—

L, esindaja: Rechtsanwalt G. Rehmann,

—

M, esindaja: Rechtsanwalt D. Weiblen,

—

Saksamaa valitsus, esindajad: T. Henze ja K. Petersen,

—

Kreeka valitsus, esindaja: G. Karipsiades,

—

Euroopa Komisjon, esindajad: F. Bulst ja P. Oliver,

1

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 197, lk 30; ELT eriväljaanne 15/06, lk 157; edaspidi „direktiiv”) artikli 3 lõikeid 4 ja 5.

2

Taotlus on esitatud L-i ja M valla vahelises vaidluses seoses niisuguse detailplaneeringu kehtivusega, mille viimane koostas ilma direktiivikohase keskkonnamõju hindamiseta.

3

Direktiivi artikli 1 kohaselt on direktiivi eesmärk tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.

4

Direktiivi artiklis 3, milles on määratletud direktiivi reguleerimisala, on ette nähtud:

„1.   Vastavalt artiklitele 4–9 korraldatakse lõigetes 2–4 osutatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.

2.   Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,

[…]

3.   Lõikes 2 osutatud kavasid ja programme, milles määratakse väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil, […] tuleb hinnata ainult siis, kui liikmesriigid otsustavad, et neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

4.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõikes 2 osutamata kavadel ja programmidel, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

5.   Liikmesriigid otsustavad, kas lõigetes 3 ja 4 osutatud kavadel ja programmidel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, üksikjuhtumite uurimise või kava- ja programmiliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel. Otsustamisel võtavad liikmesriigid alati arvesse II lisas sätestatud asjakohaseid kriteeriume, et tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide kuulumine käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.

[…]”.

5

Direktiivi II lisas loetletakse selle direktiivi artikli 3 lõikes 5 osutatud mõju tõenäolise olulisuse määramise kriteeriumid.

6

Ehitusseadustik (Baugesetzbuch) 23. septembril 2004 avaldatud redaktsioonis (BGBl. 2004 I, lk 2414), muudetud 22. juuli 2011. aasta seadusega (BGBl. 2011 I, lk 1509), (edaspidi „BauGB”) reguleerib linnaplaneerimist.

7

BauGB § 1 lõike 6 punkti 7 kohaselt võtab omavalitsusüksus üldplaneeringu (Bauleitplan) väljatöötamisel arvesse eelkõige keskkonnakaitse huve, sealhulgas looduskaitse ja maastikuhooldusega seotud huve.

8

Üldplaneeringud, mis esinevad maakasutuskava (Flächennutzungsplan) või detailplaneeringu (Bebauungsplan) kujul, koostatakse, neid täiendatakse või muudetakse standardmenetluses (BauGB § 2 jj), välja arvatud juhul, kui on võimalik läbi viia lihtsustatud menetlus (BauGB § 13) või asulasisese arendamise detailplaneeringute korral kiirendatud menetlus (BauGB § 13a).

9

Direktiiv võeti Saksa õigusesse üle 24. juuni 2004. aasta seadusega ehitusõigusnormide Euroopa õigusega kohandamise kohta (Europarechtsanpassungsgesetz Bau; BGBl. 2004 I, lk 1359). Selle seadusega lisati keskkonnamõju hindamine üldplaneeringute koostamise standardmenetlusse.

10

Nimetatud standardmenetluse osas on BauGB § 2 lõigetes 3 ja 4 sätestatud:

„(3)   Üldplaneeringute koostamisel tuleb kindlaks teha huvid, mis on olulised [eelkõige avalike ja erahuvide] kaalumisel, ning neid huve hinnata.

(4)   § 1 lõike 6 punktis 7 […] toodud keskkonnakaitse huvides viiakse läbi keskkonnamõju hindamine, mille käigus tehakse kindlaks eeldatav oluline keskkonnamõju ning seejärel kirjeldatakse ja hinnatakse seda keskkonnaaruandes […]”.

