1. 

Käesolevas eelotsusetaotluses tõstatatakse jälle kord küsimus sellest, millistel tingimustel on üksikisikutele kättesaadav avaliku võimu käes olev keskkonnateave, mille avalikustamist käsitleb direktiiv 2003/4 ( 2 ); konkreetselt puudutab küsimus selle üksuse käsitamist „avaliku võimuna”, kellele esitatakse teabenõue direktiivi mõttes. Tegemist on vaieldava küsimusega, kuivõrd kõne all on keskkonnaga seotud avalikku teenust haldavad eraõiguslikud ettevõtjad, ja on ebaselge, kas kohtuasja asjaoludel tuleb niisugusele haldamisele iseloomulike tunnuste alusel järeldada, et puudutatud ettevõtjaid peab vaatamata nende eraõiguslikule laadile käsitama „riigiasutusena” direktiivi 2003/4 mõttes ja seetõttu kohustatuna vastama kahele teabenõudele, mille neile esitasid eraõiguslikud isikud.

2. 

Neil asjaoludel palutakse Euroopa Kohtul täpsustada oma kohtupraktikat kahes väga konkreetses valdkonnas. Esiteks muidugi teabeõiguse spetsiifiline valdkond. Teiseks küsimus „avaliku võimu” määratlusest, mis omab suurt tähtsust mitmes liidu õiguse valdkonnas ja mille lahendamiseks käesolevas kohtuasjas on vaja käsitleda mõisteid „sõltumine” ja „kontroll”, mis on ühised näiteks eriotstarbelisi äriühinguid puudutava kohtupraktikaga.

3.

Keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon, mis kirjutati alla 25. juunil 1998 ning kiideti Euroopa Ühenduse nimel heaks nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ ( 3 ) (edaspidi „Århusi konventsioon”), sätestab artikli 2 lõikes 2 järgmist:

„Avaliku võimu organ on:

See mõiste ei hõlma kohut ega seadusandjat.”

4.

Kooskõlas Århusi konventsiooni artikli 4 lõikega 1 peab konventsiooniosaline teatavaid piiranguid ja tingimusi arvestades tagama, et tema avaliku võimu asutused annavad üldsusele keskkonnainfot, vastates keskkonnainfo taotlusele selle artikli kohaselt siseriiklikke õigusakte järgides.

5.

Direktiiv 2003/4 sisaldab järgmisi asjassepuutuvaid põhjendusi:

Põhjendus 1: „Suurenenud avalik juurdepääs keskkonnateabele ning sellise teabe levik soodustavad suuremat teadlikkust keskkonnaküsimustes, vaba arvamustevahetust, üldsuse tõhusamat osavõttu keskkonnaasjade üle otsustamises ning kokkuvõttes ka paremat keskkonda.”

Põhjendus 5: „[…] Pidades silmas Euroopa Ühenduse konventsiooniga ühinemist, peavad ühenduse õigusaktide sätted olema [Århusi konventsiooniga] kooskõlas.”

Põhjendus 8: „Tuleb tagada, et igal füüsilisel ja juriidilisel isikul oleks õigus juurdepääsule riigiasutuste valduses olevale keskkonnateabele, ilma et ta peaks tõestama oma huvi.”

Põhjendus 11: „Võttes arvesse asutamislepingu artikli 6 põhimõtet, et keskkonnakaitse nõuded tuleks hõlmata ühenduse poliitika ja tegevuste määratluste ja rakendamisega, tuleks riigiasutuste mõistet laiendada nii, et see hõlmaks valitsusasutusi ja muid ametiasutusi siseriiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil, olenemata sellest, kas neil on keskkonnaga seotud ülesandeid. Mõistet tuleks laiendada ka nii, et see hõlmaks muid isikuid ja organeid, kes täidavad siseriiklike õigusaktide alusel keskkonnaga seotud avalikke haldusülesandeid ning samuti muid isikuid või organeid, kes tegutsevad nende järelevalve all ja kellel on avalikud kohustused või ülesanded seoses keskkonnaga.”

6.

Direktiivi 2003/4 eesmärgid on määratletud direktiivi artiklis 1:

7.

Direktiivi 2003/4 artikli 2 punktis 2 on mõiste „riigiasutus” määratletud järgmiselt:

Liikmesriigid võivad sätestada, et see määratlus ei hõlma asutusi ega institutsioone, kes tegutsevad õigusemõistjana või seadusandjana. Kui nende põhikirja järgsete sätetega ei nähta käesoleva direktiivi vastuvõtmise ajal ette artikli 6 kohast läbivaatamise menetlust, võivad liikmesriigid niisugused asutused ja institutsioonid määratlusest välja jätta.”

8.

Selle direktiivi artikli 3 lõige 1 näeb ette, et „[l]iikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale tema taotluse korral, ilma et ta peaks tõestama oma huvi”.

9.

Vastavalt eelotsusetaotluse esitanud kohtu antud teabele omavad asjas tähtsust järgmised siseriiklikud õigusnormid:

10.

Asjassepuutuvad siseriiklikud õigusnormid sisalduvad aktis Environmental Information Regulations 2004 (SI No. 3391) (keskkonnateabe eeskirjad, edaspidi „EIR 2004”), millega võeti üle direktiiv 2003/4 ja mille artikli 2 punktis 2 on mõiste „avaliku võimu organ” defineeritud järgmiselt:

„Piiramata lõikes 3 sätestatut käsitatakse „avaliku võimu organina”:

[…]”

11.

EIR 2004 artiklite 5 ja 7 järgi tuleb taotletud keskkonnateave kättesaadavaks teha 20 tööpäeva jooksul, kusjuures puudutatud instants võib teatavatel tingimustel pikendada seda tähtaega 40 päevani.

12.

Vastavalt FIA 2000 artikli 50 lõikele 1 (EIR 2004 artikliga 18 muudetud redaktsioonis) võib huvitatud isik pöörduda Information Commissioneri poole ja taotleda otsust selle kohta, kas puudutatud avaliku võimu organ on menetlenud tema teabetaotlust vastavalt EIR 2004 nõuetele.

13.

20. sajandi keskpaigas oli enamik vee- ja kanalisatsiooniettevõtjaid riigi omandis ja neid majandasid 1936. aasta Public Health Acti (rahvatervise seadus) alusel kohalikud omavalitsused.

14.

1973. aasta Water Actiga (veeseadus, edaspidi „WA 1973”) anti üldvastutus nende teenuste eest üle piirkondlikele veeametitele. Osa teenuseid osutasid seaduse alusel asutatud ja nende volitusel tegutsevad riigi äriühingud.

15.

1989. aasta Water Actiga (edaspidi „WA 1989”) Inglismaa ja Walesi vee-ettevõtjad erastati ja sellega tekkis veevaldkonna õiguslik korraldus, mis valdavalt kehtib tänagi. Piirkondlike veeasutuste ülesanded, volitused ja vara jagati National Rivers Authority (nüüd, pärast 1995. aasta Environment Acti jõustumist, Environment Agency (keskkonnaagentuur)) ja uute, erastatud ettevõtjate vahel, kelle ülesandeks jäi vee- ja kanalisatsiooniteenuste osutamine Inglismaal ja Walesis.

16.

Inglismaa ja Walesi veemajandust reguleerivad õigusaktid konsolideeriti ja muudeti 1991. aastal. Üks tähtsamaid seadusi, mis nüüd reguleerib vee-ettevõtjate tegevust, on 1991. aasta Water Industry Act (veemajandusseadus, edaspidi „WIA 1991”).

17.

WIA 1991 (artikli 6) alusel tohivad kõnealuseid teenuseid osutada ainult ettevõtjad, kelle Secretary of State või (nüüd) OFWAT (Water Services Regulation Authority; veeteenuseid reguleeriv asutus) on nimetanud Inglismaa ja Walesi kindlaksmääratud piirkonnas veevarustus- ja/või kanalisatsiooniettevõtjaks.

18.

Vee- või kanalisatsiooniettevõtjateks saab nimetada ainult osaühinguid (artikli 6 lõige 5). Ettevõtjaid juhivad juhatused, kes annavad aru osanikele. Oma tegevuses juhinduvad nad tavalistest äripõhimõtetest, nagu need on määratletud nende asutamislepingus ja põhikirjas, ning eesmärgist teenida osanikele dividenditulu ja reinvesteerida tulu äritegevusse.

19.

Nende suhtes kehtivad eeskirjad, mis on kohustuslikud kõigile nii era- kui ka avaliku sektori aktsiaseltsidele ja osaühingutele. Ettevõtjad ei saa mingeid avalikke toetusi. Valitsus ega mis tahes muud avalik-õiguslikud asutused ei mõjuta otseselt nende laenu- või investeerimisotsuseid. Samamoodi ei taga riik nende laene. Seega on ettevõtjate tuluallikad klientide maksed, osade müük ja muude õiguste emiteerimine, kapitaliturgudelt tavapäraste turumääradega laenatud raha (otselaenud või äriühingute võlakirjade emiteerimise teel saadud raha) ning tulu muust äritegevusest, nagu näiteks maa ja vara müük.

20.

Igal ettevõtjal on tegevusluba („luba”), milles on määratletud tingimused, mille alusel on iga ettevõtja nimetatud vee- ja/või kanalisatsiooniettevõtjaks. Selles ei ole määratletud ainult üldised seaduslikud kohustused ja volitused, vaid ka muud tingimused (artikkel 11). Viimaste hulka võib kuuluda teatavate rahasummade maksmine Secretary of State’ile.

21.

Tegevusloa saab tühistada ainult 25‑aastase põhjendatud etteteatamisega (artikli 195A lõike 1 punkt c). OFWAT tohib tegevusluba muuta ainult kas 1) ettevõtja nõusolekul või 2) ettevõtja nõusoleku puudumisel Competition Commissioni (konkurentsikomisjon) aruande põhjal.

22.

Tegevusloa tingimuste täitmist kontrollib Secretary of State või OFWAT, kes võib ettevõtjale teha ettekirjutusi või nõuda konkreetsete meetmete võtmist. WIA 1991 näeb ette ka rahatrahvid ja piirab ka äriühingute likvideerimist käsitlevate tavapäraste sätete kohaldamist.

23.

Ettevõtjad on oma piirkondades enamiku tarbijate jaoks sisuliselt monopoolses seisundis. Seepärast püütakse reguleerimissüsteemis nende hindu kontrollida süsteemiga, mida nimetatakse „võrdlevaks konkurentsiks” – see on süsteem, kus ettevõtjate hindu võrreldakse omavahel ja iga ettevõtja äritulemusi kõige paremate tulemustega ettevõtjate omadega. Võrdluse tulemuste põhjal määrab OFWAT viieks aastaks kindlaks iga ettevõtja klienditasude ülemmäära ja nende tasude määramise viisid.

24.

OFWAT peab oma reguleerivaid ülesandeid täitma nii, et on tagatud, et ettevõtjatel on võimalik rahastada oma vee- ja kanalisatsiooniteenuste osutamisega seotud ülesannete nõuetekohast täitmist (tagades eelkõige nende kapitaliinvesteeringute mõistliku tasuvuse).

25.

Vee–ettevõtjad on kohustatud arendama ja hooldama tõhusalt ja majanduslikult toimivalt veevarustust oma piirkonnas. Vee-ettevõtjad tohivad kliente veevõrgust välja lülitada vaid piiratud tingimustel ning rangete menetlusnõuete kohaselt, mille rikkumine on kuritegu.

26.

Kanalisatsiooniettevõtjatel on WIA 1991 alusel järgmised kohustused: a) ühiskanalisatsiooni rajamine, järelevalve ja laiendamine (oma piirkonnas või sellest väljaspool) nii, et selles piirkonnas on pidevalt tagatud konkreetsete kanalisatsiooniga seotud nõuete täitmine; b) saavutada oma tegevuses teatavad eeskirjadele vastavad tulemusstandardid; c) luua kanalisatsioon kohtades, kus ühiskanalisatsiooni puudumine kahjustab või võib kahjustada keskkonda, või osutada teenuseid juhul, kui ühiskanalisatsioonivõrku ei ole võimalik luua; d) lubada ühiskanalisatsiooniga ühendada eramaade äravoolutorusid ja kanalisatsioonisüsteeme.

27.

Vee- ja kanalisatsiooniettevõtjatel on rida volitusi, mis on suuremad kui eraõiguslikel äriühingutel tavaliselt ja millest mõnda nad jagavad teistega.

28.

Vee- ja kanalisatsiooniettevõtjad tohivad maad võõrandada ainult Secretary of State’i nõusolekul.

29.

Water Act 2003 („WA 2003”) pani vee-ettevõtjatele kohustuse koostada veemajanduskavasid ja põuakavasid.

30.

Lisaks teatavale teabele, mida ettevõtjad annavad vabatahtlikult, peavad nad andma teavet ka muude seaduste alusel, näiteks et täita andmekaitse- või aruandlusnõudeid.

31.

Kanalisatsiooniettevõtjad peavad pidama avalikku registrit, kuhu kantakse reovee käitlemisega seotud nõusolekute ja kokkulepete üksikasjad.

32.

OFWAT peab registreerima kõik vee-ettevõtjaks nimetatud ettevõtjad ja nende nimetamise tingimused.

33.

Secretary of State võib seda teavet vee-ettevõtjate kohta avaldada omal äranägemisel. OFWAT‑l on õigus avaldada seda teavet klientidele.

34.

WIA 1991 alusel saadud teabe avalikustamist konkreetsete ettevõtjate tegevuse kohta ilma nende nõusolekuta loetakse üldjuhul kuriteoks.

35.

Keskkonnaagentuur peab pidama avalikke registreid kõikide heitmeloa taotluste, väljastatud lubade ja nendega seotud tingimuste kohta. Lisada tuleb reoveest ja suublast keskkonnaagentuuri võetud proovide andmed ja analüüsid ning kogu teave, mida ettevõtjad selle kohta keskkonnaagentuurile tegelikult peavad esitama. Proovide andmed tuleb registrisse kanda kahe kuu jooksul. Teavet ei tohi ilma ettevõtja nõusolekuta avalikku registrisse kanda juhul, kui tegemist on ärisaladusega.

36.

FIA 2000 kohustab ametivõime, nagu keskkonnaagentuuri, OFWAT‑d ja Secretary of State’i, avalikustama taotluse korral suurt osa nende käes tegelikult olevast teabest. Seaduse eesmärk ei ole direktiivi 2003/4/EÜ ülevõtmine. Mõnes aspektis on tema kohaldamisala kitsam. Teabe andmisest võidakse keelduda, kui tegemist on ärisaladusega. Taotlemisõigus ei hõlma teavet, mis on ametivõimudele antud vabatahtlikult.

37.

Põhikohtuasjas vaidluse all oleval juhtumil on üks mittetulundusühing ja füüsiline isik esitanud taotluse saada teavet, mis on niisuguste ettevõtjate käes, keda siseriiklikud ametiasutused ei ole pidanud „riigiasutuseks” direktiivi 2003/4 mõttes. ( 4 )

38.

Pärast käesoleva menetluse algust leidis haldusotsus kinnitust esimese astme kohtus. Kui apellatsioonkaebus oli Upper Tribunalis menetluses, andsid ettevõtjad lõpuks taotletud teabe, pidamata end siiski kohustatuks seda tegema.

39.

Eelnevast sõltumata esitas Upper Tribunal järgmised eelotsuse küsimused.

40.

Eelotsuse küsimused on sõnastatud järgmiselt:

„Direktiivi 2003/4/EÜ artikli 2 punkti 2 alapunkt b

Direktiivi 2003/4/EÜ artikli 2 punkti 2 alapunkt c

Artikli 2 punkti 2 alapunktid b ja c

41.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnadega: „[k]ohus peab lahendama küsimuse, kas Inglise õiguse kohaselt registreeritud vee‑ettevõtjaid tuleb keskkonnateabe avalikustamise nõudega seoses käsitleda riigiasutusena. Eelkõige tuleb kindlaks määrata kriteeriumid, mille põhjal asutusi sellisteks liigitatakse. Kuigi see küsimus on tekkinud seoses vee-ettevõtjatega, on see oluline ka teistele erastatud, reguleeritud valdkondadele, kus osutatakse teenuseid, mida kunagi osutas riik: elekter, gaas, raudtee ja telekommunikatsioon.” ( 5 )

42.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 4. juunil 2012.

43.

Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja pooled, Ühendkuningriigi ja Itaalia valitsus ning komisjon.

44.

16. aprillil 2013 toimunud kohtuistungil osalesid käesoleva kohtumenetluse pooled, Ühendkuningriigi ja Taani valitsus ning komisjon.

45.

Puudutatud ettevõtjad väidavad, et kuna nad andsid taotletud teabe, on eelotsusetaotlus puhtalt oletuslik ja seega vastuvõetamatu.

46.

Esimese kahe küsimuse kohta väidavad Fish Legal, E. Shirley, Itaalia valitsus ja komisjon, et neile tuleb vastata jaatavalt. Olles välja toonud, et kohtupraktika kohaselt tuleb direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktides b ja c sätestatud mõisteid tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt, väidavad nad, et mõistet „avalikud haldusülesanded” tuleb tõlgendada laialt, sest ainult nii on võimalik tagada direktiivi 2003/4 eesmärk ehk ei midagi muud kui keskkonnateabe laiaulatuslik ja süstemaatiline kättesaadavus. Selline lai tõlgendus hõlmaks selgelt ülesandeid, mida täidavad puudutatud vee‑ettevõtjad ning mille avalik‑õigusliku laadi kinnituseks on nii teenuse osutamise ülesandega kaasnevad kohustused kui ka avaliku võimu volitused, mille riik neile kohustuse täitmiseks usaldab.

47.

Information Commissioner, puudutatud ettevõtjad ja Ühendkuningriigi valitsus kaitsevad seevastu seisukohta, mille kohaselt küsimusele, kas isik „täidab siseriiklike õigusaktide alusel avalikke haldusülesandeid”, tuleb vastata lähtuvalt siseriiklikust õigusest, nii et teisele esitatud küsimustest ei ole alust vastata. Nende arvates on ilmne, et väljendit „siseriiklike õigusaktide alusel” tuleb mõista sõnaselge viitena liikmesriikide siseriiklikule õigusele, mille kontekstis tuleb tõlgendada mõiste „avalikud haldusülesanded” mõtet ja ulatust.

48.

Eelnevat arvestades ja juhuks kui Euroopa Kohus peaks asuma seisukohale, et tuleb kohaldada ühetaolist mõistet, väidavad puudutatud ettevõtjad ja Ühendkuningriigi valitsus, et direktiivi 2003/4 eesmärki arvestades peab võtma arvesse, et selles sätestatud kohustused puudutavad täitevvõimu ja siseriiklikku avaliku halduse teostajat, kelle käes on tavapäraselt keskkonnateave, tulenevalt neil olevate avalike haldusülesannete täitmisest. Vee‑ettevõtjad seevastu ei täida avalikke ülesandeid. Igal juhul peab selle, kas mõni üksus teostab konkreetsetel asjaoludel ülesandeid, mis võivad võrdsustada ta „riigiasutusega”, kindlaks määrama siseriiklik kohus. Käesolevas kohtuasjas vaidluse all oleval juhtumil toetavad mitmed asjaolud eitavat vastust, sh iseäranis tõik, et vee‑ettevõtjad, kellel ka enne erastamist ei olnud täitevvõimu või valitsussektori ülesandeid, on selgelt eraõiguslikud ja suunatud tulu teenimisele, kusjuures asjasse ei puutu tõsiasi, et ajalooliselt osutas veeteenuseid kas täielikult või osaliselt valitsus või et see teenus toob kasu üldsusele ja on kantud avalikust huvist, sest see üksi ei tingi seda, et teenuse osutamine tulundusliku eesmärgiga ettevõtja poolt muutuks „avalikuks haldusülesandeks”. Veeteenuste valdkonnas teostavad vaid reguleerimisasutused (OFWAT ja keskkonnaagentuur) „avalikke haldusülesandeid” ja on seega allutatud direktiivist 2003/4 tulenevatele kohustustele.

49.

Seoses kolmanda küsimusega väidavad Fish Legal ja E. Shirley, et arvestades vee‑ettevõtjatele siseriiklike õigusnormidega antud pädevusi ja nende suhtes kohaldatava normistiku ulatust, ei saa asuda seisukohale, et tegemist oleks sõltumatult tegutsevate eraõiguslike ettevõtjatega, vaid et nad tegutsevad hoopis riigivõimu kandjatena. Seoses eeltooduga kaitsevad Information Commissioner, puudutatud ettevõtjad ja Ühendkuningriigi valitsus seisukohta, et vastavalt teatavale siseriiklikule kohtupraktikale ( 6 ) on selleks, et pidada isikut avaliku võimu „kontrollile alluvaks” direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti c mõttes, vaja, et tema üle teostatava kontrolli laad, vorm ja ulatus ei piirduks normide kohaste ülesannete osas tarvilikuga. Kontrollisuhe puudub, kui puudutatud isik säilitab oma kohustuste ja ülesannete täitmise ja teenuse osutamise vormi osas sõltumatuse. Kontrollisuhe on seevastu olemas juhul, kui avalik võim saab kinnitada eesmärgid ja vahendid, mida tuleb nende saavutamiseks kasutada.

50.

Itaalia valitsus omalt poolt väidab, et direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti c mõttes „kontroll” eksisteerib siis, kui keskkonnaga seotud tegevuse olulised aspektid sõltuvad riigiasutuse otsustest nii, et üksuse tegutsemisautonoomia väheneb olulisel määral, võrreldes olukorraga, kus ta tegutseks tavatingimustel. Taani valitsuse hinnangul eeldab väljend „kontrolli all” avaliku võimu määrava mõju all olemist, ilma et omaks tähtsust üksuse allutatus õigusnormidele, ning et niisuguse mõju all olemise kindlakstegemiseks kasutatavad kriteeriumid on nt omandiline kuuluvus, hääleõigus, põhikiri või kontrolli omava üksuse koosseis.

51.

Komisjon kinnitab, et nagu nähtub Århusi konventsiooni rakendamise juhisest, kohaldatakse direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti c, kui isik on valitsuse enda kontrolli all või niisuguse organi kontrolli all, kes täidab siseriiklike õigusaktide alusel avalikke haldusülesandeid ning talle on „avalikud kohustused või ülesanded” üle antud de facto, mitte seadusandlikku- ega haldusakti kohaldades. Seetõttu ei ole komisjoni arvates vaja küsimusele vastata osas, milles see puudutab kriteeriume, mida tuleb arvestada hinnangu andmisel sellele, kas põhikohtuasjas vaidluse all oleval juhtumil on puudutatud üksused „kontrolli all” nimetatud sätte mõttes.

52.

Mis puudutab neljandat küsimust, siis väidab E. Shirley, et direktiivi 2003/4 eesmärgi ja kohaldamisalaga on kokkusobimatu välistada ettevõtjad, kelle kohta siseriiklik kohus ( 7 ) on juba otsustanud, et nad on „riigi osa”12. juuli 1990. aasta kohtuotsuse Foster mõttes. ( 8 ) Information Commissioner, puudutatud ettevõtjad ja Ühendkuningriigi valitsus on omalt poolt seisukohal, et Euroopa Kohtu praktika mõiste „riigi osa” kohta ei puutu direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti c tõlgendamisel asjasse. Nende arvates on selles sättes kasutatud mõiste kitsam, kujutades endast teatavas mõttes erinormi, mis täpsustab „kontrolli all” olevad üksused, mida tuleb käsitada riigi osana. Nii direktiivis 2003/4 kasutatud mõiste „riigiasutus” keerukas laad kui ka direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktis b sisalduv viide siseriiklikule õigusele tõendavad, et liidu seadusandja vältis teadlikult mõistet „riigi osa”; see mõiste on kõigele lisaks autonoomne ja seda ei leia Århusi konventsioonist, mille osalised on ka mitu kolmandat riiki. Komisjon kinnitab lõpetuseks, et tema vastustest teisele ja kolmandale küsimusele tuleneb, et kui eripädevused, millele on viidatud kohtuotsuse Foster punktis 20, rajanevad formaaljuriidilisel alusel, siis kohaldatakse direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti b, aga kui tegemist on de facto antud pädevustega, tuleb mängu sama direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunkt c.

53.

Viienda ja viimase küsimusega seoses väidavad Fish Legal, E. Shirley, puudutatud ettevõtjad ja Itaalia valitsus, et nad ei poolda „hübriidlahendust” selles mõttes, et kui isik vastab direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktides a või b kirjeldatud profiilile ja taotletud teabele laieneb mõiste „keskkonnateave”, siis tuleb anda kogu asjassepuutuv teave, sõltumata sellest, mis eesmärgil seda teavet hoitakse. Teistsugune lahendus muudaks väga keeruliseks kohaldada direktiivi, mis teisalt käsitleb üksnes kohtu- või seadusandliku võimu väljaarvamise võimalust. Information Commissioner ja Ühendkuningriigi valitsus väidavad, et viiendale küsimusele tuleb vastata väljapakutud viisil, kui Euroopa Kohus järeldab, et peaasjalikult eraõiguslikku laadi üksus võib olla riigiasutus direktiivi 2003/4 mõttes. Komisjon on lõpetuseks seisukohal, et kui üksust käsitatakse avaliku võimuna üksnes talle antud eriülesannete tõttu, ei õigusta miski tema niisuguse võimuna kohtlemist olukorras, kus ta ei teosta nimetatud ülesandeid.

54.

Nagu eespool osutatud, siis soostusid puudutatud ettevõtjad lõpuks andma neilt taotletud teavet. Põhimõtteliselt saaks sellest tulenevalt väita, et käesolevas kohtuvaidluses kõne all olev sisuline nõue rahuldati väljaspool kohtumenetlust. Nii said sellest aru puudutatud ettevõtjad, kelle hinnangul on eelotsusetaotlus nüüd täiesti hüpoteetiline ja tuleb seega jätta läbi vaatamata.

55.

Minu arvates ei ole eelotsusetaotluse ese ära langenud.

56.

On selge, et menetluses ei ole ühtegi kahju hüvitamise nõuet, mis põhineks puudutatud ettevõtjate algsel keeldumisel, nii et sellisel kaudsel viisil ei oleks eelotsusetaotluse lahendamiseks enam autonoomset huvi. Teisalt ei paista Upper Tribunali pelk kinnitus, et tal oleks Euroopa Kohtu vastust tarvis teiste sarnaste kohtuasjade lahendamiseks ( 9 ), olevat iseenesest piisav põhjus leidmaks, et eelotsusetaotluse esitanud kohtus on vastav kohtuasi tegelikult menetluses.

57.

Neil asjaoludel ei jää üle muud, kui meenutada, et „eelotsusetaotluste esitamist ei õigusta mitte arvamuste saamine üldiste või teoreetiliste küsimuste kohta, vaid asjaolu, et see on vaidluse tõhusaks lahendamiseks loomuldasa vajalik”. ( 10 )

58.

Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus eelotsusetaotluse punktis 3 märgib – ehkki taotletud teave anti lõpuks vabatahtlikult, tuleb siiski kindlaks teha, kas puudutatud ettevõtjad olid igal juhul kohustatud teavet andma ning kas nad olid lisaks kohustatud tegema seda siseriiklikes õigusnormides sätestatud tähtaja jooksul, mis oli juba ületatud, kui nad soostusid teabe avalikustama.

59.

Nimelt tuleb arvesse võtta, et käesoleva menetluse tegelik ese on administratsiooni keeldumine käsitada puudutatud ettevõtjaid „avaliku võimu organina” ja sellest tulenevalt kohustatutena andma taotletud teavet kindlaksmääratud tähtaja jooksul. See küsimus ei ole teabe vabatahtliku andmise järel oma olulisust minetanud, sest põhikohtuasjas ongi just vaidluse all see, kas niisugune teabe andmine on kohustus, mille täitmist puudutatud ettevõtjatelt on õigus nõuda või on, vastupidi, tegemist üksnes nende tahtest sõltuva toiminguga.

60.

Alles selle küsimuse lahendamise järel on võimalik puudutatud ettevõtjate tegevus õiguslikult kvalifitseerida ja jõuda selgusele, kas nad kasutasid neil olevat vabadust või siis, vastupidi, jätsid täitmata kohustuse anda teavet kindlaksmääratud tähtaja jooksul.

61.

Kõike arvestades ei saa kohtuvaidluse eseme olemasolu õigustada üksnes asjaoluga, et vastava õigusliku kvalifitseerimise küsimuse menetlemine on pooleli. Tegelikkuses on selge, et samuti ei saa õigupoolest rääkida Fish Legali ja E. Shirley nõuete kohtuvälisest rahuldamisest. Seda seetõttu, et nende nõue ei puudutanud üksnes tutvumist teatavate dokumentidega, vaid nendega tutvumist kindlaksmääratud tähtaja jooksul – nimelt selle tähtaja jooksul, mil puudutatud ettevõtjatel tulnuks direktiivi 2003/4 mõttes „riigiasutusena” vastav teave anda. Kuna on tõendatud, et teavet selle tähtaja jooksul ei antud, on ilmne, et selles küsimuses ei ole Fish Legali ja E. Shirley nõuet kohtuväliselt rahuldatud. Selle selgitamiseks, kas tegemist on õigustatud nõudega, tuleb enne kindlaks teha, kas on täidetud selle vältimatu eeldus, st kas puudutatud ettevõtjad olid kohustatud tegema dokumendid kättesaadavaks konkreetse tähtaja jooksul, mitte siis, kui nad seda tegelikult tegid. Selleks on möödapääsmatu välja selgitada, kas neid tuleb käsitada „riigiasutusena” direktiivi 2003/4 mõttes.

62.

Jaatava vastuse korral ei oleks teabe andmisega välditud õigusvastaselt toimimist, mille tagajärgede laad ja ulatus tuleks omakorda kindlaks teha siseriiklikul kohtul, kes ei saa muidugi seda küsimust lahendada enne taotletud eelotsuse saamist Euroopa Kohtult, sest puudutatud ettevõtjate käitumise võimalik õigusvastasus sõltub sellest, kas neid tuleb käsitada direktiivi 2003/4 mõttes „riigiasutusena” või mitte – küsimus, mille saab lahendada ainult Euroopa Kohus.

63.

Lõpetuseks olen seisukohal, et ei ole mingit alust jätta eelotsusetaotlust läbi vaatamata.

64.

Esimene esitatud küsimustest puudutab direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti b tõlgendamist ja sellega soovitakse teada, kas mõistet „füüsiline või juriidiline isik, kes siseriiklike õigusaktide alusel täidab avalikke haldusülesandeid”, tuleb määratleda üksnes siseriikliku või liidu õiguse alusel.

65.

Minu arvates tuleb esimesele küsimusele vastamiseks arvestada kaht dimensiooni, mida direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkt b minu hinnangul hõlmab. Esiteks dimensioon, mis seondub „avalike haldusülesannete”mõiste kui sellisega. Teine dimensioon seondub nende ülesannete „täitmiseks” õigustatud isikute määratlemisega.

66.

Mis puudutab mõistet, siis piisab, kui meenutada 14. veebruaril 2012 langetatud ja samuti direktiivile 2003/4 viitava kohtuotsuse Flachglas Torgau ( 11 ) sõnadega, et „nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise nõudest kui ka võrdse kohtlemise põhimõttest tuleneb, et liidu õigusnorme, mis ei viita sätete sisu ja reguleerimisala kindlaksmääramiseks otseselt liikmesriikide õigusele, tuleb üldjuhul kogu Euroopa Liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt, võttes arvesse õigusnormi konteksti ja vastava regulatsiooniga taotletavat eesmärki”.

67.

Seda arvestades on selgelt tarvis defineerida „avalike haldusülesannete” kategooria autonoomne mõiste. Nagu liidu õiguses tavaline, on niisuguste kategooriate kasutamine, mis peavad kajastama nüüdseks juba 28 siseriiklikku õiguskorda, tehtav vaid siis, kui taandada need kõiki liikmesriike puudutavale ühtsele ja ühetaolisele mõistele.

68.

Kõnesolev mõiste ei puutu muidugi asjasse üksnes liidu õiguse kontekstis, vaid see tõuseb esile ka rahvusvahelises kokkuleppes – Århusi konventsioonis –, mis on liidule siduv ja millega kooskõlas tuleb direktiivi mõtet tõlgendada. On selge, et direktiivil ei ole määravat tähendust Århusi konventsiooni mõtte tõlgendamisel, küll aga on see määrav selle tagamisel, et liit täidab tal konventsiooniga seoses olevad kohustused, sest ta saab seda õieti teha vaid siis, kui ta on võimeline tagama, et Århusi konventsiooni artikli 2 punkti 2 alapunktis b sätestatud mõiste „füüsiline või juriidiline isik, kes siseriikliku õiguse alusel täidab avalikke haldusülesandeid”, on ühetaoline kõigis liikmesriikides.

69.

Tõsiasi, et direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkt b viitab „avalike haldusülesannete” teostamise alusena siseriiklikule õigusele, võib viia mõttele – nagu väidavad Information Commissioner, puudutatud ettevõtjad ja Ühendkuningriigi valitsus –, et kõnesolev mõiste tuleb määratleda siseriiklikust õigusest lähtudes.

70.

Minu arvates ei ole see siiski nii. Põhjus tuleneb punktis 65 mainitud teisest dimensioonist. Nimelt lähtub kõnealune säte mõistest „avalikud haldusülesanded”, mis võib eespool käsitletud põhjustel olla üksnes ühine ja jagatud ja seega liidu mõiste. Institutsionaalse autonoomia põhimõtte kohaselt ei või liidu õigus küll määrata, et isikud või institutsioonid täidavad igas liikmesriigis konkreetselt just neid ülesandeid. Vaid selle ja ei millegi muu tõttu on direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktis b ette nähtud, et siseriiklik õigus määrab vajadusel, kes täidab „avalikke haldusülesandeid” väljaspool formaalset ja sõna otseses mõttes avalikku võimu (st väljaspool direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktis a sätestatud hüpoteesi), ehkki ikka selles tähenduses, et üksnes liidu õiguse alusel tehakse kindaks, mis need„ülesanded”on ja milles need seisnevad. Kui teatavad ülesanded on liidu õiguse alusel seega määratletud kui „avaliku halduse” omad, tuleb seejärel siseriikliku õiguse alusel kindlaks määrata, millised üksused lisaks riigivõimule klassikalises tähenduses võivad selliseid ülesandeid täita ning on seega hõlmatud direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktiga b.

71.

Seega teen esimese vahejäreldusena ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks esimesele küsimusele nii, et mõiste „füüsilised või juriidilised isikud, kes siseriiklike õigusaktide alusel täidavad avalikke haldusülesandeid”, tuleb määratleda üksnes liidu õiguse alusel, kui kõne all on mõiste „avalikud haldusülesanded”, samas kui liikmesriikide õiguse alusel tuleb vajadusel kindlaks teha, millised füüsilised või juriidilised isikud on õigustatud neid ülesandeid täitma.

72.

Eespool esitatud kaalutluste järel tuleb anda vastus teisele esitatud küsimustest ja selgitada Upper Tribunali palutud viisil välja, millised liidu õiguse kriteeriumid puutuvad asjasse (A) ülesande määratlemisel „avaliku halduse” omana ja (B) selle kindlaksmääramisel, kas siseriikliku õigusega on nimetatud ülesanded sisuliselt antud kindlaksmääratud füüsilistele või juriidilistele isikutele.

73.

Teisisõnu tuleb siin, kooskõlas liidu õigusega täpsustada mõistet „avalikud haldusülesanded”, et seejärel teha kindlaks, millistel tingimustel tuleb asuda seisukohale, et siseriikliku õiguse alusel on nende ülesannete täitmine antud konkreetsele füüsilisele või juriidilisele isikule.

74.

Direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 kontekstis on mõiste „avalikud haldusülesanded” samaväärne „riigiasutuse” mõistega, mitte enamat. See tuleneb minu arvates kahest asjaolust. Esiteks tõigast, et „avaliku haldusülesande” ideed on selles kasutatud üldise mõiste „riigiasutus” määratlemise keskse elemendina. Teiseks ja ennekõike põhineb see kõnealuse artikli 2 punkti 2 alapunktile c järgneval erandil, mille kohaselt liikmesriigid võivad „riigiasutuse” mõiste alt välja jätta „üksused või institutsioonid, mis tegutsevad õigusemõistjana või seadusandjana”.

75.

See võimalik väljajätmine tähendab minu hinnangul, et „avalike haldusülesannete” idee ei viita kitsalt sõna otseses mõttes haldus- või täidesaatvatele institutsioonidele, vaid üldiselt siseriiklikule avalikule võimule tervikuna. Vaid nii omab mõtet see, et avaliku võimu määratluse alt võivad välja jääda institutsioonid, kes teostavad kohtu- või seadusandlikke ülesandeid, st avalikke haldusülesandeid, mis erinevad kitsas mõttes administratsioonile omastest ülesannetest. ( 12 )

76.

Eelöeldu annab vastamisel olevale küsimusele väga konkreetse ulatuse, sest erinevalt näiteks 16. veebruari 2012. aasta kohtuasjas Solvay jt ( 13 ) kõne all olnud asjaoludest ning eespool viidatud kohtuotsusega Flachglas Torgau lahendatud olukorrast, ei tule Euroopa Kohtul praegu otsustada, kas avaliku võimu toiming võib kuuluda seadusandluse kategooriasse ja olla seega hõlmatud direktiivis 2003/4 sätestatud erandiga, vaid on tarvis üksnes kindlaks teha, milles seisneb kokkuvõtlikult avaliku võimu teostamine, viitamata sealjuures võimalikele eranditele. ( 14 )

77.

See ei tee küsimust vähem keeruliseks, sest nagu ka muude põhikategooriate puhul, on ka „avaliku võimu” definitsioon hägune ja vastuoluline, kui mitte enamat. Sellest hoolimata tuleb käesoleva eelotsuse küsimuse lahendamiseks määratleda „avalike haldusülesannete” mõiste, mis sobib direktiivi 2003/4 konteksti.

78.

Niisugune lähenemine viib meid minu hinnangul tagasi seisukohani, mida Euroopa Kohus on korranud alates kohtuotsusest Foster ja seega vähem kitsa ülesannete mõisteni kui see, mida on näiteks kasutatud kohtupraktikas, mis käsitleb avaliku võimu teostamist erandina teenuste osutamise vabadusest (ELTL artikkel 51). ( 15 )

79.

Kõne all olevas konkreetses kontekstis on Euroopa Kohus opereerinud mõistega, mis tuleneb „avaliku võimu” ja „erahuvi” vahelisest eristusest, mis omakorda rajaneb peamiselt selle tahte erineval kaalukusel, mille elluviimisele need valdkonnad on suunatud.

80.

Nagu öeldud, on seda lähenemist kasutatud kohtuotsuses Foster, milles kohus kinnitas, et „nii saab direktiivi vahetut õigusmõju omada võivatele sätetele tugineda näiteks üksuse vastu, kellele on olenemata tema juriidilisest vormist tehtud ametiasutuste korraldusel ülesandeks viimaste kontrolli all olevate avalike teenuste osutamine ja kellel on sellega seoses märksa laiemad volitused kui need, mis tulenevad üksikisikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest” ( 16 ).

81.

Kui miski on omane just „avalikule võimule”, siis on see niisuguse võimu omaja pädevus oma tahe ühepoolselt kehtestada. Avalik võim võib oma tahte kehtestada ühepoolselt, st ilma kohustatud isiku nõusolekuta, ent eraisik seevastu saab oma tahte maksma panna üksnes vastava nõusoleku olemasolul.

82.

Loomulikult peab see järeldus alati paigutuma õigusriigi konteksti, kus valitseb demokraatia põhimõte ja allutatus kohtutele. Kõnesoleva kohtuasja seisukohast on siiski oluline, et tegemist on võimuga, mille toimingutele (ehkki neid on võimalik vaidlustada) on iseenesest vahetult ja loomuldasa omane täideviiv jõud, erinevalt eraõiguslike isikute toimingutest, mis vajavad niisugusel juhtumil, kui puudub neist toimingutest puudutatud isikute nõusolek, mõjulepääsemiseks alati avaliku võimu vahendust. ( 17 )

83.

Neist eeldustest lähtudes võib minu arvates käesolevas kohtuasjas asjassepuutuvas osas järeldada, et – ikka direktiivi 2003/4 kontekstis – on „avalik haldusülesanne”, mis vastab „avalikule võimule” (välja arvatud võimalikud „kohtulikud” ja „seadusandlikud” erandid, millega ei ole siinkohal tegemist), selline ülesanne, millest johtuvalt pannakse õigussubjektide suhtes maksma tahe, mille (ehkki küll vaidlustatav) vahetu mõju ei eelda õigussubjektide nõusolekut.

84.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kindlaks teha, kas puudutatud ettevõtjad teostavad sellist võimu. Teisisõnu tuleb selgitada, kas nad saavad vee- ja kanalisatsiooniteenuse haldamise raames panna õigussubjektidele kohustusi viimaste nõusolekuta, sõltumata asjaolust, et puudutatud isikutel on õigus need kohustused kohtus vaidlustada. Teisisõnu on küsimus seega selles, kas neil on haldusorganitega samaväärne positsioon.

85.

Kõike eelnevat arvestades ja selleks, et pakkuda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilikke orientiire, olgu öeldud, et konkreetsemalt tuleb tuvastada, kas puudutatud ettevõtjatel on mingis ulatuses sundvõõrandamise pädevus, eelisõiguslik ligipääs eraomandile, karistuspädevus või üldiselt õigussubjekti suhtes sunnivahendi rakendamise pädevus sõltumata sellest, kas nende pädevuste teostamine on – nagu kitsas tähenduses avalik võim alati seda on – allutatud kohtute kontrollile.

86.

Teise küsimuse teises osas palutakse selgitada, milliseid kriteeriume saab kasutada selle kindlaksmääramiseks, kas siseriikliku õiguse alusel on füüsilisele või juriidilisele isikule üle antud avalike haldusülesannete teostamine – seda ikka direktiivi 2003/4 kontekstis.

87.

Minu hinnangul tuleneb vastus küsimuse teisele osale direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 struktuurist endast. Sätte alapunktis a on üksteise järel ära nimetatud „valitsusasutus või muu ametiasutus, sealhulgas avalikud nõuandvad asutused siseriiklikul, piirkondlikul või kohaliku tasandil”, st avalik võim formaalses ja sellele loomuldasa omases tähenduses, mis hõlmab põhjustel, mida käsitlesin punktis 75, ka kohtu- ja seadusandlikku võimu. Alapunktis b on omakorda ära toodud „füüsilised või juriidilised isikud, kes täidavad siseriiklike õigusaktide alusel avalikke haldusülesandeid”. Minu arvates on siin tegemist isikute ja üksustega, kellele on siseriikliku õiguse alusel selgesõnaliselt ja formaalselt üle antud avaliku võimu teostamine ( 18 ) – erinevalt alapunktist c, milles on nimetatud isikuid, kellel on avalikud kohustused või ülesanded või kes osutavad avalikke teenuseid, „alludes” kas alapunktis a mainitud kitsas mõttes avaliku võimu või punkti b mõttes avalikke ülesandeid täitva isiku „kontrollile”. Nagu järgnevalt näeme, viib alapunktis c sisalduv kolmas ja viimane võimalus meid mitteametlike, vaikimisi ja kaudsete võimu üleandmiste tandrile.

88.

Järelikult tuleb selle kindlakstegemiseks, kas liikmesriigi õiguse alusel on eraõiguslikule isikule üle antud „avaliku haldusülesande täitmine” direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti b mõttes, tuvastada avalikule võimule omaseid pädevusi üle andva formaalse ja sõnaselge akti olemasolu. Niisugust laadi üleandva akti puudumise korral – ja kui jätta siinkohal kõrvale, et meil on tegemist direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktides a ja b käsitletud olukorraga – tuleks analüüsida, kas võib tegemist olla alapunktis c käsitletud juhtumiga, mis viibki meid Upper Tribunali kolmanda küsimuse juurde.

89.

Vahejäreldusena teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata teisele küsimusele nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kontrollida, kas puudutatud ettevõtjad võivad formaalselt ja sõnaselgelt avalikule võimule omaseid ülesandeid üle andva õigusakti alusel panna õigussubjektidele kohustusi, mis ei nõua viimaste nõusolekut, olles seega haldusorganitega sisuliselt samaväärsel positsioonil.

90.

Nüüd tuleb kindlaks teha, millistel juhtudel tuleb asuda seisukohale, et füüsiline või juriidiline isik, kes ei ole kitsas tähenduses avalik võim (artikli 2 punkti 2 alapunkt a) ega teosta „avalikke haldusülesandeid”, mis on talle antud formaalselt ja sõnaselgelt avalikule võimule omaseid ülesandeid üle andva õigusakti alusel (artikli 2 punkti 2 alapunkt b), täidab avalikke kohustusi või ülesandeid või osutab avalikke teenuseid, „alludes” kas kitsas mõttes avaliku võimu või avalikke ülesandeid täitva isiku „kontrollile”. See ongi probleem, mis tõstatati viimaseks kolmanda ja neljanda küsimusega, milles palutakse selgitada, millal on isik artikli 2 punkti 2 alapunktides a ja b nimetatud üksuste „kontrolli all” (kolmas küsimus) ja kas neil tingimustel võib isikut lugeda „riigi osaks” kohtuotsuse Foster mõttes (neljas küsimus).

91.

Kõnesoleva sättega on direktiivis 2003/4 minu arvates soovitud ammendada kõik (olemuslike, tuletatud või olukorrast sõltuvad) avaliku võimu kandjate määratlemise võimalused, et teha võimalikuks liidu seadusandja eesmärkide saavutamine; st muu hulgas „üldsuse tõhusam osavõtt keskkonnaasjade üle otsustamises” ( 19 ) või selle tagamine, et „igal füüsilisel ja juriidilisel isikul oleks õigus juurdepääsule riigiasutuste valduses olevale keskkonnateabele, ilma et ta peaks tõestama oma huvi”. ( 20 )

92.

Lõpuks on tegemist ammendava käsitlusega võimu avaldumise võimaluste kohta liidus, et vältida ebasoodsaid tagajärgi, mille toob kaasa direktiivide vahetu õigusmõju puudumine eraõiguslike isikute vahelistes suhetes. Teisisõnu on kõne all avaliku võimu identifitseerimine seal, kus ta sisuliselt avaldub, ning kohaldada selle suhtes tõhusalt direktiivi 2003/4 sätteid.

93.

Niisugusest mõttest on kantud eespool viidatud kohtuotsuse Foster aluseks olev kohtupraktika, mille kohaselt – nagu märkis kohtujurist van Gerven nimetatud kohtuasjas esitatud ettepanekus – „alati, kui mõistet „riik” tuleb taustal olevat eesmärki arvestades tõlgendada laialt, kasutatakse tegeliku kontrolli kriteeriumi, hinnatakse valitsevat mõju ja avaliku võimu organi võimalust anda mis tahes kohustuslikke suuniseid (omandisuhete, finantsosaluse, haldusliku alluvussuhte või seaduse sätete kaudu). ( 21 )

94.

See kriteerium on sõnastatud direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktis c, mis viitab võimalikele isikutele või üksustele, kellel on avalikud kohustused või ülesanded või „kes osutavad avalikke teenuseid ning alluvad punktides a või b nimetatud [isikute või] organite kontrollile” ( 22 ); st riigi kui sellise kontrollile (alapunkt a) või sellise eraõigusliku isiku kontrollile, keda on formaalselt volitatud avalikku võimu teostama (alapunkt b).

95.

Seega, kui uuesti kasutada kohtujurist van Gerveni sõnu „lähtutakse alati ideest, et aluseks on avaliku võimu element […], mis kõnealuse normistiku kohaldamise seisukohast väljendab oma teostatava kontrolli või avaldatava mõju kaudu teiste organite või aktide suhtes, et ta on oma laadilt„riigiasutus”, sh juhul kui viimased kuuluvad eraõiguse sfääri”. ( 23 )

96.

Et täpsustada väljendi „alluvad punktides a või b nimetatud organite [või isikute] kontrollile” mõtet, olen seisukohal, et liidu seadusandja viitab sellega millelegi muule kui jõupositsioonile, kus eraõiguslike isikute tegevust reguleeriv avalik võim määratlusest tulenevalt paikneb. Siin ei ole minu hinnangul tegemist tavapärase allutatuse, suhte või sõltuvusega, mis on omane igale eraõiguslikule isikule, kes tegeleb riigi reguleeritud või riigi kontrolli all oleva tegevusega. Pigem on kõne all spetsiifiline sõltuvus või suhe, millest lähtuvalt ei ole eraõiguslik isik lihtsalt kohustatud tegutsema avaliku võimu poolt kehtestatud tingimuste raamistikus, vaid avalik võim määratleb tegelikkuses selle tegevuse.

97.

Teisisõnu paneb reguleeriv võim lihtsalt paika vaba ja autonoomse tahte jaoks võimaliku piirid, st selle, mis on lubatud eraõiguslikule isikule kitsas tähenduses ehk isikule, kes tegeleb vabalt oma tegevusega avaliku võimu paika pandud piirides. Seevastu jääb vabadusest puudu isikul, kes lihtsalt tegutseb avaliku võimu kontrollile alludes. Tegelikkuses tegutseb ja väljendab ennast tema kontrolli all oleva isiku kaudu avalik võim ise.

98.

Selles mõttes võib kujundlikult ja kooskõlas eespool viidatud kohtuotsusega Foster rääkida „riigi osast”. Ma ei arva muidugi, et selle mõiste mõte õigustaks neljandat eelotsusetaotluses esitatud küsimustest, mille kohta selle taotluse esitanud kohus on öelnud, et saadab selle küsimuse „suurema entusiasmita”. ( 24 ) Minu arvates on selge, et direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktis c hõlmatud isik võidakse kvalifitseerida kui „riigi osa”, kui tema allutatus avalikule võimule on sellise kvaliteedi ja mahuga, et lõpuks on tema enda toimingud tegelikkuses avaliku võimu omad. Igal juhul on tegemist mõistega, mis illustreerib allutatuse ja sõltuvusena kvalifitseeritud suhet, mis ongi lõpuks oluline.

99.

„Riigi osana” on direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktiga c hõlmatud füüsiline või juriidiline isik direktiivi mõttes samastatav riigi endaga (artikli 2 punkti 2 alapunkt a) või nendega, kes riigi ametliku volituse alusel teostavad avalikku võimu (artikli 2 punkti 2 alapunkt b), nii et ta jääb seega kohustatuks võimaldama tutvumist tema käsutuses oleva keskkonnateabega.

100.

Sellega seoses on oluline täpsustada, et ehkki artikli 2 punkti 2 alapunktis c mainitud füüsiline või juriidiline isik võidakse kvalifitseerida „riigi osana”, jääb ta siiski igas mõttes eraõiguslikuks isikuks. St erinevalt riigist kitsas tähenduses ja artikli 2 punkti 2 alapunktis b nimetatud organitest ei teosta ta avalikku võimu selles mõttes, et ta ei või oma tahet teiste eraõiguslike isikute suhtes ühepoolselt maksma panna. Seevastu osas, milles riik tegutseb tema kaudu, on ta vältimatult hõlmatud direktiivis 2003/4 kasutatud mõistega „riigiasutus”.

101.

Muidugi tegutseb riik sellisel juhul nagu eraõiguslik isik, kes on ilma jäetud sunnijõust, mis on talle avaliku võimu algse valdajana omane. Sellest hoolimata ei lakka ta olemast riik ja miski ei õigusta tema väljaarvamist direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktis a sätestatud formaalsest mõistest, sest on ilmne, et ka riik võib toimida eraõiguslikes suhetes omapäi nagu tavaline eraõiguslik isik. Nagu nägime, toetavad riigi mõiste laia sisulist tõlgendust õigustavad põhjendused ka puhtformaalset arusaama, kui see – nagu käesolevas asjas –, viidates üksnes riigile kui subjektile ja sõltumata tema toimingute avalik- või eraõiguslikust laadist, tagab parimad tingimused direktiivi 2003/4 eesmärkide tegelikuks täitmiseks.

102.

Kuna asi on nii, siis saab artikli 2 punkti 2 alapunktis b sisalduva sõnaselge volituse alusel avalikku võimu teostavate isikute kohta kujundlikult öelda, et „tegemist on” riigiga selles mõttes, et nad teostavad avalikule võimule omaseid eesõigusi teiste eraõiguslike isikute suhtes, kes muutuvad (algse ja tuletatud) avaliku võimu kontrolli all riigi tegevuse hoovaks sine imperio eraõiguslike suhete valdkonnas; nad on vaatamata eraõiguslike isikutena tegutsemisele samuti „riik” lihtsalt seetõttu, et nende tegevus on lõpuks taandatav riigi enda tahtele, mis samuti tavapäraselt sekkub eraõiguslike isikute vahelistesse suhetesse pelga eraõiguse subjektina.

103.

Eelneva saab lühidalt kokku võtta nii, et artikli 2 punkti 2 alapunktis b on viidatud eraõiguslikele isikutele, kes formaalsest ja sõnaselgest volitusest lähtudes teostavad teataval määral autonoomsetena avaliku võimu eelisõigusi, samas kui sama sätte alapunkt c hõlmab isikuid, kes on ilma sisulise autonoomiata riigi vahendid viimase tegevuses eraõigusliku isikuna, eraõiguslike suhete valdkonnas. Mõlemal juhul puutub asjasse riik, kas siis seetõttu, et eraõiguslik isik teostab riigi monopoliseeritud avalikku võimu või siis seetõttu, et eraõiguslik isik lubab riigil (vahetult või vahendaja kaudu) tegutseda enda kui eraõiguse subjekti kaudu.

104.

Seega on vaja kindlaks määrata, mis tüüpi kontrolli on vaja, et eraõiguslik isik tegutseks seda staatust kaotamata „riigi osana” ning milliseid kriteeriume tuleb sellise kontrolli kindlakstegemiseks kasutada.

105.

Kontrolli osas olen arvamusel, et piisab, kui tagada, et eraõiguslik isik ei saaks toimida eraõiguslikus käibes väga ulatusliku autonoomia alusel, olgu see siis eesmärkide sõnastamisel, seoses strateegia määratlemisega või nende saavutamiseks sobivate meetmete valikul.

106.

Selline autonoomia puudumine võib olla kahe asjaolu tagajärg: esiteks tõsiasi, et eraõiguslik üksus on avaliku võimu loodud ning otseselt tema juhtimise ja kontrolli all. Teiseks tõik, et ehkki tegemist on formaalses mõttes sõltumatu organiga, peab eraõiguslik üksus tegutsema avaliku võimu poolt (nt riiklike hindade määramise, halduskava koostamise või teenuse osutamiseks üksikasjalike juhiste koostamise läbi) ekstreemsuseni piiritletud (mitte üksnes reguleeritud) tingimustel. Teise juhtumi saab määratleda kui „tegeliku kontrolli” selles mõttes, et see ei ole viivitamatu ja vahetu eraõiguslikku üksusesse sekkumise tagajärg, vaid tema tegutsemistingimuste piiritlemine sellisel määral, mis muudab kõnealuse üksuse sisulise autonoomia illusoorseks. Vastupidi Itaalia valitsuse arvamusele ei ole tegemist õigusvastase või õigusevälise (lihtsalt faktilise) kontrolliga, vaid vahendatud (õigusliku) kontrolliga, mida teostatakse üksuse üle juriidiliselt lubatu alusel, mis õigustab avaliku võimu sekkumist vastava üksuse tegevuse reguleerimisse, erinevalt nendest, mis võimaldaksid vahetut ja formaalset kontrolli üksuse enda üle.

107.

Eelnevat arvestades on üksus riigi „kontrolli all”, kui see üksus ise on riigi loodud, et riik saaks eraõigusliku isikuna osaleda erakäibes või kui isik on – formaalselt avalikust võimust sõltumatu üksusena – kohustatud osalema erakäibes avaliku võimu suhtes kohaldatavatel tingimustel, mis muudavad sisulise autonoomia ettevõtlusalase tegevuse põhiaspektides võimatuks.

108.

Siseriiklikul kohtul tuleb muidugi välja selgitada, mil määral seda tüüpi asjaolud kõnealusel juhul esinevad; sealjuures võib see kohus tugineda eriotstarbelisi äriühinguid käsitlevale Euroopa Kohtu praktikale.

109.

Minu hinnangul on täielikult ülekantavad kriteeriumid, mida Euroopa Kohus kasutab nende asjaolude kindlakstegemiseks, millal hankija teostab temast eraldiseisvast juriidilisest isikust pakkuja üle analoogset kontrolli ( 25 ) sellega, mida ta teostab oma teenistuste üle. ( 26 )

110.

Selles kontekstis on Euroopa Kohus seisukohal, et „analoogse kontrolliga” on tegemist siis, kui hankija kontroll kõnealuse äriühingu üle on selline, mis võimaldab tal mõjutada selle äriühingu otsuseid, ( 27 ) ja täpsustab, et „[t]egemist peab olema otsustava tähtsust omava mõjuga nii selle isiku strateegilistele eesmärkidele kui ka olulistele otsustele […]. Teisisõnu peab hankijal olema võimalik teostada selle äriühingu üle struktuurilist ja funktsionaalset kontrolli […][,]et kontroll oleks tegelik”. ( 28 )

111.

Sellest tulenevalt teen Euroopa Kohtule vahejäreldusena ettepaneku vastata kolmandale ja neljandale küsimusele nii, et eraõiguslik isik „allub punktides a või b nimetatud organite [või isikute] kontrollile” direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 mõttes, kui tema tegevus on allutatud nende organite või isikute kontrollile sellisel määral, et see takistab tal tegelikult autonoomsena erakäibes osalemast, ja nii, et ta on olukorras, kus ta on üksnes selle organi või isiku tahet väljendav vahend – see tuleb kindlaks teha eelotsusetaotluse esitanud kohtul.

112.

Viimane küsimus puudutab direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkte b ja c nende koosmõjus ning sellega soovitakse teada, kas nende sätetega hõlmatud organitel tuleb teha kättesaadavaks kogu nende käes olev keskkonnateave või ainult see, mis seondub avalike haldusülesannete täitmisega direktiivi 2003/4 mõttes.

113.

Kohustus avalikustada avalike haldusülesannete täitmisel saadud keskkonnateave põhineb asjaolul, et see teave saadigi just tänu nende ülesannete täitmisele.

114.

Tõstatatud küsimus on, kas direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktidega b ja c hõlmatud organitel ja isikutel on kohustus tagada keskkonnateabe kättesaadavus ka siis, kui nad said selle teabe muude kui direktiivi mõttes „riigiasutusena” teostatud tegevuste raames.

115.

Minu arvates tuleb sellele küsimusele vastamiseks teha vahet direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunktides b ja c sätestatud hüpoteesidel.

116.

Alapunktis b käsitletud organid peavad sõnaselgelt ja formaalselt avaliku võimu teostamiseks volitatutena jääma avalikustamiskohustuslikeks samadel tingimustel kui avalik võim kitsas tähenduses, st riik ise. Kohustus võimaldada tutvuda kogu nende valduses oleva keskkonnateabega sõltumata nende staatusest selle omandamisel, peab nende suhtes kohalduma täies ulatuses, sest nagu märkisin käesoleva ettepaneku punktis 101, tuleb toetada mõiste „riik” formaalset tähendust, kui see tagab parimad tingimused direktiivi 2003/4 eesmärkide tegelikuks täitmiseks.

117.

Mis omakorda puudutab alapunktis c käsitletud isikuid või organeid, siis tuleb arvesse võtta kaht võimalikku olukorda. Ühest küljest nende organite või isikute oma, kelle tegevus piirdub teenuse haldamisega tingimustel, mis eeldavad selle organi või isiku käsitamist „riigiasutusena” direktiivi 2003/4 mõttes. Teisalt nende organite või isikute olukord, kes lisaks teenuse sellistel tingimustel haldamisele tegelevad ka muude väliste tegevustega; näiteks võib tuua niisugused organid, kes haldavad keskkonnaga seotud teenust ka muul territooriumil, ent vaba konkurentsi tingimustel ning ilma et neid saaks kvalifitseerida „riigiasutusteks” direktiivi 2003/4 mõttes.

118.

Mis puudutab esimesi, siis lahendab küsimuse direktiivi 2003/4 artikli 3 lõige 1, milles on sätestatud, et „[l]iikmesriigid tagavad, et riigiasutused peavad vastavalt käesoleva direktiivi sätetele tegema nende valduses oleva või nende nimel hoitava keskkonnateabe kättesaadavaks igale taotlejale […]”. ( 29 ) Lõpuks kohustab direktiiv 2003/4 riiki – nii riiki kitsas tähenduses kui ka „riigiasutust” direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktis b käsitletud laiemas mõttes – tegema nende valduses oleva keskkonnateabe kättesaadavaks, sõltumata sellest, mis staatuses nad on selle teabe omandanud; st nii juhul, kui nad said selle sunnijõudu teostades, kui ka juhul, kui nad said selle eraõiguse subjektina toimides.

119.

Mis puudutab teisi, siis ei saa neid minu arvates käsitleda ühtemoodi. Neid saab käsitada „riigiasutusena” vaid niivõrd, kuivõrd nad tegelevad keskkonnaga seotud tegevustega tingimustel, mida saab kvalifitseerida „kontrollina” direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunkti c mõttes; st niivõrd, kuivõrd nad tegutsevad avaliku võimu „kontrolli all”. Muudel juhtudel on nad lihtsalt eraõiguslikud isikud, keda direktiivi artikli 3 lõikes 1 sätestatud volitus seega ei puuduta.

120.

Tunnistan, nagu ka menetlusosalised märkisid, et eelnev võib kindlaksmääratud asjaoludel paista „hübriidse” olukorrana, mida on praktikas raske hallata. Kui see peaks nii olema, siis olen arvamusel, et arvestades direktiivi 2003/4 mõtet ja eesmärki edendada kõige laiemas mõttes avaliku võimu käes oleva teabe kättesaadavust, siis tuleb kaheldavad olukorrad alati lahendada teabe taotleja kasuks.

121.

Lõpetuseks ja viimase vaheettepanekuna pakun välja, et Euroopa Kohus vastaks viiendale küsimusele nii, et direktiivi 2003/4 artikli 2 punkti 2 alapunktis b käsitletud organite või isikute suhtes kuulub avalikustamise kohustus kohaldamisele samadel tingimustel, mis kitsas mõttes avaliku võimu ehk riigi enda suhtes. Sama kohustus kehtib ka kõnesoleva sätte alapunktis c mainitud organite või isikute osas, juhul, kui nende tegevus piirdub teenuse haldamisega tingimustel, mis eeldavad nende käsitamist „riigiasutusena” direktiivi 2003/4 mõttes. Organid või isikud, kes tegelevad lisaks niisugusele haldamisele ka muude väliste tegevustega, ei ole kohustatud tegema kättesaadavaks viimati nimetatud tegevustega seoses saadud teavet. Kahtluse korral prevaleerib avalikustamiskohustus.

122.

Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimustele järgmiselt: