Kohtuasi C‑340/08
The Queen taotluse alusel:
M jt
versus
Her Majesty’s Treasury
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud House of Lords)
Ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika – Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud − Rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine – Määrus (EÜ) nr 881/2002 − Artikli 2 lõige 2 − Keeld anda rahalisi vahendeid selle määruse I lisas loetletud isikute või üksuste käsutusse – Ulatus − I lisas loetletud isiku abikaasale antavad sotsiaalkindlustushüvitised või sotsiaaltoetused
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Liidu õigus – Tõlgendamine – Mitmekeelsed õigusaktid – Määrus nr 881/2002 – Erinevate keeleversioonide lahknemine
(Nõukogu määrus nr 881/2002, muudetud määrusega nr 561/2003)
2. Euroopa Liit – Ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika – Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud – Määrus nr 881/2002
(Nõukogu määrus nr 881/2002 (muudetud määrusega nr 561/2003), artikli 2 lõige 2)
1. Kui Euroopa Liidu akti eri keeleversioonid üksteisest erinevad, peab kõnealust sätet tõlgendama vastavalt selle normistiku üldisele ülesehitusele ja eesmärgile, mille osa see säte on.
Lisaks tuleb määruse nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud, muudetud määrusega nr 561/2003 tõlgendamisel pidada silmas Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1390 (2002) sõnastust ja eesmärki – tegemist on aktiga, mille rakendamisele on määrus vastavalt selle neljandale põhjendusele suunatud. Liidu teisese õiguse akti, nt kõnealust määrust, tuleb võimaluste piires tõlgendada kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete ja konkreetsemalt õiguskindluse põhimõttega. See põhimõte nõuab, et norm, millega kehtestatakse nimekirja kantud isikute õigusi ja vabadusi oluliselt mõjutavad piirangud, peab olema selge ja täpne, et huvitatud isikutel, sh kolmandatel osapooltel oleks võimalik ühemõtteliselt aru saada oma õigustest ja kohustustest ning võtta sel alusel vastu omapoolsed sätted.
(vt punktid 44, 45, 64 ja 65)
2. Määruse nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud, muudetud määrusega nr 561/2003, artikli 2 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) lõike 6 alusel loodud komitee kindlaksmääratud ja selle määruse I lisas loetletud isiku abikaasale riigi poolt makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele üksnes sel põhjusel, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab.
Nimelt on nende rahaliste vahendite kasutamine terroristlikeks tegevusteks vajalike vahendite hankimiseks äärmiselt ebatõenäoline, eriti arvestades, et need hüvitised on kinnitatud määras, millest piisab vaid kõnesolevate isikute põhivajaduste katmiseks rangelt vajalikeks kulutusteks.
(vt punktid 61, 74 ja resolutsioon)
EUROOPA KOHTU OTSUS (neljas koda)
29. aprill 2010(*)
Ühine välis‑ ja julgeolekupoliitika − Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud piirangud − Rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine – Määrus (EÜ) nr 881/2002 − Artikli 2 lõige 2 − Keeld anda rahalisi vahendeid selle määruse I lisas loetletud isikute või üksuste käsutusse – Ulatus − I lisas loetletud isiku abikaasale antavad sotsiaalkindlustushüvitised või sotsiaaltoetused
Kohtuasjas C‑340/08,
mille ese on EÜ artikli 234 alusel House of Lords’i (Suurbritannia) 30. aprilli 2008. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 23. juulil 2008, menetluses
The Queen, taotluse alusel, mille esitasid:
M jt,
versus
Her Majesty’s Treasury,
EUROOPA KOHUS (neljas koda),
koosseisus: koja esimees J.-C. Bonichot, kohtunikud C. Toader, C. W. A. Timmermans (ettekandja), K. Schiemann ja P. Kūris,
kohtujurist: P. Mengozzi,
kohtusekretär: üksuse juhataja M.-A. Gaudissart,
arvestades kirjalikus menetluses ja 11. novembri 2009. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– M jt, esindajad: B. Emerson, QC, ning barrister S. Cox ja solicitor H. Miller ja solicitor K. Ashton,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: I. Rao, keda abistas barrister J. Swift,
– Eesti valitsus, esindaja: L. Uibo,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: S. Boelaert ja P. Aalto,
olles 14. jaanuari 2010. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 27. mai 2002. aasta määruse (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist (EÜT L 139, lk 9; ELT eriväljaanne 18/01, lk 294), muudetud nõukogu 27. märtsi 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 561/2003 (EÜT L 82, lk 1; ELT eriväljaanne 18/02, lk 91) (edaspidi „määrus nr 881/2002”) artikli 2 lõike 2 tõlgendamist.
2 Eelotsusetaotlus esitati kohtuvaidlustes M jt versus Her Majesty’s Treasury (Ühendkuningriigi rahandusministeerium, edaspidi „Treasury”), seoses selle ametiasutuse otsustega, mille järgi sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste andmine põhikohtuasja kaebajatele, kes on abielus Ühendatud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) lõike 6 alusel moodustatud komitee kindlaksmääratud ja määruse nr 881/2002 I lisas loetletud isikutega, on keelatud selle määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud piiranguga.