11

Lihtsustatud menetluse osas on BauGB § 13 lõike 3 esimeses lauses sätestatud, et „[see] viiakse läbi ilma § 2 lõike 4 kohase keskkonnamõju hindamiseta […]”.

12

Kiirendatud menetluse osas on BauGB §-is 13a täpsustatud:

„(1)   Detailplaneeringu, mis puudutab alade kasutuskõlblikuks tegemist, asustustiheduse suurendamist või muid asulasisese arendamise meetmeid ([Bebauungsplan der Innenentwicklung –] asulasisese arendamise detailplaneering), võib koostada kiirendatud menetluses. Detailplaneeringu võib koostada kiirendatud menetluses üksnes siis, kui sellega määratakse kindlaks lubatav hoonestusala […], mille suurus kokku on

[…]

[…] Kiirendatud menetlus on välistatud, kui detailplaneeringuga luuakse selliste kavade seaduslikkuse tingimused, mille puhul tuleneb keskkonnamõju hindamise seadusest või liidumaa õigusest kohustus hinnata nende endi keskkonnamõju. Kiirendatud menetlus on samuti välistatud, kui on alust arvata, et § 1 lõike 6 punkti 7 alapunktis b kaitstavaid huve võidakse riivata.

(2)   Kiirendatud menetluses

[…]”.

13

BauGB §-is 214, mis kuulub jakku „Planeeringute jõussejätmine”, on sätestatud:

„(1)   Käesolevas seadustikus ette nähtud vorminõuete ja menetlusnormide rikkumine mõjutab maakasutuskava ja selle seadustiku alusel võetud kohaliku omavalitsuse määruste kehtivust üksnes siis, kui:

[…]

(2a)   Detailplaneeringute puhul, mis on koostatud kiirendatud menetluses vastavalt §-le 13a, kehtivad lisaks lõigetele 1 ja 2 järgmised sätted:

[…]”.

14

M otsustas 14. septembril 2005 koostada BauGB § 2 lõike 4 kohases standardmenetluses detailplaneeringu, mis puudutab piirkonda suurusega 37806 m2, selleks et planeeringus lähtuda olemasolevast asustusest ning täiendada seda uute elamupiirkondadega piirialal.

15

Pärast seda otsust korraldatud rahvaküsitluse raames esitasid L ja teised isikud planeeringu kohta vastuväited eelkõige keskkonnakaitse kaalutlustel.

16

M võttis 23. aprillil 2008 vastu planeeringu väiksema piirkonna kohta. M otsustas sellega seotud detailplaneeringu koostada BauGB §-is 13a ette nähtud kiirendatud menetluse kohaselt.

17

M otsuse põhjendustest ilmneb, et kava ei too keskkonnale kaasa püsivaid negatiivseid tagajärgi ning et kava kohaselt nähakse ehitusalaseks kogupindalaks ette ligikaudu 11800 m2, mis jääb allapoole BauGB § 13a lõike 1 teise lause punktis 1 kehtestatud määra.

18

M pani 26. aprillil 2008 detailplaneeringu avalikkusele välja üheks kuuks võimalusega esitada märkusi. Selle raames esitasid L ja teised isikud uuesti oma vastuväited ning nõudsid direktiivi alusel keskkonnamõju hindamist.

19

Seda hindamist läbi viimata võttis M 23. juulil 2008 kohaliku omavalitsuse määruse vormis vastu detailplaneeringu, mis kui „asulasisese arendamise detailplaneering” on põhikohtuasja ese.

20

L esitas 31. juulil 2009 eelotsusetaotluse esitanud kohtule kaebuse, milles ta vaidlustab selle planeeringu õiguspärasuse. Ta märkis nimelt, et M ei võtnud arvesse asjaolu, et ta asustab asulavälised piirkonnad, mis on põhjus, miks ei saa olla tegemist „asulasisese arendamise” planeeringuga BauGB § 13a mõttes. M väidab seevastu, et § 13a ette nähtud kiirendatud menetluse kasutamine on õiguspärane.

