KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JÁN MAZÁK
esitatud 4. veebruaril 2010(1)
Kohtuasi C‑434/08
Arnold ja Johann Harms als Gesellschaft bürgerlichen
Rechts
versus
Freerk Heidinga
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Oberlandesgericht Oldenburg (Saksamaa))
Ühine põllumajanduspoliitika – Ühtne otsemaksete kava – Määrus (EÜ) nr 1782/2003 – Toetusõiguste üleandmine
1. Oberlandesgericht Oldenburg’i (liidumaa ülemkohus Oldenburgis) (Saksamaa) esitatud eelotsusetaotlus käsitleb nõukogu määruse (EÜ) nr 1782/2003 artikli 46 lõike 2 tõlgendamist.(2)
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas kõnealune säte välistab i) sellised kokkulepped, millega nähakse küll formaalselt ette toetusõiguste täielik ja lõplik üleandmine, kuid pooltevahelise kokkuleppe alusel kuuluvad toetusõigused majanduslikult siiski endiselt müüjale ning ostja kui formaalne toetusõiguse omaja on kohustatud asjaomaste põllumajandusmaade kasutamisega aktiveerima toetuste maksmise ning andma talle makstud ühtsed otsemaksed täies ulatuses üle müüjale, või ii) kokkulepped, mille kohaselt ostjale antakse pindalatoetused üle selliselt, et ta on kohustatud pidevalt kandma ühe osa ühtsetest otsemaksetest (põllumajandusettevõttega seotud osa) üle müüjale. Kohtu jaatava vastuse korral soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas sellised kokkulepped on kehtetud.
I. Ühenduse õiguslik raamistik
3. Määrus näeb ette põllumajandustootjate sissetulekutoetuse, nimelt ühtse otsemaksete kava.
4. Toetuskõlblikkuse kohta sätestab määruse artikli 33 lõige 1 (põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis) järgmist: „Põllumajandustootjatel on juurdepääs ühtsele otsemaksete kavale, kui:
a) neile on antud artiklis 38 osutatud võrdlusperioodi jooksul toetust vähemalt ühe VI lisas osutatud toetuskava alusel, või
b) nad on saanud põllumajandusettevõtte või osa sellest tegeliku või eeldatava pärandina põllumajandustootjalt, kes vastab punktis a osutatud tingimustele, või
c) nad on saanud toetusõigused riiklikust reservist või üleandmise tulemusel.”
5. Toetusõiguste üleandmise kohta sätestab määruse artikkel 46 järgmist:
„1. Toetusõigusi võib üle anda üksnes teisele põllumajandustootjale, kes on asutatud samas liikmesriigis, välja arvatud tegeliku või eeldatava pärandi teel üleandmine.
Isegi tegeliku või eeldatava pärandi korral võib toetusõigusi kasutada siiski ainult liikmesriigis, kus need õigused on saadud.
Liikmesriik võib otsustada, et toetusõigusi võib üle anda ja kasutada üksnes samas piirkonnas.
2. Toetusõigusi võib üle anda müügi teel või mis tahes muu lõpliku üleandmisena kas koos maaga või ilma. Seevastu rentimist või samalaadseid tehinguid lubatakse üksnes siis, kui üleantavate toetusõigustega kaasneb samaväärse toetuskõlblike hektarite arvu üleandmine.
Välja arvatud artikli 40 lõikes 4 osutatud vääramatu jõu juhtudel ja erandlikel asjaoludel, võib põllumajandustootja anda üle oma toetusõigused ilma maata ainult pärast seda, kui ta on artiklis 44 määratletud tähenduses kasutanud vähemalt 80% oma toetusõigustest vähemalt ühe kalendriaasta jooksul või kui ta on loovutanud vabatahtlikult riiklikku reservi kõik toetusõigused, mida ta ei ole ühtse otsemaksete kava esimesel kohaldamisaastal kasutanud.
3. Kui toetusõigused müüakse kas koos maaga või ilma, võivad liikmesriigid vastavalt ühenduse õiguse põhialustele otsustada, et osa müüdud toetusõigustest kantakse tagasi siseriiklikku reservi või et toetusõiguste ühikuväärtust vähendatakse riikliku reservi kasuks, vastavalt komisjoni poolt artikli 144 lõikes 2 sätestatud korras kehtestatud kriteeriumidele.”
