1. 

Käesolev kohtuasi, mis algatati Itaalia Consiglio di Stato esitatud eelotsusetaotluse alusel, annab Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada ja kohaldada praktiliselt esimest korda Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul ( 2 ) (edaspidi „teenuste direktiiv”) asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust käsitlevaid sätteid ( 3 ), arvestades EL toimimise lepingu sätetega, mis nimetatud vabadusi reguleerivad.

2. 

Küsimus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus lõppkokkuvõttes esitab, on, kas liidu õigusega on kooskõlas siseriiklik õigusnorm, mille kohaselt peab liikmesriigis teatavaid teenuseid (käesoleval juhul sertifitseerimisteenuseid) osutada soovivate äriühingute registrijärgne asukoht olema selles liikmesriigis. Nõude kohta, et teenuseosutaja registrijärgne asukoht (või füüsilise isiku korral elukoht) peab olema konkreetses kohas, on Euroopa Kohus lahendeid teinud juba ammusest ajast, tunnistades selle esmase õigusega vastuolus olevaks ( 4 ), kuid käesolevas kohtuasjas tuleb seda küsimust vaadelda teenuste direktiivi seisukohast, mille kaudu leiab teiseses õiguses väljendust selle valdkonna kohtupraktika. Sellest vaatevinklist ei seisne kohtuasja peamine keerukus mitte niivõrd küsimuses, kas liikmesriik võib sellistel asjaoludel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, seada sellise nõude täitmisest sõltuvusse sertifitseerimisteenuste osutamise oma territooriumil, arvestades sellega, et – nagu allpool selgub – teenuste direktiiv annab sellele küsimusele selge vastuse, kuivõrd selle kindlaks tegemises, millises ulatuses võib eespool nimetatud põhivabaduste teostamise takistus, mida kõnealune diskrimineeriv nõue endast kujutab, olla käesoleval juhul õigustatud. Selleks on eelnevalt vaja välja selgitada, millised konkreetsed kas asutamisvabadust või teenuste osutamise vabadust käsitlevad direktiivi sätted on põhikohtuasjas kohaldatavad.

3.

Teenuste direktiivi eesmärk on selle artikli 1 lõike 1 kohaselt kehtestada „üldsätted, mis lihtsustavad teenuseosutajate asutamisvabaduse teostamist ja teenuste vaba liikumist, säilitades samas teenuste kõrge kvaliteedi” ja selle artikli 2 lõike 2 punkti i kohaselt ei kohaldata seda praeguses ELTL artiklis 51 nimetatud avaliku võimu teostamisega seotud tegevuste suhtes.

4.

Teenuste direktiivi artikli 3 „Suhe ühenduse õiguse muude sätetega” lõige 3 näeb ette:

„Liikmesriigid kohaldavad käesoleva direktiivi sätteid kooskõlas asutamisõigust ja teenuste vaba liikumist käsitlevate [alus]lepingu sätetega.”

5.

Teenuste direktiivi III peatükis „Teenuseosutajate asutamisvabadus” sisalduvas artiklis 14 on sätestatud:

„Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele:

[…]”.

6.

Teenuste direktiivi artikkel 16 näeb ette:

„1.   Liikmesriigid austavad teenuseosutajate õigust osutada teenuseid muus liikmesriigis kui selles, kus nad on asutatud.

Liikmesriik, kus teenust osutatakse, tagab oma territooriumil vabaduse teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsuks ja selles valdkonnas tegutsemiseks.

Liikmesriigid ei sea oma territooriumil teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsu ega selles valdkonnas tegutsemise eeltingimuseks vastavust mis tahes järgmistele nõuetele, mis ei vasta järgmistele põhimõtetele:

2.   Liikmesriigid ei või piirata teises liikmesriigis asutatud teenuseosutaja teenuste osutamise vabadust, eelkõige järgmiste nõuete kehtestamise kaudu:

3.   Käesolevad sätted ei takista liikmesriiki, kuhu teenuseosutaja siirdub, kehtestamast nõudeid teenuste osutamise valdkonnas tegutsemise suhtes, kui need on põhjendatud avaliku korra, avaliku julgeoleku, rahvatervise või keskkonnakaitsega seotud põhjustega ning on kooskõlas lõikega 1. Samuti ei takista nimetatud sätted kõnealust liikmesriiki kohaldamast kooskõlas ühenduse õigusega siseriiklikke eeskirju, mis on seotud sealsete töölevõtutingimustega, sealhulgas kollektiivlepingutes sätestatud eeskirju.

[…]”.

7.

Vabariigi Presidendi 5. oktoobri 2010. aasta dekreedi nr 207/2010 (edaspidi „DPR nr 207/2010”) artikli 64 lõige 1 näeb ette:

„Sertifitseerimisasutused tuleb asutada aktsiaseltsi vormis ning nende ärinimes peab sisalduma sõna „sertifitseerimisasutus”; nende registrijärgne asukoht peab olema vabariigi territooriumil.”

8.

Itaalia Consiglio di Stato esitatud eelotsusetaotlus esitati kolme kohtuvaidluse tulemusel, mille pooled on ühelt poolt Presidenza del Consiglio dei Ministri ja muud Itaalia ametiasutused ning teiselt poolt vastavalt Rina Services SpA, Rina SpA ja SOA Rina Organismo di Attestazione SpA (edaspidi „SOA Rina”; nimetatud kolm äriühingut koos edaspidi „Rina kontserni äriühingud”) ( 5 ) ning mis tõusetusid seoses Itaalia õiguses ette nähtud nõudega, et „sertifitseerimisasutuste” (Società Organismo di Attestazione; edaspidi „SOA‑d”) ( 6 ) registrijärgne asukoht peab olema Itaalias. Presidenza del Consiglio dei Ministri ja muud Itaalia ametiasutused kaebasid Consiglio di Statole nendes kolmes menetluses edasi Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio vastavate kohtuotsuste peale, millega see kohus rahuldas Rina kontserni äriühingute esitatud kaebused, millega vaidlustati DPR nr 207/2010 artikli 64 lõike 1 õiguspärasus, ilma et ta oleks kohtuasju sisulisest küljest lõplikult lahendanud.

9.

Consiglio di Stato, kes liitis need kolm kohtuasja eelotsusetaotluse esitamise huvides, esitab järgmised eelotsuse küsimused:

10.

Käesolevas kohtuasjas esitasid oma kirjalikud seisukohad Rina kontserni äriühingud, Itaalia valitsus, Rootsi valitsus ja Euroopa Komisjon. Nimetatud menetlusosalised ja Poola valitsus vastasid kirjalikult küsimustele, mis Euroopa Kohus esitas kodukorra artikli 61 lõike 1 alusel. 2. detsembril 2014 toimunud kohtuistungil, kus menetlusosalistel paluti keskenduda oma väidetes esimesele eelotsuse küsimusele, esitasid oma suulised seisukohad samad menetlusosalised, kes olid juba esitanud kirjalikud seisukohad.

11.

Oma küsimustega ja sõltumatult sellest, mida ma märgin allpool seoses teise küsimusega, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada saada, kas aluslepingu (ELTL artiklid 49 ja 56) ja teenuste direktiivi asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust käsitlevate põhimõtetega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm, nagu see, mis on kõne all käesolevas kohtuasjas ja mille kohaselt peab SOA‑de registrijärgne asukoht olema Itaalias. Enne sellele eelotsuse küsimusele vastamist on vaja esitada paar sissejuhatavat märkust.

12.

Esiteks eeldab eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt selliselt sõnastatud eelotsuse küsimus vaidlusaluse Itaalia õigusnormi kokkusobivuse hindamist kahe mõõdupuu alusel: esiteks aluslepingu sätete alusel ja teiseks teenuste direktiivi sätete alusel. Arvestades seda, et siseriiklik kohus on tõlgendamist käsitleva eelotsuse küsimuse esitanud nii, et ta ei sea kahtluse alla teenuste direktiivi ühegi sätte kehtivust, ja kuivõrd – nagu allpool täpsemalt näeme – teenuste direktiiv ühtlustab reguleerimise eseme ammendavalt selles konkreetses aspektis, mis meid huvitab, on vaidlusaluse Itaalia õigusnormi kohta otsuse langetamiseks piisav, kui tõlgendada teenuste direktiivi sätteid. ( 7 )

13.

Teiseks tuleb selle väljaselgitamiseks, kas eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimusi on vajalik sisulisest küljest analüüsida, esiteks käsitleda probleemi, et käesolevas kohtuasjas puudub ilmselgelt piiriülene element, kuna Euroopa Kohtule esitatud kohtumäärustest nähtub, et kõik põhikohtuasjade asjaolud piirduvad ühe liikmesriigi, konkreetsel juhul Itaaliaga: põhikohtuasjade kaebajad on kolm Itaalia äriühingut, mille registrijärgne asukoht on Itaalias ja mis tegutsevad Itaalias (ja muudes riikides) muu hulgas sertifitseerimisega. Nad on vaidlustanud Itaalia õigusnormi, millega SOA‑na tegutsemine on seatud sõltuvusse nõudest, et SOA registrijärgne asukoht peab olema Itaalias. Kuivõrd kohtuvaidlused paistavad seonduvat puhtalt riigisisese olukorraga, tuleb ennekõike välja selgitada, kas Euroopa Kohus peab vastama Consiglio di Stato esitatud eelotsuse küsimustele.

