KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 25. veebruaril 2010(1)
Kohtuasi C‑211/08
Euroopa Komisjon
versus
Hispaania Kuningriik
Kohustuste rikkumine – Teenuste osutamise vabadus – Välisriigis kantud arstiabikulude hüvitamine – Teises liikmesriigis saadud planeerimata haiglaravi – Määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkt a
1. Käesolevas kohtuasjas on Euroopa Ühenduste Komisjon esitanud Euroopa Kohtule EÜ artikli 226 alusel hagi, milles palutakse tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik keeldus osas, milles ravi andmise liikmesriigis on kohaldatav kindlustuskate Hispaania õigusnormides sätestatust madalam, hüvitamast Hispaania riikliku tervishoiusüsteemi liikmetele ravikulusid, mis neil tekkisid, saades teises liikmesriigis haiglaravi vastavalt nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrusele (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes, artikli 22 lõike 1 punkti a alapunktile i,(2) siis on Hispaania Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
I. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu õigus(3)
1. EÜ asutamislepingu asjakohased sätted
2. EÜ artikli 42 esimeses lõigus on sätestatud:
„Nõukogu võtab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele(4) sotsiaalkindlustuse valdkonnas meetmeid, mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks; selleks kehtestab ta korra, millega kindlustatakse võõrtöötajatele ja nende ülalpeetavatele:
a) kõigi eri riikide õigusaktide kohaselt arvessevõetavate perioodide kokkuliitmine, et omandada ja säilitada õigus saada toetust ja arvutada toetuse suurus;
b) toetuse maksmine isikutele, kes elavad liikmesriigi territooriumil.”
3. EÜ artikli 49 esimeses lõigus on sätestatud:
„Järgnevate sätete kohaselt keelatakse ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse.”
2. Teisene õigus
4. Määruse nr 1408/71 andmisel kasutas nõukogu pädevust, mis oli talle antud EÜ artikliga 42 (endine asutamislepingu artikkel 51), et kooskõlastada vastavalt sellele sättele eri liikmesriikide õigusakte mitmes sotsiaalkindlustuse valdkonnas.(5)
5. Käesolevas kohtuasjas on asjakohased eelkõige nimetatud määruse artikli 22 lõike 1 punkt a ja punkti c alapunkt i, mis sätestavad:
„1. Töötajal või füüsilisest isikust ettevõtjal, kes vastab pädeva riigi õigusaktide tingimustele õiguse kohta saada hüvitist, arvestades vajadusel artikli 18 sätteid, ning:
a) kellel on tervisliku seisundi tõttu meditsiinilistel põhjustel vaja teise liikmesriigi territooriumil viibimise ajal hüvitisi, võttes arvesse hüvitiste olemust ja liikmesriigis viibimise eeldatavat aega
[…]
c) kellele pädev asutus on andnud loa minna teise liikmesriigi territooriumile, et saada seal vajalikku ravi,
on õigus saada:
i) mitterahalisi hüvitisi, mida pädeva asutuse nimel annab viibimis- või elukohajärgne asutus vastavalt tema poolt kohaldatavatele õigusaktidele, nii nagu oleks see asutus kõnealuse isiku kindlustanud; hüvitiste andmise kestus on siiski reguleeritud pädeva riigi õigusaktidega; […].”
6. Määruse nr 1408/71 artiklis 36 „Tagasimaksed asutuste vahel” on sätestatud:
„1. Ühe liikmesriigi asutuse poolt teise liikmesriigi asutuse nimel vastavalt käesolevale peatükile antud mitterahalised hüvitised makstakse täielikult tagasi.”
7. Määruse nr 1408/71 artikliga 80 loodi komisjoni juurde võõrtöötajate sotsiaalkindlustuse halduskomisjon (edaspidi „halduskomisjon”), kuhu kuulub iga liikmesriigi esindaja. Artikli 81 kohaselt on selle komisjoni ülesanne muu hulgas tegelda kõigi määrusest tulenevate haldus- ja tõlgendusküsimustega,(6) „tugevdada ja arendada liikmesriikidevahelist koostööd sotsiaalkindlustusküsimustes, eelkõige ühist huvi pakkuvate tervishoiu- ja sotsiaalmeetmete alal;”(7) ning „tugevdada ja arendada liikmesriikidevahelist koostööd teabevahetuse korra nüüdisajastamise abil”(8).
8. Nõukogu 21. märtsi 1972. aasta määrus (EMÜ) nr 574/72, millega määratakse kindlaks määruse nr 1408/71 rakendamise kord, sätestab oma artikli 21 „Mitterahalised hüvitised viibimise korral liikmesriigis, mis ei ole pädev riik” lõikes 1:
„1. Selleks et saada mitterahalisi hüvitisi vastavalt määruse artikli 22 lõike 1 punkti a alapunktile i, esitab töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja tervishoiuteenuse osutajale pädeva asutuse poolt väljastatud dokumendi, mis tõendab, et tal on õigus saada mitterahalisi hüvitisi. See dokument koostatakse vastavalt artiklile 2.(9) […].
Pädeva asutuse poolt artikli 22 lõike 1 punkti a alapunkti i alusel hüvitiste saamiseks väljastatud dokument kehtib igal üksikjuhul tervishoiuteenuse osutaja jaoks riikliku tõendina isiku õiguste kohta, kes on asukohamaa asutuse poolt kindlustatud.”
9. Vastavalt määruse nr 574/72 artikli 34 lõikele 1, pealkirjaga „Teises liikmesriigis viibimise ajal tekkinud kulude tagasimaksmine liikmesriigi pädeva asutuse poolt”:
„1. Kui töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja viibimise ajal muus liikmesriigis kui pädev riik ei ole võimalik täita rakendusmääruse artikli 20 lõigetes 1 ja 4 ning artiklites 21, 23 ja 31 ettenähtud formaalsusi, maksab pädev asutus selle isiku taotlusel tema kulud vastavalt määradele, mida kohaldab viibimiskohajärgne asutus.”
B. Siseriiklik õigus
10. 25. aprilli 1986. aasta tervishoiu üldseaduse (Ley General de Sanidad)(10) nr 14 eesmärk on rakendada Hispaania põhiseaduse artiklist 43 tulenevat õigust tervise kaitsele. Seaduse artikli 1 lõike 2 kohaselt on see õigus Hispaania kodanikel ja välisriikide kodanikel, kes on asunud Hispaania territooriumile elama. Artikliga 44 jj loodi riiklik tervishoiuteenistus, mis on avalikest rajatistest ja teenustest koosnev tervik, mille ülesanne on hoolitseda tervisekaitse eest nii riigi kui ka autonoomsete piirkondade tasandil. Kindlustatutele selle süsteemi raames osutatavad teenused on tasuta.
11. Seaduse nr 14/1986 sätteid täiendab 23. mai 2003. aasta seadus nr 16 riikliku tervishoiusüsteemi sidususe ja kvaliteedi kohta (Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud).(11)
12. Kuninga 15. septembri 2006. aasta dekreet nr 1030, mis kehtestab riikliku tervishoiusüsteemi ühisteenuste nomenklatuuri ja selle muutmise korra,(12) sätestab oma artikli 4 lõikes 3:
„Kõiki ühisteenuseid osutatakse ainult riiklikku tervishoiusüsteemi kuuluvate või sellega lepingu sõlminud keskuste, asutuste ja teenistuste kaudu, välja arvatud eluohtlikes olukordades, kui on leidnud tõendamist, et selle süsteemi vahendeid ei olnud võimalik kasutada. Väljaspool riiklikku tervishoiusüsteemi antava viivitamatu vältimatu hädaabiga seotud kulud hüvitatakse pärast seda, kui on tõendatud, et ravi andmine nimetatud süsteemi raames ei olnud mõistliku aja jooksul võimalik ning käesolevat erandit ei ole moonutatud ega kuritarvitatud. See ei piira ei nende rahvusvaheliste kokkulepete kohaldamist, mille osaliste hulka Hispaania kuulub ega nende Hispaania õigusnormide kohaldamist, mis reguleerivad raviteenuse osutamist välisriigis.”
13. Sotsiaalkindlustuse üldseaduse (Ley General de la Seguridad Social)(13) kohaselt osutab riikliku sotsiaalkindlustussüsteemi raames kindlustatule raviteenuseid riiklik tervishoiusüsteem.
14. Nagu Hispaania valitsus kostja vastuses täpsustas, ei ole riigisiseselt kehtestatud sätteid, mis reguleeriksid üldiselt Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud isikule teises liikmesriigis osutatud tervishoiuteenustest tulenevate kulude asutustevahelisi tagasimakseid; seega reguleerivad sellist tagasimaksmist üksnes ühenduse määrused, mis seda valdkonda käsitlevad, ja kahepoolsed lepingud, mille Hispaania on nende rakendamiseks sõlminud.(14)
15. Selliste kulude tagasimaksmine otse kindlustatule on aga ette nähtud ainult määruse nr 574/72 artiklis 34 sätestatud juhul, st kui ajutises elukohariigis ei ole ettenähtud formaalsusi täidetud. Riikliku sotsiaalkindlustusinstituudi (Instituto Nacional de la Seguridad Social) ringkirjas nr 11/92,(15) mille eesmärk oli eelnimetatud artikli 34 rakendamine, on selle kohta sätestatud:
„[…] Hispaania sotsiaalkindlustusinstituudi kohalikud asutused on vajaduse korral kohustatud hüvitama otse kõnealusele isikule kulud vastavalt määradele, mida kohaldab viibimiskohajärgne asutus, kes peab hindama või määrama, kas tegemist oli viivitamatu vajadusega, millest sõltub õigus kulude katmisele. Kui vajalikud formaalsused on täidetud, makstakse see summa välisriigi pädevale asutusele institutsioonidevahelise kulude tagasimaksesüsteemi raames.”
II. Kohtueelne menetlus, menetlus Euroopa Kohtus ja poolte nõuded
16. Rikkumismenetlus algatati Hispaanias elava ja Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud Prantsuse kodaniku Stephane Chollet’ kaebuse tõttu. Viimane kaebas, et pärast Prantsusmaal viibimise ajal saadud haiglaravi lükkas pädev Hispaania asutus tagasi tema taotluse, kus ta palus hüvitada selle protsendi kuludest, mille viibimiskohajärgne asutus oli jätnud vastavalt Prantsuse õigusnormidele tema kanda (niinimetatud „ticket modérateur”). Pärast esimest teabenõuet saatis komisjon Hispaania ametiasutustele 18. oktoobril 2006 märgukirja, kus ta sedastas, et Hispaania õigusnormid, mis käsitlevad niisuguste kulude hüvitamist, mis on tekkinud seoses riiklikus sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud isiku saadud raviga teises liikmesriigis, rikuvad EÜ artiklit 49. Hispaania ametiasutused vastasid 29. detsembri 2006. aasta kirjaga, eitades kõiki etteheiteid. Jäämata saadud vastusega rahule, saatis komisjon 19. juulil 2007 Hispaania ametiasutustele põhjendatud arvamuse, kus ta kordas märgukirjas esitatud etteheiteid ja nõudis, et adressaadiks olev liikmesriik võtaks kahe kuu jooksul vajalikud meetmed rikkumise lõpetamiseks. Hispaania ametiasutused vastasid põhjendatud arvamusele 19. septembri 2007. aasta kirjaga, kinnitades, et Hispaania õigusnormid on asutamislepinguga täiesti kooskõlas.
