KOHTUJURISTI ETTEPANEK
VERICA TRSTENJAK
esitatud 22. septembril 2011(1)
Kohtuasi C‑493/10
M. E.,
A. S. M.,
M. T.,
K. P.,
E. H.
versus
Refugee Applications Commissioner,
Minister for Justice, Equality and Law Reform
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud High Court (Iirimaa))
Määrus nr 343/2003 – Varjupaigataotlejate üleandmine varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavale liikmesriigile – Kohustus kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust – Varjupaigataotleja üleandmise kooskõla põhiõiguste hartaga – Põhiõiguste harta artikkel 18 – Varjupaigaõigus
Sisukord
I. Sissejuhatus
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
2. Teisene õigus
a) Määrus nr 343/2003
b) Direktiiv 2001/55
c) Direktiiv 2003/9
d) Direktiiv 2004/83
e) Direktiiv 2005/85
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
V. Poolte väited ja argumendid
VI. Õiguslik hinnang
A. Sissejuhatavad märkused
B. Kohustus kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, kui esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile üleandmise korral satub varjupaigataotleja tõsisesse ohtu, et rikutakse tema põhiõigusi
C. Üleandev liikmesriik peab enne varjupaigataotleja üleandmist vastavalt määrusele nr 343/2003 hindama, kas vastuvõtvas liikmesriigis on tagatud varjupaigataotlejale põhiõiguste hartaga antud õigused
VII. Ettepanek
I. Sissejuhatus
1. Kriteeriumid, mille alusel määratakse liikmesriik, kes vastutab liidus esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, tulenevad nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrusest nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest.(2) Määrusega kehtestatud korda vastutuse jaotamise kohta varjupaigaküsimustes iseloomustab peamise tunnusena asjaolu, et iga liidus esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutab põhimõtteliselt ainult üks liikmesriik. Kui kolmanda riigi kodanik on taotlenud varjupaika liikmesriigis, kes ei ole esitatud taotluse läbivaatamise eest määruse nr 343/2003 alusel esmajärjekorras vastutav, näeb kõnealune määrus ette menetluse varjupaigataotleja üleandmiseks esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile.
2. Arvestades praegust kriisi, millesse on sattunud Kreeka varjupaigasüsteem, tekib ülejäänud liikmesriikidel siiski küsimus, kas varjupaigataotlejaid võib anda määruse nr 343/2003 sätete kohaselt üle Kreekale, kui Kreekas ei ole võimalik tagada kõnealuste varjupaigataotlejate sellist kohtlemist ning nende taotluste läbivaatamist, mis vastaks liidu õigusest tulenevatele nõuetele. Kuna määruse nr 343/2003 artikli 3 lõige 2 annab liikmesriigile erandina vastutust reguleerivatest üldnormidest õiguse vaadata esmajärjekorras vastutava liikmesriigi asemel läbi varjupaigataotlus, mis on esitatud tema territooriumil, tekib lisaks küsimus, kas liikmesriikide „vastutuse võtmise õigus” võib teiseneda „vastutuse võtmise kohustuseks”, kui esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis ei ole võimalik kohelda varjupaigataotlejat vastavalt liidu õigusest tulenevatele nõuetele.
3. Need on küsimused, millele peab eelotsusetaotluse esitanud kohus vastama põhikohtuasjas, milles viis varjupaigataotlejat, kes sisenesid ebaseaduslikult liidu territooriumile Kreeka kaudu, kuid esitasid varjupaigataotluse Iirimaal, seisavad vastu enda väljasaatmisele Iirimaalt Kreekasse.
4. Käesolev kohtuasi on tihedalt seotud kohtuasjaga C‑411/10: N. S., milles esitan oma ettepaneku samal päeval kui käesolevas kohtuasjas. Kohtuasja N. S. keskmes on küsimused, mis käsitlevad määruse nr 343/2003 alusel varjupaigataotlejate väljasaatmist Ühendkuningriigist Kreekasse, ning Euroopa Kohtu presidendi määrusega liideti viidatud kohtuasi ja käesolev kohtuasi kirjalikuks ja suuliseks menetlemiseks ning kohtuotsuse tegemiseks. Ülevaatlikkuse huvides esitan käesolevas kohtuasjas ja kohtuasjas N. S. eraldi ettepaneku. Käesolev ettepanek sisaldab siiski mitmeid viiteid kohtuasjas N. S. esitatud ettepanekule.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
5. Põhiõiguste harta artikkel 1 („Inimväärikus”) sätestab:
„Inimväärikus on puutumatu. Seda tuleb austada ja kaitsta.”
6. Põhiõiguste harta artikkel 4 („Piinamise ning ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise keeld”) sätestab:
„Kedagi ei või piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada.”
7. Põhiõiguste harta artikkel 18 („Varjupaigaõigus”) sätestab:
„Varjupaigaõigus tagatakse 28. juuli 1951. aasta Genfi konventsiooni ja 31. jaanuari 1967. aasta pagulasseisundi protokolli sätete ning Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt.”
8. Põhiõiguste harta artikkel 19 („Kaitse tagasisaatmise, väljasaatmise või väljaandmise korral”) sätestab:
„1. Kollektiivne väljasaatmine on keelatud.
2. Kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata või välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või muu ebainimlik või alandav kohtlemine või karistus.”
2. Teisene õigus
9. Euroopa Ülemkogu otsustas 15. ja 16. oktoobri 1999. aasta erakorralisel istungil Tamperes püüelda sellise Euroopa ühise varjupaigasüsteemi loomise poole, mis põhineb pagulasseisundit käsitleva 28. juuli 1951. aasta Genfi konventsiooni (täiendatud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga) (edaspidi „Genfi konventsioon”) piiramatul ja täielikul kohaldamisel, säilitades seega mittetagasisaatmise põhimõtte järgimise ja tagades, et kedagi ei sunnita naasma riiki, kus teda ähvardab tagakiusamine. Samal erakorralisel istungil kinnitas Euroopa Ülemkogu lisaks vajadust saavutada liikmesriikide solidaarsusel rajanev kokkulepe ümberasustatud isikutele ajutise kaitse andmise küsimuses.
10. Tamperes tehtud järelduste rakendamiseks võeti muu hulgas vastu järgmine määrus ja järgmised direktiivid:(3)
– Määrus nr 343/2003,
– Nõukogu direktiiv 2001/55/EÜ miinimumnõuete kohta ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmete kohta liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel(4),
– Nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiiv 2003/9/EÜ, millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded(5),
– Nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta(6),
– Nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiiv 2005/85/EÜ liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta(7).
11. Viidatud määrus ja viidatud direktiivid näevad konkreetselt ette järgmist.
a) Määrus nr 343/2003
12. Määruse nr 343/2003 artikkel 1 sätestab kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest.
13. Määruse nr 343/2003 artikkel 3 näeb ette:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi kõikide selliste kolmanda riigi kodanike taotlused, kes taotlevad varjupaika mõne liikmesriigi piiril või territooriumil. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Erandina lõikest 1 võib iga liikmesriik läbi vaadata varjupaigataotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik, isegi kui käesolevas määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta sellise läbivaatamise eest. Sel juhul muutub see liikmesriik vastutavaks liikmesriigiks käesoleva määruse tähenduses ja võtab selle vastutusega seotud kohustused. Vajaduse korral teatab ta sellest varem vastutanud liikmesriigile, vastutava liikmesriigi määramise menetlust teostavale liikmesriigile või liikmesriigile, kellel on palutud taotleja vastu või tagasi võtta.
