiast, vaid ka igale juhtumile omastest asjaoludest niisugustel erinevatel juhtudel, mida teoreetiliselt võib ette näha.

71.

Nii võib esimesel juhul pädeva kohaliku asutuse hinnanguline põllumajanduslik turuväärtus olla lähedane põhiosaga pakkumismenetluses esitatud pakkumustest ning kõige kõrgema hinnaga pakkumus võib ise olla märkimisväärselt kõrgem nii muudest pakutud hindadest kui hinnangulisest turuväärtusest. Sel juhul võib eeldada, et kõige kõrgem pakkumus on spekulatiivne ja hinnanguline väärtus vastab turuhinnale, mistõttu võib sellest järeldada, et vaidlusaluse meetme kohaldamine ei sisalda riigiabi elemente.

72.

Teisel juhul võib kõige kõrgema hinnaga pakkumus olla lähedane pakkumismenetluses esitatud kõigile muudele pakkumustele ning pädeva kohaliku asutuse hinnanguline põllumajanduslik turuväärtus võib ise olla märkimisväärselt madalam kõigist pakkumustest. Niisugusel juhul on keeruline tõdeda, et hinnanguline turuväärtus vastab turuhinnale, ning järelikult võib jõuda järeldusele, et vaidlusaluse meetme kohaldamine sisaldab riigiabi elemente.

73.

Seega, kui pädev kohalik asutus ja/või siseriiklikud kohtud kontrollivad, kas vaidlusaluse sätte kohaldamise tingimused on täidetud, ning hindavad pakkumismenetluses pakutud kõige kõrgema hinna ebaproportsionaalsust, vastandades selle nende hinnangulise põllumajandusliku turuväärtusega, peavad nad arvesse võtma igale juhtumile omaseid asjaolusid, arvestades eelkõige pakutud hindade struktuuri.

74.

Veel on jäänud viidata juhtumile, kus pakkumismenetluses esitatakse vaid üks pakkumus. Niisugusel juhul on pädeva kohaliku asutuse ja siseriiklike kohtute järgitaval põllumajandusliku turuväärtuse hindamise metodoloogial kindlasti otsustav tähtsus.

75.

Selles osas eelotsusetaotluse esitanud kohtu antava hinnangu raames võib kohus tõhusalt võtta võrdlusena arvesse BVVG enese väljatöötatud maatükkide väärtuse kindlaksmääramise süsteemi Vergleichspreissystem (VPS) ( 48 ), millest Saksamaa Liitvabariik ise teatas komisjonile. Viimane leidis käesoleval juhul pärast asjatundjalt hinnangu võtmist ( 49 ), et VPS-meetodi kohaldamine välistab mis tahes riigiabi elemendid ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. ( 50 ) Täpsemalt tõdes komisjon, et VPS-meetod ei anna maa ostjale mingit eelist, kuna meetod võimaldab kajastada kõnealuse maa turuväärtust, täpsustades, et vastav hinnang kehtib vaid niisuguse müügi puhul, milles BVVG on kokku leppinud Saksamaa Liitvabariigi uute liidumaade põllu- ja metsamajandusmaa erastamise käigus.

76.

VPS-meetod, mis põhineb võrdleval hindamismeetodil (Vergleichswertverfahren) ja mida hindamisel kasutavad sõltumatud asjatundjad Saksamaal ( 51 ), seisneb keskmise müügihinna kindlaksmääramises, võrreldes asjakohaste andmetega, mis puudutavad minevikus suurt hulka sarnaseid tehinguid. Asjakohased andmed, mis puudutavad muu hulgas müüdud maade asukohta, seisundit, suurust ja kvaliteeti ( 52 ), koondatakse andmebaasi, mida uuendatakse pidevalt, vähemalt kord kuus ja vajaduse korral sagedamini uute tehingute ja turunäitajatega. ( 53 )

77.

Nimelt neid asjaolusid arvesse võttes tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtul hinnata, kas vaidlusalune meede ja selle kohaldamine soodustavad teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, täpsustades, et nagu ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, tuleb meede lugeda valikuliseks, isegi kui see hõlmab tervet majandussektorit ( 54 ), kuna sellega soodustatakse ettevõtjaid, kes taotletavat eesmärki arvestades asuvad sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras ( 55 ), ning niivõrd kuivõrd see ei ole põhjendatud selle süsteemi laadi või üldise ülesehitusega, kuhu see kuulub. ( 56 )

78.

Vaidlusaluse sätte kohaldamisega soodustatakse aga kutselisi põllumajandustootjaid, kellel on põllumajandusmaa müügiks BVVG korraldatud pakkumismenetluse järel võimalus omandada maa kõige kõrgema hinnaga pakkumusest või kõigist esitatud pakkumustest madalama hinnaga.

79.

Kõigist eespool toodud kaalutlustest ilmneb, et ELTL artiklit 107 tuleb tõlgendada nii, et niisuguse siseriikliku õigusnormi, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis põllumajandusstruktuuri parendamise eesmärgil keelab riigi asutatud üksusel avalikul enampakkumisel põllumajandusmaad müüa kõrgeimat hinda pakkunud isikule, kui parim pakkumus erineb maatüki väärtusest oluliselt, saab jätta riigiabiks kvalifitseerimata vaid juhul, kui see väärtus on turuväärtusele võimalikult lähedane, mis tähendab eelkõige, et selle üksuse antavas hinnangus võetakse arvesse avalikul enampakkumisel pakutud hindasid. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas niisugune norm vastab nendele nõuetele ja kas normi konkreetne kohaldamine võib tuua kaasa turuväärtusest kõrvale kalduva hinna kindlaksmääramise, ning teha sellest järeldused.

80.

Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bundesgerichtshofi esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:

ELTL artiklit 107 tuleb tõlgendada nii, et niisuguse siseriikliku õigusnormi, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis põllumajandusstruktuuri parendamise eesmärgil keelab riigi asutatud üksusel avalikul enampakkumisel põllumajandusmaad müüa kõrgeimat hinda pakkunud isikule, kui parim pakkumus erineb maatüki väärtusest oluliselt, saab jätta riigiabiks kvalifitseerimata vaid juhul, kui see väärtus on turuväärtusele võimalikult lähedane, mis tähendab eelkõige, et selle üksuse antavas hinnangus võetakse arvesse avalikul enampakkumisel pakutud hindasid. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on hinnata, kas niisugune norm vastab nendele nõuetele ja kas normi konkreetne kohaldamine võib tuua kaasa turuväärtusest kõrvale kalduva hinna kindlaksmääramise, ning teha sellest järeldused.