17. Komisjon esitas avaldusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 20. mail 2008, käesoleva kohtuasja esemeks oleva hagi, paludes Euroopa Kohtul:
– tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik keeldus hüvitamast Hispaania riikliku tervishoiusüsteemi liikmetele teistes liikmesriikides haiglaravi saades tekkinud ravikulusid vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a alapunktile i, olukorras, kus ravi andmise liikmesriigis on kohaldatav kindlustuskate Hispaania õigusnormides sätestatust madalam, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
– mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
18. Hispaania Kuningriik palub Euroopa Kohtul hagi rahuldamata jätta ja mõista kohtukulud välja komisjonilt.
19. Euroopa Kohtu presidendi 23. oktoobri 2008. aasta määrusega anti Belgia Kuningriigile, Soome Vabariigile, Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigile ning Taani Kuningriigile luba astuda menetlusse Hispaania Kuningriigi nõuete toetuseks. Poolte ning Belgia, Taani ja Suurbritannia valitsuse esindajad kuulati ära 24. novembri 2009. aasta kohtuistungil.
III. Õiguslik analüüs
A. Hagi vastuvõetavus
20. Hispaania Kuningriik, keda toetab Belgia Kuningriik, vaidlustab hagi vastuvõetavuse, esitades mitu etteheidet, mille võib kokku võtta järgmiselt: hagi nõuded on seosetud ning vastuolus Euroopa Kohtu kodukorra artikli 38 lõike 1 nõuetega, lisaks on komisjon Euroopa Kohtu menetluse käigus esiteks muutnud kohustuste rikkumise süüdistuse eset võrreldes kohtueelses menetluses määratletuga ning teiseks on ta repliigi staadiumis muutnud oluliselt nõudeid (1); hagi on kasutu ja asjakohatu ning kujutab endast menetluse kuritarvitamist, kuna kostjast riigile ette heidetav asutamislepingu rikkumine on ühenduse teiseste õigusnormide tagajärg (2).
1. Hagi nõuete seosetus ja kohustuste rikkumise süüdistuse eseme ning nõueteosa muutmine
21. Hispaania valitsus väidab esiteks, et komisjoni nõuded ei vasta Euroopa Kohtu kodukorra artikli 38 lõike 1 nõuetele. Eriti tekitab segadust viide määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktile a, mis puudutab ühenduse sotsiaalkindlustusõigusnormide rikkumist, kuigi haldusmenetluse faasis heitis komisjon Hispaania Kuningriigile ette ainult EÜ artikli 49 rikkumist. Hispaania valitsus lisab, et ühes hagi lõigus väidab komisjon, et Hispaania õigusnormid on vastuolus määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktiga a. Repliigi faasis jättis komisjon selle väite ning nii kohtueelses menetluses kui ka hagis esitatud väite, et kuninga dekreedi nr 1030/2006 artikli 4 lõige 3 on vastuolus EÜ artikliga 49, kõrvale. Neil asjaoludel heidab kostjast valitsus ette rikkumismenetluse eseme olulist muutmist kohtumenetluse faasis, samuti nõueteosa muutmist Euroopa Kohtu menetluse käigus. Viimaks väidab kostjast valitsus, et juhul, kui hagi käsitatakse nii, et tegelikult on selle eesmärk tuvastada määruse nr 574/72 artikli 34 rikkumine, on see vastuvõetamatu, kuna põhineb hilinemisega esitatud etteheitel. Lisaks väidab Belgia Kuningriik, et oma hagis tugineb komisjon EÜ artikli 49 rikkumisele, mida Hispaania valitsusele kohtueelses menetluses ette ei heidetud.
22. Minu arvates on need etteheited põhjendamatud.
23. Haldusmenetluse dokumentide lugemisel ilmneb selgelt, et komisjon on algusest peale pannud Hispaaniale süüks ainult EÜ artikli 49 rikkumist, kusjuures see rikkumine seisneb selles, et Hispaania õiguskorras ei ole kehtestatud mehhanismi nende kulude hüvitamiseks, mida riiklikus sotsiaalkindustussüsteemis kindlustatud isikud on kandnud planeerimata haiglaravi tõttu, viibides ajutiselt teises liikmesriigis, kui selles liikmesriigis kohaldatav kulude katmise tase on Hispaania õigusnormides tagatust madalam.
24. Samuti ilmneb selgelt, et sellist etteheidet esitades viitab komisjon nii haldusmenetluses kui ka hagis tagasimaksmisele, mis erineb nii määruse nr 1408/71 artiklis 36 sätestatud tagasimaksetest asutuste vahel kui ka määruse nr 574/72 artiklis 34 sätestatud tagasimaksetest riiklikus sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatule, kui ravi toimus ilma ettenähtud formaalsusteta. Komisjoni arvates tuleneb õigus sellisele äsjamainitud määrustes sätestatud tagasimakseid täiendavale hüvitisele EÜ artiklist 49.
25. Mis puudutab viidet kuninga dekreedi nr 1030/2006 artikli 4 lõikele 3, mis oli ära toodud haldusmenetluse dokumentides ja hagiavalduses, ent mida repliigi faasis enam ei korratud, siis tuleneb komisjoni kriitika asjaolust, et see säte välistab (välja arvatud vähestel erandjuhtudel) õiguse ravikulude hüvitamisele, kui ravi on saadud väljaspool riiklikku tervishoiusüsteemi, ning sedastusest, et menetluses käsitletav täiendav hüvitis nimetatud erandjuhtude alla ei kuulu. Vastupidi sellele, mida väidab kostjast valitsus, jäi komisjoni väide, mille kohaselt see õigusnorm näitab, et Hispaania õiguskorras on õigus sellisele hüvitamisele sätestamata, menetluse eri faasides põhiosas muutumatuks. Pealegi on see minu arvates täiesti kooskõlas algselt Hispaania Kuningriigile esitatud etteheite sisuga.
26. Minu arvates ei saa ka väita, nagu seda teeb kostjast valitsus, et komisjon laiendas kohustuste rikkumise menetluse eset ühenduse sotsiaalkindlustusõiguse rikkumisele, kui ta kinnitas ühes hagiavalduse lõigus (mille sõnastus on vaieldamatult ebaõnnestunud), et kuninga dekreedi nr 1030/2006 artikli 4 lõikes 3 käsitletud erandi kohaldamisala on „kitsam kui määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a oma, nii et enamikul viimase sättega kaetud juhtudest ei tunnusta Hispaania ametiasutused õigust teises liikmesriigis kantud ravikulude tagasimaksmisele”. Kui võtta arvesse hagi kui tervikut, ei ole tegelikult kahtlust, et hüvitis, millele komisjon viitab, on täiendav hüvitis, millele Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatutel on EÜ artiklist 49 tulenevalt õigus, mitte määrustes nr 1408/71 ja nr 574/72 sätestatud eri liiki tagasimaksed, nagu väidab Hispaania valitsus.
27. Hagiavalduse väidetava seosetuse osas piirdun märkusega, et määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktile a on nii märgukirjas kui ka põhjendatud arvamuses korduvalt viidatud selleks, et piiritleda hagiavalduses käsitletavad olukorrad, st juhud, mil ravi saadakse, viibides teises liikmesriigis mingil muul eesmärgil kui ravi saamiseks, nagu seda tegi S. Chollet. Neil asjaoludel tundub mulle, et ei saa tõsiselt väita, et hagiavalduses sisalduv viide sellele artiklile, mis on siin pealegi käsitletavate juhtude piiritlemise eesmärgil, võiks tekitada segadust kohustuste rikkumise laadi osas, mida Euroopa Kohtul palutakse tuvastada.
28. Kuna on selge, et ainuke kohustuste rikkumine, mida on Hispaania Kuningriigile algusest peale ette heidetud, puudutab EÜ artiklit 49, tuleb välistada võimalus, et hagiavaldust saaks tõlgendada kostjast valitsuse kombel nii, nagu selle eesmärk oleks lasta tuvastada määruse nr 574/72 artikli 34 rikkumine.
29. Seega pean eelnevast lähtudes põhjendamatuks Hispaania väidet, et haldusmenetluses määratletud kohustuste rikkumise eset muudeti kohtumenetluse faasis. Samuti tuleb tagasi lükata Belgia valitsuse sama sisuga etteheide, kuna see lähtub ilmselgelt väärast eeldusest. Esitatud põhjustest lähtudes pean põhjendamatuks ka kostjast valitsuse väiteid, et repliigi faasis olevat muudetud nõudeid ja et hagiavalduse nõuded on seosetud.
2. EÜ artiklil 226 rajaneva hagi asjakohasus ja menetluse kuritarvitamine
30. Teiseks märgib Hispaania Kuningriik, et EÜ artikli 49 väidetav rikkumine, mida komisjon talle süüks paneb, tuleneb ühenduse õigusnormidest endist. Hispaania õiguskorras reguleeritakse riiklikus tervishoiusüsteemis kindlustatutele arstiabikulude tagasimaksmist juhtudel, mida käsitletakse kohustuste rikkumise menetluses, eraldi riiklike õigusnormide puudumisel otse ühenduse sotsiaalkindlustusmäärustega. Seega ei ole niisuguste olukordade kaitsmine nagu see, millesse sattus S. Chollet, komisjoni soovitud viisil võimalik muidu kui ühenduse õigusnorme muutes. Neil asjaoludel on menetluse algatamine (nagu seda on teinud hagejast institutsioon) ainult ühe liikmesriigi vastu, kes pealegi on ühenduse asjassepuutuvaid õigusnorme igati täitnud, nii asjakohatu kui ka kasutu. Analoogilise argumendiga, mida ei ole küll vastuvõetamatust puudutavate väidete hulgas, väidab kostjast valitsus, et isegi kui nõustuda, et S. Chollet’ puhul rikuti ühenduse sotsiaalkindlustusmääruste sätteid, ei tuleks selles süüdistada mitte Hispaaniat, vaid Prantsusmaad, kuna vastupidi määruse nr 1408/71 artiklis 36 sätestatule ei esitanud selle liikmesriigi ametiasutused Hispaania asutustele arvet S. Chollet’ ravikulude kogusumma peale. Viimaks tõstab Hispaania valitsus esile käesoleva kohtuasja eripära, arvestades et Euroopa Kohtult nõutakse liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamist valdkonnas, kus ta on siiani teinud ainult eelotsuseid.
31. Selle etteheite raames vaidlustab Hispaania Kuningriik hagi vastuvõetavuse esiteks selle asjakohasuse seisukohalt ja esitab teiseks argumente menetluse kuritarvitamise kohta.
32. Esimese osas piisab, kui meenutada, et Euroopa kohtu praktikas tunnistatakse komisjoni ulatuslikku hindamisruumi EÜ artikli 226 kohaldamisel. Selle institutsiooni pädevusse kuulub nii hindamine, kas teatud liikmesriigi vastu menetluse algatamine on asjakohane, kui ka otsustamine, millise asjassepuutuvale liikmesriigile süükspandava tegevuse või tegevusetuse tõttu see tuleb algatada,(16) samuti on komisjoni pädevuses hinnata, kas on asjakohane pöörduda Euroopa Kohtusse, et saavutada kohustuste rikkumise tuvastamine. Kooskõlas selle kaalutlusõiguse tunnustamisega on Euroopa Kohus pidevalt hoidunud hindamast artikli 226 alusel esitatud hagi asjakohasust, kui kostjaks olev liikmesriik on selle asjakohasuse vaidlustanud.(17)
33. Mis puutub teise aspekti, siis piisab rõhutamisest, et Hispaania valitsuse argumentide eelduse õigsust, st seda, et ette heidetavat rikkumist ei saa talle mingil juhul süüks panna, kuna see tuleneb esmase õiguse vastuolust teiseste õigusnormidega, tuleb kontrollida kohustuste rikkumise tuvastamise, seega hagi sisulise uurimise käigus. Nii või teisiti püütakse hagiga, mille eesmärk on tuvastada, et liikmesriik on rikkunud esmasest õigusest tulenevaid kohustusi, tagada asutamislepingu järgimine ning seda ei saa lugeda menetluse kuritarvitamiseks. Asjaolu, et Euroopa Kohus on hagis käsitletava valdkonna üle siiani ainult eelotsuseid teinud, on täiesti ebaoluline ega saa takistada komisjoni kaitsmast nende õigusnormide järgimist, mille kohta ta arvab, et neid on rikutud.
34. Seega tuleb minu arvates tagasi lükata ka teine kostjast valitsuse esitatud vastuvõetamatuse vastuväide.
3. Järeldus vastuvõetavuse kohta
35. Esitatud põhjendustest lähtudes arvan, et hagi tuleb tunnistada vastuvõetavaks.
B. Kohustuste rikkumine
1. Euroopa Kohtu praktika, millest komisjoni hagi lähtub
36. Enne, kui tutvustada komisjoni argumente, mille ta oma hagi toetuseks esitas, tuleb lühidalt läbi vaadata etapid, mis viisid Euroopa Kohtu tõdemuseni, et ühe liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud isikutel on – teatud kindlatel asjaoludel ja teatud piires – asutamislepingu teenuste osutamise vabaduse sätete alusel õigus, et neile makstaks tagasi arstiabikulud, mida nad on kandnud teises liikmesriigis, vastavalt määradele, mida kohaldatakse riigis, kus nad on kindlustatud, ning täiendava võimalusena vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 alapunktis i ette nähtud kulude kandmise korrale.
37. Selline kohtupraktika sai alguse hästituntud kohtuotsusest Kohll.(18) Euroopa Kohus, kelle poole pöördus Cour de cassation de Luxembourg – seoses Luksemburgis kindlustatud Raymond Kohlli ja Union des caisses de maladie vahelise kohtuvaidlusega, mis puudutas viimase keeldumist maksta tagasi kulud, mida R. Kohll oli kandnud seoses oma tütre hambaraviga Saksamaal – täpsustas ennekõike, et ei asjaolu, et põhikohtuasjas käsitletavad liikmesriigi õigusnormid kuuluvad sotsiaalkindlustuse valdkonda, ega asjaolu, et keeldumine võib olla kooskõlas määruse nr 1408/71 artikliga 22, ei välista kõnealusel juhul asutamislepingu teenuste osutamise vabadust puudutavate sätete kohaldamist. Olles määratlenud teises liikmesriigis asuva ortodondi poolt väljaspool haiglastruktuuri antud tasulise ravi teenusena asutamislepingu artikli 60 (nüüd EÜ artikkel 50) tähenduses, sedastas Euroopa Kohus, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid muudavad kindlustatule teises liikmesriigis asuvate meditsiiniteenuste osutajate poole pöördumise vähem atraktiivseks ning kujutavad endast nii selle kindlustatu kui ka teenuseosutajate jaoks teenuste osutamise vabaduse piirangut. Mis puutub sellise piirangu põhjendamise võimalustesse, siis märkis Euroopa Kohus, et esiteks ei oleks tagasimaksel, mille suurus sõltub selle riigi määradest, kus isik on kindlustatud (nagu R. Kohll nõudis), olnud märgatavat mõju sotsiaalkindlustussüsteemi rahastamisele ning teiseks ei olnud kõnesoleval juhul tõendatud, et kõnealused õigusnormid oleks vajalikud tasakaalustatud ja kõigile kättesaadavate meditsiini- ja haiglaraviteenuste säilitamiseks, mis kuuluks EÜ asutamislepingu artiklil 56 (muudetuna EÜ artikkel 46) põhinevate rahvatervisega seotud erandite alla. Seega jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et „liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt on teises liikmesriigis asuva ortodondi teostatud hambaravi kulude hüvitamiseks vastavalt selle riigi määradele, kus isik on kindlustatud, nõutav kindlustatud isiku sotsiaalkindlustusasutuse luba, on EÜ asutamislepingu artiklitega 59 ja 60 vastuolus”.
38. Euroopa Kohus oli kinnitanud neid põhimõtteid haiglavälise ravi osas. Seega tekkis küsimus, kas neid saab kohaldada ka haiglaravi suhtes. Selle küsimusega tegeldi kohtuotsuses Smits ja Peerbooms(19), kus käsitleti Madalmaade ravikindlustussüsteemi, mille kohaselt osutatakse kindlustatutele meditsiiniteenuseid lepingute süsteemi alusel reeglina tasuta. B. S. M. Smits taotles Saksa kliinikus saadud raviga seotud kulude hüvitamist, samas kui H. T. M. Peerbooms taotles ühes Austria instituudis saadud spetsiifilise neuroloogilise raviga seotud kulude hüvitamist. Mõlemal juhul vastati põhikohtuasja hagejatele keeldumisega, mida B. S. M. Smitsi puhul põhjendati asjaoluga, et rahuldav ja asjakohane ravi oli Madalmaades kättesaadav, ja H. T. M. Peerboomsi puhul teraapia katselise olemusega. Viidates kohtupraktikale, mis oli tegelikult vähem sõnaselge, kui Euroopa Kohus tahtnuks näidata, väitis Euroopa Kohus eelkõige, et meditsiiniteenused kuuluvad asutamislepingu artikli 60 kohaldamisalasse, ilma et oleks vaja eristada haiglaravi ja ambulatoorset ravi.(20) Seejärel täpsustas ta, et „liikmesriigis osutatud raviteenus, mille eest patsient ise maksab, ei või asutamislepinguga tagatud teenuste osutamise vabaduse kohaldamisalast välja jääda ainuüksi põhjusel, et kõnealuse ravi kulude hüvitamist taotletakse teise liikmesriigi ravikindlustusalaste õigusaktide põhjal, mis sätestavad põhimõtteliselt mitterahalised hüvitised”.(21) Samuti ei tähenda asjaolu, et haiglaravi rahastavad haigekassad otse lepingute ja varem kehtestatud hindade alusel, Euroopa Kohtu arvates, et see ravi ei võiks kuuluda asutamislepingu artikli 60 tähenduses teenuste valdkonda.(22) Niisiis sedastas Euroopa Kohus, et kõnealused liikmesriigi õigusnormid on oma olemuselt piiravad. Ta väitis siiski, et nõue, et teises liikmesriigis saadud haiglaravi kulude katmine riikliku süsteemi poolt sõltub eelnevast loast, on „ühtaegu vajalik ja mõistlik meede”, kuna seda õigustavad kaks vajadust: „tagada, et kõnesoleva liikmesriigi territooriumil oleks piisavalt ja püsivalt kättesaadav kvaliteetsete haiglaraviteenuste tasakaalustatud valik” ja „vältida – nii palju kui võimalik – rahaliste, tehniliste ja inimressursside raiskamist.”(23)
39. Kohtuotsusega Vanbraekel(24), mis tehti samal päeval kui kohtuotsus Smits ja Peerbooms, lisas Euroopa Kohus oma ehitisele uue kivi. Belgia kodanik Jeanne Descamps, kes oli Belgia kohustusliku ravi- ja invaliidsuskindlustusskeemi raames kindlustatud, taotles luba, et minna Prantsusmaale ortopeedilisele operatsioonile. Loa andmisest keelduti põhjusel, et taotlus ei ole piisavalt põhjendatud. Loa puudumisest hoolimata käis J. Descamps siiski operatsioonil ning esitas pärast seda oma haigekassa vastu hagi kulude hüvitamise nõudes. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus oli tuvastanud J. Descampsi kohta tehtud keelduva otsuse õigusvastasuse, pöördus ta Euroopa Kohtu poole, et selgitada välja hüvitise suurus, mis tuleb kostjast haigekassalt välja mõista. Olles täpsustanud, et „juhul, kui kindlustatu on esitanud määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti c alusel loataotluse, mille pädev asutus on jätnud rahuldamata, ning hiljem on [...] [tuvastatud] sellise keeldumise [põhjendamatus], on sel kindlustatul õigus saada otse pädevalt asutuselt kulude eest hüvitist samas summas, mille see asutus oleks võtnud enda kanda, kui luba oleks kohe nõuetekohaselt väljastatud,”(25) uuris Euroopa Kohus, kas arvestades, et Belgia süsteemi kohaldamisel oleks hüvitatav summa suurem kui Prantsuse süsteemi puhul, on J. Descamps’i pärijatel, kes olid vahepeal põhikohtuasja üle võtnud, teenuste osutamise vabadust käsitlevate sätete alusel õigus ka täiendavale hüvitisele kahe süsteemi vahelise erinevuse korvamiseks. Ta jõudis samadele järeldustele, mis kohtuotsuses Smits ja Peerbooms, nii haiglaravi käsitamise suhtes teenustena kui ka kõnealuste õigusnormide piirava iseloomu suhtes, kuna nende õigusnormide tulemusel on „kindlustatu kindlustuskate [...] teises liikmesriigis haiglaravi saamise korral väiksem kui samasuguse ravi saamise korral liikmesriigis, kus ta on kindlustatud.”(26) Sellise piirangu võimaliku õigustatuse kohta märkis Euroopa Kohus esiteks, et nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus tuvastas, oli J. Descamps’i Prantsusmaale operatsioonile minemise taotluse rahuldamata jätmine õigusvastane, ja teiseks, et kui tunnistatakse pärijate õigust saada täiendavat hüvitist, „mille suurus sõltub selle riigi hüvitamiskorrast, kus isik on kindlustatud, ei pane [selle hüvitise maksmine] selle riigi ravikindlustussüsteemile eeldatavalt mingit rahalist lisakoormust võrreldes hüvitisega, mida oleks tulnud maksta juhul, kui haiglaravi oleks saadud selles riigis,”(27) ja seega ei saanud sellel olla ka märgatavat mõju Belgia sotsiaalkindlustussüsteemi rahastamisele. Ta jõudis järeldusele, et „asutamislepingu artiklit 59 […] tuleb tõlgendada nii, et juhul, kui viibimiskohajärgses liikmesriigis osutatud haiglaraviteenuste kulude eest makstav hüvitis on selles riigis kehtivate eeskirjade kohaldamisest tulenevalt väiksem kui hüvitis, mis tuleneks selle liikmesriigi õigusaktide kohaldamisest, kus isik on kindlustatud, nimetatud riigis haiglaravi saamise korral, peab pädev asutus maksma kindlustatule täiendavat hüvitist, mis katab selle erinevuse.”(28)
40. Kohtuotsustes Kohll ning Smits ja Peerbooms sedastatut kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Müller-Fauré ja Van Riet(29), mis puudutas samuti Madalmaade ravikindlustussüsteemi. Kohtuasjas, mille kohta see otsus tehti, oli V. G. Müller-Fauré saanud Saksamaal puhkusel viibides haiglaväliselt hambaravi. Madalmaadesse naasnuna nõudis ta ravikulude hüvitamist; tema taotlus jäeti rahuldamata. E. E. M. Van Riet omakorda oli taotlenud luba artroskoopiaks Belgias. Taotlus jäeti rahuldamata põhjendusel, et protseduuri on võimalik läbi viia ka Madalmaades, haigekassaga lepingu sõlminud asutuses. E. E. M. Van Riet lasi siiski teha protseduuri, mis toimus osaliselt haiglas, ning nõudis kulude hüvitamist, millest keelduti. Euroopa Kohus kinnitas, et nõue, mis seab ravikulude hüvitamise sõltuvusse eelneva loa saamisest, kui tegemist on haiglaraviga, mis on saadud teises liikmesriigis asutuselt, kes ei ole haigekassaga lepingut sõlminud, on EÜ asutamislepingu artiklitega 59 ja 60 kooskõlas, ning täpsustas, et loa andmisest võib meditsiinilise vajaduse puudumise alusel keelduda „üksnes siis, kui patsient võib õigeaegselt saada samasugust või sama tõhusat ravi asutuses, millega kindlustatu haigekassal on sõlmitud leping.” Nii kehtestas Euroopa Kohus nõude hinnata iga üksikjuhtu asjassepuutuva isiku tervisliku seisundi ning talle ette nähtud ravi kiireloomulisuse järgi.(30) Välismaal saadud ambulatoorse raviga seotud kulude kohta kinnitas Euroopa Kohus kohtuotsuses Kohll sedastatut, lükates eriti tagasi Madalmaade valitsuse vastuväited, mis põhinesid olulisel erinevusel kohtuasjas Kohll käsitletavate Luksemburgi õigusnormidega sätestatud hüvitamise korra ja sellise hüvitamise korra vahel, nagu kasutati Madalmaades, mis põhines mitterahaliste hüvitiste andmisel.
41. Viimaks kerkis kohtuasjas, mis päädis kohtuotsusega Watts,(31) üles küsimus, kas Euroopa Kohtu sedastatud põhimõtteid saab kohaldada juhul, kui kindlustatule teises liikmesriigis antud haiglaravi kulud tuleb kanda sellisel riiklikul tervishoiuteenistusel nagu Ühendkuningriigi National Health Service (NHS), mida rahastab riik ning mis põhineb tasuta teenuste osutamisel. Y. Watts taotles määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti c alusel luba välismaale operatsioonile minna. Sellist luba talle ei antud, kuna samasugust ravi võis patsiendile „põhjendamatu viivituseta” anda kohalikus haiglas. Keeldumisotsuse tühistamiseks algatatud menetluse ajal lasi Y. Watts, kelle tervis oli vahepeal halvenenud, end Prantsusmaal omal kulul opereerida. Euroopa Kohus kinnitas, et artikkel 49 on antud asjaoludel kohaldatav, „sõltumata sellest, millisel viisil toimib siseriiklik süsteem, mille juures see isik on kindlustatud ja millelt ta on hiljem taotlenud kõnesolevate teenuste hüvitamist.”(32). Lähtudes kohtuotsustest Smits ja Peerbooms ning Müller-Fauré ja van Riet, tõdes Euroopa Kohus, et kõnealused õigusnormid takistavad teenuste osutamise vabadust ka siis, kui nende õigusnormide kohaselt ei ole NHS kohustatud tasuma haiglaravi eest, mida NHS-i patsient saab Inglismaal või Walesis asuvas erahaiglas.(33) Kandes selle kohtuasja asjaoludele üle oma eelnimetatud otsustes Madalmaades kehtivale haigekassalepingute korra kohta juba esitatud tõdemused, kinnitas Euroopa Kohus, et liikmeriigi meetmed, mis seavad patsiendi õiguse saada teises liimesriigis haiglaravi selle süsteemi kulul, mille juures ta on kindlustatud, sõltuvusse eelnevast loast, on EÜ artikliga 49 kooskõlas.
2. Komisjoni etteheide
42. Lühidalt võib komisjoni väite esitada järgmiselt.
43. Hispaania õigusnormide kohaselt kannab riiklik tervishoiusüsteem ainult sellesse süsteemi kuuluvates asutustes antava haiglaravi kulud, välja arvatud mõnede erandjuhtude korral, mille puhul on vaja „viivitamatut vältimatut hädaabi”. Seega ei kuulu tagasimaksmisele kulud, mida Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatu on kandnud seoses meditsiinilisest seisukohast vajaliku haiglaraviga, mida ta on saanud, viibides ajutiselt teises liikmesriigis, vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a alapunktile i.
44. Sellisel juhul võib tagasimaksmisest keeldumine olukorras, kus ühes liikmesriigis kohaldatav haiglaravikulude katmise tase on Hispaania õigusnormides tagatust madalam, esiteks muuta Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatule vähem atraktiivseks teise liikmesriiki siirdumise mittemeditsiiniliste teenuste kasutamiseks (näiteks hariduse või turismi valdkonnas), ning teiseks mõjutada neid juhul, kui nad juba viibivad teises liikmesriigis, varem Hispaaniasse tagasi pöörduma, et saada tasuta haiglaravi. Seega piiravad Hispaania õigusnormid nii nende teenuste osutamist, mis on olnud teise liikmesriiki siirdumise ja seal ajutiselt viibimise algne ajend, kui ka selles riigis haiglaravi pakkumist.
45. Selliseid piiranguid ei õigusta ei vajadus vältida Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu tõsist kahjustamist ega ka vajadus säilitada tõhusat ja kõigile kättesaadavat tervishoiusüsteemi.
46. Komisjon ütleb kokkuvõtteks, et Hispaania õigusnormid, mis käsitlevad teises liikmesriigis tekkinud ravikulude tagasimaksmist, on eelkirjeldatud aspektides EÜ artikliga 49 vastuolus.
3. Hispaania Kuningriigi vastus
47. Esiteks eitab kostjast valitsus, et kohustuste rikkumise saaks Hispaania Kuningriigile süüks panna, väites, et tema õigusnormid vastavad ühenduses kohaldatavatele võõrtöötajate sotsiaalkindlustuse normidele ning et Hispaania ametiasutused on määrust nr 1408/71 S. Chollet’ juhtumi suhtes õigesti kohaldanud.
48. Teiseks, lähtudes sellest, mida ta peab õigeks suhteks sotsiaalkindlustuse alaste teisese õiguse normide ja asutamislepingus töötajate liikumisvabadust ja teenuste osutamisvabadust käsitlevate sätete vahel, väidab see valitsus sisuliselt, et EÜ artikli 49 rikkumisega ei saa tegemist olla olukordades, mida reguleerib määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a alapunkt i.
49. Kolmandaks väidab Hispaania Kuningriik, keda menetlusse astunud valitsused toetavad mitmesuguste argumentidega, et talle esitatud etteheide on põhjendamatu. Ühest küljest eitab ta, et käesoleval juhul oleks täidetud EÜ artikli 49 kohaldamise tingimused. Konkreetsemalt: i) teenused, mida piirang puudutab, ei ole piisava täpsusega määratletud; ii) komisjoni viidatud piirang on pelgalt hüpoteetiline; iii) Hispaania ametiasutuste praktika, mida hagis kritiseeritakse, ei ole diskrimineeriv. Teisest küljest rõhutab Hispaania valitsus, et komisjoni väite õigekstunnistamisel oleks rängad tagajärjed riikliku tervishoiusüsteemi finantsstabiilsusele ning see põhjustaks märkimisväärseid praktilisi raskusi.
4. Hinnang
50. Enne komisjoni väite sisulist uurimist tuleb lühidalt peatuda kostjast valitsuse argumentidel, mis eespool punktides 47–48 kokkuvõtlikult esitati, kuna need tõstatavad mõne esialgse küsimuse määruse nr 1408/71 kohaldamise ja tõlgendamise kohta.
a) Esialgsed küsimused määruse nr 1408/71 kohaldamise ja rakendamise kohta
i) Hispaania õigusnormide ja määruse nr 1408/71 sätete vahelise väidetava kooskõla mõju
51. Nagu hagi vastuvõetavuse uurimisel juba ilmnes, puudutab hagi ainult EÜ artikli 49 rikkumist. Seega ei ole küsimus, kas Hispaania õiguskorras kohaldatakse määruse nr 1408/71 sätteid õigesti, käesoleva kohtuasja ese. Järelikult ei pea Euroopa Kohus selle küsimuse üle otsustama ning hoolimata Hispaania valitsuse vastavast palvest, peaks ta sellest minu arvates hoiduma.
52. Tegelikult rõhutab kostjast riik, et Hispaania õigusnormid ja halduspraktika on ühenduse võõrtöötajate sotsiaalkindlustuse valdkonna õigusnormidega täies kooskõlas, kuna ta arvab, et see on iseenesest piisav, et komisjoni etteheidet tagasi lükata.
53. Viidates konkreetsemalt S. Chollet’ toimikule, märgib ta, et Hispaania ametiasutused ei ole kunagi eitanud tema õigust saada ajutises elukohariigis määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 alapunktis i ette nähtud mitterahalisi hüvitisi ning et selleks väljastas ta S. Chollet’le vormi E 111, mille alusel ta Prantsusmaal ravi sai.
54. Seevastu eitab Hispaania valitsus, et selle sätte korrektseks kohaldamiseks oleks Hispaania ametiasutused pidanud hüvitama S. Chollet’le ticket modérateur’i. Oma seisukoha kinnituseks märgib ta, et eespool viidatud kohtuotsuse Vanbraekel punktides 36 ja 37 sedastas Euroopa Kohus, et kuna määruse nr 1408/71 artikli 22 eesmärk ei ole reguleerida seda, et liikmesriigid hüvitavad teises liikmesriigis, kui see, kus isik on kindlustatud, saadud ravi kulud vastavalt pädevas riigis kehtivatele määradele, ei takista ega nõua see artikkel ka kuidagi sellist hüvitamist, „juhul kui selle liikmesriigi õigusaktid, kus asjaomane isik on kindlustatud” selle ette näevad. Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis seda aga ette nähtud ei ole. Seega ei saa Hispaania Kuningriigile mingit rikkumist süüks panna.