3. Iga liikmesriik säilitab õiguse saata varjupaigataotleja oma siseriiklike õigusaktide kohaselt kolmandasse riiki kooskõlas Genfi konventsiooni sätetega.
4. Varjupaigataotlejale teatatakse kirjalikult keeles, mille mõistmist temalt põhjendatult eeldatakse, käesoleva määruse kohaldamisest, selles sätestatud tähtaegadest ja selle mõjust.”
14. Määruse nr 343/2003 artikli 4 lõige 1 näeb ette:
„1. Käesoleva määruse kohaselt algab vastutava liikmesriigi määramine niipea, kui varjupaigataotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile.
2. Varjupaigataotlus loetakse esitatuks, kui varjupaigataotleja esitatud vorm või asutuste koostatud protokoll on laekunud asjaomase liikmesriigi pädevatele asutustele. Kui taotlus ei ole tehtud kirjalikult, peaks tahteavalduse ja protokolli koostamise vaheline aeg olema võimalikult lühike.
[…]”
15. Määruse nr 343/2003 artikkel 5 sätestab:
„1. Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume kohaldatakse käesolevas peatükis esitatud järjestuses.
2. Nende kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil varjupaigataotleja esimest korda esitas oma taotluse mõnele liikmesriigile.”
16. Määruse nr 343/2003 artikkel 10 näeb ette:
„1. Kui artikli 18 lõikes 3 osutatud kahes loendis kirjeldatud otseste või kaudsete tõendite, sealhulgas määruse (EÜ) nr 2725/2000 III peatükis osutatud andmete põhjal tehakse kindlaks, et varjupaigataotleja on kolmandast riigist maismaa, mere või õhu kaudu tulles ebaseaduslikult ületanud mõne liikmesriigi piiri, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kuhu sel viisil siseneti. See vastutus lõpeb 12 kuu möödumisel ebaseadusliku piiriületuse päevast.
2. Kui liikmesriiki ei saa või enam ei saa käsitleda lõike 1 kohaselt vastutavana ja kui artikli 18 lõikes 3 osutatud kahes loendis kirjeldatud otseste või kaudsete tõendite põhjal tehakse kindlaks, et varjupaigataotleja, kes on sisenenud liikmesriikide territooriumile ebaseaduslikult või kelle sisenemise asjaolusid ei saa kindlaks teha, on enne taotluse esitamist elanud vähemalt viis kuud järjest mõnes liikmesriigis, vastutab viimati nimetatud liikmesriik varjupaigataotluse läbivaatamise eest.
Kui liikmesriike, kus taotleja on elanud vähemalt viis kuud järjest, on mitu, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus ta viimati on elanud.”
17. Määruse nr 343/2003 artikkel 13 sätestab:
„Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele taotlus esitati.”
18. Määruse nr 343/2003 artikkel 16 näeb ette:
„1. Käesoleva määruse kohaselt varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik on kohustatud:
a) artiklites 17–19 sätestatud tingimustel vastu võtma varjupaigataotleja, kes on esitanud taotluse mõnes muus liikmesriigis;
b) viima varjupaigataotluse läbivaatamise lõpule;
[…]
3. Lõikes 1 täpsustatud kohustused langevad ära, kui kolmanda riigi kodanik on liikmesriikide territooriumilt lahkunud vähemalt kolmeks kuuks, välja arvatud juhul, kui kolmanda riigi kodanikul on vastutava liikmesriigi väljastatud kehtiv elamisluba.
[…]”
19. Määruse nr 343/2003 artikkel 17 sätestab:
„1. Kui liikmesriik, kellele on esitatud varjupaigataotlus, leiab, et taotluse läbivaatamise eest vastutab mõni muu liikmesriik, võib ta võimalikult kiiresti ja igal juhul kolme kuu jooksul artikli 4 lõikes 2 määratletud taotluse esitamisest paluda sellisel muul liikmesriigil taotleja vastu võtta.
Kui palvet taotleja vastuvõtmiseks ei esitata kolme kuu jooksul, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus taotlus esitati.
[…]”
20. Määruse nr 343/2003 artikkel 18 näeb ette:
„1. Palve saajaks olev liikmesriik teeb kõik vajalikud kontrollimised ja teeb taotleja vastuvõtmiseks esitatud palve suhtes otsuse kahe kuu jooksul palve saamisest.
[…]
7. Kui vastust ei anta lõikes 1 osutatud kahe kuu jooksul või lõikes 6 osutatud ühe kuu jooksul, loetakse palve rahuldatuks, millega kaasneb kohustus isik vastu võtta, sealhulgas võtta vajalikud meetmed tema saabumiseks.”
21. Määruse nr 343/2003 artikkel 19 sätestab:
„1. Kui palve saajaks olev liikmesriik nõustub taotleja vastuvõtmisega, teatab liikmesriik, kus varjupaigataotlus esitati, taotlejale otsusest taotlust mitte läbi vaadata ja kohustusest anda taotleja üle vastutavale liikmesriigile.
2. Lõikes 1 osutatud otsus sisaldab põhjendust. See sisaldab üleandmise teostamistähtaega ja vajaduse korral teavet selle kohta, kuhu ja millal taotleja peaks ilmuma, kui ta reisib vastutavasse liikmesriiki omal käel. Selle otsuse võib edasi kaevata ja taotleda selle uut läbivaatamist. Otsuse edasikaebamine või selle uuesti läbi vaatamine ei peata üleandmise teostamist, välja arvatud juhul, kui kohtud või pädevad asutused ei otsusta siseriikliku õiguse kohaselt teisiti.
3. Liikmesriik, kus varjupaigataotlus esitati, annab taotleja pärast asjaomaste liikmesriikide omavahelist nõupidamist vastutavale liikmesriigile üle kooskõlas oma siseriikliku õigusega esimesel võimalusel ja hiljemalt kuue kuu jooksul vastuvõtmispalve rahuldamisest või kaebuse või uuesti läbi vaatamise suhtes tehtud otsusest, kui sellel on peatav toime.
[…]
4. Kui üleandmine ei toimu kuue kuu jooksul, lasub vastutus liikmesriigil, kus varjupaigataotlus esitati. Nimetatud tähtaega võib pikendada kõige rohkem ühe aastani, kui üleandmist ei saa teostada varjupaigataotleja vangistuse tõttu, või kõige rohkem kaheksateistkümne kuuni, kui varjupaigataotleja varjab ennast.
[…]”
b) Direktiiv 2001/55
22. Vastavalt direktiivi artiklile 1 on direktiivi 2001/55 eesmärk määrata kindlaks miinimumnõuded ajutise kaitse andmiseks selliste ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, ning tasakaalustada liikmesriikide jõupingutusi nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel.
23. Direktiivi 2001/55 artikli 2 punkti a kohaselt tähendab väljend „ajutine kaitse” erandlikku menetlust, mille eesmärk on anda massilise sissevoolu või eeldatava massilise sissevoolu korral viivitamatut ja ajutist kaitset kolmandatest riikidest pärit ümberasustatud isikutele, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, eelkõige kui valitseb oht, et varjupaigasüsteem ei suuda nimetatud sissevoolu menetleda, kahjustamata oma tõhusat toimimist kõnealuste isikute ning teiste kaitset taotlevate isikute huvides.
24. Direktiivi 2001/55 II peatükk sisaldab sätteid ajutise kaitse tähtaja ja rakendamise kohta. III peatükk reguleerib liikmesriikide kohustusi ajutist kaitset saavate isikute suhtes. IV peatükk käsitleb juurdepääsu varjupaigamenetlusele ajutise kaitse puhul. V peatükk puudutab asjaomaste isikute tagasipöördumist ja meetmeid pärast ajutise kaitse lõppu. VI peatükk puudutab liidu solidaarsusel rajanevat kohustuste ja ülesannete jagamist liikmesriikide vahel.
c) Direktiiv 2003/9
25. Vastavalt direktiivi 2003/9 artiklile 1 on direktiivi eesmärk sätestada liikmesriikides varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded.
26. Direktiivis 2003/9 sätestatud miinimumnõuded puudutavad liikmesriikide kohustust anda varjupaigataotlejatele teavet (artikkel 5), varjupaigataotlejatele dokumentide andmist (artikkel 6), varjupaigataotlejate elukohta ja liikumisvabadust (artikkel 7), varjupaigataotlejate perekonna ühtsuse säilitamist (artikkel 8), alaealiste koolitamist ja õpetamist (artikkel 10), varjupaigataotlejate juurdepääsu tööturule (artikkel 11), nende kutseõpet (artikkel 12) ning varjupaigataotlejate materiaalseid vastuvõtutingimusi ja tervishoidu (artikkel 13 jj).
27. Direktiivi artikkel 21 („Edasikaebused”) sätestab, et liikmesriigid peavad tagama, et sellest direktiivist tulenevate hüvitiste andmisega seotud eitavate otsuste või artikli 7 järgsete otsuste vastu, mis mõjutavad varjupaigataotlejaid isiklikult, võib esitada edasikaebuse siseriiklikus õiguses ette nähtud korra kohaselt. Vähemalt viimases astmes tagatakse võimalus esitada kohtule edasikaebus või taotleda kohtu kaudu asja uut läbivaatamist.
28. Vastavalt direktiivi 2003/9 artiklile 23 tagavad liikmesriigid nõuetekohaselt oma põhiseaduslikku korda järgides vastuvõtutingimuste asjakohase taseme juhtimise, järelevalve ja kontrolli korraldamise. Artikli 24 lõike 2 kohaselt eraldavad liikmesriigid vajalikke vahendeid seoses kõnealuse direktiivi rakendamiseks jõustatud siseriiklike õigusnormidega.
d) Direktiiv 2004/83
29. Vastavalt direktiivi 2004/83 artiklile 1 on direktiivi eesmärk sätestada kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute pagulasteks või muidu rahvusvahelist kaitset vajavateks isikuteks kvalifitseerimise miinimumnõuded ning antud kaitse sisu.
30. Direktiivi 2004/83 II, III ja V peatükk sisaldavad hulgaliselt nõudeid ja kriteeriume seoses pagulasseisundi andmise taotluste hindamise või täiendava kaitse andmisega, samuti seoses kolmanda riigi kodaniku kvalifitseerumisega pagulaseks või täiendava kaitse õigusega isikuks. IV peatükk sisaldab ühelt poolt sedastust, et liikmesriigid annavad pagulasseisundi kolmanda riigi kodanikule või kodakondsuseta isikule, kes vastab II ja III peatüki kohaselt pagulase nõuetele (artikkel 13). Teiselt poolt määrab see peatükk kindlaks pagulasseisundi tühistamise, lõpetamise või selle uuendamisest keeldumise tingimused (artikkel 14). VI peatükk sisaldab nõudeid, mis on seotud täiendava kaitse seisundi andmise (artikkel 18), tühistamise, lõpetamise või selle uuendamisest keeldumisega (artikkel 19). VII peatükk määrab rahvusvahelise kaitse sisu, mis sisaldab muu hulgas kaitset tagasisaatmise eest (artikkel 21). VIII peatükk reguleerib halduskoostöö küsimusi. Artikli 36 kohaselt tagavad liikmesriigid muu hulgas, et asutused ja muud organisatsioonid, kes rakendavad käesolevat direktiivi, on saanud vajaliku väljaõppe.
e) Direktiiv 2005/85
31. Vastavalt direktiivi 2005/85 artiklile 1 kehtestab direktiiv liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuded.
32. Direktiivi 2005/85 artikli 3 lõike 1 kohaselt kohaldatakse direktiivi kõikidele varjupaigataotlustele, mis on esitatud liikmesriigi territooriumil, kaasa arvatud piiril või transiiditsoonis, ning pagulasseisundi äravõtmisele. Artikli 4 lõike 1 esimese lõigu kohaselt määravad liikmesriigid kõikide menetluste jaoks tuvastava ametiasutuse, kes vastutab taotluste asjakohase läbivaatamise eest kooskõlas nimetatud direktiiviga.
33. Kõnealustele menetlustele iseloomulikud üldpõhimõtted ja tagatised on kindlaks määratud direktiivi 2005/85 II peatükis. Konkreetsed nõuded pagulasseisundi omistamise menetlustele sisalduvad direktiivi III peatükis, kus on kasutusele võetud ka turvalise kolmanda riigi mõiste (artikkel 27) ja turvalise päritoluriigi mõiste (artikkel 31). V peatükis on sätestatud varjupaigataotleja õigus tõhusale õiguskaitsevahendile (artikkel 39).
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
34. Käesoleva põhikohtuasja esemeks on viie varjupaigataotleja kaebused Refugee Applications Commissioner’ (edaspidi „põhikohtuasja esimene vastustaja”) otsuste peale saata nad määruse nr 343/2003 alusel nende varjupaigataotluste läbivaatamiseks välja Kreekasse.
35. Kaebuste esitajad, kes ei ole omavahel seotud, reisisid kõik Kreeka kaudu ja peeti seal ebaseadusliku sisenemise tõttu kinni. Nad kõik on täiskasvanud mehed ning nad ei ole väitnud end olevat sotsiaalselt kaitsetud või puudega. Kõik kaebuste esitajad lahkusid Kreekast ilma varjupaika taotlemata ja reisisid Iirimaale, kus nad taotlesid varjupaika.
36. Viis kaebuse esitajat näitasid enda päritolumaadena Afganistani, Iraani ja Alžeeria. Ükski kaebuse esitaja ei ole nõus Kreekasse tagasi pöörduma. Kaebuste esitajad väidavad, et Kreekas on varjupaiga taotlemise kord ja tingimused puudulikud, mistõttu Iirimaa on kohustatud kasutama oma kaalutlusõigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel ning võtma vastutuse nende varjupaigataotluste läbivaatamise ja lahendamise eest.
37. Põhikohtuasja esimene vastustaja ei nõustunud kasutama määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust ja Minister for Justice and Law Reform (edaspidi „põhikohtuasja teine vastustaja”) tegi määruse nr 343/2003 alusel korralduse nende viie kaebuse esitaja üleandmiseks. Üleandmine peatati siiski eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses olevas asjas otsuse tegemiseni; selles menetluses vaidlustati põhikohtuasja esimese vastustaja keeldumise kehtivus kasutada artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust.
38. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul on kahtlused määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 tõlgendamisel ja kohaldamisel käesoleva asja asjaoludel, peatas ta menetluse ning esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas üleandev liikmesriik on nõukogu määruse (EÜ) nr 343/2003 kohaselt kohustatud hindama seda, kas vastuvõttev liikmesriik järgib Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 18, nõukogu direktiive 2003/9/EÜ, 2004/83/EÜ ja 2005/85/EÜ ning nõukogu määrust (EÜ) nr 343/2003?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav ja kui tuvastatakse, et vastuvõttev liikmesriik ei järgi ühte või mitut eespool nimetatud õigusakti, kas üleandev liikmesriik on siis kohustatud võtma nõukogu määruse (EÜ) nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse taotluse läbivaatamise eest?”
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
39. Eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 15. oktoobril 2010. Euroopa Kohtu presidendi 9. novembri 2010. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑411/10 ja C‑493/10 kirjalikuks menetlemiseks ning Euroopa Kohtu presidendi 16. mai 2011. aasta määrusega suuliseks menetlemiseks ja kohtuotsuse tegemiseks.
40. Kirjalikus menetluses esitasid oma märkused kaebuse esitajad põhikohtuasjas, Amnesty International Limited ja AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre kui põhikohtuasjas menetlusse astujad, ÜRO pagulaste ülemvolinik, Iirimaa, Belgia Kuningriik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik, Ühendkuningriik, Madalmaade Kuningriik, Itaalia Vabariik, Soome Vabariik, Kreeka Vabariik, Austria Vabariik, Tšehhi Vabariik, Poola Vabariik, Šveitsi Konföderatsioon ja Euroopa Komisjon. 28. juuni 2011. aasta istungil osalesid põhikohtuasja kaebuste esitajate, Amnesty International Limitedi ja AIRE (Advice on Individual Rights in Europe) Centre, ÜRO pagulaste ülemvoliniku, Iirimaa, Kreeka Vabariigi, Sloveenia Vabariigi, Madalmaade Kuningriigi, Poola Vabariigi, Prantsuse Vabariigi, Ühendkuningriigi ja komisjoni esindajad.
V. Poolte väited ja argumendid
41. Esimesele eelotsuse küsimusele, millega soovitakse teada, kas üleandev liikmesriik on määruse nr 343/2003 alusel kohustatud hindama seda, kas vastuvõttev liikmesriik järgib Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 18, nõukogu direktiive 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning nõukogu määrust nr 343/2003, tuleb põhikohtuasja kaebuste esitajate, Amnesty International Limitedi ja AIRE Centre arvates vastata jaatavalt. Amnesty International Limited ja AIRE Centre rõhutavad lisaks, et üleandev liikmesriik peab sellega seoses hindama kõikide asjakohaste põhiõiguste harta sätete järgimist vastuvõtva liikmesriigi poolt.
42. Belgia, Saksamaa ja Prantsusmaa valitsus, komisjon ning ÜRO pagulaste ülemvolinik toovad siinkohal esile selle, et üleandev liikmesriik võib määruse nr 343/2003 kohaldamise raames lähtuda eeldusest, et varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutav liikmesriik toimib kooskõlas liidu õigusega, kusjuures seda eeldust peab olema võimalik ümber lükata. Ühendkuningriigi valitsus rõhutab, et kohustus kontrollida põhiõiguste harta artikli 18 ja direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 sätete järgimist vastuvõtva liikmesriigi poolt võib tekkida vaid erakorralistel asjaoludel, nimelt siis, kui pädeva liikmesriigi tegevuse eelduslik kooskõla inimõiguste ja liidu õigusega on selgelt ümber lükatud.
43. Iiri, Itaalia, Madalmaade, Tšehhi, Poola ja Soome valitsuse arvates tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata eitavalt. Kreeka ja Poola valitsus väidavad siinkohal, et liidu õiguse alusel ei ole ühel liikmesriigil võimalik kontrollida teise liikmesriigi tegevuse vastavust liidu õigusele.
44. Austria valitsus toob esile selle, et liikmesriik, kes kontrollib määruse nr 343/2003 alusel vastutavale liikmesriigile üleandmise lubatavust, peab arvestama, kas vastuvõttev liikmesriik järgib põhimõtteliselt neid miinimumnõudeid, millest kinnipidamisele tugineb eeldus, et üleandmine on põhiõiguste hartaga kooskõlas.
45. Teisele eelotsuse küsimusele, millega soovitakse teada, kas üleandev liikmesriik on kohustatud võtma vastutuse varjupaigataotluse läbivaatamise eest määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel, kui vastuvõttev liikmesriik ei järgi põhiõiguste harta artiklit 18 või ühte või mitut direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 sätet, tuleb Amnesty International Limitedi ja AIRE Centre arvates vastata jaatavalt. Amnesty International Limited ja AIRE Centre toovad lisaks esile, et vastutuse võtmise kohustus tuleb kõne alla kõikidel nendel juhtudel, kui vastuvõtvas liikmesriigis ähvardab mõne asjakohase põhiõiguste harta sätte järgimata jätmine.
46. Põhikohtuasja kaebuste esitajate, Belgia ja Prantsusmaa valitsuse, komisjoni ning ÜRO pagulaste ülemvoliniku arvates on üleandev liikmesriik kohustatud määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust kasutama, kui esinevad tõendid, et varjupaigataotlejat ähvardab vastuvõtvas liikmesriigis talle põhiõiguste hartaga antud õiguste rikkumine. Soome valitsus väljendab samu mõtteid ja leiab, et vastutuse võtmise õiguse kasutamise kohustus määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel võib tekkida erandina juhtudel, milles on selge, et varjupaigataotleja üleandmine rikuks tõsiselt viimasele põhiõiguste harta artiklis 18 antud õigusi.
47. Kreeka ja Madalmaade valitsuse arvates ei ole üleandev liikmesriik seevastu kohustatud kasutama vastutuse võtmise õigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 järgi, kui vastuvõttev liikmesriik ei järgi põhiõiguste harta artiklit 18 või ühte või mitut direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätet. Ka Poola ja Sloveenia valitsuse arvates ei ole määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 võimalik tuletada vastutuse võtmise õiguse kasutamise kohustust. Saksamaa ja Madalmaade valitsus viitavad siiski sellele, et varjupaigataotlejat ei tohi anda üle liikmesriigile, kus teda ähvardab tõsiselt talle põhiõiguste hartas antud õiguste rikkumine.
48. Kuna Iirimaa ja Itaalia valitsus vastasid esimesele eelotsuse küsimusele eitavalt, ei ole nende arvates enam vaja vastata teisele eelotsuse küsimusele. Ka Ühendkuningriigi valitsuse arvates ei ole tal esimesele eelotsuse küsimusele antud vastust arvestades vaja teisele eelotsuse küsimusele vastata.
49. Šveitsi Konföderatsiooni(8) arvates sisaldab määrus nr 343/2003 süsteemist tulenevat ümberlükatavat eeldust, et osalisriigid peavad kinni Genfi konventsioonist ja Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonist (edaspidi „EIÕK”). Kui see eeldus aga konkreetsel juhul ümber lükatakse ning vastutavas riigis ei ole tagatud varjupaigataotleja kohtlemine kooskõlas rahvusvahelise õigusega, on üleandmine sellele riigile välistatud ning määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud vastutuse võtmise õigusest saab erandkorras kohustus.
VI. Õiguslik hinnang
A. Sissejuhatavad märkused
50. Kahe esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ning kui jah, siis millistel tingimustel peab liikmesriik määruse nr 343/2003 järgi vastutuse võtmise õigust kasutades läbi vaatama varjupaigataotleja taotluse, kui esineb oht, et viimase üleandmisel esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile rikutakse varjupaigataotlejale põhiõiguste harta artiklis 18 antud õigusi või et see liikmesriik ei täida direktiividega 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määrusega nr 343/2003 talle pandud kohustusi.
51. Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab need küsimused seetõttu, et talle on esitatud selgeid vihjeid selle kohta, et Kreeka varjupaigasüsteemi väljatöötamist reguleerivad liidu õigusnormid ja varjupaigataotlejate tegelik kohtlemine Kreekas ei ole sugugi vastavuses, kusjuures Kreekale üleandmise korral võib varjupaigataotlejaid ähvardada koguni nende põhiõiguste rikkumine.
52. Siinkohal on eelotsusetaotluse esitanud kohus seisukohal, et määruse nr 343/2003 olemusega on vastuolus see, kui liikmesriik või siseriiklikud kohtud peaksid määruse nr 343/2003 kohaldamise raames kontrollima mõne teise liikmesriigi varjupaigasüsteemi toimimist. Kui ei esine pidepunkte selle kohta, et varjupaigataotleja üleandmisega võib kaasneda oht EIÕK artiklit 3 rikkuvaks kohtlemiseks, on põhimõtteliselt liikmesriigi pädevuses otsustada, kas ta peab otstarbekaks kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust. Seejuures ei ole siseriiklike kohtute ülesanne otsustada selle üle, kas ja kuidas liikmesriik enda kaalutlusõigust kasutab.
53. Eeltoodud seisukohtadele leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus kinnitust Euroopa Inimõiguste Kohtu 2. detsembri 2008. aasta otsuses kohtuasjas K. R. S. vs. Ühendkuningriik,(9) milles Euroopa Inimõiguste Kohus käsitles inimõiguste rikkumist puudutavat kaebust, mille oli esitanud Iraani kodanik, kelle pidi Ühendkuningriik määruse nr 343/2003 sätete alusel andma üle Kreekale. Iraani kodanikust varjupaigataotleja arvates rikutaks Kreekasse väljasaatmisega EIÕK artiklit 3. Euroopa Inimõiguste Kohus jättis viidatud kaebuse oma 2. detsembri 2008. aasta otsuses ilmselge põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
54. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole siiski kindel, kas ning kui jah, siis mil moel on tema esitatud määruse nr 343/2003 tõlgendus kooskõlas alates Lissaboni lepingu jõustumisest põhiõiguste harta artiklis 18 esmase õigusena sätestatud varjupaigaõigusega. Seetõttu palub ta Euroopa Kohtult abi küsimuses, kuidas kohaldada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõiget 2 juhtudel, milles väidetakse ning see on isegi ekspertarvamusega kinnitatud, et vastuvõtvas liikmesriigis on vastuvõtutingimused ebasoodsad ja/või varjupaigataotluste menetlemine ebaefektiivne.
55. Võttes eriti arvesse eelotsusetaotluse esitanud kohtu seisukohti Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika osas, tuleb esmalt viidata sellele, et Euroopa Inimõiguste Kohus on 2. detsembri 2008. aasta otsuses kohtuasjas K. R. S. vs. Ühendkuningriik käsitletud varjupaigataotlejate Kreekale üleandmisele antud õiguslikku ja faktilist hinnangut pärast eelotsusetaotluse saabumist edasi arendanud. Põhimõttelise tähtsusega 21. jaanuari 2011. aasta otsuses kohtuasjas M. S. S. vs. Belgia ja Kreeka(10) pidas Euroopa Inimõiguste Kohus Afganistani kodanikust varjupaigataotleja kinnipidamis- ja elamistingimusi Kreekas EIÕK artikli 3 rikkumiseks. Viidates varjupaigataotleja taotluse läbivaatamisel esinenud tõendatud puudustele, ohule, et varjupaigataotleja võidakse päritoluriiki otseselt või kaudselt tagasi saata, ilma et hinnataks põhjalikumalt tema varjupaigataotluse põhjendatust, ja tõhusa õiguskaitsevahendi puudumisele, leiti lisaks, et Kreeka on rikkunud EIÕK artiklit 13 koosmõjus artikliga 3. Eeltoodut arvesse võttes hindas Euroopa Inimõiguste Kohus varjupaigataotleja üleandmist Belgialt Kreekale määruse nr 343/2003 järgi Belgia poolt EIÕK artikli 3 ning artikli 13 koostoimes artikliga 3 rikkumisena.
56. Küsimust, kuidas mõjutab Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika, mis käsitleb varjupaigataotlejate Kreekale üleandmise vastuolu/kooskõla EIÕK‑ga, kõnealuste üleandmiste kohtulikku kontrolli liidu õigust ning eelkõige põhiõiguste hartat arvesse võttes, olen käsitlenud enda ettepanekus kohtuasjas N. S. ning siinkohal viitan sellele ettepanekule. Selles ettepanekus rõhutasin, et põhiõiguste harta artikli 52 lõike 3 kohaselt tuleb tagada, et põhiõiguste hartaga tagatud kaitse ei oleks valdkondades, kus põhiõiguste harta sätted kattuvad EIÕK‑s sätestatud õigustega, EIÕK‑ga tagatud kaitsest kitsam. Kuna EIÕK‑ga tagatud kaitse mahtu ja ulatust on täpsustatud Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas, on kõnealusel kohtupraktikal Euroopa Kohtu jaoks põhiõiguste harta asjaomaste sätete tõlgendamisel eriline tähtsus ja suur kaal.(11)
57. Eeltoodud selgitusi aluseks võttes asun nüüd käsitlema kahte esimest eelotsuse küsimust. Seejuures puudutan esmalt teist eelotsuse küsimust, milles küsitakse, millistel tingimustel on liikmesriik määruse (EÜ) nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õigust kasutades kohustatud vaatama läbi varjupaigataotluse, mille läbivaatamise eest vastutab esmajärjekorras teine liikmesriik. Seejärel käsitlen ma esimesele eelotsuse küsimusele vastates probleeme seoses sellega, mil moel on selles kontekstis üks liikmesriik kohustatud hindama liidu õiguse nõuetest kinnipidamist teise liikmesriigi poolt.
B. Kohustus kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, kui esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile üleandmise korral satub varjupaigataotleja tõsisesse ohtu, et rikutakse tema põhiõigusi
58. Teise eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas liikmesriik on kohustatud kasutama vastutuse võtmise õigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel ning seega läbi vaatama tema territooriumil esitatud varjupaigataotluse, kui on selge, et taotluse läbivaatamise eest esmajärjekorras vastutav liikmesriik ei suuda tagada kinnipidamist põhiõiguste harta artiklist 18 ning direktiivides 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruses nr 343/2003 sisalduvatest nõuetest varjupaigataotlejate kohtlemise ning nende varjupaigataotluste läbivaatamise kohta.
59. Nagu ma juba selgitasin enda ettepanekus kohtuasjas N. S., ei võta määrus nr 343/2003 seoses vastutava liikmesriigi määramise kriteeriumide kehtestamisega ega seoses varjupaigataotlejate liikmesriikidevahelise üleandmise menetlusega sõnaselgelt arvesse varjupaigataotleja kohtlemist ega tema taotluse läbivaatamist tema varjupaigataotluse läbivaatamise eest esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis. Seda võib mõista nii, et liikmesriikide varjupaigasüsteemid peavad direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 järgi igas liikmesriigis vastama teatavatele miinimumnõuetele ja kuna kõik liikmesriigid on ühinenud EIÕK ja Genfi konventsiooniga, on õiguslikult tagatud, et varjupaigataotlejate kohtlemine igas liikmesriigis peab täitma põhiõiguste harta, Genfi konventsiooni ja EIÕK nõudeid(12).
60. Kui varjupaigataotlejate kohtlemisel või nende varjupaigataotluste läbivaatamisel ei ole liikmesriik mingil põhjusel suuteline järgima direktiivide 2003/9, 2004/83 või 2005/85 nõudeid või täitma põhiõigustest ja rahvusvahelisest õigusest tulenevaid kohustusi, tekib siiski de facto oht, et kõnealusele liikmesriigile üleandmise korral saab varjupaigataotlejatele osaks põhiõiguste hartat rikkuv kohtlemine.
61. Liikmesriigi varjupaigasüsteemile avalduv erakorraline koormus võib teatavatel asjaoludel samuti tuua kaasa selle, et selles liikmesriigis ei tagata enam varjupaigataotlejale põhiõiguste harta artiklis 18 antud õigusi.
62. Põhiõiguste harta artikli 18 järgi tagatakse varjupaigaõigus Genfi konventsiooni ning ELL ja ELTL kohaselt. Genfi konventsiooni üks põhielemente on konventsiooni artiklis 33 sõnastatud keeld saata pagulane otseselt või kaudselt välja või tagasi riiki, kus talle saab osaks tagakiusamine – nn non refoulement-põhimõte. Kuigi tagasisaatmiskeelu täpse ulatuse üle vaieldakse, tuleb lähtuda sellest, et pagulastele(13) antakse lisaks kaitsele tagakiusavasse riiki otsese väljasaatmise eest ka kaitse nn ahelväljasaatmise eest, mille puhul antakse isik välja riigile, kus isikut ohustab väljasaatmine tagakiusavasse riiki.(14) Arvestades seda laia tagasisaatmiskeelu määratlust, on otseselt selge, et ühe liikmesriigi varjupaigasüsteemi ülekoormatus ning sellest tingitud puudused varjupaigataotluse läbivaatamisel üksikjuhtumil võivad anda aluse tagasisaatmiseks, mis ei ole kooskõlas tagasisaatmiskeeluga ja seega ka põhiõiguste harta artikliga 18.
63. Ühe liikmesriigi varjupaigasüsteemi ülekoormatuse korral võib karta lisaks põhiõiguste harta artiklis 1 sisalduva varjupaigataotleja inimväärikuse austamise ja kaitsmise õiguse rikkumist ning põhiõiguste harta artiklis 4 sisalduva piinamise ning ebainimliku või alandava kohtlemise keelu rikkumist asjaomases liikmesriigis.(15)
64. Kui liikmesriigis, mis vastutab vastavalt määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikele 1 kooskõlas III peatüki sätetega esmajärjekorras varjupaigataotluse läbivaatamise eest, esineb tõsine oht, et rikutakse varjupaigataotlejale põhiõiguste harta artiklites 1, 4 ja 18 antud põhiõigusi, ei tohi teised liikmesriigid sellele liikmesriigile varjupaigataotlejaid üle anda, vaid nad on põhimõtteliselt kohustatud kasutama määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 sisalduvat vastutuse võtmise õigust.
65. See vastutuse võtmise õiguse kasutamise kohustus tuleneb esiteks liikmesriikide kohustusest kohaldada määrust nr 343/2003 kooskõlas põhiõigustega.(16) Teiseks tuleneb see asjaolust, et varjupaigataotleja üleandmine liikmesriigile, kus esineb tõsine oht, et rikutakse viimasele põhiõiguste harta artiklites 1, 4 või 18 antud õigusi, võrdub koheselt nende põhiõiguste rikkumisega üleandva liikmesriigi poolt.(17) Kui liikmesriigid kasutavad vastutuse võtmise õigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel, kõrvaldatakse see põhiõiguste harta rikkumise oht täies ulatuses.
66. Tõsine oht, et vastuvõtvas liikmesriigis rikutakse direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätteid, ei ole seevastu piisav, et selle alusel tekiks üleandval liikmesriigil kohustus kasutada vastutuse võtmise õigust, kui viidatud rikkumisega ei rikuta ühtlasi üleantavate varjupaigataotlejate põhiõigusi, mis on sätestatud põhiõiguste hartas.
67. Sellega seoses tuleb esmalt rõhutada, et määruse nr 343/2003 tõlgendamine kooskõlas põhiõigustega ei saa kaasa tuua kohustust kasutada artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, kui vastuvõttev liikmesriik rikub direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätteid, rikkumata siiski põhiõiguste hartas sätestatud varjupaigataotleja põhiõigusi. Pealegi tuleb varjupaigataotleja üleandmist liikmesriigile, kus varjupaigataotlejat ei ohusta talle põhiõiguste hartas sätestatud õiguste rikkumine, üldjuhul pidada põhiõigustega kooskõlas olevaks.
68. Peale selle ei oleks määruse nr 343/2003 eesmärkidega ilmselt kooskõlas, kui direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 mis tahes eiramine oleks piisav, et takistada varjupaigataotleja üleandmist määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 alusel koostoimes III peatüki sätetega esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile.(18) Määruse nr 343/2003 eesmärk on nimelt kehtestada selge ja toimiv menetlus varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks, mis võimaldab vastutava liikmesriigi lisaks kiiresti määrata.(19) Selle eesmärgi saavutamiseks näeb määrus nr 343/2003 ette korra, mille kohaselt vastutab liidus esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vaid üks liikmesriik, kes määratakse objektiivsete kriteeriumide alusel. Selliste objektiivsete kriteeriumide hulka kuuluvad muu hulgas varjupaigataotleja või tema pereliikme ning liikmesriigi vahel varjupaigaõiguse või välismaalasteõiguse alusel tekkinud suhe.(20) Ebaseadusliku sisenemise korral liidu territooriumile vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest määruse nr 343/2003 artikli 10 alusel liikmesriik, kuhu esimesena siseneti.(21)
69. Kui direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 mis tahes eiramine esmajärjekorras vastutava liikmesriigi poolt peaks kaasa tooma tagajärje, et liikmesriik, kus varjupaigataotleja esitab varjupaigataotluse, on kohustatud kasutama määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, loodaks vastutava liikmesriigi määramiseks lisaks määruse III peatükis ette nähtud objektiivsetele kriteeriumidele uus ulatuslik välistamiskriteerium, mille kohaselt võivad ka direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 ebaolulised rikkumised liikmesriikides tuua kaasa olukorra, et kõnealused liikmesriigid vabanevad määruses nr 343/2003 määratud vastutusest ja sellega seotud ülesannetest. Sellega võidakse õõnestada määruses nr 343/2003 kehtestatud vastutust reguleerivat korda ja lisaks ohustada ka määrusega taotletud eesmärki määrata liidus esitatud varjupaigataotluste läbivaatamise eest vastutavad liikmesriigid kiiresti.
70. Nende kaalutluste alusel jõuan järelduseni, et direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätete rikkumine esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis toob endaga määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 alusel vastutuse võtmise õiguse kasutamise kohustuse üksnes juhul, kui see teisese õiguse rikkumine kujutab endast ühtlasi põhiõiguste hartas sätestatud varjupaigataotleja põhiõiguste rikkumist.
71. Seetõttu tuleb teisele eelotsuse küsimusele kokkuvõttes vastata, et liikmesriik on kohustatud kasutama vastutuse võtmise õigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 kohaselt, kui on selge, et varjupaigataotlejat ähvardab üleandmise korral määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 järgi koostoimes III peatüki sätetega esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas ette nähtud õiguste rikkumine. Tõsine oht, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis rikutakse direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätteid, ei ole seevastu piisav, et selle alusel tekiks üleandval liikmesriigil kohustus kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, kui viidatud rikkumisega ei rikuta ühtlasi üleantavate varjupaigataotlejate põhiõigusi, mis on sätestatud põhiõiguste hartas.
C. Üleandev liikmesriik peab enne varjupaigataotleja üleandmist vastavalt määrusele nr 343/2003 hindama, kas vastuvõtvas liikmesriigis on tagatud varjupaigataotlejale põhiõiguste hartaga antud õigused
72. Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liikmesriik, kus varjupaigataotleja esitas varjupaigataotluse, mille läbivaatamise eest vastutab määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 alusel koostoimes III peatükiga esmajärjekorras mõni muu liikmesriik, peab enne selle varjupaigataotleja üleandmist esmajärjekorras pädevale liikmesriigile hindama, kas varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas antud õigused on selles liikmesriigis tagatud ja kas see liikmesriik järgib direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 nõudeid.
73. Minu eespool toodud kaalutlustest nähtub ühelt poolt, et varjupaigataotlejate üleandmine liikmesriigile, kus esineb varjupaigataotlejatele põhiõiguste hartas antud õiguste rikkumise tõsine oht, on vastuolus põhiõiguste hartaga, mistõttu peab liikmesriik, kus varjupaigataotleja esitas varjupaigataotluse, sellisel juhul kasutama vastutuse võtmise õigust määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 järgi. Teiselt poolt jõudsin ma järeldusele, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 või määruse nr 343/2003 sätete rikkumise tõsine oht kohustab üleandvat liikmesriiki kasutama määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust ainult juhul, kui see teisese õiguse rikkumine kujutab endast ühtlasi põhiõiguste hartas sätestatud varjupaigataotleja põhiõiguste rikkumist.
74. Eeltoodud tuvastustest tuleneb otseselt, et üleandev liikmesriik peab enne varjupaigataotleja üleandmist hindama, kas esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis esineb tõsine oht, et rikutakse varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas antud õigusi. Üksnes nii on võimalik tagada üleandva liikmesriigi poolt määruse nr 343/2003 kohaldamine kooskõlas põhiõigustega. Eitada tuleks aga sellest eraldi esinevat kohustust hinnata, kas vastuvõttev liikmesriik järgib direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 üksikuid sätteid.
75. Liikmesriigi kohustus hinnata varjupaigataotleja teisele liikmesriigile üleandmise vastavust põhiõigustele ei tähenda siiski, et üleandev liikmesriik peaks enne iga üksiku varjupaigataotleja üleandmist aktiivselt selgitama, kas varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas antud õigused on vastuvõtvas liikmesriigis ka tegelikult tagatud. Hinnates seda, kas varjupaigataotlejat ähvardab esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis põhiõiguste rikkumine, võivad liikmesriigid nimelt lähtuda ümberlükatavast eeldusest, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis peetakse kinni varjupaigataotleja põhiõigustest.
76. Sellise ümberlükatava eelduse õiguspärasust liidu õiguse järgi kinnitab esiteks see, et direktiivide 2003/09, 2004/83 ja 2005/85 kohaselt peab varjupaigataotlejate kohtlemine ja nende taotluste läbivaatamine igas liikmesriigis vastama teatavatele miinimumnõuetele. Lisaks peavad kõik liikmesriigid järgima põhiõiguste hartat(22) ning – osalisriikidena – EIÕK‑d ja Genfi konventsiooni, mis tähendab, et nad peavad järgima ka seal sisalduvaid varjupaigataotlejate põhi- ja inimõigusi. Arvestades seeläbi – õiguslikult – tagatud kõrget kaitsetaset, on varjupaigataotlejate üleandmisel seega alust lähtuda ümberlükatavast eeldusest, et kõnealuseid varjupaigataotlejaid koheldakse esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis kooskõlas inim- ja põhiõigustega.(23) Sellega seoses on määruse nr 343/2003 põhjenduses 2 sõnaselgelt rõhutatud, et kõiki liikmesriike, kes järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet, peetakse kolmandate riikide kodanikele turvalisteks riikideks.(24)
77. Kui liikmesriigid peaksid otsustama kohaldada eelviidatud ümberlükatavat eeldust, on nad siiski kohustatud järgima tõhususe põhimõtet, mille kohaselt ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.(25) Kui liikmesriigid otsustavad siinkohal ümberlükatava eelduse kasuks, tuleb varjupaigataotlejatele anda menetlusõiguslik võimalus viidatud eeldust ka reaalselt ümber lükata. Selleks kasutatavate tõendite konkreetse vormi ning tõendite hindamise eeskirjad ja põhimõtted tuleb liikmesriikide menetlusõigusliku autonoomia põhimõttest(26) lähtuvalt kindlaks määrata konkreetsete liikmesriikide siseriiklikus õiguskorras, kusjuures põhiõiguste hartas antud õiguste kasutamist ei tohi muuta praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks.
78. Seetõttu tuleb esimesele eelotsuse küsimusele kokkuvõttes vastata, et liikmesriik, kes soovib määruse nr 343/2003 alusel anda varjupaigataotlejat üle varjupaigataotluse läbivaatamise eest esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile, peab hindama, kas esineb oht, et selles esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis rikutakse varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas antud õigusi. Üleandval liikmesriigil ei ole eraldi esinevat kohustust hinnata, kas vastuvõttev liikmesriik järgib direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 üksikuid sätteid. Hinnates seda, kas varjupaigataotlejat ähvardab esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis põhiõiguste rikkumine, võivad liikmesriigid lähtuda ümberlükatavast eeldusest, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis peetakse kinni varjupaigataotleja põhiõigustest.
VII. Ettepanek
79. Arvestades eelnenud kaalutlusi, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgnevalt:
1. Liikmesriik on kohustatud kasutama vastutuse võtmise õigust nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määruse nr 343/2003 (millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest) artikli 3 lõike 2 kohaselt, kui on selge, et varjupaigataotlejat ähvardab üleandmise korral määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 järgi koostoimes III peatüki sätetega esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas ette nähtud õiguste rikkumine. Tõsine oht, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis rikutakse nõukogu 27. jaanuari 2003. aasta direktiivi 2003/9/EÜ (millega sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded), nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ (miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta) ja nõukogu 1. detsembri 2005. aasta direktiivi 2005/85/EÜ (liikmesriikides pagulasseisundi omistamise ja äravõtmise menetluse miinimumnõuete kohta) või määruse nr 343/2003 sätteid, ei ole seevastu piisav, et selle alusel tekiks üleandval liikmesriigil kohustus kasutada määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikest 2 tulenevat vastutuse võtmise õigust, kui viidatud rikkumisega ei rikuta ühtlasi üleantavate varjupaigataotlejate põhiõigusi, mis on sätestatud põhiõiguste hartas.
