—

K. Berger, esindajad: Rechtsanwalt R. Wallau ja Rechtsanwalt M. Grube,

—

Freistaat Bayern, esindaja: Rechtsanwalt G. Himmelsbach,

—

Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja N. Graf Vitzthum,

—

Taani valitsus, esindaja: C. Vang,

—

Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: H. Walker,

—

Euroopa Komisjon, esindajad: S. Grünheid ja L. Pignataro-Nolin,

1

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463), artiklit 10.

2

Taotlus esitati kohtumenetluse käigus, milles K. Berger esitas Freistaat Bayerni suhtes kaebuse, milles ta tõstatas Freistaat Bayerni riigivastutuse tekkimise küsimuse K. Bergeri toodete kohta üldsusele antud teabe tõttu.

3

Määruse nr 178/2002 artikli 1 lõikes 1 ja sama artikli lõike 2 esimeses lõigus on ette nähtud:

„1.   Käesoleva määrusega kindlustatakse inimeste tervise ja tarbijate huvide kaitse kõrge tase toiduvaldkonnas, võttes eelkõige arvesse toiduga, kaasa arvatud traditsiooniliste toodetega varustamise mitmekesisust, ning tagatakse siseturu tõhus toimimine. Määrusega nähakse ette ühised põhimõtted ja kohustused, vahendid tugeva teadusliku aluse rajamiseks, tulemuslikud organisatsioonilised süsteemid ja menetlused, millele toetub otsuste tegemine toidu ja sööda ohutuse küsimustes.

2.   Lõike 1 kohaldamise eesmärgil sätestatakse käesoleva määrusega toitu ja sööta üldiselt ning eelkõige toidu ja sööda ohutust reguleerivad üldised põhimõtted ühenduse ja riigi tasandil.”

4

Nimetatud määruse artikkel 3 sisaldab järgmisi määratlusi:

„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[…]

[…]”.

5

Sama määruse artikli 4 lõigetes 2–4 on sätestatud:

2.   Artiklites 5–10 sätestatud põhimõtted moodustavad üldise horisontaalset laadi raamistiku, mida tuleb meetmete võtmisel järgida.

3.   Artiklite 5–10 järgimiseks tuleb olemasolevad toidualaste õigusnormide põhimõtted ja menetlused kohandada võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt 1. jaanuariks 2007.

4.   Erandina lõikest 2 rakendatakse seni olemasolevaid õigusakte artiklites 5–10 sätestatud põhimõtteid silmas pidades.”

6

Määruse nr 178/2002 artikli 5 lõikes 1 on sätestatud:

„Toidualaste õigusnormide eesmärk on saavutada üks või mitu üldist eesmärki, mis on seotud inimeste elu ja tervise kõrge tasemega, ning tarbijate huvide kaitse, kaasa arvatud õiglane toidukaubandus, võttes vajaduse korral arvesse loomade tervise ja heaolu, taimetervise ning keskkonna kaitset.”

7

Määruse nr 178/2002 artikkel 10 on sõnastatud järgmiselt:

„Kui on alust kahtlustada, et teatava toidu või söödaga võib kaasneda inimeste või loomade tervisega seotud risk, siis võtavad ametivõimud, ilma et see piiraks dokumentidele juurdepääsu käsitlevate ühenduse ja siseriiklike õigusaktide kohaldamist, olenevalt kõnealuse riski laadist, tõsidusest ja suurusest vajalikud meetmed riigi elanikkonna informeerimiseks tervisega seotud riski laadist, tehes võimalikult täpselt kindlaks kõnealuse toidu või sööda või selle liigi, sellega kaasneva võimaliku riski ning meetmed, mida riski ärahoidmiseks, vähendamiseks või kõrvaldamiseks võetakse või kavatsetakse võtta.”

8

Nimetatud määruse artikli 14 lõigetes 1, 2 ja 5 on sätestatud:

„1.   Toitu ei tohi turule viia, kui see ei ole ohutu.

2.   Ohutuks ei saa pidada toitu, mis on:

[…]

5.   Toidu inimtoiduks tarvitamise kõlblikkuse üle otsustamisel tuleb arvesse võtta, kas toit on selle kavandatud kasutuseks inimtoiduks sobimatu seetõttu, et on saastunud kas võõrkehade või muuga või mädanemise, riknemise või lagunemise teel.”

9

Sama määruse artikli 17 lõike 2 esimese ja teise lõigu kohaselt:

„Liikmesriigid jõustavad toidualased õigusnormid ning jälgivad ja kontrollivad, et toidu- ja söödakäitlejad täidaksid toidualaste õigusnormide asjakohaseid nõudeid kõigil tootmis-, töötlemis- ja turustamisetappidel.

Nad kasutavad selleks ametlikku kontrollisüsteemi ning muid asjaoludele vastavaid meetmeid, kaasa arvatud üldsuse teavitamine küsimustes, mis on seotud toidu ja sööda ohutusega ning nendega seotud riskidega, toidu ja sööda ohutuse järelevalvega ja muu seirega kõigil tootmis-, töötlemis- ja turustamisetappidel.”

10

Määruse nr 178/2002 artikli 19 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Kui toidukäitleja peab vajalikuks või kui tal on põhjust arvata, et tema imporditud, toodetud, töödeldud, valmistatud või turustatud toit ei vasta toiduohutusnõuetele, siis algatab ta viivitamata menetlused kõnealuse toidu kõrvaldamiseks turult, kui toit on kõnealuse esmakäitleja vahetu kontrolli alt väljunud, ning teatab sellest pädevatele asutustele. Kui toode võib olla juba tarbijani jõudnud, siis annab käitleja tarbijatele tõhusat ja täpset teavet toote kõrvaldamise põhjuste kohta ning toimetab tarbijatele juba tarnitud tooted vajaduse korral tagasi, kui muud meetmed ei ole piisavad tervisekaitse kõrge taseme saavutamiseks.”

11

Nimetatud määruse artikli 65 teises lõigus on muu hulgas täpsustatud, et „artikleid 14–20 kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2005”.

12

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 882/2004 ametlike kontrollide kohta, mida tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks (ELT L 165, lk 1; ELT eriväljaanne 03/45, lk 200), artiklis 7 on sätestatud:

„1.   Pädevad asutused tagavad, et nende tegevus toimub kõrgel läbipaistvuse tasemel. Selleks tehakse nende käsutuses olev asjaomane teave üldsusele kättesaadavaks niipea kui võimalik.

Üldiselt on üldsusel juurdepääs:

2.   Pädev asutus võtab meetmeid tagamaks, et tema töötajatelt nõutakse oma ametlike kontrolliülesannete täitmisel omandatud teabe mitteavalikustamist, kui see kuulub nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel selle laadist tulenevalt ametisaladuse alla. Ametisaladuse hoidmine ei takista pädevaid asutusi levitamast lõike 1 punktis b nimetatud teavet. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. oktoobri 1995. aasta direktiivi 95/46/EÜ üksikisikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise kohta […] eeskirjad jäävad muutmata.

3.   Ametisaladuse alla kuuluv teave hõlmab eelkõige järgmist:

13

Vastavalt määruse nr 882/2004 artikli 67 teisele lõigule kohaldatakse seda määrust alates 1. jaanuarist 2006.

14

1. septembri 2005. aasta Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch’i (toiduainete, laiatarbekaupade ja loomasööda seadustik; Bundesgesetzblatt (edaspidi „BGBl”) 2005 I, lk 2618), parandatud 18. oktoobril 2005 (BGB1. 2005 I, lk 3007), selle 17. septembrist 2005 kuni 24. aprillini 2006 kehtinud redaktsioonis (edaspidi „LFGB”), §-s 40 oli sätestatud:

„(1)   Pädev ametiasutus võib esitada üldsusele teavet, milles tuuakse ära toidu või sööda nimetus ja toidu või sööda tootnud või seda töödelnud või seda turustanud ettevõtja nimi või ärinimi, ja kui see on ohu vältimiseks kohasem, siis ka turuleviija nimi kooskõlas määruse (EÜ) nr 178/2002 artikliga 10. Üldsuse teavitamine esimeses lauses nimetatud viisil võib toimuda ka juhul, kui:

[…]

[…]

Eespool punktides 2–5 nimetatud juhtudel on üldsuse teavitamine lubatud vaid siis, kui esineb üldine huvi, mis on asjassepuutuvate isikute huvidega võrreldes kaalukam.

(2)   Ametiasutus võib üldsust teavitada vaid juhul, kui muid sama tõhusaid meetmeid, eeskätt üldsuse teavitamist toitu või sööta tootva ettevõtja poolt, ei ole võimalik võtta või õigeaegselt võtta või kui need ei jõua tarbijateni.

(3)   Ametiasutus peab enne üldsuse teavitamist kuulama ära tootja või turuleviija, kui see ei sea ohtu meetme võtmisega taotletud eesmärgi saavutamist.

(4)   Üldsust ei tohi enam teavitada, kui toote turustamine on lõpetatud ja kogemuse põhjal tuleb lähtuda sellest, et turustatud toode on juba ära tarbitud. Erandina esimesest lausest tohib üldsust teavitada, kui tegemist on või oli konkreetse ohuga tervisele ja teavitamine on näidustatud ravimeetmete võtmise eesmärgil.

(5)   Kui tagantjärele selgub, et ametiasutuse poolt üldsusele edastatud teave oli ebaõige või selle aluseks olevaid asjaolusid edastati moonutatult, tuleb üldsust sellest viivitamata teavitada, juhul kui asjaomane ettevõtja seda taotleb või kui see on vajalik üldise huvi eesmärkidel. Kõnealune teade tuleb edastada samal viisil nagu esialgne teade.”

15

Passau veterinaarteenistus (Saksamaa) viis 16. ja 18. jaanuaril 2006 ulukiliha töötlemise ja turustamisega tegeleva äriühingu Berger Wild GmbH (edaspidi „äriühing „Berger Wild”) kontserni kuuluvas mitmes tootmisüksuses läbi ametlikud kontrollid. Tuvastades, et hügieeninõudeid ei ole piisavalt täidetud, võttis kõnealune kontrolliasutus selle liha proovid ning saatis need analüüsimiseks Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit’ile (Baieri liidumaa tervise- ja toiduohutusamet, edaspidi „LGL”). Nende analüüside põhjal tuvastati, et asjaomane toit on inimtoiduks kõlbmatu ega ole seega ohutu määruse nr 178/2002 tähenduses.

16

Pärast seda, kui Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (Baieri liidumaa keskkonna-, tervise- ja tarbijakaitseministeerium) oli tutvunud äriühingu Berger Wild märkustega nimetatud tulemuste kohta, andis ta 23. jaanuari 2006 faksiga teada oma kavatsusest teavitada üldsust vastavalt LFGB § 40 lõike 1 teise lause punktile 4, et toiduained, mille puhul tuvastati eespool viidatud kontrollide käigus kõrvalekalded, on inimtoiduks kõlbmatud. Lisaks teatati sellele äriühingule, et üldsuse teavitamisest loobutakse, kui ta ise edastab üldsusele asjaomase teabe tulemuslikult ja õigeaegselt.

17

Nimetatud äriühing esitas kavandatud üldsuse teavitamisele kui ebaproportsionaalsele meetmele vastuväited ja tegi ettepaneku avaldada „tootehoiatus”, milles ta palub oma klientidel selles hoiatuses loetletud viis toodet oma tavapärastes müügipunktides ümber vahetada, kuna toodete puhul võib esineda sensoorseid kõrvalekaldeid, kuid need on tervisele ohutud.

18

Freistaat Bayerni tarbijakaitseminister (edaspidi „pädev minister”) teatas 24. jaanuari 2006. aasta pressiteates, et äriühingu Berger Wild poolt turustatud ulukilihatooted kutsutakse tagasi. Selle pressiteate kohaselt „[selgus LGL] analüüside põhjal, et allpool nimetatud partiidest pärineva liha proovid olid rääsunud, läpatanud, kopitanud või hapuka lõhnaga. Üheksast analüüsitud lihaproovist kuuel oli mädanemisprotsess juba alanud. Äriühing Berger Wild on kohustatud nimetatud partiidest pärineva ja veel müügil oleva liha tagasi võtma”.

19

Nimetatud pressiteates oli samuti märgitud, et äriühingu Berger Wild kolme tootmisüksuse kontrolli käigus tuvastati vastikustunnet tekitav hügieeniline olukord. Pädevad asutused kehtestasid sellele äriühingule viivitamatult ajutise keelu viia turule nendes tootmisüksustes toodetud või töödeldud omatoodangut. Keeld ei laienenud sama äriühingu toiduainetele, mille puhul on analüüside tulemuste põhjal vastavus tervisenõuetele tõendatud.

20

Pädev minister teavitas 25. jaanuari 2006. aasta pressiteates pealkirjaga „Ulukiliha tagasikutsumine (äriühing Berger Wild, Passau) […], tagasikutsumine laieneb – paljud tooted on toiduks kõlbmatud”, et „inimtoiduks kõlbmatuks” on hinnatud juba 12 turuleviidud sügavkülmutatud toodet ja kuus nimetatud äriühingult pärineva värske liha proovi, millest ühes tuvastati koguni salmonella. Seoses 12 prooviga, mis osutusid toiduks kõlbmatuks, lisas minister: „Seda, kas need on tervisele ohtlikud, näitavad LGL mikrobioloogiliste analüüside tulemused, mis saabuvad nädala lõpuks”.

21

Peale selle oli nimetatud pressiteates osutatud võetud erakorralistele meetmetele ning toodud välja ajakohastatud loetelu tagasikutsutud toodetest.

22

Pädev minister avaldas 27. jaanuaril 2006 veel ühe pressiteate.

23

Baieri liidumaa parlamendi ees 31. jaanuaril 2006 peetud kõnes märkis nimetatud minister eelkõige, et äriühing Berger Wild ei saa kaupa enam turustada ja kuulutas samal päeval välja maksejõuetuse ning seeläbi on täiendavate toodete turuleviimisest tekkiv risk tervisele välistatud.

24

Pärast 25. jaanuari 2006. aasta pressiteate avaldamist saatis komisjon Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit’i (Liitvabariigi tarbijakaitse- ja toiduohutusamet) algatusel Euroopa Liidu toidu- ja söödaalasesse kiirhoiatussüsteemi kiirhoiatuse.

25

Leides, et Freistaat Bayerni ametiasutuste pressiteade tekitas talle suurt kahju, esitas äriühing Berger Wild viimaste vastu Landgericht München I-le (Müncheni esimese astme kohus) kahjuhüvitamise nõude, väites eelkõige, et määruse nr 178/2002 artikkel 10 õigustab üldsusele hoiatuse edastamist vaid tervisega seotud tegeliku ohu korral, ent mitte juhul, kui tegemist on üksnes inimtoiduks kõlbmatu toiduga. Freistaat Bayern leiab seevastu, et kõnealune artikkel 10 võimaldab pädevatel siseriiklikel asutustel üldsust hoiatada isegi siis, kui tegemist ei ole tervisega seotud konkreetse ohuga.

26

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab oma esialgses hinnangus, et LFGB alusel tarbijatele suunatud hoiatused olid õiguspärased, kuid kahtleb siiski, kas need on määrusega nr 178/2002 kooskõlas. Sellega seoses meenutab nimetatud kohus lisaks, et menetluses, mis käsitleb äriühingu Berger Wild kaebust, mille kohaselt ei viidud lihaproovide analüüse läbi nõuetekohaselt, oli ta seisukohal, et LGL analüüside tulemust, mille kohaselt on toiduained toiduks kõlbmatud, kuid tervisele ohutud, ei ole alust kahtluse alla seada.

27

Neil asjaoludel otsustas Landgericht München I menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

28

Eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, mille kohaselt ei saa põhikohtuasjas kõne all olevaid toiduaineid, mille kohta anti LFGB § 40 lõike 1 teise lause punkti 4 alusel 2006. aasta jaanuarikuus hoiatus, käsitada inimtervisele ohtlikuna. Seega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus oma kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida ühiselt, sisuliselt selgitada, kas määruse nr 178/2002 artiklit 10 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad üldsusele antavas teabes mainida toidu nimetust ja selle tootnud, seda töödelnud või selle turule viinud ettevõtja nime või ärinime, olukorras, kus selline toit on küll tervisele ohutu, kuid on inimtoiduks kõlbmatu.

29

Nimetatud määruse artikliga 10, mis on eelotsuse küsimuste ese, kehtestatakse aga ametivõimudele teavitamise kohustus üksnes juhul, kui on alust kahtlustada, et toidu või söödaga võib kaasneda inimeste või loomade tervisega seotud risk.

30

Seega ei keela see säte iseenesest ametivõimudel üldsust teavitada, kui toit on inimtoiduks kõlbmatu, kuid ei ole samas tervisele ohtlik.

31

Selleks et anda eelotsusetaotluse esitanud kohtule tema menetluses oleva kohtuasja lahendamiseks tarvilik vastus, tuleb Euroopa Kohtu arvates tõlgendada ka määruse nr 178/2002 artikli 17 lõike 2 teist lõiku, ja seda vaatamata sellele, et seda sätet ei ole temale esitatud küsimustes otseselt mainitud (vt selle kohta eelkõige 14. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-243/09: Fuß, EKL 2010, lk I-9849, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).

32

Määruse nr 178/2002 artikli 17 lõike 2 teise lõigu kohaselt, mida vastavalt selle määruse artikli 65 teisele lõigule kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2005, kasutavad liikmesriigid ametlikku kontrollisüsteemi ning muid asjaoludele vastavaid meetmeid, kaasa arvatud üldsuse teavitamine küsimustes, mis on seotud toidu ohutusega ning sellega seotud riskidega.

33

Määruse nr 882/2004 artiklis 7, mida kohaldatakse alates 1. jaanuarist 2006, on eelkõige esiteks üldiselt ette nähtud, et üldsusel on juurdepääs teabele pädevate asutuste kontrollide ja nende tõhususe kohta ning teiseks, et pädev asutus võtab meetmeid tagamaks, et tema töötajatelt nõutakse oma ametlike kontrolliülesannete täitmisel omandatud teabe mitteavalikustamist, kui see kuulub nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel selle laadist tulenevalt ametisaladuse alla.

34

Määruse nr 178/2002 artiklis 14, mis on vastavalt selle määruse artikli 65 teisele lõigule kohaldatav alates 1. jaanuarist 2005, on sätestatud toiduohutusnõuded. Nimetatud artikli 14 lõike 2 kohaselt ei saa „ohutuks” pidada toitu, mis on inimtoiduks kõlbmatu.

35

Nimelt ei vasta toiduaine, kuna see on inimtoiduks sobimatu ja seetõttu selleks kõlbmatu, sellistele toiduohutusnõuetele, nagu on ette nähtud määruse nr 178/2002 artikli 14 lõikes 5, ning see võib igal juhul kahjustada tarbijate huve, kelle kaitse – nagu see on sätestatud sama määruse artiklis 5 – on üks toidualaste õigusnormidega taotletavatest eesmärkidest.

36

Eelnevast johtub, et kui toiduained, isegi kui need on inimtervisele ohutud, ei vasta seetõttu, et nad on inimtoiduks kõlbmatud, nimetatud toiduohutusnõuetele, siis võivad siseriiklikud ametiasutused – nagu see on ette nähtud määruse nr 178/2002 artikli 17 lõike 2 teises lõigus – neist tarbijaid kooskõlas määruse nr 882/2004 artiklis 7 ette nähtud nõuetega teavitada.

37

Seetõttu tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 178/2002 artiklit 10 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad üldsusele antavas teabes mainida toidu nimetust ja selle tootnud, seda töödelnud või selle turule viinud ettevõtja nime või ärinime olukorras, kus selline toit on küll tervisele ohutu, kuid on inimtoiduks kõlbmatu. Nimetatud määruse artikli 17 lõike 2 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et see lubab sellistel asjaoludel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, siseriiklikel ametiasutustel üldsusele sellist teavet anda kooskõlas määruse nr 882/2004 artiklis 7 ette nähtud nõuetega.

38

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused, artiklit 10 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mis lubavad üldsusele antavas teabes mainida toidu nimetust ja selle tootnud, seda töödelnud või selle turule viinud ettevõtja nime või ärinime olukorras, kus selline toit on küll tervisele ohutu, kuid on inimtoiduks kõlbmatu. Nimetatud määruse artikli 17 lõike 2 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et see lubab sellistel asjaoludel, nagu on kõne all põhikohtuasjas, siseriiklikel ametiasutustel üldsusele sellist teavet anda kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 882/2004 ametlike kontrollide kohta, mida tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks, artiklis 7 ette nähtud nõuetega.