55. Tunnistan, et mul on Hispaania valitsuse eeltoodud väite täieliku mõistmisega raskusi. Ühest küljest tundub see täiesti eiravat hagi eset, mis, nagu me nägime, seisneb just selles, et Hispaania õiguskorras ei ole ette nähtud täiendavat hüvitamist sellistes olukordades nagu S. Chollet’ oma; teisest küljest näib, et see tõlgendab Euroopa Kohtu praktikat sihilikult ühekülgselt.
56. Tegelikult tahtis Euroopa Kohus kostja vastuses viidatud kohtuotsuse Vanbraekel punktides 36 ja 37 üksnes kinnitada määruse nr 1408/71 artikliga 22 kehtestatud korra neutraalsust võimaluse suhtes tunnistada ühe liikmesriigi sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatute õigust saada teises liikmesriigis kantud ravikulude eest täiendavat hüvitist vastavalt selle riigi määradele, kus nad on kindlustatud, mitte seada seda õigust sõltuvusse tingimusest, et selle riigi õigusnormid peavad sellise hüvitamise ette nägema, nagu näib arvavat Hispaania valitsus.
57. Lisaks jätab kostjast valitsus arvestamata, et pärast sellise neutraalsuse tunnistamist, mida oli pealgi juba väljendatud kohtuotsustes Decker ja Kholl(34) ja kinnitatud mitmes kohtuotsuses, mis tehti pärast viidatud kohtuotsust Vanbraekel, sedastas Euroopa Kohus, et liikmesriigid on teenuste vaba liikumist käsitlevate asutamislepingu sätete alusel kohustatud teatud asjaoludel tagama oma sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatutele eelnimetatud täiendava kulude hüvitamise.
58. Nagu nähtub punktides 36–41 viidatud kohtupraktikast, kehtib nende ravikulude katmise kohta, mis on kantud muus liikmesriigis, kui see, kus isik on kindlustatud, seega omamoodi kahekordne süsteem, mille raames määruse nr 1408/71 artiklis 22 ette nähtud kord, et need kulud hüvitatakse vastavalt selle liikmesriigi õigusnormides kohaldatavale määrale, kus teenused osutatakse, eksisteerib paralleelselt kohtupraktikast tuleneva õigusega täiendavale hüvitamisele selle riigi määrade alusel, kus isik on kindlustatud, mis rajaneb asutamislepingu sätetel teenuste osutamise vabaduse kohta. Sellega kooskõlas on Euroopa Kohus korduvalt sedastanud, et asjaolu, et liikmesriik täidab selles osas määrust nr 1408/71, ei vabasta teda teenuste osutamise vabaduse sätete täitmisest.(35)
59. Käesolevas kohtuasjas heidab komisjon Hispaania Kuningriigile ette just nende sätete rikkumist, eeldusel, et eespool viidatud kohtupraktikast tulenev kohustus näha ette täiendav hüvitamine selles liikmesriigis kehtivate määrade alusel, kus isik on kindlustatud, kehtib liikmesriikidele ka neil asjaoludel, millega seoses on esitatud käesolev hagi. Sellest järeldub, et kui viidatud kohtupraktikat põhjalikult ei vaidlustata, mida kostjast valitsus ei tundu vähemalt otsesõnu kaaluvat, ei võimalda kaitseargument, mis põhineb Hispaania süsteemi väidetaval kooskõlal määruse nr 1408/71 sätetega, välistada seda, et hagi esemeks olev rikkumine võidakse Hispaaniale süüks panna, ega ka vaidlustada selle rikkumise toimumist, ning on sisuliselt ainetu.
60. Samuti ei oma mingit tähtsust kostjast valitsuse rõhutatud asjaolu, et Hispaania ametiasutused käsitlesid S. Chollet’ toimikut õigesti, kuna tema Prantsusmaal saadud raviga seotud kulud, mille pädev asutus viibimiskohajärgsele asutusele tagasi maksis, ületasid nii või teisiti analoogilise ravi maksumuse Hispaanias.
61. Nagu komisjon on oma repliikides ja istungil korduvalt rõhutanud, oli S. Chollet’ kaebus üksnes rikkumismenetluse lähtepunkt; selle menetluse kui terviku ese on Hispaania riiklikus tervishoiusüsteemis kindlustatud isikute poolt määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktis a kirjeldatud asjaoludel teises liikmesriigis kantud haiglaravikulude tagasimaksmise kord.
ii) Määruse nr 1408/71 artikli 36 tõlgendamine
62. Kostjast valitsuse väitel ei ole S. Chollet’ poolt Prantsusmaal kantud kulude tagasi maksmata jätmise põhjus mitte lünk Hispaania õigusnormides, vaid pigem see, et Prantsuse asutus, kes kõnealust ravi andis, on rikkunud määruse nr 1408/71 artiklit 36. Viimane lasi selle asemel, et saata pädevale Hispaania asutusele arve kõigi S. Chollet’ ravikulude kohta, nagu see säte nõuab, S. Chollet’l endal kanda osa neist kuludest nn ticket modérateur’i kujul.
63. Minu arvates on ilmne, et Hispaania valitsuse väide põhineb määruse nr 1408/71 artikli 36 vääral tõlgendamisel.
64. On tõsi, et selles sättes on ette nähtud, et „[ü]he liikmesriigi asutuse poolt teise liikmesriigi asutuse nimel [...] antud mitterahalised hüvitised makstakse täielikult tagasi.”(36) Selles osas, mis meid praegu huvitab, tuleb seda siiski tõlgendada koosmõjus määruse artikli 22 lõike 1 alapunktiga i, mille kohaselt annab selliseid hüvitisi „viibimis- või elukohajärgne asutus vastavalt tema poolt kohaldatavatele õigusaktidele, nii nagu oleks see asutus [hüvitise saaja] kindlustanud.”(37)
65. Seega teevad alalise või ajutise asukohariigi asutused, kes peavad määruse artikli 22 lõikes 1 ette nähtud juhtudel andma mitterahalisi hüvitisi teise liikmesriigi süsteemis kindlustatud töötajale, seda oma õigusnorme kohaldades. Nende normide põhjal määratakse kindlaks hüvitise tüüp, selle andmist puudutavad üksikasjalikud eeskirjad – välja arvatud kestus(38) – ning kindlustuskatte tase. Sellest järeldub, et kui selle liikmesriigi õigusnormides, kus asub hüvitist andev asutus, on ette nähtud – nagu Prantsusmaa puhul S. Chollet’ ravi osas –, et teatava protsendi mitterahaliste hüvitistega seotud kuludest kannab nende saaja, kohaldatakse neid õigusnorme ka teises liikmeriigis kindlustatu suhtes. Seejärel pädevale asutusele selle protsendi peale arvet ei saadeta, kuna see ei kuulu hüvitist andnud asutuse kantud kulude hulka. Teisisõnu, kui on sätestatud, et artiklis 22 käsitletavad hüvitised makstakse täielikult tagasi, peetakse määruse nr 1408/71 artiklis 36 silmas ainult kulusid, mille hüvitisi andnud asutus tegelikult kandis.(39)
66. Esitatud põhjuste tõttu näib mulle, et kostjast valitsuse argument ei välista, et Hispaania Kuningriigile võib hagi esemeks oleva rikkumise süüks panna, erinevalt sellest, mida see valitsus väidab.
iii) Määruse nr 1408/71 ja teenuste vaba liikumist käsitlevate asutamislepingu sätete vaheline suhe
67. Lõpuks märgib kostjast valitsus, keda toetavad selles osas Belgia ja Taani valitsus, et võõrtöötajate sotsiaalkindlustuse valdkonna õigusnorme, mis on vastu võetud asutamislepingu töötajate liikumisvabadust käsitlevate sätete alusel, tuleb lugeda erinormideks, mis täpsustavad tervishoiuteenuste osutamisel kohaldatavat korda seoses liikmesriikide suveräänsusega nende tervishoiu- ja sotsiaalkindlustussüsteemide korralduse ja toimimise osas. Sama arutluskäiku järgides on Hispaania Kuningriik põhimõtteliselt vastu EÜ artikli 49 laiale kohaldamisele tervishoiuteenuste suhtes, mida juba reguleerib määrus nr 1408/71. Tema arvates annaks selline sekkumine ühest küljest asutamislepingu teenuste osutamise vabaduse alastele sätetele sotsiaalkindlustuse sektoris õigustamatu ülimuse töötajate liikumisvabadust puudutavate sätete üle (pidades silmas EÜ artiklit 42) ja teiseks takistaks paremate kooskõlastusnormide vastuvõtmist selles sektoris. Selle kohta meenutab kostjast valitsus esiteks, et Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/123/EÜ(40) teenuste kohta siseturul (edaspidi „teenustedirektiiv”), välistab oma kohaldamisalast selgesõnaliselt tervishoiuteenused(41) ning direktiivi põhjenduses 23 on täpsustatud, et tervishoiuteenuste hüvitamist, kui teenust osutatakse muus liikmesriigis kui see, mille elanik ravi saaja on, tuleb käsitleda mõnes teises ühenduse õigusaktis; teiseks meenutab ta, et ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv patsiendiõiguste kohaldamise kohta piiriüleses tervishoius (edaspidi „patsiendiõiguste direktiivi ettepanek”)(42), mille eesmärk on liikmesriikide õigusnorme selles valdkonnas ühtlustada, ei kehtesta erandit määruse nr 1408/71 artiklis 22 sätestatud korrast.
68. Ka Hispaania valitsuse eeltoodud argumendid, mis küll ei sea avalikult kahtluse alla kohtuotsusega Kohll alguse saanud kohtupraktikat, vaid üksnes selle võimaliku laiendamise hagis käsitletavat juhtu, näib siiski lahknevat Euroopa Kohtu korduvalt kinnitatud otsustest.
69. Tegelikult on küll tõsi, nagu rõhutas Hispaania, et Euroopa Kohus on korduvalt kinnitanud,(43) et ühenduse õigus ei kahanda liikmesriikide pädevust oma sotsiaalkindlustussüsteemide korraldamisel ning et ühenduse tasandi ühtlustamise puudumise korral ja eeldusel, et määrusel nr 1408/71 on üksnes koordineeriv funktsioon, tuleb igal liikmesriigil oma õigusnormidega määrata esiteks kindlaks sotsiaalkindlustusskeemiga liitumise tingimused(44) ning teiseks hüvitiste saamise õiguse tingimused(45). Siiski on ta ka täpsustanud, et liikmesriigid peavad selle pädevuse teostamisel järgima ühenduse õigust, eriti liikumisvabadust puudutavaid sätteid.(46)
70. Lisaks on Euroopa Kohus korduvalt rõhutanud, et ühenduse õigusnormidel, mis käsitlevad võõrtöötajate sotsiaalkindlustust, ja asutamislepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevatel sätetel on eri eesmärgid, samuti on nende eesmärkide saavutamiseks kummaski valdkonnas eri vahendid. Nii on ta mitu korda sedastanud, et määruse nr 1408/71 sätete eesmärk on hõlbustada töötajate liikumist ühenduse piires, tagades neile muus liikmesriigis kui see riik, kus nad on kindlustatud, kantud tervishoiukulude katmise osas samasuguse kohtlemise, nagu selle riigi sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatutele. Asutamislepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevate sätete eesmärk on seevastu kõrvaldada piiriüleste tervishoiuteenuste osutamise takistused, andes ühes liikmesriigis kindlustatutele, kes soovivad saada ravi teises liikmesriigis, õiguse saada teatud tingimustel samasugune kindlustuskate kui siis, kui nad oleks saanud samasugust ravi oma elukohariigis. Seega on, nagu eespool märgitud, tegemist kahe eraldiseisva, ent kooseksisteeriva süsteemiga, mis aitavad piiritleda muus liikmesriigis kui see riik, kus isik on kindlustatud, kantud tervishoiukulude katmise korda.