II. Asjaolud ja menetlus ning eelotsuse küsimus
6. Amkeline Gertha Harms ja Johann Harms, põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja üks osanik, (edaspidi „müüjad”) müüsid Freerk Heidingale, kes on põhikohtuasjas vastustaja, (edaspidi „ostja”) 8. novembri 2005. aasta notariaalse müügilepinguga Schirumis ja Wiesensis (Saksamaa) asuva põllumajandusmaa koos elumajade ning tootmishoonetega. Lisaks müüsid nad põllumajandusettevõttes olemasolevad söödavarud, piimakvoodid ja taotletud toetusõigused. Ostuhind oli 690 000 eurot.(3) Toetusõiguste kohta oli müügilepingu §‑s 9 sätestatud:
„[Saksamaa] otsusest lähtudes on olukord selline, et ühise põllumajanduspoliitika reformi (ÜPP reform) tagajärjel jagatakse Saksamaal 1. jaanuarist 2005 toetusõigusi piirkondlikult ühtsete haritava maa ja püsirohumaa toetustena, millele lisanduvad põllumajandusettevõttega seotud lisatoetused [...]. Seda silmas pidades on lepinguosalised kokku leppinud järgnevas:
Müüjad on taotlejad ÜPP 2005. aasta taotlusmenetluses. Käesoleva müügilepinguga annavad müüjad ostjale üle kõik toetusõigused, mis neile on antud lepingu objekti ning renditud või kasutamiseks antud maade ning ostja poolt ülevõetud rendimaade kasutamise alusel. Toetusõiguste ülekandmine toimub tasuta.
Toetusõigused, välja arvatud toetusõigused tootmisest kõrvale jäetud maa eest, hõlmavad põllumajandusettevõttega seotud lisatoetusi […].
Pärast toetusõiguste lõplikku kindlaksmääramist ja jagamist teatavad müüjad ostjale toetusõiguste väärtuse kahe nädala jooksul sellest teadasaamisest, kuid hiljemalt 15. jaanuaril 2006.
Lepinguosalised kohustuvad eespool kokkulepitud tingimuste alusel sõlmima 15. veebruariks 2006 konkreetsete toetusõiguste üleandmise lepingu, milles märgitakse ära asjaomaste toetusõiguste identifitseerimistunnused ja väärtus.
Ühe kuu jooksul pärast eespool nimetatud lepingu sõlmimist peavad lepinguosalised üleandmisest teatama pädevale liidumaa asutusele või registreerima vajaduse korral kõnealuse toimingu ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi keskandmebaasis.
Lepinguosalised lepivad omavahel kokku, et ostjal on õigus 40‑le haritava maa toetusõigusele ja 40‑le püsirohumaa toetusõigusele ning ainult sellele osale ettevõttega seotud toetusõigustest (nn lisatoetused), mis on seotud põllumajandusettevõtte ostu raames rendisuhte alusel ostjale üle antud piimakvootidega (ca 622 000 kg).
Ostja on kohustatud pärast iga-aastaste väljamaksete toimumist kandma müüjatele üle eespool nimetatust üle jääva osa maa või ettevõttega seotud toetusõigustest (ca 15 haritava maa toetusõigust ja ca 15 püsirohumaa toetusõigust ning piimakompensatsiooni ca 1 000 000 kg piimakvootide eest).”
7. Müügileping täideti ja müüdud põllumajandusmaa anti ostjale üle. 1. aprillil 2006 anti talle üle ka 111,79 toetusõigust. Ostja käitab omandatud põllumajandusettevõtet nüüd koos ühe teise põllumajandustootjaga ühingu vormis.
8. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja nõudis esitatud hagis kinnisvara müügilepingu ja sellega seotud, renditasude ülevõtmiseks sõlmitud 6. jaanuari 2006. aasta kokkuleppe alusel ülejäänud renditasu 4378,16 eurot piimakvoodi eest ning talle loovutatud nõuete alusel 2006. aasta eest ostjale makstud ja omavahelise kokkuleppe kohaselt müüjale üleantavaid ühtseid otsemakseid, mille suurus on kokku 40 823,05 eurot. Viimatinimetatud nõude, mis on osaliselt veel põhikohtuasja apellatsioonimenetluse esemeks, tuletab põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja eespool viidatud müügilepingu §‑st 9 ja müügilepingu poolte omavahelisest kokkuleppest, mis näeb ette ühtsete otsemaksete üleandmise müüjatele.
9. Landgericht Aurich (liidumaa kohus Aurichis) rahuldas hagi renditasude ülevõtmise nõudes, kuid jättis selle rahuldamata muus osas, eelkõige seoses ühtsete otsemaksete üleandmise nõuetega. Kohus lähtus oma otsuses eeldusest, et müügilepingu §‑st 9 tulenevad nõuded on rahuldatud 29,79 hektariga seotud toetusõiguste tagasi andmisega müüjatele või olenevalt olukorrast põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitajale.
10. Selle otsuse peale esitas põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja oma apellatsioonkaebuse. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja taotleb, et Oberlandesgericht Oldenburg muudaks Landgericht’i otsust ja kohustaks ostjat maksma müüjatele täiendavalt 23 113,73 eurot, millele lisandub alates 2. veebruarist 2007 põhiintressimäärast 5% kõrgema intressimäära alusel arvutatud intress. Ostja taotleb apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist.
11. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul sõltub apellatsioonkaebuse rahuldamine sellest, kas 8. novembri 2005. aasta notariaalse müügilepingu §‑s 9 sisalduv kokkulepe on kehtiv.