14.

Tuleb möönda, et näiliselt lihtne küsimus, mille eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtule esitas, on põhikohtuvaidluste konkreetsete asjaoludega arvestades teatud määral „oletuslik”. Nimelt on äriühingu SOA Rina (kes on kaebaja ühes neist kohtuasjadest), mille aktsionärid on kaks ülejäänud kaebajat, registrijärgne asukoht Itaalias ning ta osutab Itaalias siiani sertifitseerimisteenuseid. Selles mõttes ei takista vaidlusalune Itaalia õigusnorm SOA Rinal ja selle aktsionäridel tegeleda Itaalias sertifitseerimisega ning põhimõtteliselt ei takista see sellel äriühingul soovi korral ka oma registrijärgset asukohta sellest riigist välja viia ja asuda teise liikmesriiki; kuid kindel on, et kui ta seda teeb, ei saa ta enam DPR nr 207/210 artikli 64 lõike 1 tõttu Itaalias sertifitseerimisteenuseid osutada.

15.

Teiselt poolt, nagu rõhutas komisjon kohtuistungil ja nagu märkis Euroopa Kohus juba kohtuotsustes Attanasio Group ( 8 ) ja SOA Nazionale Costruttori ( 9 ), ei ole võimalik välistada, et muudes liikmesriikides asutatud äriühingud on või olid huvitatud sertifitseerimistegevuse teostamisest Itaalias. Nagu märkis komisjon kohtuistungil ühele esitatud küsimusele vastates, on olukord selliselt ja praeguse seisuga „oletuslik” just nimelt radikaalse nõude tõttu, mille kehtestab käesoleva kohtuasja esemeks olev Itaalia õigusnorm, kuid ei ole võimalik täiesti kindlalt väita, et puuduvad teises liikmesriigis asutatud ettevõtjad, millel DPR nr 207/2010 artikli 64 lõige 1 takistab tegelikult osutada Itaalias sertifitseerimisteenuseid.

16.

Esitatud põhjustest lähtuvalt olen seega seisukohal, et käesolev juhtum säilitab piisava seose liikmesriikidevahelise kaubavahetusega. Seetõttu leian, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimusi tuleb analüüsida sisulisest küljest.

17.

Consiglio di Stato kahele eelotsuse küsimusele vastamisel tuleb alustada teisest küsimusest, mis käsitleb ELTL artiklis 51 ette nähtud erandi (avaliku võimu teostamine) kohaldatavust SOA tegevuse suhtes; see erand on ette nähtud ka teenuste direktiivi artikli 2 lõike 2 punktis i.

18.

Nimelt on tegemist küsimusega, millele Euroopa Kohus vastas hiljuti kohtuotsuses SOA Nazionale Costruttori ( 10 ). Nimetatud kohtuotsuses sedastas Euroopa Kohus põhjustel, mida on seletatud selles kohtuotsuses ja millele ma siin viitan, et ei ole võimalik väita, et SOA‑de sertifitseerimistegevus on otseselt ja konkreetselt seotud avaliku võimu teostamisega. Seetõttu võin ma asuda analüüsima Consiglio di Stato esitatud eelotsuse küsimustest esimest, mis kujutab endast käesoleva eelotsusetaotluse keset.

19.

Oma esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada saada, kas aluslepingu ja teenuste direktiivi asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust käsitlevate põhimõtetega on vastuolus selline õigusnorm nagu vaidlusalune Itaalia õigusnorm (DPR nr 207/2010 artikli 64 lõige 1), mille kohaselt peab SOA‑de registrijärgne asukoht olema Itaalias, selleks et nad saaksid osutada sertifitseerimisteenuseid. Eespool esitatud põhjustel (vt käesoleva ettepaneku punkt 12) tuleb alustada küsimusest, kas teenuste direktiiv on käesoleva kohtuasja suhtes kohaldatav; kui see nii on, ei ole vaja vastata käesolevale eelotsuse küsimusele esmase õiguse seisukohast.

20.