Õiguslik raamistik
Julgeolekunõukogu resolutsioonid
3 Julgeolekunõukogu võttis 16. jaanuaril 2002 vastu resolutsiooni 1390 (2002), millega kehtestatakse meetmed, mida riigid peavad võtma Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al‑Qaida ja Talibani liikmete ning teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste vastu, kes on loetletud Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) ja resolutsiooni 1333 (2000) kohaselt koostatud nimekirjas.
4 Vastavalt resolutsiooni 1390 (2002) lõikele 2:
„[Julgeolekunõukogu] [o]tsustab, et kõik riigid peavad võtma järgmised meetmed Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al‑Qaida ja Talibani liikmete ning teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste suhtes, nagu neile on osutatud resolutsioonide 1267 (1999) ja 1333 (2000) kohaselt koostatud loendis, mida ajakohastab korrapäraselt [sanktsioonide] komitee:
a) külmutada viivitamata kõnealuste isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste rahalised vahendid, muud finantsvahendid või muud majandusressursid, sealhulgas rahalised vahendid, mis tulenevad varast, mida sellised isikud või nende nimel või juhatusel tegutsevad isikud omavad või kontrollivad otse või kaudselt, ning tagada, et nende riikide kodanikud või nende riikide territooriumil asuvad isikud ei annaks otseselt või kaudselt kõnealuste isikute käsutusse nimetatud vahendeid ega muid rahalisi vahendeid, finantsvarasid või majandusressursse.
[…]”.
5 Julgeolekunõukogu võttis 20. detsembril 2002 vastu terrorismivastaste kohustuste rakendamise hõlbustamisele suunatud resolutsiooni 1452 (2002).
6 Resolutsiooni 1452 (2002) lõige 1 sätestab:
„[Julgeolekunõukogu] [o]tsustab, et resolutsiooni […] 1390 (2002) lõike 2 punkti a sätteid ei kohaldata rahaliste vahendite ja muude finantsvarade või muude majandusressursside suhtes, mis on asjaomase riigi (asjaomaste riikide) arvates:
a) vajalikud põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katteks, sealhulgas maksed toiduainete, üüri või hüpoteegi, ravimite ja ravikulude tasumiseks, maksud, kindlustusmaksed ning tasu kommunaalteenuste eest, […] pärast seda, kui asjaomane riik (asjaomased riigid) on teatanud [sanktsioonide komiteele] kavatsustest lubada vajaduse korral juurdepääs sellistele rahalistele vahenditele, varadele või ressurssidele, kui komitee ei ole 48 tunni jooksul pärast sellist teatamist teinud negatiivset otsust;
[…]”.
Liidu õigus
7 Euroopa Liidu Nõukogu võttis resolutsiooni 1390 (2002) rakendamiseks 27. mail 2002 vastu ühise seisukoha 2002/402/ÜVJP, mis käsitleb Osama bin Ladeni, organisatsiooni Al‑Qaida, Talibani ja teiste nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtjate ja üksuste vastu suunatud piiranguid ja millega tunnistatakse kehtetuks ühised seisukohad 96/746/ÜVJP, 1999/727/ÜVJP, 2001/154/ÜVJP ja 2001/771/ÜVJP (EÜT L 139, lk 4; ELT eriväljaanne 18/01, lk 292).
8 Nagu selgub iseäranis määruse nr 881/2002 põhjendusest 4, võeti see määrus muu hulgas vastu resolutsiooni 1390 (2002) rakendamiseks.
9 Määruse nr 881/2002 artikkel 1 sätestab:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
1. rahalised vahendid – finantspõhivarad ja kogu majanduslik kasu […];
2) majandusressursid – igasugune vara, nii materiaalne kui mittemateriaalne, nii kinnis- kui vallasasi, mis ei ole rahalised vahendid, kuid mida on võimalik kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks;
[…]”.
10 Vastavalt määruse nr 881/2002 artiklile 2:
„1. Külmutatakse kõik asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsilistele või juriidilistele isikutele, rühmitustele või üksustele kuuluvad või nende omandis või valduses olevad rahalised vahendid ja majandusressursid.
2. Rahalisi vahendeid ei anta otseselt ega kaudselt asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsiliste või juriidiliste isikute, rühmituste või üksuste käsutusse ega nende toetuseks.
3. Majandusressursse ei anta otseselt ega kaudselt asjaomase sanktsioonide komitee kindlaksmääratud ja I lisas loetletud füüsiliste või juriidiliste isikute, rühmituste või üksuste käsutusse ega nende toetuseks viisil, mis võimaldaks neil hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid.”
11 Leides, et resolutsiooni 1452 (2002) rakendamiseks on vaja Euroopa Ühenduse meetmeid, võttis nõukogu 27. veebruaril 2003 vastu ühise seisukoha 2003/140/ÜVJP, mis käsitleb erandite tegemist ühise seisukohaga 2002/402/ÜVJP kehtestatud piiravatesse meetmetesse (EÜT L 53, lk 62; ELT eriväljaanne 18/02, lk 80).
12 Määruse nr 561/2003 põhjendus 4 täpsustab, et resolutsiooni 1452 (2002) silmas pidades tuleb kohandada ühenduse kehtestatud meetmeid.