12. Oberlandesgericht Oldenburg, kellel oli määruse artiklit 46 arvesse võttes tõsiseid kahtlusi lepingus sisalduva kokkuleppe kehtivuse suhtes – eelkõige pidades silmas kõnealuse sätte kohaseid piiratud võimalusi toetusõiguste üleandmiseks ja otsetoetuste kava selget eesmärki, mille täitmine on antud juhul küsitav –, pidas vajalikuks pöörduda eelotsuse saamiseks Euroopa Kohtu poole järgmise küsimusega:
„Kas [määruse nr 1782/2003] artikli 46 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selle sättega on vastuolus ja seetõttu kehtetud sellised kokkulepped, millega nähakse küll formaalselt ette toetusõiguste täielik ja lõplik üleandmine, kuid pooltevahelise kokkuleppe alusel kuuluvad toetusõigused majanduslikult siiski endiselt müüjale ning ostja kui formaalne toetusõiguste omaja on kohustatud asjaomaste põllumajandusmaade kasutamisega aktiveerima toetuste maksmise ning andma talle makstud ühtsed otsemaksed täies ulatuses üle müüjale või mille kohaselt omandajale antakse pindalatoetused üle selliselt, et pärast ühtsete otsemaksete maksmise aktiveerimist ja väljamaksmist on ta kohustatud pidevalt kandma ühe osa ühtsetest otsemaksetest (põllumajandusettevõttega seotud osa) üle müüjale?”
13. Kohtuistungil, mis peeti 3. detsembril 2009, esitasid suulisi märkusi mõlemad pooled.
III. Õiguslik hinnang
A. Poolte peamised argumendid
14. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja, Arnold ja Johann Harmsi poolt Saksa tsiviilõiguse alusel asutatud ühing, vaidlustab eelotsusetaotluses esitatud asjaolud ning väidab, et eelotsuse küsimus ei vasta põhikohtuasja faktilisele raamistikule.
15. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja sõnul sätestab ühenduse õigus määruse artikli 46 lõikes 2 selgesõnaliselt võimaluse anda toetusõigused teisele põllumajandustootjale üle müügi teel. Sellise lepingulise kokkuleppe kehtivuse suhtes ei tohiks kehtestada avaliku õiguse alusel mingeid täiendavaid tingimusi ega eelneva haldusloa nõuet. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja on seisukohal, et ühenduse õigus ei sisalda sätteid selle kohta, kuidas tuleb kindlaks määrata maksmine põhikohtuasjas käsitletava müügilepingu alusel. Toetusõiguste müük peaks toimuma eranditult vastavalt tsiviilõiguse põhimõtetele, mille kohaselt prevaleerib lepinguvabadus, ja lepingupooltel peaks olema õigus otsustada tasu liigi üle. Seega peaks pooltel olema õigus leppida kokku mitte ühes makses, vaid maksmises järjestikuste osamaksetena. See ei kahjusta määruse artikli 46 lõike 2 eesmärki ja ostjal on igal juhul võimalik sellisest kokkuleppest taganeda.
16. Põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja väidab samuti, et sellega ei rikuta õigusnormidest tulenevat nõuet, et toetusõigusi ei tohi üle anda, kui nendega ei kaasne samaväärse toetuskõlblike hektarite arvu üleandmine. Ta väidab, et kõnealuse sätte eesmärk on vältida olukorda, kus toetusõiguste saamise õigus antakse üle kõigest majanduslikest kaalutlustest lähtuva alalise või pikaajalise kokkuleppe alusel. Rendilepingu lõppemisel läheksid toetusõigused tõepoolest tagasi maa omanikule, kes saaks need seejärel teisele isikule üle anda. See on aga just see, mida müüjad antud juhul teha ei saa. Toetusõigused on ostjale lõplikult üle antud. Ostja saab need teistele isikutele üle anda. Igal juhul anti põhikohtuasja puhul toetusõigused ostjale üle koos kogu põllumajandusettevõttega, sealhulgas põllumajandusmaaga.
17. Seega palub põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja Euroopa Kohtul tunnistada eelotsuse küsimus vastuvõetamatuks. Teise võimalusena väidab ta, et määruse artikli 46 lõige 2 ei välista selliseid lepingulisi kokkuleppeid nagu käsitletakse põhikohtuasjas, mille kohaselt kohustub ostja talle üle antud toetusõiguste eest maksma müüjale osa ostjale tulevikus eraldatavatest ühtsetest otsemaksetest.
18. Saksamaa valitsus väidab, et määruse artikli 46 lõige 2 ei välista selliseid üleandmist käsitlevaid kokkuleppeid nagu käsitletakse põhikohtuasjas, sest selline kokkulepe on kehtiv „muu lõpliku üleandmisena” määruse artikli 46 lõike 2 esimese lõigu esimese lause mõistes. Lepinguvabadust reguleerivate õigusnormide kohaselt on ostjal ja müüjal õigus lähtuda toetusõiguste üleandmisel eraõiguslikest tingimustest; selliste kokkulepete suhtes ei kehti ühtset otsemaksete kava reguleerivad eeskirjad, kui nende kokkulepetega ei rikuta ühenduse õiguse sätteid ja need ei lähe vastuollu ühtse otsemaksete kava kohase toetuse eesmärkidega. Õigusnormid sätestavad, et põllumajandustootjale, antud juhul ostjale, tehakse ühtsed otsemaksed tagasiulatuvalt, eeldusel et ta on oma põllumajandusettevõttes täitnud vastavad tingimused. Ühenduse õiguse kohaselt on toetuse saajal õigus otsustada selle kasutamise üle. Sellest tulenevalt võib ta kõnealust toetust kasutada ka maksmiseks isikule, kes talle toetusõigused müüs. Saksamaa valitsus leiab kokkuvõtteks, et määruse artikli 46 lõige 2 ei välista põhikohtuasjas käsitletavat laadi kokkuleppeid.