Olen seisukohal, et teenuste direktiiv on käesolevas kohtuasjas ratione materiae kohaldatav, sest kõne all olevaid sertifitseerimisteenuseid ei ole jäetud välja direktiivi kohaldamisalast (vt direktiivi artikli 2 lõiked 2 ja 3). Teiseks on selliseid teenuseid sõnaselgelt nimetatud teenuste direktiivi materiaalsesse kohaldamisalasse kuuluvate tegevuste näitlikus nimekirjas, mis on ära toodud selle direktiivi põhjenduses 33.

21.

Viitasin käesoleva ettepaneku punktis 12 juba etteruttavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikale, mille kohaselt tuleb juhul, kui mingi valdkond on liidu õiguses ammendavalt ühtlustatud, iga selle valdkonna siseriiklikku meedet hinnata, arvestades ühtlustava akti, mitte esmase õiguse sätteid. ( 11 )

22.

Kuivõrd teenuste direktiiv on horisontaalne instrument, mis hõlmab ulatuslikku teenuste valikut (kõik need teenused, mida ei ole sõnaselgelt direktiivi materiaalsest kohaldamisalast välja jäetud), ei püüta sellega ühtlustada üldiselt eri teenuste materiaalõiguslikku regulatsiooni liikmesriikide tasandil, vaid – nagu me allpool näeme – tegemist on teatavate konkreetsete aspektide täieliku ühtlustamise spetsiifilise juhtumiga.

23.

Vaatamata sellele, et teenuste direktiiv ei vasta päris täpselt liidu ühtlustava õigusakti „klassikalisele” vormile, nagu ma juba täheldasin oma 16. novembri 2011. aasta ettepanekus kohtuasjas Duomo Gpa jt ( 12 ), olen seisukohal, et neid konkreetseid aspekte puudutavas, mis sel moel ühtlustatakse, tuleb vaidlusaluse siseriikliku õigusnormi kooskõla liidu õigusega hinnata nii, et mõõdupuuks võetakse teenuste direktiiv. ( 13 )

24.

Nii on see minu arvates teenuste direktiivi artiklite 14 ja 16 puhul. Leian, et nende õigusnormidega viis liidu seadusandja, kasutades peamiselt „negatiivse integratsiooni” ( 14 ) tehnikat selleks, et sundida liikmesriike kõrvaldama oma õiguskordadest teenuste osutamise vabaduse õigustamatud piirangud, läbi „täieliku” ühtlustamise, mis võimaldab kasutada neid sätteid mõõdupuuna sellise meetme puhul, nagu käesolevas kohtuasjas vaidlustatud õigusnorm.

25.

Olles teinud kindlaks, et juhtumi suhtes tuleb kohaldada eeskätt teenuste direktiivi sätteid, kuivõrd asjaomastes aspektides on läbi viidud ammendav ühtlustamine, tuleb järgmiseks lahendada küsimus, millist konkreetset direktiivi sätet või milliseid konkreetseid direktiivi sätteid tuleb kohaldada. Arvesse tuleb võtta asjaolu, et direktiiv sisaldab eri peatükke „Teenuseosutajate asutamisvabadus[e]” (III peatükk) ja „Teenuste vaba liikumi[s]e” (IV peatükk) kohta. Mõlemas peatükis on enam või vähem üksikasjalikult loetletud kas teenuste osutamise vabaduse või konkreetselt asutamisvabaduse teostamisega seotud tingimused, mis on esitatud „nõuetena”, mida liikmesriik kas üldse ei tohi kehtestada või tohib kehtestada ainult teatud tingimustel. Kuivõrd need regulatsioonid loogiliselt omavahel kokku ei lange, on ilmselgelt oluline lahendada küsimus, millised teenuste direktiivi sätted on põhikohtuasjas vahetult kohaldatavad.

26.

Menetlusosalised käesolevas kohtuasjas püüdsid ennekõike välja selgitada, milline on asjaomane põhivabadus; sellest johtuvalt tuleks kohaldada, kas ühe või teise peatüki sätteid. Enamik neist leidis, et prima facie on asjaomased mõlemad vabadused, nii teenuste osutamise vabadus kui ka asutamisvabadus. Itaalia Vabariik leiab seevastu, et asjaomane on ainult asutamisvabadus.

27.

Vaidluse esemeks olev küsimus on kahtlemata seotud siseriikliku õigusnormiga, mis näeb ette, kus peab olema liikmesriigis teenuseid osutada sooviva äriühingu registrijärgne asukoht. Sellest vaatepunktist ning alljärgnevat arvestades ei ole lihtne eitada, et siin on tegemist „asutamisega” seotud küsimusega.

28.

Samas, kui võtta arvesse siseriikliku õigusnormi mõju põhivabadustele, on siiski ilmne, et kõnealune säte takistab teenuseid osutada äriühingul, mille asukoht on muus liikmesriigis; selle äriühingu vabadust asutada teises liikmesriigis ei ole siiski saadud sellega piirata.

29.

Kokkuvõttes ja seoses asutamisvabadusega määrab vaidlusalune õigusnorm vastavalt äriühingu huvidele abstraktselt ära tema otsuse, kui ta valib teises liikmesriigis asutamise või asutamata jätmise vahel. Kuid on selge, et õigusnormi toime ei ole mingis liikmesriigis asutamise õiguse teostamist takistav.

30.

Seevastu, mis puudutab teenuste osutamise vabadust, siis selles osas toimib siseriiklik säte otse absoluutse keelu vormis: teises liikmesriigis asukohta omav äriühing ei saa osutada Itaalias sertifitseerimisteenuseid. ( 15 )

31.

On selge, et nii teenuste direktiivi III peatükis kui ka IV peatükis sisalduvad sätted, mis võivad olla kohaldatavad meie analüüsitavas olukorras (konkreetselt direktiivi artikli 14 lõiked 1 ja 3 ning artikli 16 lõike 2 punkt a). Samuti tuleb arvestada sellega, et sellises olukorras tuleb siseriiklikke õigusnorme kõrvutada nii III peatüki kui ka IV peatüki sätetega.

32.

Sellise siseriikliku õigusnormi puhul, mis ühelt poolt näeb ette ületamatu takistuse ühe põhivabaduse teostamisele ja teiselt poolt üksnes seab teise põhivabaduse teostamisele tingimusi, tuleb minu arvates esmajärjekorras analüüsida küsimust esimese põhivabaduse seisukohast, nii et ainuüksi juhul, kui sellest küljest on õigusnormil õigustus, tuleb seda analüüsida teise põhivabaduse seisukohast.

33.

Kõiki eelnevaid kaalutlusi arvestades asun nüüd analüüsima (teenuste direktiivi seisukohast, sest nagu ma juba käesoleva ettepaneku punktis 25 märkisin, viidi asjaomaste sätetega läbi reguleerimise eseme spetsiifiline täielik ühtlustamine) käesolevas kohtuasjas vaidluse all olevas Itaalia õigusnormis kehtestatud kohustust, et SOA‑de registrijärgne asukoht peab olema Itaalias selleks, et nad saaksid osutada selles riigis sertifitseerimisteenuseid.

34.

Nagu Euroopa Kohus juba sedastas kohtuotsuses komisjon vs. Itaalia ( 16 ), „on nõue, et äriühingu […] registrijärgne asukoht või filiaal peab olema riigi territooriumil, otseselt vastuolus teenuste osutamise vabadusega, sest see muudab teenuste osutamise selles liikmesriigis võimatuks teistes liikmesriikides asutatud äriühingutel”.

35.

Teiselt poolt on ühtse turu seisukohast ning selle eesmärkide saavutamiseks liidu õigusega keelatud ka iga sellise siseriikliku õigusnormi kohaldamine, mille toimel liikmesriikidevaheline teenuste osutamine muutub võrreldes puhtalt teatava liikmesriigi sisese teenuste osutamisega raskemaks. ( 17 )

36.

Viidatud Euroopa Kohtu teenuste osutamise vabadusega seonduv kohtupraktika on praeguseks väljendust leidnud teenuste direktiivis, mille artiklis 16 „kodifitseeris” liidu seadusandja nõuded, mida liikmesriigid ei tohi kehtestada oma territooriumil teistes liikmesriikides asutatud teenuseosutajatele teenuste osutamise valdkonnale juurdepääsuks ja selles valdkonnas tegutsemiseks. Konkreetselt on teenuste direktiivi artikli 16 lõikes 2 ära toodud selliste nõuete näitlik nimekiri, mida Euroopa Kohus on eri otsustes varem analüüsinud.

37.

Teenuste direktiivi artikli 16 lõikes 2 on muu hulgas sätestatud, et „[l]iikmesriigid ei või piirata teises liikmesriigis asutatud teenuseosutaja teenuste osutamise vabadust, eelkõige järgmiste nõuete kehtestamise kaudu: a) teenuseosutaja kohustus olla asutatud kõnealuse liikmesriigi territooriumil”.

38.