13 Määruse nr 881/2002 artikkel 2a, mis lisati nimetatud määrusele määrusega nr 561/2003, sätestab:
„1. Artiklit 2 ei kohaldata rahaliste vahendite või majandusressursside suhtes:
a) kui mõni II lisas loetletud liikmesriikide pädevatest asutustest on huvitatud füüsilise või juriidilise isiku taotluse põhjal kindlaks teinud, et need rahalised vahendid ja majandusressursid:
i) on vajalikud põhivajaduste rahuldamiseks tehtavate kulutuste katteks, nagu toiduainete eest, üüri või hüpoteegi, ravimite ja ravikulude tasumine, maksud, kindlustusmaksed ning tasu kommunaalteenuste eest;
[…] ja
b) kui sellest otsusest on teavitatud ÜRO sanktsioonide komiteed ja
c) i) punkti a alapunktide i […] alusel otsustamise korral ei ole ÜRO sanktsioonide komitee sellele 48 tunni jooksul vastu vaielnud või
[…]
2. Isikud, kes soovivad kasutada lõikes 1 osutatud sätetest tulenevaid soodustusi, saadavad oma taotluse II lisas loetletud liikmesriigi asjaomasele pädevale asutusele.
II lisas loetletud pädev asutus teatab viivitamata kirjalikult taotluse rahuldamisest nii taotluse esitanud isikule kui ka teistele teadaolevalt otse seotud isikutele, asutustele või üksustele.
Pädev asutus teavitab ka teisi liikmesriike sellest, kas erandi tegemise taotlus on rahuldatud.
[…]”.
14 Määruse nr 881/2002 artikkel 10 sätestab:
„1. Iga liikmesriik määrab kindlaks käesoleva määruse sätete rikkumise korral rakendatavad sanktsioonid. Need sanktsioonid peavad olema tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad.
[…]
3. Iga liikmesriik vastutab kohtumenetluse algatamise eest oma jurisdiktsiooni alla kuuluvate füüsiliste või juriidiliste isikute, rühmituste või üksuste suhtes, kui niisugune isik, rühmitus või üksus on eiranud mõnda käesoleva määrusega ettenähtud keeldu.”
15 Suurbritannia ja Põhja‑Iiri Ühendkuningriigis on määruse nr 881/2002 II lisas loetletud pädev asutus Treasury.
Siseriiklik õigus
16 The Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2002 (Määrus Al-Qaida ja Talibani kohta (Ühendatud Rahvaste Organisatsiooni meetmed) 2002; edaspidi „2002. aasta määrus”) preambulist tulenevalt on selle akti eesmärk muu hulgas Julgeolekunõukogu resolutsioonide 1390 (2002) ja 1452 (2002) rakendamine.
17 2002. aasta määruse artikkel 7 „Rahaliste vahendite andmine Osama bin Ladeni ja temaga seotud isikute käsutusse” sätestab:
„Iga isik, kes ilma käesoleva artikli alusel väljastatud Treasury loata annab nimekirja kantud isiku või tema nimel tegutseva isiku käsutusse või toetuseks rahalisi vahendeid, paneb toime käesolevas määruses sätestatud süüteo.”
18 2002. aasta määruse artikli 20 „Karistused ja menetlus” lõige 1 näeb ette, et:
„Iga isikut, kes paneb toime artiklites […] 7 […] sätestatud süüteo, karistatakse:
a) süüdistuse esitamisele järgneva süüdimõistmise (conviction on indictment) korral kuni seitsmeaastase vangistusega ja/või rahalise karistusega, või
b) kiirmenetluse käigus süüdimõistmise (summary conviction) korral kuni kuuekuulise vangistusega ja/või rahalise karistusega, mille suurus ei või ületada seaduses ettenähtut.”
19 16. novembrist 2006 muudeti 2002. aasta määrust aktiga The Al-Qa’ida and Taliban (United Nations Measures) Order 2006 (Määrus Al-Qaida ja Talibani kohta (Ühendatud Rahvaste Organisatsiooni meetmed) 2006; edaspidi „2006. aasta määrus”).
20 2006. aasta määruse artikli 7 „Nimekirja kantud isikute rahaliste vahendite ja majandusressursside külmutamine” järgi:
„(1) Nimekirja kantud isik ega ükski muu isik ei või kasutada ega käsutada rahalisi vahendeid ega majandusressursse, mis kuuluvad lõikes 2 osutatud isikule või on tema valduses või omandis, v.a juhul, kui selleks on antud artikli 11 kohane luba.
(2) Lõikes 1 nimetatud keeldu kohaldatakse:
a) kõigi nimekirja kantud isikute suhtes;
b) kõigi nimekirja kantud isikutele otse või kaudselt kuuluvate või nende kontrolli all tegutsevate isikute suhtes, ja
c) kõigi nimekirja kantud isikute nimel ja juhatusel tegutsevate isikute suhtes.
(3) Isik, kes rikub lõikes 1 sätestatud keeldu, paneb toime süüteo.”