21

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kõnealune planeering ei ole „asulasisese arendamise” detailplaneering BauGB § 13a tähenduses ning et seda ei saanud seega kiirendatud menetluses ilma keskkonnamõju hindamiseta vastu võtta, kuna osa planeeringuga hõlmatud pindalast oli suurem juba hoonestatud alast.

22

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seega, et see planeering võeti vastu pärast seda, kui valesti hinnati BauGB § 13a lõike 1 esimeses lauses sisalduvat kvalitatiivset tingimust, mille kohaselt võib kiirendatud menetluses koostada detailplaneeringu, mis puudutab alade kasutuskõlblikuks tegemist, asutustiheduse suurendamist või muid asulasisese arendamise meetmeid. See hinnang ei mõjuta sama seadustiku § 214 lõike 2a punkti 1 kohaselt siiski selle planeeringu kehtivust.

23

Selles osas täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus esiteks, et vabastades keskkonnamõju hindamisest „asulasisese arendamise” detailplaneeringud BauGB § 13a lõike 1 tähenduses, kasutas siseriiklik seadusandja direktiivi artikli 3 lõikes 5 ette nähtud õigust ning nägi ette selle erandi, määrates kindlaks planeeringu konkreetse liigi, võttes sealjuures arvesse sama direktiivi II lisas kindlaks määratud asjakohaseid kriteeriume. Teiseks nägi seadusandja BauGB § 214 lõike 2a punktis 1 ette, et asjaomase planeeringu kehtivust ei mõjuta nende menetlusnormide rikkumine, mis tuleneb asjaolust, et vald hindas kvalitatiivset tingimust valesti.

24

Neid kaalutlusi arvestades palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas ühitades BauGB § 13a kohase kiirendatud menetluse sättega, mille kohaselt jõusse jäetakse sama seadustiku § 214 lõike 2a punktis 1 ette nähtud planeeringud, ületas siseriiklik seadusandja talle direktiivi artikli 3 lõikega 5 antud kaalutlusruumi piire.

25

Neil asjaoludel otsustas Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas liikmesriik ületab talle [direktiivi] artikli 3 lõigetega 4 ja 5 antud kaalutlusruumi, kui ta näeb valdade detailplaneeringuid reguleerivates normides, milles määratakse kindlaks väikese piirkonna kasutamine kohalikul tasandil ja luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, kuid mis ei kuulu [direktiivi] artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse, direktiivi II lisa asjaomaseid kriteeriume arvesse võttes ette teatavat liiki detailplaneeringu, mida iseloomustab nii pindalapõhine ülempiir kui ka kvalitatiivne tingimus, nähes esiteks ette, et sellise planeeringu koostamisel ei kehti keskkonnamõju hindamist puudutavad menetlusnormid, mida tavapäraselt kohaldatakse detailplaneeringutele, ning teiseks, et eri liiki detailplaneeringu kehtivust ei mõjuta nende menetlusnormide rikkumine, mis tuleneb asjaolust, et vald hindas kvalitatiivset tingimust valesti?”

26

Saksamaa valitsus, ilma et ta sõnaselgelt esitaks vastuvõetamatuse vastuväidet, väljendas kahtlusi, kas eelotsuse küsimus on põhikohtuasja lahendamiseks asjakohane.

27

Oma seisukohtades leiab kõnealune valitsus sisuliselt, et BauGB § 214 lõike 2a punkti 1 tuleb tõlgendada kitsalt ning et põhikohtuasjas detailplaneeringu vastuvõtmisega seotud asjaolusid arvestades ei kuulu see säte tõenäoliselt kohaldamisele.

28

Selles osas piisab, kui meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mis siseriiklik kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on eeldatavalt asjakohased. Siseriikliku kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta läbi vaatamata vaid siis, kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida siseriiklik kohus palub, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (12. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C-45/09: Rosenbladt, EKL 2010, lk I-9391, punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika).

29

Käesoleval juhul puudutab aga esitatud küsimus direktiivi artikli 3 lõigete 4 ja 5 tõlgendamist. Siseriikliku õiguse tõlgendamise kohta otsuse tegemine ei ole Euroopa Kohtu, vaid eranditult eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne (28. juuni 2012. aasta otsus kohtuasjas C-7/11: Caronna, punkt 54), kes peab tuvastama, mil määral kuulub BauGB § 214 lõike 2a punkt 1 põhikohtuasjas kohaldamisele. Lisaks ei kinnita eelotsusetaotluses toodust miski, et kõnealust siseriiklikku sätet ei tuleks käesolevas kohtuasjas kohaldada.

30

Neil asjaoludel tuleb eelotsusetaotlus lugeda vastuvõetavaks.

31

Sissejuhatuseks tuleb meenutada, et direktiivi peamine eesmärk, nagu tuleneb selle artiklist 1, on tagada tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine nende koostamise käigus ja enne nende vastuvõtmist (22. septembri 2011. aasta otsus kohtuasjas C-295/10: Valčiukienė jt, EKL 2011, lk I-8819, punkt 37, ning 28. veebruari 2012. aasta otsus kohtuasjas C-41/11: Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, punkt 40).

32

Nagu ilmneb eelotsusetaotlusest, kuulub põhikohtuasjas kõne all olev detailplaneering direktiivi artikli 3 lõike 4 või vastaval juhul direktiivi artikli 3 lõike 3 kohaldamisalasse. Nende sätete kohaselt otsustavad liikmesriigid viidatud planeeringute puhul, kas neil on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju.

33

Direktiivi artikli 3 lõikest 5 tulenevalt leiab otsustamine, kas kavadel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju ning kas neid tuleb seetõttu sama direktiivi raames hinnata, aset üksikjuhtumite uurimise või kavaliikide kindlaksmääramise või mõlema lähenemisviisi ühitamise teel.

34

Detailplaneeringute üle otsustamisel määras Saksa seadusandja kindlaks, et niisuguste planeeringute koostamisel tuleb üldjuhul hinnata keskkonnamõju, kuid sellest kohustusest on vabastatud asulasisese arendamise konkreetset liiki detailplaneeringud, mis vastavad BauGB § 13a lõikes 1 kindlaks määratud tingimustele.

35

Selles osas tuleb täpsustada, et esitatud küsimus puudutab – nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 45 – kahe niisuguse siseriikliku sätte, nagu on BauGB § 13a ja § 214 lõike 2a punkt 1, samaaegse kohaldamise võimalikke tagajärgi direktiivi kasulikule mõjule.

36

Oma küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi artikli 3 lõiget 5 koostoimes sama artikli lõikega 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt niisuguse kvalitatiivse tingimuse rikkumine, mis on seda direktiivi ülevõtva normiga kehtestatud selleks, et vabastada konkreetset liiki detailplaneeringu vastuvõtmine selle direktiivi kohasest keskkonnamõju hindamisest, ei mõjuta selle planeeringu kehtivust.

37

Selles osas tuleb tõdeda, et niisuguse sätte nagu BauGB § 214 lõike 2a punkt 1 tagajärg on see, et detailplaneeringud, mille koostamisel oleks tulnud läbi viia keskkonnamõju hindamine siseriikliku normi alusel, millega võeti üle direktiivi artikli 3 lõige 5, jäävad jõusse, isegi kui need koostati direktiivi alusel keskkonnamõju hindamata.

38

Niisuguse süsteemiga võetakse seega igasugune kasulik mõju direktiivi artikli 3 lõikelt 1, mille kohaselt tuleb keskkonnamõju hindamine läbi viia direktiivi artikli 3 lõigetes 3 ja 4 viidatud tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga planeeringute puhul.

39

Kuigi võib tõdeda, et konkreetset liiki planeering, mis vastab BauGB § 13a lõikes 1 ette nähtud kvalitatiivsele tingimusele, ei pruugi iseenesest kaasa tuua olulist keskkonnamõju, kuna selle tingimusega tagatakse, et planeering vastab direktiivi II lisas kindlaks määratud asjakohastele kriteeriumidele, millele viidatakse direktiivi artikli 3 lõike 5 teises lauses, on siiski ilmne, et niisugune tingimus kaotab oma tõhusa mõju, kui seda kohaldatakse koosmõjus sättega nagu BauGB § 214 lõike 2a punkt 1.

40

Jättes jõusse detailplaneeringud, millel siseriiklikku õigusesse üle võetud direktiivi tähenduses on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, võimaldab BauGB kõnealune säte lõpuks valdadel koostada planeeringud ilma keskkonnamõju hindamist läbi viimata, kuna need vastavad BauGB § 13a lõike 1 teises lauses kindlaks määratud kvalitatiivsele tingimusele ning ei lähe vastuollu sama paragrahvi neljandas ja viiendas lauses kindlaksmääratud erandi põhjustega.

41

Nendel asjaoludel ei ole õiguslikult piisavalt tagatud, et vald tegutseks igal juhul kooskõlas direktiivi II lisas kindlaksmääratud asjakohaste kriteeriumidega, mille puhul siseriiklikul seadusandjal ometi oli kavatsus tagada nende järgimine, nagu seda kinnitab asulasisese arendamise mõiste õigusnormidesse sisseviimine, mille eesmärk on kasutada talle direktiivi artikli 3 lõikega 5 antud kaalutlusruumi.

42

Seega tuleb tõdeda, et niisuguse siseriikliku sätte nagu BauGB § 214 lõike 2a punkt 1, mis on vastu võetud direktiivi artikli 3 lõike 5 rakendamise käigus, tagajärjel vabastatakse keskkonnamõju hindamisest detailplaneeringud, mida ei oleks tohtinud vabastada, mis on vastuolus direktiivi, täpsemalt selle artikli 3 lõigete 1, 4 ja 5 eesmärgiga.

43

Pealegi ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et kui kava suhtes direktiivi tähenduses oleks enne selle vastuvõtmist tulnud läbi viia keskkonnamõju hindamine vastavalt direktiivi nõuetele, siis on siseriiklikud kohtud, kes vaatavad läbi hagi sellise kava tühistamiseks, kohustatud võtma kõik üld- või erimeetmed niisuguse hindamise läbiviimata jätmise heastamiseks (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, punktid 44–46).

44

Järelikult tuleb põhikohtuasjas eelotsusetaotluse esitanud kohtul oma pädevuse raames kohaldada liidu õigusnorme ning tagada nende normide täielik mõju, jättes kohaldamata BauBG mis tahes sätte, eelkõige selle seadustiku § 214 lõike 2a punkti 1, mille tõttu see kohus teeks direktiiviga vastuolus oleva otsuse (vt selle kohta 9. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 106/77: Simmenthal, EKL 1978, lk 629, punkt 24, ning 26. veebruari 2013. aasta otsus kohtuasjas C-617/10: Åkerberg Fransson, punkt 45).

45

Eespool esitatud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi artikli 3 lõiget 5 koostoimes artikli 3 lõikega 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune siseriiklik õigusnorm nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt sellise kvalitatiivse tingimuse rikkumine, mis on seda direktiivi ülevõtva normiga kehtestatud selleks, et vabastada konkreetset liiki detailplaneeringu vastuvõtmine selle direktiivi kohasest keskkonnamõju hindamisest, ei mõjuta kõnealuse planeeringu kehtivust.

46

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. juuni 2001. aasta direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 3 lõiget 5 koostoimes artikli 3 lõikega 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus niisugune siseriiklik õigusnorm nagu põhikohtuasjas, mille kohaselt sellise kvalitatiivse tingimuse rikkumine, mis on seda direktiivi ülevõtva normiga kehtestatud selleks, et vabastada konkreetset liiki detailplaneeringu vastuvõtmine selle direktiivi kohasest keskkonnamõju hindamisest, ei mõjuta kõnealuse planeeringu kehtivust.