19. Komisjon on seisukohal, et antud juhul põhjustas toetusõiguste üleandmine ja aktiveerimine selle, et ei peetud kinni ühtse otsemaksete kava põhimõtetest. Komisjon väidab, et põhikohtuasja pooled sõlmisid õigusliku kokkuleppe, millega eirati määruse sätteid. Komisjon teeb ettepaneku, et Euroopa Kohus vastaks eelotsuse küsimusele, et määruse artikli 46 lõikeid 1 ja 2 koostoimes artikli 2 punktidega a ja c ning artikli 33 lõike 1 punktiga c tuleks tõlgendada selliselt, et põhikohtuasjas käsitletavat laadi lepingulised kokkulepped on vastuolus eespool nimetatud sätetega.
B. Hinnang
20. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kas määruse artikli 46 lõige 2 välistab põhikohtuasjas käsitletavat laadi lepingulise kokkulepped ning kas sellisel juhul on kõnealused kokkulepped kehtetud.
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus eristab oma küsimuses kahte liiki kokkuleppeid:
i) sellised kokkulepped, millega nähakse küll formaalselt ette toetusõiguste täielik ja lõplik üleandmine, kuid pooltevahelise kokkuleppe alusel kuuluvad toetusõigused majanduslikult siiski endiselt müüjale ning nende ostja kui formaalne toetusõiguse omaja on kohustatud asjaomaste põllumajandusmaade kasutamisega aktiveerima toetuste maksmise ning andma talle makstud ühtsed otsemaksed täies ulatuses üle müüjale, ja ii) lepingulised kokkulepped, mille kohaselt ostjale antakse pindalatoetused üle selliselt, et talle jääb püsiv kohustus kanda osa ühtsetest otsemaksetest (põllumajandusettevõttega seotud osa) üle müüjale. Leian siiski, et antud kohtuasja puhul ei erine eelotsuse küsimuses osutatud kahte liiki kokkulepped teineteisest õiguslikult.
22. Esiteks käsitlen ma põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja argumenti, et eelotsuse küsimus ei ole vastuvõetav, sest see ei vasta põhikohtuasja faktilisele raamistikule.
23. Sellega seoses on oluline meelde tuletada, et Euroopa Kohtu ülesanne ei ole teha kindlaks põhikohtuasja lahendamisel tähtsust omavaid asjaolusid. Euroopa Kohus on sedastanud, et ta „peab [...] ühenduse ja siseriiklike kohtute pädevuste jaotuse raames võtma arvesse eelotsusetaotluses kirjeldatud faktilist [...] konteksti, mille põhjal eelotsuseküsimused on esitatud”.(4) Euroopa Kohus ei saa võtta arvesse Euroopa Kohtu põhikirja artikli 23 tähenduses huvitatud poolte väiteid, milles vaieldakse sellele kontekstile vastu.(5) Seetõttu ei saa vastuvõetamatuse vastuväitega nõustuda ja on asjakohane, kui Euroopa Kohus vaatab eelotsuse küsimuse läbi Oberlandesgericht Oldenburg’i esitatud eelotsusetaotluses kirjeldatud faktilise raamistiku alusel.
1. Eelmärkus ühtse otsemaksete kava kohta
24. Kõigepealt tuleb märkida, et ühtsest otsemaksete kavast toetuse saamiseks on kõlblikud üksnes need põllumajandustootjad, kes on saanud toetusõigused, seda kas üleandmise tulemusel või riiklikust reservist.(6) „Põllumajandustootjate” hulka on arvatud üksnes need isikud, kes tegelevad „põllumajandusliku tegevusega” määruse mõistes.(7) Kuid kõnealuste õigustega seotud tegeliku toetuse saamiseks ei piisa automaatselt üksnes asjaolust, et põllumajandustootja on saanud toetusõigused. Ühtsete otsemaksete saamiseks peavad põllumajandustootjal küll olema toetusõigused, kuid ta peab need aktiveerima vajaliku hektarite arvu põllumajandusmaa olemasoluga ning muude majandamisnõuete, nt keskkonna‑ ja loomakaitse ning toiduohutusnõuete täitmisega (nn cross-compliance).(8)
2. Põhiküsimus: määruse artikli 46 lõike 2 tõlgendamine
25. Olenemata eelotsuse küsimuse sõnastusest ja selle seosest müüjate ja ostja vahel sõlmitud lepingulise kokkuleppe või lepinguliste kokkulepetega(9) leian ma, et Euroopa Kohus peaks täielikult keskenduma ainult määruse artikli 46 lõike 2 tõlgendamisele. Kuigi tuleb arvesse võtta põhikohtuasja faktilist raamistikku, peaks Euroopa Kohus tegema seda üksnes määral, mil see on vajalik eespool nimetatud sätte õigesti tõlgendamiseks.