21 2006. aasta määruse artikkel 8 „Rahaliste vahendite või majandusressursside nimekirja kantud isikute käsutusse andmine” sätestab:
„(1) Rahalisi vahendeid ega majandusressursse ei anta otseselt ega kaudselt artikli 7 lõikes 2 osutatud isikute käsutusse ega nende toetuseks, v.a juhul, kui selleks on antud artikli 11 kohane luba.
(2) Lõikes 1 sätestatud keeldu rikkuv isik paneb toime süüteo.
[…]”.
22 2006. aasta määruse artikkel 11 „Load” sätestab:
„(1) Treasury võib anda loa vabastada loal märgitud tegevus artikli 7 lõikes 1 või artikli 8 lõikes 1 sätestatud keelust.
(2) Luba võib olla
a) üldluba või teatud isikutekategooriale või konkreetsele isikule antud luba;
b) allutatud teatud tingimustele;
c) tähtajaline või tähtajatu.
(3) Treasury võib luba igal ajal muuta või selle tühistada.
[…]
(6) Isik, kes loa alusel tegutsedes ei järgi loas ette nähtud tingimusi, paneb toime süüteo.”
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimus
23 Eelotsustetaotlusest ilmneb, et põhikohtuasjad puudutavad mitmesuguste sotsiaalkindlustushüvitiste või sotsiaaltoetuste – nagu sissetulekutoetus, puudega inimese sotsiaaltoetus, peretoetus, eluasemetoetus, kohalike maksude hüvitis – andmist põhikohtuasja kaebajatele (M jt), kes on abielus nimekirja kantud isikutega ja elavad koos mainitud isikute ja nende ühiste lastega Ühendkuningriigis.
24 Treasury asus 2006. aasta juulis vastu võetud tähtajatutes otsustes seisukohale, et eelnimetatud maksed kuuluvad määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sätestatud keelu kohaldamisalasse.
25 Et kaebuse esitajatele makstavaid summasid saab kasutada nende perekondade põhivajaduste katmiseks, kuhu kuuluvad nimekirja kantud isikud, nt ühiste toidukulutuste katmiseks, antakse need summad Treasury arvates kõnealuse sätte mõttes kaudselt nende isikute toetuseks.
26 Treasury otsustas, et mainitud makseid võib sellest tulenevalt sooritada ainult siis, kui nende osas on tehtud määruse nr 881/2002 artiklis 2a sätestatud erand 2002. aasta määruse artiklis 7 ette nähtud loa vormis.
27 Treasury andis erinevatele ametiasutustele mitmesuguste tingimustega piiratud load, võimaldades neil jätkata sotsiaalkindlustushüvitiste maksmist kõigile põhikohtuasjas kõne all olevatele abikaasadele.
28 M jt vaidlustasid nimetatud otsused, väites, et kõnesolevad maksed ei kuulu määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 ette nähtud keelu kohaldamisalasse.
29 Olles kaotanud kohtuvaidluse nii esimeses kui ka apellatsiooniastmes, esitasid M jt põhikohtuasjades edasikaebused House of Lords’ile.
30 Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et 2002. aasta määruse artikli 7 alusel antud loaga kehtestati järgmised kohustused:
– kõnealused hüvitised tuleb kanda pangakontole, millelt vastav abikaasa saab võtta kuni 10 Inglise naela sularaha iga leibkonna liikme kohta; muud sellelt arveldusarvelt tehtavad maksed tuleb teha deebetkaardiga;
– vastav abikaasa peab esitama Treasury’le igakuise aruande, millel on ära toodud kõik eelmises kuus tehtud kulutused; sellele tuleb lisada ostutšekid ostetud kaupade kohta ja igakuine kontoväljavõte. Treasury kontrollib nimetatud väljavõtteid, et tagada, et oste ei tehta rohkem, kui põhivajaduste katmiseks tehtavad kulutused lubavad, ja
– luba sisaldab hoiatust asjassepuutuvale abikaasale, et sularaha, finantsvarade või majandusressursside abikaasa kui nimekirja kantud isiku käsutusse andmine kujutab endast süütegu.
31 Eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul ei eelda määruse nr 881/2002 artikli 2 lõige 2 niivõrd ulatuslikku sekkumist; see kohus esitab oma seisukoha toetuseks järgmised argumendid:
– kehtestatud kord ei ole vajalik, et saavutada resolutsiooni 1390 (2002) eesmärk ehk takistada rahaliste vahendite kasutamist terroristlikel eesmärkidel. On raske ette kujutada, kuidas koduse majapidamise jaoks tehtud jooksvad kulutused, nagu toit, millest (natuuras) saab kasu ka nimekirja kantud isik, võiks kaasa tuua vähimagi ohu, et neid summasid kasutatakse terroristlikel eesmärkidel, arvestades, et kõnealuste sotsiaalhüvitiste summad on hoolikalt välja arvutatud, et need ei ületaks abisaajate toimetulekuks vajalikku;
– määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sisalduva sõna „toetuseks” laiendav tõlgendamine ei ole kooskõlas selle määruse artikli 2 lõikega 3, mis keelab majandusressursside käsutusse andmise üksnes viisil, mis võimaldaks nimekirja kantud isikutel „hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid”;
– Treasury tõlgendab määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sisalduvaid mõisteid nii, et need tähendavad: „kasutatud” või „kulutatud” kellegi toetuseks. Kõnealuse õigusakti eesmärki silmas pidades tundub tõenäolisem, et määruse andja soovis omistada neile mõistetele tähendust: „rahalised vahendid, mis antakse nimekirja kantud isiku käsutusse või tema toetuseks ja mida ta saab kasutada terroristlikel eesmärkidel”; ning
– Treasury pooldatud tõlgendus toob kaasa ebaproportsionaalse ja sobimatu tulemuse. See tähendaks, et igaühel, kes maksab nimekirja kantud isiku abikaasale mis tahes rahasumma (näiteks tööandja või pank), tuleks taotleda luba üksnes põhjusel, et konkreetne isik elab koos nimekirja kantud isikuga ja mis tahes osa tema kulutustest võidakse kasutada sellise isiku toetuseks. Lisaks on loaga sätestatud tingimused sellised, et ei võimalda abikaasal, tema sissetuleku suurusest sõltumata, kasutada oma isiklikku raha ilma iga kuluartikli kohta Treasury’le aru andmata. Tegemist on tavatu sekkumisega kõnealusesse nimekirja kandmata isiku eraellu.