Erinevalt teenuste direktiivi artiklist 14 ei viita artikli 16 lõike 2 punkt a kohustusele omada „registrijärgset asukohta” liikmesriigi territooriumil, vaid „teenuseosutaja kohustus[ele] olla asutatud kõnealuse liikmesriigi territooriumil”. Sellele vaatamata ja osaliselt paralleelsuse tõttu artikliga 14 ( 18 ), kaldun ma arvama, et teenuste direktiivi artikli 16 lõike 2 punktis a sisalduvat viidet „asuta[misele]” tuleb mõista nii, et see hõlmab juriidiliste isikute puhul ka „registrijärgset asukohta”. ( 19 )

39.

Teenuste direktiivi rakendamise käsiraamatu ( 20 ) kohaselt (punkt 7.1.3.4.) hõlmab „[a]rtikli 16 lõike 2 punkt a […] nõudeid, mis kohustavad teiste liikmesriikide teenuseosutajaid olema asutatud liikmesriigis, kus nad soovivad piiriüleseid teenuseid osutada. Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, eitavad sellised nõuded [ELTL artiklis 56] sätestatud õigust osutada piiriüleseid teenuseid, sest teenuseosutajale […] liikmesriigis[, kus teenust osutatakse] stabiilse infrastruktuuri omamise kohustuse loomisega muudavad nad teenuste piiriülese osutamise võimatuks”.

40.

Nimelt on teenuste direktiivi artikkel 16 kohaldatav ainult selliste teises liikmesriigis asutatud teenuseosutajate suhtes, kes soovivad osutada teenuseid teenuste sihtkoha liikmesriigis. Kui viimane liikmesriik kohustab neid teenuste osutamiseks oma territooriumil asutama, eiratakse ühes liikmesriigis asukohta omades teises liikmesriigis teenuste osutamise õigust ennast. ( 21 ) Olen seisukohal, et sellega ei peeta silmas mitte ainult kohustust omada registrijärgset asukohta riigis, kus teenuseid osutatakse; selle näol on sellegipoolest tegemist ühega teenuste direktiivi artikli 16 lõike 2 punkti a alla kuuluvatest juhtudest, kuivõrd tuleb asuda seisukohale, et see kujutab ühte „püsiva infrastruktuuri” (millele viitab teenuste direktiivi artikli 4 lõige 5, et määratleda asutamist), elementi. ( 22 ) Nagu Euroopa Kohus juba sedastas kohtuotsuses komisjon vs. Itaalia ( 23 ): „seoses kohustusega […] omada registrijärgset asukohta riigi või kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil tuleb märkida, et kui loa nõue kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, siis püsiva asukoha omamise nõue kujutab endast suisa selle vabaduse eiramist. Selle tagajärjeks on, et [ELTL artikkel 56] jääb ilma kogu oma tarvilikust mõjust, samas kui selle eesmärk on just nimelt kõrvaldada isikute poolt, kes ei ole asutatud selle riigi territooriumil, kus teenust osutatakse, teenuste osutamise vabaduse teostamise piirangud” ( 24 ).

41.

Seetõttu tuleb nentida, et Itaalia õigusnormiga kehtestatakse selgelt diskrimineeriv nõue, mis kuulub nõuete alla, mille kehtestamine on teenuste direktiivi artikli 16 lõikega 2 sõnaselgelt keelatud, kuivõrd see takistab teistes liikmesriikides asutatud äriühingutel osutada Itaalias sertifitseerimisteenuseid, välja arvatud juhul, kui nad viivad oma registrijärgse asukoha üle sellesse riiki. See välja selgitatud, tuleb nüüd analüüsida küsimust, kas põhjused, millele Itaalia valitsus viitab käesoleva kohtuasja esemeks oleva meetme õigustamiseks, on vastuvõetavad.

42.

Itaalia valitsus viitab reale põhjustele, mis tema arvates vaidlusalust meedet õigustavad. Konkreetselt on tema sõnul „ühtse kvalifitseerimissüsteemi nõuetekohaseks toimimiseks ja tõhususeks eeltingimusena nõutav pidev järelevalve […], mida teostatakse ulatusliku kontrolli‑ ja karistamispädevuse kaudu […]. See kontrollisüsteem on vältimatult vajalik selleks, et tagada avalikud huvid, mida Euroopa Kohus on pidanud ülekaalukateks põhjusteks, mis võivad õigustada põhivabaduste piirangut, sest need kuuluvad teenusesaajate kaitse konteksti […], näiteks selliste äri‑ või finantshuvide puudumise tagamine, millest lähtuvalt SOA võiks käituda erapoolikult või diskrimineerivalt. Selline kontroll ei hõlma mitte ainult äriühingu omandi‑ ja juhtimisstruktuuri, vaid ka selle juhtivtöötajaid ja palgatöötajaid, kes Itaalia seaduse alusel peavad individuaalselt vastama erapooletuse nõuetele […], kellel ei tohi olla huve riiklikke või eraõiguslikke töid teostavates äriühingutes ja kes ei tohi mingil juhul olla sellises olukorras, mis tingib võimaliku huvide konflikti” (Itaalia valitsuse seisukohtade punktid 37–39).