26. EÜ artikli 249 teise lõigu sõnastusest nähtub, et määrused on kõigis liikmesriikides vahetult kohaldatavad. Määruste olemuse ja ülesande tõttu ühenduse õiguse allikate süsteemis on määruste sätetel tavaliselt siseriiklikes õiguskordades vahetu mõju, ilma et siseriiklikel võimudel oleks vaja rakendusmeetmeid võtta. On tõsi, et Euroopa Kohus on tunnistanud, et erandjuhtudel võib „määruste mõnede sätete puhul […] nende rakendamiseks siiski vaja olla liikmesriikide poolset rakendusmeetmete vastuvõtmist”.(10) Ma siiski ei arva, et see on nii määruse artikli 46 lõike 2 puhul. Seetõttu on piisav keskenduda määruse artikli 46 lõikele 2, ilma et oleks vaja võtta arvesse mis tahes võimalikke siseriiklikke rakendusmeetmeid.
27. Määruse artikli 46 lõige 2 sätestab, et toetusõigusi võib üle anda „müügi teel või mis tahes muu lõpliku üleandmisena” kas koos maaga või ilma. Seevastu üleandmine, mis ei ole lõplik, nt rentimine või samalaadsed tehingud, on lubatud üksnes siis, kui üleantavate toetusõigustega kaasneb samaväärse toetuskõlblike hektarite arvu üleandmine.
28. Olen seisukohal, et käesoleva kohtuasja puhul ei ole vaja võtta arvesse määruses sätestatud muid toetusõiguste üleandmise tingimusi, sest eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole taotlenud nende tõlgendamist. Igal juhul leian ma, et nende arvessevõtmine ei ole määruse artikli 46 lõike 2 tõlgendamiseks vajalik.
29. Sellest tulenevalt on käesoleva kohtuasja põhiküsimus määruse artikli 46 lõikes 2 sisalduva fraasi „[toetusõiguste üleandmine] müügi teel või mis tahes muu lõpliku üleandmisena” tõlgendamine.
30. Selliseks tõlgendamiseks on vaja võtta täiel määral arvesse toetusõigusi reguleeriva korra eesmärki ja toetusõiguste üleandmist reguleerivaid õigusnorme.
31. Esiteks, toetuskõlbliku hektariga seotud toetusõiguse eesmärk on anda õigus saada makseid toetusõigusega kindlaksmääratud summas.(11) Vastavalt eespool punktis 24 märgitule on ühtne otsemaksete kava mõeldud põllumajandustootjatele ja eelkõige tegutsevatele põllumajandustootjatele.(12) Siinkohal võib märkida, et erinevalt ühise põllumajanduspoliitika 1992. kuni 1999. aasta reformidest tulenevatest tootmisõigustest (droits à produire) ja lisatasu saamise õigustest (droits à prime) kujutavad ühtsed otsemaksed endast puhtalt „põllumajandustootjate sissetulekutoetust”.(13)
32. Teiseks, nende üleandmisega seoses on selge, et ühenduse seadusandja eesmärk oli, et toetusõigused oleksid üleantavad ja kaubeldavad. Ühtsed otsemaksed jagati toetusõigusteks just selleks, et hõlbustada nende üleandmist.(14) Erinevalt näiteks piimakvootidest võib toetusõigusi põhimõtteliselt tõepoolest vabalt üle anda ning need ei ole seotud konkreetse põllumajandusmaaga. Määrus sätestab siiski selged ja piiravad eeskirjad üleandmise kohta: eelkõige võib neid üle anda üksnes teisele põllumajandustootjale.(15)
33. Toetusõiguste üleandmise ja nendega kauplemise võimalus peidab endas siiski võimalust ühenduse seadusandja kavandatust erineva eesmärgi saavutamiseks, kusjuures seda eesmärki ongi seadusandja just selgelt püüdnud vältida.
34. Sellega seoses märgib määruse preambuli põhjendus 30, et „[...] [s]elleks et vältida spekulatiivseid üleminekuid, mis viivad toetusõiguste kuhjumiseni ilma vastava põllumajandusliku aluseta, tuleks toetuse andmisel näha ette seos toetusõiguste ja toetuskõlblike hektarite arvu vahel ning samuti võimalus piirata õiguste üleminekut teatava piirkonnaga [...]”.
35. Sellest tulenevalt on toetusõiguste üleandmist käsitlevate üksikasjalike sätete põhieesmärk vältida spekulatiivset laadi üleandmisi. Nagu nähtub, on ühtse otsemaksete kava eesmärk anda sissetulekutoetust tegutsevatele põllumajandustootjatele (16) ja mitte isikutele, kes toetusõigustega kauplemisega teenivad muid, põllumajandussektori väliseid finantshuve.(17) Määrus püüab tõepoolest vältida olukorda, kus ühtseid otsemakseid tehakse isikutele, kes ei tegele põllumajandusliku tegevusega määruse mõistes ja kes ei peaks seega saama kasu ühenduse rahastamisest selles valdkonnas.(18)
36. On selge, et ühenduse seadusandjale valmistasid muret määruse sätetest kõrvale hoidmise katsed ning et tal oli tõsine soov pettusi tõkestada ja ära hoida,(19) sest tootmisest lahti seotud korraga kaasneb igal juhul spekulatsioonioht.(20)
37. Seoses sellega on toetusõiguste üleandmisele kehtestatud ühe kõige olulisema piiranguna nõue, et toetusõiguste üleandmine peab olema täielik ja lõplik, välja arvatud juhul, kui tegemist on rentimise või muu samalaadse mittelõpliku tehinguga, millega peab kaasnema samaväärse toetuskõlblike hektarite arvu üleandmine.
38. Sellest tulenevalt peab toetusõiguste algne valdaja ja müüja toetusõigusi teisele põllumajandustootjale müües loovutama tingimusteta oma õiguse nendele ning üleandmise tulemusel saab uue õiguse toetusõigustele nende ostja, kes saab toetusõigused seejärel aktiveerida. Just ostja on see isik, kellel peaks olema õigus vastavate sissetulekutoetuseks ette nähtud summade (ühtsete otsemaksete) saamiseks, sest tema on asjaomase põllumajandusmaa tegelik käitaja.(21) Õigus saada toetusõiguste kohaseid summasid peab olema selgelt lahutamatu kõnealuste toetusõiguste õiguslikust omandist.
39. Kui toetusõiguste üleandmise õiguslike tagajärgede ja õigusmõju tõttu(22) ei loovuta müüja üleandmise tulemusena täielikult kõnealuste toetusõiguste kohaste summade saamise õigust ja ostjale ei teki uusi õigusi, mille kohaselt makstakse talle kõnealustest toetusõigustest tulenevad summad(23) – nt pooltevahelisest kokkuleppest tulenevalt (accidentalia negotii) –, siis ei ole täidetud toetusõiguste seadusliku üleandmise tingimused.
40. Selline on olukord juhul, kui toetusõiguste müüja nõuab, et müügilepinguga jäetaks talle õigus kõnealuste toetusõiguste alusel makstavatele summadele, sest õigust toetusõiguste alusel makstavatele summadele ei saa lahutada toetusõiguste õiguslikust omandist, olenemata sellest, kas õigus sellistele summadele on seotud kõigi üleantud toetusõigustega või üksnes osaga nendest.
41. Seega ma ühinen eelotsusetaotluse esitanud kohtu murega, et antud kohtuasja puhul sõlmitud lepinguline kokkulepe annab põhjust küsida, kas toetusõiguste formaalne üleandmine, mis tähendab, et pooltevahelise kokkuleppe kohaselt jääb toetusõiguste tegelik omand müüjale, ja kokkulepe, et ostja majandab toetusõigustega seotud maad vastavalt määrusele,(24) loob antud juhtumi puhul olukorra, kus on tegemist sellist liiki üleandmisega („fidutsiaarne üleandmine”), mis ei vasta enam määruse artikli 46 lõikes 2 sätestatud tingimustele, st et tegemist ei ole enam müügi või mis tahes muu „lõpliku” üleandmisega. Tehingu tulemus tundub tõepoolest olevat see, et asjaomased summad (ühtsed otsemaksed) ei saavuta kunagi oma eesmärki pakkuda sissetulekutoetust sellele põllumajandustootjale, kes tegelikult majandab toetusõigustega seotud maad. Selle asemel nähtub müügilepingust, et asjaomased summad (ühtsed otsemaksed) või osa nendest tuleb püsivalt anda teisele isikule.(25)
42. Eespool toodud kaalutluste põhjal tuleb määruse artikli 46 lõiget 2 tõlgendada nii, et toetusõiguste müük või nende mis tahes muu lõplik üleandmine kas koos maaga või ilma peab toimuma selliselt, et oleks tagatud, et kõnealuste toetusõiguste müüjale või üleandjale ei jääks lepingu või lepingu sätte kohaselt mingit õigust kõnealuste toetusõiguste alusel makstavatele summadele (ühtsetele otsemaksetele), sest õigust toetusõiguste alusel makstavatele summadele (ühtsetele otsemaksetele) ei saa lahutada toetusõiguste õiguslikust omandist.
43. Kuid määruse artikli 46 lõike 2 sellisest tõlgendamisest tulenevad õiguslikud tagajärjed – nii kõnealuste lepinguliste kokkulepete kui ka asjaomase klausli puhul – peab kindlaks määrama siseriiklik kohus.
IV. Ettepanek
44. Tuginedes eelnevale, teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Oberlandesgericht Oldenburg’i esitatud küsimustele järgmiselt:
Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määrust (EMÜ) nr 2019/93 ja mitmeid muid määruseid, artikli 46 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et toetusõiguste müük või nende mis tahes muu lõplik üleandmine kas koos maaga või ilma peab toimuma selliselt, et oleks tagatud, et kõnealuste toetusõiguste müüjale või üleandjale ei jääks lepingu või lepingu sätte kohaselt mingit õigust kõnealuste toetusõiguste alusel makstavatele summadele, sest õigust toetusõiguste alusel makstavatele summadele ei saa lahutada toetusõiguste õiguslikust omandist.
1 – Algkeel: inglise.
2 – Nõukogu 29. septembri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001 (ELT 2003, L 270, lk 1; ELT eriväljaanne 03/40, lk 269; edaspidi „määrus”).
3 – Müüjad olid lisaks müüdud 9,6 hektari suurusele maale rentinud põllumajandusettevõtte majandamiseks veel umbes 100 hektarit põllumajandusmaad erinevatelt rendileandjatelt või sõlminud maaomanikega maakasutuslepingud. Müügilepingu kohaselt pidi ostja sõlmima nende maaomanikega või õigustatud isikutega kokkulepped nende maade ülevõtmise kohta. Müüjatel oli kohustus sellele oma võimaluste piires kaasa aidata.
4 – Vt 13. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑153/02: Neri (EKL 2003, lk I‑13555, punktid 33–36).
5 – Vt mh 16. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 104/77: Oehlschläger (EKL 1978, lk 791), punkt 4; 29. aprilli 1982. aasta otsus kohtuasjas 17/81: Pabst & Richarz (EKL 1982, lk 1331), punktid 10–12; 29. aprilli 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑482/01 ja C‑493/01: Orfanopoulos ja Oliveri (EKL 2004, lk I‑5257), punkt 42; 12. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑145/03: Keller (EKL 2005, lk I‑2529), punktid 32–34; 21. aprilli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑267/03: Lindberg (EKL 2005, lk I‑3247), punktid 41 ja 42; ning kohtujuristi 3. septembri 2009. aasta ettepanek kohtuasjas C‑305/08: CoNISMa (kohtulahendite kogumikus veel avaldamata), joonealune märkus 12.
6 – Vt määruse artikli 33 lõike 1 punkt c koostoimes artikli 2 punktidega a ja c. Viimati nimetatud artikkel sisaldab mõistete „põllumajandustootja” ja „põllumajanduslik tegevus” määratlust.
7 – Põllumajanduslik tegevus hõlmab põllumajandustoodete tootmist ja kasvatamist või maa hoidmist heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes.
8 – Siinkohal viidatakse määruse artiklile 1 jj, loetuna koostoimes määruse III lisaga ja artiklitega 33, 36, 43 jj. Seoses kohustusega tegelikult kasutada vastava hektarite arvu eest antud toetusõigusi võib tõmmata paralleele võrreldava tootmiskohustusega, mida kohaldatakse piimakvootide andmisel. Põllumajandustootja võib saada hüvitist piimatootmisest lõplikult loobumise eest ainult juhul, kui avalduse esitamise kuupäeval toodab ta piima määruse (EMÜ) nr 857/84 artikli 12 punktis c sätestatud tootjana ning talle on antud individuaalne otsemüügikvoot. Kui põllumajandustootja lõpetas siiski omaalgatuslikult piima tootmise, et ole ta enam tootja kõnealuste sätete tähenduses. Vt 9. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑152/95: Macon jt (EKL 1997, lk I‑5429). Vt samuti 26. oktoobri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑275/05: Kibler (EKL 2006, lk I‑10569), punkt 24.
9 – Siinkohal võib märkida, et eelotsusetaotluse kohaselt on põhikohtuasja apellatsioonkaebuse esitaja ühing, kellele mõlemad müüjad loovutasid müügilepingust tulenevad asjaomased nõuded 29. jaanuari 2007. aasta kirjaliku loovutamislepinguga.
10 – Vt 11. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑403/98: Azienda Agricola Monte Arcosu (EKL 2001, lk I‑103, punkt 26).
11 – Vt määruse artikkel 44.
12 – See on oluline, sest ühise põllumajanduspoliitika hiljutise reformi kogu loogika ja idee seisneb selles, et varasemast põhimõttest, mille kohaselt anti toetust (konkreetsete) põllumajandustoodete tootmise eest, tuleks loobuda ja sisse tuleks seada süsteem, mille kohaselt toetatakse põllumajandusettevõtet käitavat isikut. Sellega jäetakse põllumajandustootjatele paindlikkus oma tootmise üle otsustamisel, kuid samas on neile tagatud sissetuleku stabiilsus, mis on kooskõlas ühise põllumajanduspoliitika eesmärkidega EÜ artikli 33 mõistes. Reformi eesmärk oli muuta Euroopa põllumajandus konkurentsivõimelisemaks, säästvamaks ja turule orienteeritumaks.
13 – Vt määruse artikkel 1. Sellega seoses leian, et reeglina peaksid toetusõigused kuuluma põllumajandustootjale, mitte maaomanikule või rendileandjale. Lisaks võib siinkohal märkida, et näib, et ühtsed otsemaksed on muutunud põllumajandustootja sissetuleku oluliseks osaks. Vt „Les 50 ans de la Politique agricole commune et du Comité européen de droit rural – Un droit rural évolué en Europe”, European Council for Agricultural Law, L’Harmattan, Paris, 2008, lk 416.