32 Neil asjaoludel otsustas House of Lords menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas nõukogu määruse (EÜ) nr 881/2002 artikli 2 lõige 2 on kohaldatav […] kindlaksmääratud isiku abikaasale riigi poolt makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele üksnes sel põhjusel, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab?”
Eelotsuse küsimus
33 Põhikohtuasjades leidis Treasury, et nimekirja kantud isikute abikaasadele makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele ja sotsiaaltoetustele kohaldatakse määruse nr 881/2002 artikli 2 lõiget 2, tuginedes oma tõdemuses selle sätte sõnastusele ingliskeelses versioonis, ning inglise keel on ka käesoleva asja menetluskeel.
34 Sellest lähtudes tuleb uurida, kas eelotsuse küsimusele saab vastata määruse nr 881/2002 artikli 2 lõike 2 grammatilise tõlgenduse abil, mis eeldab selle sätte eri keeleversioonide võrdlemist.
35 Kõnesoleva sätte ingliskeelne versioon ütleb: „[r]ahalisi vahendeid ei anta otseselt ega kaudselt [nimekirja kantud isikute] käsutusse ega nende toetuseks”) („[n]o funds shall be made available, directly or indirectly, to, or for the benefit of”).
36 Treasury ja põhikohtuasjad lahendanud esimese ja apellatsiooniastme kohus ning Ühendkuningriigi valitsus järeldavad sellest, et määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeld laieneb ka rahaliste vahendite andmisele kaudselt nimekirja kantud isiku toetuseks.
37 Eelnevast tuleneb, et see säte on kohaldatav ka juhul, kui rahalised vahendid antakse muu kui nimekirja kantud isiku käsutusse, ent kaudselt toimub see ka viimase toetuseks. Nii on see põhikohtuasjades, sest sotsiaalkindlustushüvitised või sotsiaaltoetused arvutatakse ja makstakse välja, et toetada leibkonda, mille hulka kuulub ka nimekirja kantud isik.
38 Sellega seoses olgu öeldud, et kuigi Treasury pakutud määruse nr 881/2002 artikli 2 lõike 2 kohaldamisala piiramine näib leidvat toetust ka mitmest teisest keeleversioonist (nt ungari, hollandi, soome ja rootsi), tuleb siiski tõdeda, et sama sätte muude keeleversioonide (eriti hispaania, prantsuse, portugali ja rumeenia) sõnastus on teistsugune.
39 Nimelt nähtub viimati nimetatud keeleversioonidest, et lisaks rahaliste vahendite otseselt või kaudselt käsutusse andmisele on keelatud ka nende rahaliste vahendite „kasutamine” nimekirja kantud isikute „toetuseks”.
40 Nimetatud keeleversioonide järgi on toetus, mida nimekirja kantud isik oletatavalt saab, seotud mitte rahaliste vahendite käsutusse andmisega, vaid nende kasutamisega. Lisaks käivad sõnad „otseselt või kaudselt” neis keeleversioonides rahaliste vahendite käsutusse andmise, mitte nende kasutamise kohta.
41 Viimati nimetatud keeleversioonide eraldiseisev analüüs ei võimalda väita, et andes sotsiaalkindlustushüvitised või sotsiaaltoetused nimekirja kantud isikute abikaasade käsutusse, oleksid kõnealused ametiasutused „kasutanud” neid vahendeid nimekirja kantud isiku „toetuseks”. Kõnesolevaid rahalisi vahendeid ei anta mitte nende asutuste, vaid nimekirja kantud isikute abikaasade käsutusse, kes kasutavad seejärel neid vahendeid, et osta kaupa või teenuseid, mida nad omakorda kasutavad nimekirja kantud isikute abistamiseks natuuras, et katta selle leibkonna kulutused, kuhu ka need isikud kuuluvad.
42 Lisaks on muid keeleversioone (nagu saksa ja itaalia), mis ei kuulu kummassegi eelnimetatud keeleversioonide rühma, vaid kasutavad omaenda terminoloogiat.
43 Nii keelavad need keeleversioonid lisaks rahaliste vahendite otseselt või kaudselt nimekirja kantud isiku käsutusse andmisele ka selle, et taolised vahendid võiksid sellele isikule „kasuks tulla” („zugute kommen”) või et neid vahendeid võiks sellise isiku „kasuks […] eraldada” („stanziar[e] a […] vantaggio”).
44 Selles osas on kohane meenutada, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb Euroopa Liidu akti erinevaid keeleversioone tõlgendada ühetaoliselt, ning seega juhul, kui keeleversioonid üksteisest erinevad, peab kõnealust sätet tõlgendama vastavalt selle normistiku üldisele ülesehitusele ja eesmärgile, mille osa see säte on (vt eelkõige 29. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑341/01: Plato Plastik Robert Frank, EKL 2004, lk I‑4883, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).
45 Lisaks tuleb määruse nr 881/2002 tõlgendamisel pidada silmas resolutsiooni 1390 (2002) sõnastust ja eesmärki – tegemist on aktiga, mille rakendamisele on määrus vastavalt selle neljandale põhjendusele suunatud (vt eelkõige 3. septembri 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑402/05 P ja C‑415/05 P: Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, EKL 2008, lk I‑6351, punkt 297 ja seal viidatud kohtupraktika).
46 Resolutsiooni 1390 (2002) lõike 2 punkti a järgi tuleb liikmesriikidel „tagada, et nende riikide kodanikud või nende riikide territooriumil asuvad isikud ei annaks otseselt või kaudselt [Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) ja resolutsiooni 1333 (2000) kohaselt koostatud nimekirjas loetletud] isikute käsutusse [nende taotletavate eesmärkide täitmiseks] nimetatud vahendeid ega muid rahalisi vahendeid, finantsvarasid või majandusressursse”.
47 Ehkki prantsuskeelse versiooni lõike 2 punktis a kasutatud väljend „nende taotletavate eesmärkide täitmiseks” näib osutavat, et finantsvarade või majandusressursside käsutusse andmine on keelatud ainult siis, kui nimekirja kantud isikud võivad neid kasutada terrorismiga seotud tegevusteks, tuleb siiski tõdeda, et selle sätte muud ametlikud keeleversioonid ei võimalda jõuda üksnes sätte tekstist lähtuvalt selles osas ühtse tõlgenduseni.
48 Näiteks hispaaniakeelne versioon seda väljendit ei sisalda, viidates üksnes, et tuleb keelata vahendite andmine „nende isikute” („de esas personas”) käsutusse. Ingliskeelne versioon on omakorda erinev, sätestades, et on keelatud vahendite andmine „kõnealuste isikute toetuseks” („for such persons’ benefit”) nende käsutusse.
49 Arvestades erinevusi, mis valitsevad nii määruse nr 881/2002 artikli 2 lõike 2 kui ka resolutsiooni 1390 (2002) lõike 2 punkti a eri keeleversioonide vahel, tuleb käesoleva kohtuotsuse punktides 44 ja 45 öeldut silmas pidades tõlgendada määruse nr 881/2002 artikli 2 lõiget 2, lähtudes selle normistiku üldisest ülesehitusest ja eesmärgist, mille osa see säte on, ja võtta seega arvesse resolutsiooni 1390 (2002) eesmärki.
50 Mis puudutab sellega seoses resolutsiooni 1390 (2002) lõike 2 punktis a sätestatud kohustusi, siis näeb Julgeolekunõukogu 30. juuni 2008. aasta resolutsiooni 1822 (2008) lõige 4 ette, et „neid kohaldatakse igat tüüpi majandusressurssidele ja finantsvahenditele […], mida kasutatakse Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibani ning nendega seotud isikute, rühmituste, ettevõtete ja üksuste toetamiseks”.
51 Lisaks osutab Julgeolekunõukogu oma veebilehel kättesaadavas teatises „Vahendite külmutamist puudutavate tingimuste selgitus”, mis kannab dateeringut 11. september 2009, et „[v]ahendite külmutamise eesmärk on võtta [Julgeolekunõukogu koostatud] nimekirja kuuluvatelt isikutelt, rühmitustelt, ettevõtetelt ja üksustelt võimalused terrorismi toetamiseks”.
52 Määruse nr 881/2002 osas on Euroopa Kohus leidnud, et selle eesmärk on takistada mis tahes finantsvahendite või majandusressursside Osama bin Ladeni, Al‑Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute käsutusse sattumine, et tõkestada terrorismi rahastamist (11. oktoobri 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑117/06: Möllendorf ja Möllendorf-Niehuus, EKL 2007, lk I‑8361, punkt 63).
53 Lisaks on Euroopa Kohus märkinud, et kõnesoleva määruse peamine eesmärk ja ese on võidelda rahvusvahelise terrorismi vastu, eelkõige lõigata ära selleks vajalikud finantsallikad, külmutades selliste isikute või üksuste rahalised vahendid ja majandusressursid, keda kahtlustatakse sellega seotud tegevuses osalemises (eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punkt 169).
54 Eelnevast järeldub, et eesmärk, mida taotletakse nimekirja kantud isikute vahendite külmutamise korraga (mille osa moodustab ka rahaliste vahendite käsutusse andmist puudutav määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeld), on takistada seda, et nende isikute jaoks oleksid kättesaadavad mis tahes majandus‑ või finantsressursid, mida nad saaksid kasutada terroristlike tegevuste rahastamiseks.
55 Niisugune eesmärk kumab läbi ka määratlusest, mis on määruse nr 881/2002 artikli 1 punktis 2 sisalduvas definitsioonis antud mõistele „majandusressursid” („igasugune vara, […] mis ei ole rahalised vahendid, kuid mida on võimalik kasutada rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks”), samuti selle määruse artikli 2 lõikes 3 sisalduvast keelust anda majandusressursse nimekirja kantud isikute käsutusse „viisil, mis võimaldaks neil hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid”.
56 Määruse nr 881/2002 eesmärki arvestades tuleb seda määratlust mõista nii, et majandusressursside külmutamise meede on kohaldatav üksnes sellise vara suhtes, mis võimaldab hankida rahalisi vahendeid, kaupu või teenuseid, mida saaks kasutada terroristlike tegevuste rahastamiseks.
57 On tõsi, et sellist määratlust ei sisalda määruse nr 881/2002 artikli 1 punktis 1 ära toodud „rahaliste vahendite” definitsioon ega ka määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud rahaliste vahendite käsutusse andmise keeld. Taolist vaikimist on võimalik selgitada asjaoluga, et neis sätetes on konkreetselt käsitletud rahalisi vahendeid, mis juhul, kui need antakse nimekirja kantud isiku käsutusse otseselt või kaudselt, kujutavad iseenesest ohtu, et neid kuritarvitatakse, st et nende abil rahastatakse terroristlikke tegevusi.
58 Tõlgendus, mille Treasury põhikohtuasjas määruse nr 881/2002 artikli 2 lõikele 2 andis, ei tuginenud riskile, et kõnealuseid rahalisi vahendeid võidakse kuritarvitada, kasutades neid terroristlike tegevuste rahastamiseks.
59 Ei ole väidetud, et asjaomased abikaasad annaksid rahalised vahendid nimekirja kantud isikute käsutusse, selmet kasutada neid oma perekonna põhivajaduste katmiseks. Niisugusele rahaliste vahendite kuritarvitamisele laieneks ka määruse artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeld, samuti kujutaks see kohaldatava siseriikliku õiguse alusel kriminaalkaristusega karistatavat süütegu.
60 Puudub vaidlus küsimuses, et põhikohtuasjades kasutavad kõnesolevaid rahalisi vahendeid tõepoolest asjaomased abikaasad, et katta nende leibkondade põhivajadused, kuhu kuuluvad ka nimekirja kantud isikud.
61 Nagu väitis eelotsusetaotluse esitanud kohus, ilma et talle oleks selles osas Euroopa Kohtus toimunud menetluses vastu vaieldud, on nende rahaliste vahendite kasutamine terroristlikeks tegevusteks vajalike vahendite hankimiseks äärmiselt ebatõenäoline, eriti arvestades, et põhikohtuasjas kõne all olevad hüvitised on kinnitatud määras, millest piisab vaid kõnesolevate isikute põhivajaduste katmiseks rangelt vajalikeks kulutusteks.
62 Sellest järeldub, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjades ei ohusta toetus, mida nimekirja kantud isik võib natuuras kaudselt saada tema abikaasale määratud sotsiaaltoetustest, määruse nr 881/2002 eesmärki, milleks on – nagu sai mainitud käesoleva kohtuotsuse punktis 54 – takistada seda, et nende isikute jaoks oleksid kättesaadavad mis tahes majandus‑ või finantsressursid, mida nad saaksid kasutada terroristlike tegevuste rahastamiseks.
63 Arvestades määruse nr 881/2002 artikli 2 lõike 2 eri keeleversioonides täheldatud erinevusi, tuleb seda sätet tema eesmärki silmas pidades tõlgendada nii, et see ei ole sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades kohaldatav sotsiaalkindlustushüvitiste ja sotsiaaltoetuste maksmisele.
64 Siinkohal on lisaks asjakohane meenutada, et liidu teisese õiguse akti tuleb võimaluste piires tõlgendada kooskõlas liidu õiguse üldpõhimõtete ja konkreetsemalt õiguskindluse põhimõttega (vt eelkõige 1. aprilli 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑1/02: Borgmann, EKL 2004, lk I‑3219, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
65 See põhimõte nõuab, et määruse nr 881/2002 taoline norm, millega kehtestatakse nimekirja kantud isikute õigusi ja vabadusi oluliselt mõjutavad piirangud (eespool viidatud kohtuotsus Kadi ja Al Barakaat International Foundation vs. nõukogu ja komisjon, punkt 375) ja mis – nagu näeb ette selle määruse artikkel 10 – toob nende piirangute rikkumise korral kaasa siseriiklikus õiguses ette nähtud kriminaalkaristused, peab olema selge ja täpne, et huvitatud isikutel, sh põhikohtuasjas asjassepuutuvate sotsiaalkindlustusasutuste taolistel kolmandatel osapooltel oleks võimalik ühemõtteliselt aru saada oma õigustest ja kohustustest ning võtta sel alusel vastu omapoolsed sätted.
66 Selles kontekstis tooks käesoleva kohtuotsuse punktis 63 esitatuga vastuolus olev tõlgendus kaasa õigusliku ebaselguse ohu, eelkõige kolme osapoolega olukordades, kus rahalised vahendid antakse otseselt või kaudselt sellise isiku käsutusse, kes ei ole nimekirja kantud, ent kellega nimekirja kantud isikul on vähem või rohkem otsene seos, ja juhul, kui viimane saab neist rahalisest vahenditest kaudselt teatavat kasu.
67 Taoline õiguslik ebaselgus näib veelgi vähem lubatav seetõttu, et niisugustes olukordades tekib igal juhul küsimus, kas konkreetse toetuse suhtes, mida nimekirja kantud isik saab isikult, kelle käsutusse on antud rahalised vahendid, kuuluvad kohaldamisele määruse nr 881/2002 artikli 2 lõigetes 2 ja 3 sätestatud piiravad meetmed.
68 Selles osas võib lisada, et taolistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades ei saa toetust, mida nimekirja kantud isik saab natuuras tema abikaasa käsutusse antud rahalistest vahenditest, kvalifitseerida majandusressursina määruse nr 881/2002 artikli 1 punkti 2 ja artikli 2 lõike 3 tähenduses, sest nimekirja kantud isik ei saa taolist toetust kasutada „rahaliste vahendite, kaupade või teenuste hankimiseks” nende sätete mõttes.
69 Nagu sai öeldud käesoleva kohtuotsuse punktis 61, siis niisugustes olukordades, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei saa mõistlikult väita, et selle toetuse abil on võimalik saada majandus‑ või finantsressursse, mida nimekirja kantud isik võiks kasutada terroristlike tegevuste rahastamiseks.
70 Samuti ei ole võimalik väita, et kui jääda tõlgenduse juurde, mille järgi põhikohtuasjas kõne all olevate sotsiaaltoetuste maksmine ei kuulu määruse nr 881/2002 artikli 2 lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse, muutuks sama määruse artiklis 2a ette nähtud, põhivajaduste rahuldamiseks tehtavaid kulutusi puudutav erand ülearuseks.
71 Nagu märgib kohtujurist oma ettepaneku punktis 102, tuleb seda erandit kohaldada kõigil juhtudel, kui rahalised vahendid anti otseselt või kaudselt mitte kolmanda isiku, vaid nimekirja kantud isiku käsutusse, sest sellises olukorras saab nimekirja kantud isik otsustada nende vahendite kasutuse üle, mis tähendab, et eksisteerib oht nende kuritarvitamiseks terroristlikel eesmärkidel.
72 Viimaseks olgu märgitud, et ei saa väita, et kui jääda tõlgenduse juurde, mille järgi juhul, kui põhikohtuasjas kõne all olevate sotsiaaltoetuste maksmine ei kuulu määruse nr 881/2002 artikli 2 lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse, vabastatakse nimekirja kantud isik kohustusest katta ise oma põhivajaduste rahuldamiseks tehtavad kulutused, võimaldades tal nii kasutada terroristlikel eesmärkidel vahendeid, mida tal on õnnestunud hankida muul viisil.
73 Ehkki olukord, milles kolmas isik võtab nimekirja kantud isiku põhivajaduste rahuldamiseks vajalikud kulutused otseselt enda kanda, ei kuulu määruse nr 881/2002 artikli 2 kohaldamislasse, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 105, on vahendite külmutamine ja osutatud normis ette nähtud piirangud nimekirja kantud isiku suhtes täies ulatuses kohaldatavad, piiramata vajadusel määruse artikli 2a alusel eksisteerivat erandite tegemise võimalust.
74 Eelnevat arvesse võttes tuleb vastata esitatud küsimusele, et määruse nr 881/2002 artikli 2 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav nimekirja kantud isiku abikaasale riigi poolt makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele üksnes sel põhjusel, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab.
Kohtukulud
75 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:
Nõukogu 27. mai 2002. aasta määruse (EÜ) nr 881/2002, millega kehtestatakse teatavate Osama bin Ladeni, Al Qaida võrgu ja Talibaniga seotud isikute ja üksuste vastu suunatud eripiirangud ja tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 467/2001, millega keelustatakse teatavate kaupade ja teenuste eksport Afganistani, laiendatakse Afganistani rühmitusega Taliban seotud lennukeeldu ning rahaliste vahendite ja muude finantsallikate külmutamist, muudetud nõukogu 27. märtsi 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 561/2003, artikli 2 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see ei ole kohaldatav Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni Julgeolekunõukogu resolutsiooni 1267 (1999) lõike 6 alusel loodud komitee kindlaksmääratud ja selle määruse I lisas loetletud isiku abikaasale riigi poolt makstavatele sotsiaalkindlustushüvitistele või sotsiaaltoetustele üksnes sel põhjusel, et abikaasa elab nimetatud isikuga koos ja kasutab või võib kasutada osa rahast selliste kaupade või teenuste eest tasumiseks, mida nimetatud isik tarbib või millest ta kasu saab.
Allkirjad
* Kohtumenetluse keel: inglise.