2. Liikmesriik, kes soovib määruse nr 343/2003 alusel anda varjupaigataotlejat üle varjupaigataotluse läbivaatamise eest esmajärjekorras vastutavale liikmesriigile, peab hindama, kas esineb oht, et selles esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis rikutakse varjupaigataotlejale põhiõiguste hartas antud õigusi. Üleandval liikmesriigil ei ole eraldi esinevat kohustust hinnata, kas vastuvõttev liikmesriik järgib direktiivide 2003/9, 2004/83 ja 2005/85 ning määruse nr 343/2003 üksikuid sätteid. Hinnates seda, kas varjupaigataotlejat ähvardab esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis põhiõiguste rikkumine, võivad liikmesriigid lähtuda ümberlükatavast eeldusest, et esmajärjekorras vastutavas liikmesriigis peetakse kinni varjupaigataotleja põhiõigustest.
1 – Ettepaneku algkeel: saksa. Kohtumenetluse keel: inglise.
2 – ELT L 50, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109.
3 – Lisaks siin nimetatud määrusele ja siin nimetatud direktiividele on olemas hulgaliselt muid teiseseid õigusakte, mis puudutavad ühise varjupaigasüsteemi loomist, seadusliku sisserände poliitikat ja ebaseadusliku sisserände vastast võitlust, näiteks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. mai 2010. aasta määrus (EL) nr 439/2010, millega luuakse Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (ELT L 132, lk 11), või Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiiv 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (ELT L 348, lk 98).
4 – EÜT L 212, lk 12; ELT eriväljaanne 19/04, lk 162.
5 – ELT L 31, lk 18; ELT eriväljaanne 9/01, lk 405.
6 – ELT L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 12.
7 – ELT L 326, lk 13.
8 – Šveitsi Konföderatsioon, tuginedes Euroopa Ühenduse ja Šveitsi Konföderatsiooni vahelisele lepingule liikmesriigis või Šveitsis esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramise kriteeriumide ja mehhanismide kohta (ELT 2008, L 53, lk 5), osales varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavate riikide määramise süsteemis, mis tugines liidu õigusele. Viidatud lepingu artikli 5 lõike 2 kohaselt on Šveitsil õigus esitada Euroopa Kohtule seisukohti või kirjalikke märkusi, juhul kui liikmesriigi kohus on pöördunud Euroopa Kohtu poole eelotsuse saamiseks seoses määruse nr 343/2003 sätete tõlgendamisega.
9 – 2. detsembri 2008. aasta otsus kohtuasjas K. R. S. vs. Ühendkuningriik (kaebus nr 32733/08).
10 – 21. jaanuari 2011. aasta otsus kohtuasjas M. S. S. vs. Belgia ja Kreeka (kaebus nr 30696/09).
11 – Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud 22. septembri 2011. aasta minu ettepanek kohtuasjas C‑411/10: N. S., ettepaneku punkt 142 jj.
12 – Samas, punkt 95 jj.
13 – Kuna Genfi konventsiooni artikli 33 kohaselt on tagasisaatmiskeeld kohaldatav pagulaste suhtes, kujundab põhiõiguste harta artikliga 18 kaitstava valdkonna Genfi konventsioonis sätestatud pagulase mõiste (vt selle kohta Jarass, D., Charta der Grundrechte der Europäischen Union, München, 2010, artikkel 18, punkt 5). Genfi konventsiooni artikli 33 kohase tagasisaatmiskeelu kontekstis hõlmab pagulase mõiste lisaks isikutele, keda on juba pagulastena tunnustatud, ka isikuid, kes vastavad pagulasena tunnustamise tingimustele. Vt sellega seoses Lauterpacht, E. ja Bethlehem, D., „The scope and content of the principle of non-refoulement: Opinion”, teoses Refugee Protection in International Law (väljaandjad Feller, E., Türk, V. ja Nicholson, F.), Cambridge, 2003, lk 87, 116 jj.
14 – Vt selle kohta eespool 13. joonealuses märkuses viidatud Lauterpacht, E. ja Bethlehem, D., lk 122; Hailbronner, K., Asyl- und Ausländerrecht, 2. Auflage, Stuttgart, 2008, punkt 655.
15 – Vt minu ettepanek eespool 4. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas N. S., punkt 111 jj.
16 – Samas, punkt 117 jj.
17 – Põhiõiguste harta artiklis 1 ja artiklis 4 sätestatud varjupaigataotleja põhiõiguste osas tuleneb see positiivsest kaitseülesandest, mis on nendele põhiõigustele omane. Põhiõiguste harta artikli 18 osas tuleneb see asjaolust, et see põhiõigus ei kaitse mitte üksnes otsese, vaid ka kaudse tagasisaatmise eest riiki, kus talle saab osaks tagakiusamine. Vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud minu ettepanek kohtuasjas N. S., ettepaneku punkt 113 jj. Lisaks näeb põhiõiguste harta artikli 19 lõige 2 sõnaselgelt ette, et kedagi ei tohi tagasi saata, välja saata või välja anda riiki, kus teda tõsiselt ohustab surmanuhtlus, piinamine või muu ebainimlik või alandav kohtlemine või karistus.
18 – Väljakujunenud kohtupraktika järgi ei pea liidu õigusnormi tõlgendamisel arvestama mitte üksnes normi sõnastust, vaid ka selle konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa see norm on; vt nt 29. jaanuari 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑19/08: Petrosian jt (EKL 2009, lk I‑495, punkt 34).
19 – Vt määruse nr 343/2003 põhjendus 3 jj.
20 – Vt määruse nr 343/2003 artikli 6 lõige 1, artiklid 7, 8 ja artikli 9 lõiked 1 ja 2.
21 – Määruse nr 343/2003 artikkel 10. See vastutus lõpeb siiski 12 kuu möödumisel ebaseadusliku piiriületuse päevast.
22 – Protokolli (nr 30) põhiõiguste harta kohaldamise kohta Poola ja Ühendkuningriigi suhtes sisu ja ulatuse kohta vt eespool 4. joonealuses märkuses viidatud minu ettepanek kohtuasjas N. S., ettepaneku punkt 167 jj.
23 – Ka Euroopa Inimõiguste Kohus lähtus eespool 9. joonealuses märkuses viidatud otsuses K. R. S. vs. Ühendkuningriik (kaebus nr 32733/08) eeldusest, et Kreeka täidab direktiivist 2005/85 ja direktiivist 2003/9 tulenevaid kohustusi.
24 – Vt sellega seoses ka Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokoll (nr 24) Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikele varjupaiga andmise kohta. Kõnealune protokoll viitab esmalt sellele, et arvestades põhiõiguste ja ‑vabaduste kaitse taset Euroopa Liidu liikmesriikides, peetakse liikmesriike seoses varjupaigaküsimustega kõigis juriidilistes ja praktilistes tähendustes üksteise suhtes ohututeks päritolumaadeks. Seda silmas pidades on protokollis järgnevalt sätestatud, et liikmesriik võib teise liikmesriigi kodaniku varjupaigataotluse arvesse võtta või vastuvõetavaks kuulutada ainult protokollis loetletud tingimustel, mis on kindlalt piiritletud.
25 – 8. juuli 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑246/09: Bulicke (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 25); 12. veebruari 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑2/06: Kempter (EKL 2008, lk I‑411, punkt 57); 7. juuni 2007. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑222/05–C‑225/05: van der Weerd jt (EKL 2007, lk I‑4233, punkt 28) ja 13. märtsi 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑432/05: Unibet (EKL 2007, lk I‑2271, punkt 43).
26 – Selle põhimõtte tähenduse kohta määruse nr 343/2003 sätete kohaldamise raames vt eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Petrosian jt, punktid 47 ja 52.