14 – Vt määruse preambuli põhjendus 30.
15 – Kes peab olema asutatud samas liikmesriigis. Vt määruse artikli 46 lõige 1.
16 – See tähendab need põllumajandustootjad, kes reaalselt tegelevad põllumajandusliku tegevusega, nagu on määratletud määruses. Sama põhimõtet kohaldatakse näiteks piimakvootide suhtes. Piimakvoote ei saa anda üle isikutele, kes ei tegele tootmisega, et vältida lisatasu saamise õigustega spekuleerimist. Vt selle kohta muu hulgas Barthélemy, D. ja David, J. (ed.), L’agriculture européenne et les droits à produire, INRA, Paris, 1999, lk 172.
17 – Näiteks artiklis „Vente et droits à paiement unique (visite d’un Huron au royaume des imprimés)”, Droit Rural, nr 348, detsember 2006, étude 34, märgib J.-J. Barbiéri, et üleminekuperioodil teatas Prantsusmaa põllumajandusministeerium, et toetusõigused, millega ei kaasne põllumajandusmaad, on n-ö kasutud, veenmaks mitte kasutama spekulatiivseid võtteid.
18 – Komisjon viitab sellega seoses määruse artikli 33 lõike 1 punktile b.
19 – Vt Gadbin, D., „Les droits à paiement unique, pour qui, pourquoi?” Droit Rural, nr 334, juuni 2005, colloque 8. Näitlikustamiseks võib viidata järgmistele allikatele: i) määruse preambuli põhjendus 21 („[...] [ü]henduse fondide väära jaotamise vältimiseks ei tohiks toetust maksta nendele põllumajandustootjatele, kes on tekitanud sellise toetuse saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult”) ja ii) määruse artikkel 29 („[...] ei maksta toetust toetusesaajatele, kelle puhul on kindlaks tehtud, et nad on tekitanud sellise toetuse saamiseks vajalikud tingimused kunstlikult, saamaks kasu kõnealuse toetuskava eesmärkide vastaselt”). Need sätted peegeldavad kohtupraktikat seoses õiguse kuritarvitamisega. Vt mh 22. oktoobri 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑44/89: von Deetzen („von Deetzen II”) (EKL 1991, lk I‑5119), punktid 24–29; 20. juuni 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑313/99: Mulligan ja teised (EKL 2002, lk I‑5719), punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika; 21. veebruari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑255/02: Halifax ja teised (EKL 2006, lk I‑1609), punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika; 11. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑279/05: Vonk Dairy Products (EKL 2007, lk I‑239), punkt 33 ja seal viidatud kohtupraktika; ja 7. juuni 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑278/06: Otten (EKL 2007, lk I‑4513), punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika.
20 – Vt Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC) – Toute la PAC, rien d’autre que la PAC, Bruylant, 2006, lk 332.
21 – Seetõttu peaks ostja olema mitte üksnes toetusõiguste valdaja õiguslikult, vaid samuti ühtsete otsemaksete saaja majanduslikust aspektist. Toetusõigusi ei tohi jagada formaalseks ja majanduslikuks omandiks, mis võimaldab anda ühtseid otsemakseid lõpptulemusena edasi isikule, kes asjaomast maad ei majanda.
22 – Ei oma tähtsust, millest selline õigusmõju ja need õiguslikud tagajärjed tulenevad, sest antud juhul on küsimus tehingu tulemuse eest vastutamises ja mitte tehingu vormis või sellega kaasnevates elementides. See on iseloomulik õiguslikele olukordadele, kus pooled tegelevad nõuetega, mille õiguslik alus on avalikus õiguses; määruse kohaste toetusõiguste puhul see just nii on. Teisisõnu, kui toetusõiguste üleandmine ei ole olnud täielik ja lõplik ning sellest tulenevalt ei ole antud lõplikult üle õigust saada kõnealuste toetusõiguste alusel makstavaid summasid, siis ei oma õiguslikust seisukohast tähtsust, kas pooled toimisid hooletult või tahtlikult. Oluline on asjaolu, et pooltevahelise kokkuleppe tulemusena ei toimunud lõplikku üleandmist.
23 – Eeldusel, et kõik muud kohaldatavad tingimused on täidetud.
24 – See tähendab kooskõlas määruse artiklis 3 sätestatud majandamisnõuetega.
25 – Komisjonil võib olla õigus, kui ta väidab, et kuna toetusõigused on üle antud tasuta, näib ostjal ehk toetusõiguste uuel valdajal olevat müüja variisiku roll ning müüja jätkab majanduslikust aspektist ühtsete otsetoetuste saamist – kusjuures ei selle suurus ega kestus ei ole piiratud –, kuigi eelotsusetaotlusest nähtub, et ta ei tegutse enam põllumajandustootjana vastavalt artikli 33 lõike 1 punktile c loetuna koostoimes määruse artikli 2 punktidega a ja c, või vähemalt ei tegele ta põllumajandusega asjaomasel maal.