43.

Itaalia valitsus väidab seejärel, et „mitte ainult SOA‑de tegevust reguleerivad materiaalõiguse normid, vaid ka kontrollimehhanismide tõhusus vastavad ilmsetele ülekaalukatele avaliku huvi põhjustele: teenusesaajate kaitse, mida Euroopa Kohus on juba sellisena tunnustanud, ja kindlasti ka avaliku korra ja avaliku julgeoleku kaitse” (punkt 44). Itaalia valitsus on seisukohal, et järelevalve tõhusus sõltub kontrollija ja kontrollitava territoriaalsest lähedusest; sellest sõltub ka riigi käsutuses olevate sunnimeetmete kasutamise võimalus.

44.

Kohtuistungil selgitas Itaalia valitsus, et kuivõrd ametiasutused on SOA‑de tegevuse kaudsed adressaadid, muutub nende tegevuse üle eelmises punktis kirjeldatud moel toimuv kontroll ka avaliku korra küsimuseks.

45.

Lõppkokkuvõttes on Itaalia valitsus seisukohal, et oht avalikule julgeolekule ja avalikule korrale tuleneb SOA‑de täidetavate ülesannete laadist: range kontroll on vajalik tulenevalt nõudest, et need äriühingud peavad olema sõltumatud nende klientide erahuvidest, ning nõudest, et SOA‑d ei tohi olla seotud kuritegevusega; mõlemad nõuded on eriliselt olulised selliste teenuste saajate (olgu nad kaudsed või otsesed) kaitse seisukohast. Tema arvates ei ole sellise kontrolli tõhusust võimalik tagada, kui SOA‑de registrijärgne asukoht ei ole Itaalias.

46.

Teenuste direktiivi artikli 16 lõigetes 1 ja 3 on nimelt loetletud rida põhjuseid, mis teatavatel asjaoludel võimaldavad õigustada meetmeid, mille liikmesriik kehtestab, piirates teises liikmesriigis asutatud teenuseosutaja teenuste osutamise vabadust. Selliste põhjuste hulgas on ära toodud avalik kord ja avalik julgeolek.

47.

Selles osas tuleb alustada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika (esmase õiguse valdkonnas) meenutamisest, mille kohaselt ilmselgelt diskrimineeriv meede (nagu see, mis on kõne all käesolevas kohtuasjas ning mis käsitleb teenuseid osutava juriidilise isiku registrijärgse asukoha territoriaalset paiknevust), on liidu õigusega kooskõlas ainult siis, kui seda on võimalik õigustada avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise põhjustega. ( 25 )

48.

Olen seisukohal – ja seda näib kinnitavat ka teenuste direktiivi artikli 3 lõige 3 –, et sel moel tuleb tõlgendada ka teenuste direktiivi artikli 16 lõike 1 kolmandas lõigus ja lõikes 3 sätestatut. Seega tuleb analüüsida, kas käesolevas kohtuasjas vaidluse all olev diskrimineeriv meede (mis on teenuste direktiivi artikli 16 lõikega 2 sõnaselgelt keelatud) võib olla õigustatud avaliku korra ja avaliku julgeoleku põhjuste alusel, millele Itaalia valitsus viitas oma seisukohtades ja kohtuistungil.

49.

Nagu Euroopa Kohus juba märkis muu hulgas kohtuotsuses komisjon vs. Hispaania ( 26 ) ning nagu meenutas komisjon kohtuistungil, peab õigustamiseks avalikule korrale ja avalikule julgeolekule (mõlemat mõistet tuleb tõlgendada kitsalt) viitamise korral esinema tegelik ja piisavalt tõsine oht, et kahjustatakse mingit ühiskonna põhihuvi. ( 27 )

50.

Seetõttu selleks, et õigustada avaliku korra ja avaliku julgeoleku põhjustega sellist meedet, nagu on vaidluse all käesolevas kohtuasjas ja mis takistab teenuste osutamise vabaduse teostamist diskrimineeriva nõudega, on vaja esiteks välja selgitada Itaalia ühiskonna põhihuvi, mida diskrimineeriva meetmega soovitakse kaitsta, ja teiseks on vaja, et nimetatud huvi oleks tegelikult ja tõsiselt ohus, kui meedet ei kohaldata.