71. On tõsi, et nende kahe süsteemi vahelist piiri on hägustanud ühenduse seadusandja, kes määruses nr 883/2004, mis oli mõeldud asendama määrust nr 1408/71, kehtestas – lisaks määruse nr 1408/71 artiklis 22 juba sätestatud tervishoiukulude kandmise korrale, mis kehtib siis, kui kulud on kantud muus liikmesriigis kui riik, kus isik on kindlustatud – hüvitamise vastavalt pädeva asutuse kasutatavatele määradele, viies selle hüvitamise teenuste osutamise vabaduse valdkonnast, mis oli tema lähtekohaks kohtupraktikas, töötajate liikumisvabaduse valdkonda üle.
72. Siiski ei sea selline toiming, mis on kooskõlas määruse n. 1408/71 laia kohaldamisalaga, kahtluse alla selle instrumendi ja asutamislepingu teenuste vaba liikumist käsitlevate sätete autonoomsust ja teineteist täiendavat laadi. Minu arvates ei ole selle järeldusega vastuolus, vaid pigem kinnitab seda patsiendiõiguste direktiivi ettepanek, kus on sätestatud eeskirjad, mille eesmärk ongi kahe süsteemi kooskõlastamise võimaldamine.
73. Eelnevast lähtudes ei leia ma, et kostjast valitsuse argumendid õigustaksid põhimõtteliselt vastuseisu täiendavat hüvitamist käsitleva kohtupraktika kohaldamisele määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktis a kirjeldatud juhtude suhtes, nagu komisjon oma hagiavalduses silmas pidas.
b) EÜ artikli 49 rikkumine Hispaania poolt
i) Teenuste osutamise vabaduse sätete kohaldatavus
74. Ennekõike tuleb uurida, kas juhtudel, mida komisjon oma hagis arvesse võttis, on täidetud EÜ artikli 49 kohaldamise tingimused.
75. Selles osas on juba öeldud, et ei asjaolu, et need juhud kuuluvad määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse, ega asjaolu, et kostjast liikmesriigi pädevad asutused toimivad selle määrusega kooskõlas, ei takista asutamislepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevate sätete kohaldamist.
76. Lisaks ilmneb eespool punktides 36–41 osundatud kohtupraktikast, et tasulised meditsiiniteenused kuuluvad teenuste vaba liikumist käsitlevate sätete kohaldamisalasse,(47) ilma et oleks vaja eristada haiglaravi ja ambulatoorset ravi.(48) Peale selle on Euroopa Kohtul, nagu nägime eriti kohtuotsuses Müller-Fauré ja van Riet(49) ja Watts (50), juba olnud juhust kinnitada, et meditsiiniteenus ei lakka olemast EÜ artikli 49 mõttes teenuste osutamine vaid seetõttu, et pärast välismaisele teenuseosutajale saadud ravi eest tasumist taotleb patsient ravikulude hüvitamist selliselt riiklikult tervishoiusüsteemilt nagu Hispaania oma. Nagu kohtuotsuse Watts punktis 90 sedastati, on EÜ artikkel 49 kohaldatav sellise patsiendi suhtes, kes muus liikmesriigis kui tema elukohajärgne liikmesriik saab haiglas tasulisi meditsiiniteenuseid, sõltumata sellest, millisel viisil toimib selle riigi süsteem, kus patsient on kindlustatud.
77. On tõsi, nagu märgivad kostjast valitsus ja menetlusse astunud riigid, et Euroopa Kohus on siiani teinud otsuseid selliste juhtude kontekstis, kus ravi, mille kulude hüvitamist taotleti, oli planeeritud,(51) samas kui käesolevas kohtuasjas palub komisjon Euroopa Kohtul kohaldada samu põhimõtteid ka juhul, mil vajadus ravi järele tekib siis, kui patsient juba asub selle riigi territooriumil, kus ta seda ravi saab.
78. Ma ei arva siiski, et nende olukordade vaheline erinevus mõjutaks artikli 49 kohaldatavust. Asjaolu, et siirdumine riiki, kus ravi saadi, toimus muudel ajenditel kui selles riigis ravi saamine, ei tundu mulle selles suhtes otsustavana, võttes arvesse asjaolu, et komisjon väidab oma hagis ka seda, et eeldatavalt on piiratud ka muude kui tervishoiuteenuste osutamist. Lisaks kinnitab Euroopa Kohus komisjoni viidatud kohtulahendites, eriti eespool viidatud kohtuotsustes Vanbraekel ja Watts, üldsõnaliselt, sõltumata faktilisest kontekstist, kus need lahendid tehti, et asutamislepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevad sätted on kohaldatavad „sellise patsiendi suhtes [...], kes muus liikmesriigis kui tema elukohajärgne liikmesriik saab haiglas tasulisi meditsiiniteenuseid.”(52)
79. Seega asun uurima, kas hagi esemeks olevatest õigusnormidest ilmneb EÜ artikliga 49 keelatud piirav mõju.
ii) Piirangu olemasolu
80. Komisjon on seisukohal, et Hispaania õigusnormid mõjutavad riiklikus tervishoiusüsteemis kindlustatuid, kes satuvad ajutiselt teises liikmesriigis viibides olukorda, kus nad vajavad haiglaravi, enneaegselt selle ravi saamiseks Hispaaniasse tagasi pöörduma, kui ajutises asukohariigis on kulude katmise tase Hispaania õigusnormides sätestatust madalam. Selline olukord takistab nii haiglaraviteenuste osutamise vabadust kui ka nende teenuse osutamise vabadust, mille ajel isik siirdus muusse liikmesriiki kui see, kus ta on kindlustatud. Lisaks pärsivad vaidlusalused Hispaania õigusnormid komisjoni väitel riiklikus tervishoiusüsteemis kindlustatute, eriti eakate või varasemate või krooniliste patoloogiatega isikute soovi siirduda liikmesriiki, kus tervishoiuteenustega seotud kulud jäävad osaliselt patsiendi kanda, mis takistab lõpptulemusena muude kui meditsiiniteenuste kasutamist neis riikides.
81. Hispaania valitsus rõhutab nende teenuste määratlematust, mille osutamist väidetavalt takistatakse, ning selle piirangu hüpoteetilist iseloomu. Ta esitab statistilisi andmeid, kust selgub, et turistide vool Hispaaniast teistesse liikmesriikidesse, eriti Prantsusmaale, kasvab pidevalt ning välismaal kantud tervishoiukulude tagasimaksmise kord, mis Hispaanias kehtib, ei ole seda negatiivselt mõjutanud. Analoogilisi andmeid esitab Belgia valitsus Hispaania turistide liikumise kohta Belgiasse.
82. Sõltumata nende andmete võimalikust väärtusest tundub ka mulle, et eeldus, millest komisjon lähtub – st et nimetatud kord kahjustab muude kui tervishoiuteenuste kasutamist, kuna see pärsib Hispaania tervishoiusüsteemis kindlustatud isikute soovi minna liikmesriiki, kus tervishoiuteenuste kulud tuleb osaliselt kanda patsiendil – põhineb puhtalt oletustel. Ainus juhtum, kus komisjoni väide võib minu arvates kinnitust leida, on krooniliste patoloogiate all kannatavad isikud, kes peavad oma välismaal viibimise ajal tingimata ravi (näiteks dialüüsi) saama. Kõigil teistel juhtudel, ka siis, kui tegemist on kõige ohustatumate isikutega, näiteks eakate, rasedate, varasemate haigustega inimestega, ei võimalda meditsiinilise vajaduse tekkimise puhthüpoteetiline iseloom, olenemata selle suuremast või väiksemast tõenäosusest, minu arvates oletada, et välismaal kantud arstiabikulude tagasimaksmise kord, mis kehtib riigis, kus isik on kindlustatud, mõjutaks tegelikult otsust minna teise liikmesriiki, et kasutada seal muid kui tervishoiuteenuseid.
83. Teistsugusele järeldusele jõuame minu arvates, kui analüüsime kõnealuste õigusnormide võimalikku piiravat mõju meditsiiniteenustele.
84. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab EÜ artikkel 49 kõigi piirangute kaotamist, isegi juhul, kui need on vahet tegemata kohaldatavad nii selle riigi kui ka teiste liikmesriikide teenuseosutajatele, kui need võivad keelata, takistada või muuta vähem atraktiivseks teenuseosutaja tegevuse, kelle asukoht on teises liikmesriigis, kus ta seaduslikult sarnaseid teenuseid osutab.(53) Teiseks hõlmab teenuste osutamise vabadus väljakujunenud kohtupraktika kohaselt teenusesaajate vabadust minna teenuste saamiseks teise liikmesriiki.(54)
85. Hispaania tervishoiusüsteemis kindlustatud isik, kellel tekib ajutiselt teises liikmesriigis viibides vajadus haiglaravi järele, ilma et ta vajaks hädaabi,(55) võib sattuda valiku ette, kas saada seda ravi oma asukohariigis või pöörduda ravi saamiseks Hispaaniasse tagasi. On muidugi tõsi, et nagu kostjast valitsus ning Belgia ja Taani valitsus märkisid, võivad seda valikut mõjutada kõige erinevamad tegurid, mis võivad rääkida nii asukohariiki jäämise kasuks (näiteks reisikulud, selle kestus, patoloogia raskus) kui ka sellesse riiki pöördumise kasuks, kus isik on kindlustatud (näiteks tervishoiusüsteemi parem tundmine või suurem usaldus selle vastu, keelefaktor, pereliikmete lähedus). Siiski on minu arvates raske eitada, et selliste tegurite hulgas figureerib ka kanda tulevate haiglakulude katmise määr. Kui see määr on suurem selles riigis, kus isik on kindlustatud, muudab asjaolu, et see riik välistab oma õigusnormide alusel kohaldatavate määrade järgi hüvitamise juhul, kui ravi saadakse välismaal, asukohariigis ravi saamise võimaluse kahtlemata „vähem atraktiivseks”.
86. Teisest küljest on Euroopa Kohus eespool viidatud kohtulahendites juba otsustanud, et liikmesriigi õigusnormid, mis küll ei takista riiklikus sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud isikutel teises liikmeriigis ravi saada, kuid ei taga sellise ravi puhul samasugust kulude katmise määra, kui selles riigis saadud ravi korral, kus need isikud on kindlustatud, rikub asutamislepingu teenuste osutamise vabadust käsitlevaid sätteid. Asjaolu, et need kohtulahendid puudutavad juhtumeid, kus välismaal saadud ravi, mille hüvitamist taotleti, oli planeeritud, samas kui käesolev kohtuasi puudutab olukordi, kus vajadus ravi järele tekib siis, kui patsient juba asub teise riigi territooriumil kui see riik, kus ta on kindlustatud, ei ole minu arvates määrav.
87. Tegelikult võib liikmesriigi meetmel olla piirav mõju ka siis, kui ta ei pärsi isiku soovi minna teenuste kasutamiseks teise liikmesriiki, vaid pärsib tema soovi pikendada sel eesmärgil oma viibimist selles riigis või julgustab teda pöörduma oma elukohariiki varem tagasi, et saada seal samasugust teenust nagu see, mida ta oleks võinud ajutises asukohariigis saada. Kõigil neil juhtudel on sellise meetme tagajärg elukohariigi territooriumil osutatavatele teenustele eelise andmine ajutises asukohariigis teenuste osutamise kahjuks.
88. Pealegi väljendus Euroopa Kohus eespool viidatud kohtulahendites üldsõnaliselt, nagu rõhutas ka komisjon. Näiteks kohtuotsuses Vanbraekel sedastas Euroopa Kohus, et „ei ole kahtlust selles, et asjaolu, et kindlustatu kindlustuskate on teises liikmesriigis haiglaravi saamise korral väiksem kui samasuguse ravi saamise korral liikmesriigis, kus ta on kindlustatud, võib muuta sellele kindlustatule teises liikmesriigis asuvate meditsiiniteenuste osutajate poole pöördumise vähem atraktiivseks või seda isegi takistada, kujutab endast nii selle kindlustatu kui ka teenuseosutajate jaoks teenuste osutamise vabaduse piirangut.”(56). Euroopa Kohtu kasutatud sõnastuses saab see põhimõte selgelt ulatuse, mis ületab faktilise konteksti piirid, kus ta asub. Seega ei ole minu arvates põhjendatud Hispaania valitsuse väide, mida selles punktis toetab Belgia valitsus, et kohtupraktika, millel komisjoni hagi põhineb, ei ole käesoleval juhul asjakohane, kuna see puudutab tegelikult „patoloogilisi” juhte, mille puhul Euroopa Kohus on kohaldanud EÜ artiklit 49, et vältida tagajärgi, mida tõi kaasa määruse nr 1408/71 rikkumine asjassepuutuvate riikide poolt.
89. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes loen ma seega hagi esemeks oleva Hispaania õigusnormi piirava iseloomu tõendatuks. Tuleb veel uurida, kas selliseid õigusnorme saab objektiivselt põhjendada.
iii) Piirangu õigustatuse kohta
90. Kostjast valitsus, keda toetab Belgia valitsus, märgib esiteks, et komisjoni väite õigekstunnistamisel oleks riiklikule tervishoiusüsteemile rasked rahalised tagajärjed.
91. Selles osas tuleb meenutada, et Euroopa Kohus on varem otsustanud, et ei saa välistada, et teenuste osutamise vabaduse põhimõtte piiramist õigustavaks ülekaaluka üldise huviga seotud põhjuseks võib olla sotsiaalkindlustussüsteemi finantstasakaalu kahjustamise oht.(57) Kulude täiendava hüvitamise kohta planeeritud haiglaravi puhul, mida saadakse muus riigis kui see, kus isik on kindlustatud, on ta siiski täpsustanud, et „[k]una [...] hüvitis, mille suurus sõltub selle riigi hüvitamiskorrast, kus isik on kindlustatud, ei pane selle riigi ravikindlustussüsteemile eeldatavalt mingit rahalist lisakoormust, võrreldes hüvitisega, mida oleks tulnud maksta juhul, kui haiglaravi oleks saadud selles riigis, ei saa [...] väita, et ravikindlustussüsteemile täiendava hüvitise kohustuse panemisel võiks olla märgatav mõju sotsiaalkindlustussüsteemi rahastamisele”.(58)
92. Isikul, kes on liitunud riikliku süsteemiga, kus tervishoiuteenused on põhimõtteliselt tasuta, ei ole igas olukorras õigust välismaal saadud ravi tõttu kantud kulude täielikule tagasimaksmisele, vaid üksnes hüvitusele, mis piirdub ajutise asukohariigi asutuse osutatud teenuse maksumuse ja samasuguse ravi maksumuse vahega, mida võib saada selles riigis, kus isik on kindlustatud, kui ajutise asukohariigi õigusnormide kohaselt jääb see vahe tema kanda. Järelikult ei ole vastupidi Belgia valitsuse väidetule tegemist sellega, et riiklikel süsteemidel, kus teenused on tasuta, lastaks kanda kulud, mis teiste liikmesriikide õigusnormide kohaselt jäävad seevastu patsiendi kanda (nagu näiteks Prantsusmaa “ticket modérateur”), kuna riik, kus patsient on kindlustatud, ei ole igal juhul kohustatud maksma tagasi rohkem, kui summa, mis juhul, kui ravi oleks toimunud tema territooriumil või haigekassaga lepingu sõlminud asutuses, oleks kujunenud tema tervishoiuasutuste kanda jäävaks kuluks, võttes arvesse ka nende asutuste kohustusi vastavalt määruse nr 1408/71 artiklile 36.
93. Järelikult ei saa rahaliste tagajärgede oht riiklikule tervishoiusüsteemile, millele Hispaania valitsus tugines, iseenesest õigustada eelnimetatud täiendavast hüvitamisest keeldumist määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktis a nimetatud juhtudel, nagu ilmneb kõnealustest Hispaania õigusnormidest, kui vähesed erandid välja arvata. Samuti ei saa selline õigustus tekkida raskustest, mille tõid esile mõned menetlusse astunud valitsused, mis tekivad teenuste maksumuse hindamisel riikides, kus kehtib riiklik tervishoiusüsteem või haigekassaga sõlmitavate lepingute süsteem, mille raames need teenused on põhimõtteliselt tasuta, ning selle maksumuse võrdlemisel teistsugustel alustel korraldatud riiklikes süsteemides kehtivate määradega. Määruse nr 1408/71 artiklis 36 ja määruse nr 574/72 artiklis 34 ette nähtud tagasimaksemehhanism paneb liikmesriigid sisuliselt samadesse raskustesse.
94. Euroopa Kohus on ka tunnistanud, et tasakaalustatud ja kõigile kättesaadavate meditsiini- ja haiglaraviteenuste säilitamise eesmärk võib samuti kuuluda EÜ artiklil 46 põhinevate rahvatervisega seotud erandite alla, kui selline eesmärk aitab kaasa tervisekaitse kõrge taseme saavutamisele.(59) Veel on Euroopa Kohus täpsustanud, et EÜ artikkel 46 lubab liikmesriikidel piirata meditsiini‑ ja haiglateenuste vaba osutamist niivõrd, kuivõrd ravivõimsuse või meditsiinilise pädevuse säilitamine riigi territooriumil on oluline rahvatervise kaitseks või isegi rahvastiku säilimiseks.(60) Haiglaraviteenuste osas on Euroopa Kohus märkinud, et haiglate arv, geograafiline jaotus, korraldus ja tehnikaga varustatus või nende pakutavad meditsiiniteenused nõuavad planeerimist, mis vastab üldreeglina erinevatele vajadustele. Esiteks on planeerimise eesmärk tagada, et kõnesoleva liikmesriigi territooriumil oleks piisavalt ja püsivalt kättesaadav kvaliteetsete haiglaraviteenuste tasakaalustatud valik. Teiseks aitab planeerimine tagada kulude kontrollimist ning vältida – nii palju kui võimalik – rahaliste, tehniliste ja inimressursside raiskamist. Seega on Euroopa Kohus neist kahest vaatepunktist lähtuvalt järeldanud, et nõue, et teises liikmesriigis saadud haiglaravi kulude katmine riikliku süsteemi poolt sõltub eelnevast loast, näib olevat ühtaegu vajalik ja mõistlik meede.(61)
95. Menetlusse astunud liikmesriigid ja kostjast valitsus viitavad mitmes argumendis „tervishoiuturismi” taastekkimise ohule. Euroopa Kohtu täiendavat hüvitamist käsitleva praktika laiendamine muudele juhtudele kui planeeritud ravi võimaldaks pealegi neil, kes soovivad saada haiglaravi muus liikmesriigis kui see, kus nad on kindlustatud, kaotamata rahalist katet, mille tagab neile elukohariigi kord, minna mööda tervishoiuasutustelt eelneva loa saamise kohustusest, kui see on ette nähtud.
96. Selles osas rõhutan ennekõike, et juhud, millele komisjon oma hagis viitab, on määratletud määruse 1408/71 artikli 22 lõike 1 punktis a, mis nõuab meditsiinilist vajadust ja et patsient asuks selle vajaduse tekkimise hetkel muus riigis kui see, kus ta on kindlustatud. Sellised nõuded võimaldavad juba iseenesest piirata juhtude arvu, kus liikmesriik, kus isik on kindlustatud, peab omaenda määrade alusel hüvitama oma korra järgi kindlustatud isikutele teises liikmesriigis saadud haiglaraviga seotud kulud.
97. Lisaks ja eriti on võimalik kaaluda vähem piiravaid meetmeid kui süstemaatiline tagasimaksmisest keeldumine (välja arvatud hädaabi korral), mis Hispaania õigusnormide kohaldamisest sisuliselt tuleneb. Hüvitamiseks selle riigi määrade ulatuses, kus isik on kindlustatud, võiks näiteks nõuda dokumentide esitamist, mis tõendavad määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a kohaldamise eelduseks olevate tingimuste täidetust, või kontrollida, ega tegemist ei ole pettusega, mille eesmärk on minna mööda eelneva loa saamist puudutavatest õigusnormidest. Lisaks ei tundu mulle, et bürokraatia- ja haldusprobleemid, mis võivad tekkida sellisest kontrollirežiimist nii neile, kes kavatsevad hüvitamist taotleda, kui ka tervishoiuasutustele endile, võiks olla omaette tegur, nagu väitsid Taani ja Soome valitsus, mis kallutaks kaalukausi selle kasuks, et välistada õigus kulude katmisele, mille tagaks elukohariigi sotsiaalkindlustussüsteem.
98. Samuti ei saa välistada, et juhtudel, mil kõnealuse isiku tervis seda võimaldab, peaks see isik siiski selle riigi õigusnormide kohaselt, kus ta on kindlustatud, taotlema ja saama eelneva loa, mis antaks pärast kontrollimist, kas määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a tingimused on täidetud.(62)
99. Viimaks, nagu rõhutas komisjon, võib määruse nr 1408/71 artiklites 84 ja 84a sätestatud halduskoostöö mehhanism aidata hõlbustada liikmesriikide tööd nende sotsiaalkindlustusalastes õigusnormides ette nähtud kontrollide tegemisel.
100. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes arvan seega, et kõnealust piirangut ei saa õigustada ülekaalukate nõuetega, millele kostjast valitsus tugineb.
IV. Ettepanek
101. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
– tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik keeldus osas, milles ravi andmise liikmesriigis on kohaldatav kindlustuskate Hispaania õigusnormides sätestatust madalam, hüvitamast Hispaania riikliku tervishoiusüsteemi liikmetele ravikulusid, mis neil tekkisid, saades teises liikmesriigis haiglaravi vastavalt määruse nr 1408/71 artikli 22 lõike 1 punkti a alapunktile i, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi;
– mõista kohtukulud välja Hispaania Kuningriigilt.
1 – Algkeel: itaalia.
2 – EÜT L 149, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 35.
3 – Kuna komisjoni hagi põhineb EÜ artiklil 226 ning heidab kostjast liikmesriigile ette EÜ asutamislepingu sätete rikkumist, viidatakse käesolevas ettepanekus Euroopa Liidu õiguse osas Lissaboni lepingu jõustumise eelsele õiguslikule raamistikule.
4 – Nagu teada, näeb Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 48, millega asendati EÜ artikkel 42, selles valdkonnas ette seadusandliku tavamenetluse.
5 – Määrus (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta (ELT L 166, lk 1; ELT eriväljaanne 05/05, lk 72) asendab määruse nr 1408/71 alates 1. maist 2010, mil jõustub Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määrus (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 rakendamise kord (ELT L 284, lk 1).
6 – Artikli 81 punkt a.
7 – Artikli 81 punkt c.
8 – Artikli 81 punkt d.
9 – Nende asjaolude toimumise ajal, mida komisjon kohtueelses menetluses arvesse võttis, oli selliseks dokumendiks vorm E 111, mis hiljem, halduskomisjoni 18. juuni 2003. aasta otsusega nr 189 (2003/751/EÜ, EÜT L 276, lk 1), asendati Euroopa ravikindlustuskaardiga.
10 – Boletín Oficial del Estado, edaspidi „BOE” nr 102, lk 15207.
11 – BOE nr 128, lk 20567.
12 – BOE nr 222, lk 32650.
13 – Kuninglik seadusandlik dekreet nr 1/1994, millega kiidetakse heaks sotsiaalkindlustuse üldseadus, BOE nr 154, lk 20658.
14 – Hispaania esitas kaks Prantsusmaaga sõlmitud lepingut.
15 – 12. mai 1992. aasta ringkiri „Ühenduse sotsiaalkindlustusmäärused nr 1408/71 ja nr 574/72. Määruse nr 574/72 artikli 34 rakendamine. Hispaania sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatud isiku poolt teises EÜ liikmesriigis viibimise ajal kantud arstiabikulude hüvitamine”.
16 – Vt nt Euroopa Kohtu 11. augusti 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑431/92: komisjon vs. Saksamaa (EKL 1995, lk I‑2189, punkt 22).
17 – Vt nt Euroopa Kohtu 9. juuli 1970. aasta otsus kohtuasjas 26/69: komisjon vs. Prantsusmaa (EKL 1970, lk 565, punkt 10).
18 – 28. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑158/96: Kohll (EKL 1998, lk I‑1931).
19 – 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑157/99: Smits ja Peerbooms (EKL 2001, lk I‑5473).
20 – Punkt 53. Viidati 31. jaanuari 1984. aasta otsusele liidetud kohtuasjades 286/82 ja 26/83: Luisi ja Carbone (EKL 1984, lk 377, punkt 16); 4. oktoobri 1991. aasta otsusele kohtuasjas C‑159/90: Society for the Protection of Unborn Children Ireland (EKL 1991, lk I‑4685, punkt 18), mis puudutab rasedust katkestavate kliinikute reklaame, ja eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Kohll punktidele 29 ja 51.
21 – Punkt 55.
22 – Euroopa Kohtu arvates olid haigekassade poolt lepingute süsteemi raames tehtud maksed käsitatavad tasuna lepingu sõlminud haiglale, kes tegeleb majandusliku tegevusega.
23 – Punktid 77–80. Mis puutub tingimustesse, millest kõnealused õigusnormid selle loa saamise sõltuvusse seadsid, st, et ettenähtud ravi saaks pidada „erialaringkondades tavaliseks” ja et kõnealune ravi oleks kindlustatu ravimiseks vajalik, täpsustas Euroopa Kohus esimese nõude osas, et loa andmisest ei saa keelduda, „kui ravi peetakse rahvusvahelises arstiteaduses piisavalt uurituks ja tunnustatuks”, ja teise nõude osas, et loa andmisest võib meditsiinilise vajaduse puudumise alusel keelduda „üksnes siis, kui samasugust või patsiendi jaoks sama tõhusat ravi võib õigeaegselt saada ka asutuses, millega kindlustatu haigekassal on sõlmitud leping”.
24 – 12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑368/98: Vanbraekel jt (EKL 2001, lk I‑5363).
25 – Punkt 34.
26 – Punkt 45.
27 – Punkt 52.
28 – Punkt 53 ja resolutsioon.
29 – 13. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑385/99: Müller-Fauré ja van Riet (EKL 2003, lk I‑4509).
30 – Selle kohta vt ka 23. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑56/01: Inizan (EKL 2003, lk I‑12403) ning eriti 16. mai 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑372/04: Watts (EKL 2006, lk I‑4325, punkt 60 jj), millest kõneldakse põhjalikumalt järgmises punktis.
31 – Eelmises märkuses viidatud.
32 – Punkt 90.
33 – Küsimust, kas patsiendi ravikindlustussüsteem peab kandma välismaal asuvas eraraviasutuses saadud haiglaravi kulud, kui selle riigi õigusnormid, kus patsient on kindlustatud, ei luba sellise ravi hüvitamist, kui seda on saadud nimetatud riigi eraraviasutuses, käsitles Euroopa Kohus 19. aprilli 2007. aasta otsuses kohtuasjas C‑444/05: Stamatelaki (EKL 2007, lk I‑3185).
34 – 28. aprilli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑120/95: Decker (EKL 1998, lk I‑1831, punkt 29) ja eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll. Euroopa Kohus oli juba varem täpsustanud, et määruse nr 1408/71 sätted ei keela, et liikmesriigi õigusnormid näevad oma sotsiaalkindlustussüsteemis kindlustatutele ette suurema kaitse kui see, mis tuleneb määrusest, vt määruse artikli 19 kohta 10. jaanuari 1980. aasta otsus kohtuasjas 69/79: Jordens‑Vosters (EKL 1980, lk 75, punkt 11), ja määruse artikli 22 kohta 16. märtsi 1978. aasta otsus kohtuasjas 117/77: Pierik I (EKL 1978, lk 825).
35 – Vt eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 25.
36 – Kohtujuristi kursiiv.
37 – Kohtujuristi kursiiv.
38 – Artikli 22 lõike 1 alapunktis i on selgesõnaliselt sätestatud, et hüvitiste andmise kestus on reguleeritud pädeva riigi õigusaktidega.
39 – Lisaks näib, et Euroopa Kohus kasutas sellist tõlgendusviisi ka eespool viidatud kohtuotsuse Vanbraekel punktis 55, kus ta sedastab, et „määruse nr 1408/71 artikli 36 sõnastusest nähtub, et selles sättes osutatud täielik tagasimaksmine asutuste vahel puudutab viibimiskohajärgse liikmesriigi asutuse poolt pädeva asutuse nimel vastavalt määruse III jaotise 1. peatükile antud mitterahalisi hüvitisi. [Seega] […] puudutab kõnesolev tagasimaksmine [...] üksnes neid mitterahalisi hüvitisi, mille kulude kandmine viibimiskohajärgse asutuse poolt on ette nähtud selle asutuse kohaldatavate õigusaktidega, ja ainult seda summat, mille ulatuses on kõnesolev kulude kandmine ette nähtud.” Kohtujuristi kursiiv.
40 – ELT L 376, lk 36.
41 – Artikli 2 lõike 2 punkt f.
42 – KOM(2008) 414 (lõplik).
43 – 7. veebruari 1984. aasta otsus kohtuasjas 238/82: Duphar (EKL 1984, lk 523, punkt 16), 17. veebruari 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑159/91 ja C‑160/91: Poucet ja Pistre (EKL 1993, lk I‑637, punkt 6) ja 17. juuni 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑70/95: Sodemare jt (EKL 1997, lk I‑3395, punkt 27).
44 – 12. juuli 1979. aasta otsus kohtuasjas 266/78: Brunori (EKL 1979, lk 2705, punkt 6), 24. aprilli 1980. aasta otsus kohtuasjas 110/79: Coonan (EKL 1980, lk 1445, punkt 12) ja 4. oktoobri 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑349/87: Paraschi (EKL 1991, lk I‑4501, punkt 15).
45 – 30. jaanuari 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑4/95 ja C‑5/95: Stöber ja Piosa Pereira (EKL 1997, lk I‑511, punkt 36)
46 – Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punktid 19 ja 20).
47 – Vt eriti eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Society for the Protection of Unborn Children Ireland, punkt 18, ja eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 29.
48 – Eespool 24. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Vanbraekel, punkt 41, eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Smits ja Peerbooms, punkt 53, eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Müller-Fauré ja van Riet, punkt 38, ja eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Inizan, punkt 16.
49 – Punkt 103.
50 – Punkt 89.
51 – See asjaolu ei ilmne siiski selgelt kohtuasjadest, mis päädisid vastavalt eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsusega Müller-Fauré ja eespool 33. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsusega Stamatelaki.
52 – Vt eespool 30. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Watts, punkti 90.
53 – 25. juuli 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑76/90: Säger (EKL 1991, lk I‑4221, punkt 12); 20. veebruari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑205/99: Analir jt (EKL 2001, lk I‑1271, punkt 21); 9. novembri 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑433/04: komisjon vs. Belgia (EKL 2006, lk I‑10653, punkt 28) ja 11. jaanuari 2007. aasta otsus kohtuasjas C‑208/05: ITC (EKL 2007, lk I‑181, punkt 55).
54 – Eespool 20. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Luisi ja Carbone.
55 – Viimasel juhul näevad Hispaania õigusnormid ette, et riiklik tervishoiusüsteem hüvitab kõik kulud.
56 – Punkt 45.
57 – Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 41, eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Smits ja Peerbooms, punkt 72, ning eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Müller-Fauré ja van Riet, punkt 73.
58 – Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 42, ja eespool 24. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Vanbraekel, punkt 52.
59 – Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 50, eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Smits ja Peerbooms, punkt 73, ja eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Müller-Fauré ja van Riet, punkt 67.
60 – Eespool 18. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Kohll, punkt 51, eespool 19. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Smits ja Peerbooms, punkt 74, ning eespool 29. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Müller-Fauré ja van Riet, punkt 67.
61 – Eespool viidatud kohtuotsus Smits ja Peerbooms, punktid 76–80.
62 – Kohtuasjas C‑145/03: Keller, milles otsus tehti 12. aprillil 2005 (EKL 2005, lk I‑2529), taotles ja sai põhikohtuasja hageja, kellel oli Saksamaal viibimise ajal diagnoositud kasvaja, enne operatsioonile minekut Instituto Nacional de la Salud’ilt vormi E 112 (eelotsuse küsimus puudutas siiski Šveitsi kliinikus saadud haiglaraviga seotud kulude hüvitatavust määruses nr 1408/71 kehtestatud korra alusel).