51.

Käesolevas kohtuasjas on see, millele Itaalia valitsus viitab põhihuvina, mille kaitseks on nõutav, et Itaalias sertifitseerimisteenuseid osutavate äriühingute registrijärgne asukoht oleks selle riigi territooriumil, vajadus kaitsta SOA‑de teenuste saajaid, nii otseseid saajaid, kelleks on äriühingud, mis taotlevad tõendit, et osaleda ehitustööde riigihankemenetlustes vastavalt Itaalia õigusnormides kehtestatud nõuetele, kui ka kaudseid saajaid, kelleks on hankijad.

52.

Ehkki oleks mööndav, et liikmesriik võib vastavalt oma siseriiklikele vajadustele avaliku korra nõuete määratlemisel talle jäetud kaalutlusõigust kasutades ( 28 ) otsustada, et sertifitseerimisteenuste saajate kaitse on tema ühiskonna põhihuvi, mis võimaldab tugineda õigustamiseks avalikule korrale ja avalikule julgeolekule, ei ole see asjaolu iseenesest piisav selleks, et tuvastada avaliku korra põhjuse olemasolu. Nimelt peab igal juhul olema täidetud ka kohtupraktikas kehtestatud teine tingimus, st see huvi peab olema tegelikult ja tõsiselt ohus, kui vaidlusalust meedet ei kohaldata (teenuste direktiivi põhjenduse 41 sõnastust kasutades peab esinema sellise huvi kahjustamise „tõeli[n]e ja piisavalt tõsi[n]e oht”).

53.

Itaalia valitsus väidab, et ühtse sertifitseerimissüsteemi nõuetekohaseks toimimiseks on vajalik pidev järelevalve, et kaitsta teenusesaajate huve; seda järelevalvet teostatakse kontrollide ja sanktsioonide kaudu, mille tõhususe saab tagada üksnes siis, kui SOA‑de registrijärgne asukoht on Itaalias.

54.

Minu arvates ei saa väita, et käesoleva kohtuasja asjaoludel oleks sertifitseerimisteenuste saajate kaitse tegelikult ja tõhusalt ohus seeläbi, et kui SOA‑de registrijärgne asukoht oleks teises liikmesriigis, oleks Itaalia ametiasutustel võimatu tõhusalt kontrollida selliste äriühingute tegevust ja sõltumatust nende klientide erahuvidest.

55.

Nimelt on võimalik kontrollida ja karistada mis tahes äriühingut, mis on teatavas liikmesriigis asutatud või mis osutab seal teenuseid, ja seda olenemata sellest, kus on tema registrijärgne asukoht. ( 29 ) Teenuste direktiiv näeb just nimelt artiklis 28 jj ette sätted liikmesriikidevahelise halduskoostöö ja vastastikuse abi valdkonnas, et tagada teenuseosutajate ja nende teenuste järelevalve, nagu märkisid kohtuistungil nii komisjon kui ka Rootsi valitsus. Nimetatud sätted näevad ette võimaluse esitada teistele liikmesriikidele taotlusi kontrollimiste, inspekteerimiste ja uurimiste läbiviimiseks (teenuste direktiivi artikli 28 lõige 3).

56.

Ka see asjaolu tõendab minu meelest, et igal juhul ei ole käesoleva kohtuasja esemeks olev meede taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik, sest – nagu märkis ka komisjon oma seisukohtades ja kohtuistungil – on selle saavutamiseks olemas vähem piiravaid meetmeid, millest mõned on sõnaselgelt ette nähtud teenuste direktiivis endas.

57.

Lõppkokkuvõttes olen kõike eelnevat arvestades seisukohal, et puuduvad avaliku korra ja avaliku julgeoleku põhjused, mis võiksid õigustada sellist meedet nagu on vaidluse all käesolevas kohtuasjas ja mille kohaselt peab SOA‑de „registrijärgne asukoht […] olema [Itaalia V]abariigi territooriumil”.

58.

Seetõttu olen seisukohal, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu esimesele eelotsuse küsimusele tuleb vastata, et teenuste direktiivi artiklit 16 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus selline siseriiklik õigusnorm, nagu on vaidluse all käesolevas kohtuasjas ja mille kohaselt peab sertifitseerimisteenuseid osutada sooviva äriühingu registrijärgne asukoht olema selle liikmesriigi territooriumil, kus teenust osutatakse.

59.

Esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Statole järgmiselt: