1.

Teatud juhtudel loob inimene kategooriaid, mis eksisteerivad vaid ideede maailmas. Kuid kui tüpoloogia juurdub ja näib hakkavat elama oma elu, tekib oht alustada vestlusi, mis ei vii kuhugi. See tagajärg on eriti dramaatiline siis, kui sellistel kategooriatel on eelkõige praktiline tähendus, nagu õiguse valdkonnas.

2.

Käesolevas kohtuasjas on Verwaltungsgerichtshofil (Austria kõrgeim kohus) kahtlusi küsimuses, millele iseenesest ei saa anda õiget vastust. Seetõttu peab Euroopa Kohus otsima kõige õigemat vastust, mis sellegipoolest ei saa olla ainus võimalikest õigetest vastustest; tegemist on sotsiaalkindlustushüvitisega, mille kvalifitseerimine nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse nr 1408/71 ( 2 ) kohaselt annab tulemuseks kaks alternatiivi, mis on mõlemad veenvad; dilemma ei seisne mitte konkreetses kvalifikatsioonis, vaid eesmärgis, mida ühenduse õigusega taotletakse ning mis on tihedalt seotud liidu kodakondsuse loomisega, mille sisu on Euroopa Kohtu praktikas lahti seletatud.

3.

Nagu aimas kaasaja esimene eksistentsialist prints Hamlet, on olemise ja mitteolemise eristamine puhas fantaasia. ( 3 ) Seetõttu tuleb olla eriti range, et leida õige ja õiguspärane vastus.

4.

Sakslasest Euroopa kodanik Jörn Petersen töötas Austrias, kus ta elas. 2006. aasta aprillis taotles ta Pensionsversicherungsanstaltilt (Austria sotsiaalkindlustusasutus) töövõimetushüvitist; taotlus jäeti rahuldamata ja J. Petersen esitas vastava otsuse peale kohtusse kaebuse. Kohtumenetluse ajal otsustas Arbeitsmarktservice (tööturuamet) teha J. Petersenile ettemakseid töötushüvitisest 1977. aasta Arbeitslosenversicherungsgesetz’i (töötuskindlustuse seadus; edaspidi „AIVG”) artikli 23 alusel. Selle hüvitisega tagavad Austria õigusnormid töövõimetushüvitist taotlevatele töötutele minimaalse sissetuleku nende taotluse menetlemise vältel.

5.

Pärast otsust teha ettemakseid teatas J. Petersen Austria ametiasutustele oma kavatsusest asuda elama Saksamaa Liitvabariiki, lootes, et hüvitise maksmist seetõttu ei peatata ega muudeta. Kuid 28. oktoobril 2003 lõpetas ametiasutus hüvitise maksmise, viidates elukohamuutusele. Selle otsuse peale esitas J. Petersen taas kaebuse kohtusse, algatades menetluse, mille raames esitati käesolevad eelotsuse küsimused.

6.

Austria kohtu esitatud eelotsusetaotluse aluseks olevas kohtuasjas lõpetati teise liikmesriiki, täpsemalt Saksamaale, elama asunud töötajale sotsiaalhüvitise maksmine, mida ta sai Austrias, kus ta oli töötanud. Seetõttu puudutab eelotsusetaotlus isikute vaba liikumist ja täpsemalt töötajate vaba liikumist. Seega tuleb alustada EÜ asutamislepingu asjakohastest sätetest.

„Artikkel 17

1.   Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.

2.   Liidu kodanikel on käesoleva lepinguga antud õigused ja sellest tulenevad kohustused.”

„Artikkel 18

1.   Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui käesoleva lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

[…].”

„Artikkel 39

1.   Tagatakse töötajate liikumisvabadus ühenduse piires.

2.   Selline liikumisvabadus nõuab igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.

3.   Alludes piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt, toob see endaga kaasa õiguse:

[…].”

„Artikkel 42

Nõukogu võtab vastavalt artiklis 251 sätestatud menetlusele sotsiaalkindlustuse valdkonnas meetmeid, mis on vajalikud töötajate liikumisvabaduse tagamiseks; selleks kehtestab ta korra, millega kindlustatakse võõrtöötajatele ja nende ülalpeetavatele:

[…]”

7.

Teisese õiguse sätted, millele viitab EÜ artikli 42, on sätestatud peamiselt määruses nr 1408/71 ( 4 ) ning käesoleva kohtuasja osas omavad tähtsust eelkõige selle määruse artiklid 4, 10 ja 69:

„Artikkel 4

1.   Käesolevat määrust kohaldatakse kõigi õigusaktide suhtes, mis reguleerivad järgmisi sotsiaalkindlustusliike:

[…]

[…].”

„Artikkel 10

Välja arvatud juhul, kui käesolevas määruses on sätestatud teisiti, ei tohi ühe või mitme liikmesriigi õigusaktide alusel saadavaid rahalisi invaliidsus-, vanadus- või toitjakaotushüvitisi, tööõnnetus- ja kutsehaiguspensione ning matusetoetusi mingil viisil vähendada, muuta, peatada, tühistada või konfiskeerida seetõttu, et nende saaja elab liikmesriigi territooriumil, mis ei ole see liikmesriik, kus asub hüvitiste maksmise eest vastutav asutus.

[…]”

„Artikkel 69

1.   Töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja, kes on täielikult töötu ja kes vastab liikmesriigi õigusaktide tingimustele hüvitise saamise kohta ning kes läheb ühte või mitmesse liikmesriiki, selleks et leida seal tööd, säilitab õiguse saada kõnealust hüvitist järgmistel tingimustel ja järgmistes piirides:

[…].”

8.

Käesolevas menetluses kõne all olevat sotsiaalkindlustushüvitist reguleerib AIVG, eelkõige selle § 7, § 16 ja § 23.

„§ 7

1)   Töötushüvitist on õigus saada isikul:

2)   Tööturuametile on kättesaadav isik, kes võib töötada ja saab töötada (lõige 3), kes on töövõimeline (lõige 8) ja kellel on tahe töötada (lõige 9) ning kes on töötu (lõige 12).

[…]

4)   Töövõimelisuse nõudest on vabastatud töötud, kelle osas on võetud ametialase rehabiliteerimise meetmeid ja kes on saavutanud nende meetmetega taotletavad eesmärgid (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz’i (sotsiaalkindlustuse üldseadus) § 300 lõiked 1 ja 3) ning kellel on nõutav kindlustusstaaž nendele meetmetele vastava kohustusliku kindlustuse osas.

[…]”

„§ 16

1)   Töötushüvitise maksmine peatatakse:

[…]

[…]

3)   Töötu taotlusel ja tingimusel, et tal on endiselt õigus hüvitist saada, võib kuni kolme kuu ulatuses mitte kohaldada eespool lõike 1 punktis g ettenähtud töötushüvitise maksmise peatamist, kui esinevad arvestamisväärsed asjaolud ja olles ära kuulanud Regionalbeirati (piirkondlik nõukogu). Arvestamisväärsete asjaolude all peetakse silmas asjaolusid, mis viitavad töö leidmise võimalusele, eelkõige kui töötu tõendab, et ta läks välismaale töö otsimise eesmärgil, tööandjaga kohtumiseks, koolitusel osalemiseks või ülekaalukatel perekondlikel põhjustel.

[…]”

„§ 23

1)   Töötutele, kes on taotlenud:

võib teha töötushüvitise või -toetuse ettemakseid kuni tema taotluse kohta otsuse tegemiseni.

2)   Töötushüvitise või -toetuse ettemaksete tegemiseks on vajalik:

[…]

4)   Ettemakseid tehakse vastavalt lõike 1 punktile 1 või lõike 1 punktile 2 hüvitisele (või toetusele) vastavalt summalt maksimaalselt 1/30 ulatuses hüvitise keskmisest summast, mille hulka on arvatud ülalpeetavate laste eest makstav lisatoetus. Kui tööturuameti piirkondlikku osakonda teavitatakse pädeva kindlustusasutuse kirjaliku teatisega sellest, et hüvitis on sellest summast väiksem, siis vähendatakse ettemakset vastavalt. Lõike 1 punkti 2 kohasel juhul tehakse ettemakseid tagasiulatuvalt hüvitise saamise õiguse tekkimise hetkeni tingimusel, et hüvitise taotleja on esitanud oma taotluse 14 päeva jooksul lõike 2 punktis 3 nimetatud tõendi saatmisest alates.

5)   Kui piirkondlik osakond on otsustanud teha ettemakseid lõike 1 alusel või anda töötushüvitise või -toetuse, siis läheb töötaja õigus lõike 1 punktis 1 nimetatud hüvitisele (või toetusele) või lõike 1 punktis 2 nimetatud hüvitisele sama perioodi eest tööhõivepoliitika haldamise eesmärgil üle föderaalvalitsusele piirkondliku osakonna määratud hüvitise ulatuses, v.a ravikindlustuse sissemaksed, kui piirkondlik osakond taotleb õiguste üleminekut pädevalt sotsiaalkindlustusasutuselt (seadusjärgne üleminek). Õigused lähevad üle üksnes nende hüvitiste kogusumma ulatuses, mille andmise osas ei ole veel otsust tehtud; vastav nõue on rahuldatav eelisjärjekorras.

6)   Ravikindlustuse sissemaksed, mida on makstud töötuskindlustuse vahenditest lõikes 5 viidatud perioodil, tuleb kohustusliku ravikindlustuse valdkonna pädevatel asutustel tagasi maksta Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträgeri (Austria sotsiaalkindlustusasutuste keskliit) vahendusel, täpsemalt sotsiaalkindlustuse pädevate asutuste poolt lõike 5 alusel tagasimakstud summade ASVG § 73 lõikes 2 sätestatud osa ulatuses.

7)   Kui lõikes 1 nimetatud hüvitist või toetust otsustatakse mitte anda, siis käsitatakse ettemakseid töötushüvitise või -toetusena nende maksmise perioodi ja makstud summa ulatuses, seetõttu ei hüvitata erinevust ja hüvitise maksmise perioodi vähendatakse vastavalt §-le 18.”

9.

Neil asjaoludel esitas Austria Verwaltungsgerichtshof Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

10.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 9. mail 2007.

11.

Kirjalikke märkusi esitasid J. Petersen, Saksamaa, Austria, Hispaania ja Itaalia valitsused ning Euroopa Komisjon.

12.

3. aprilli 2008. aasta kohtuistungil esitasid suulisi märkusi J. Peterseni, Austria valitsuse ja Euroopa Komisjoni esindajad.

13.

Esitatud küsimuste esemeks on töötajate vaba liikumine. Sellegipoolest, nagu sellistes olukordades tavaks, käsitleb vaidlus tegelikult liidu kodanikke, kes kasutavad oma õigust vabalt liikuda. Seega ei piirdu kohtuvaidlus tänu kodakondsuse mõiste kasutuselevõtule ainuüksi EÜ artikli 39 raamistikuga, vaid arvestada tuleb ka teiste asutamislepingu sätetega, täpsemalt EÜ artiklitega 17 ja 18, mille sisu Euroopa Kohus ei ole veel täielikult määratlenud.

14.

Selles eelotsusemenetluses osalenud kinnitasid EÜ asutamislepingus ettenähtud kodakondsuse tähtsust. J. Petersen, samuti komisjon ja Saksa ning Hispaania valitsus viitasid oma seisukohtade kaitseks EÜ artiklile 18, kuid EÜ artiklid 17 ja 18 on üldnormid, mida kohaldatakse alati, kui erinormid puuduvad. Nii on lood ka käesolevas kohtuasjas, kus töötaja kasutab õigust vabalt liikuda ja tugineb vaidluses liikmesriigiga EÜ artiklile 39 oma õiguste maksmapanemiseks.

15.

Kohtupraktika on selles valdkonnas hiljuti oluliselt edasi arenenud. Alates kohtuotsusest Martínez Sala ( 5 ) on Euroopa kodakondsus tõusnud erakordselt kiiresti Euroopa Kohtus arutatavate tähtsaimate valdkondade sekka; see kohus on alates EÜ asutamislepingu teise osa lisamisest 1992. aastal tõlgendanud asutamislepingu koostajate tahet, omistades kodanikule, kes kasutab õigust vabalt liikuda, palju laialdasema staatuse kui ettevõtjale. ( 6 ) Aeglaselt, kuid järjepidevalt on laiendatud ühenduse kaitset subjektidele, kes ei kuulu traditsiooniliselt asutamislepingu kohaldamisalasse, näiteks üliõpilastele ( 7 ), hüvitise taotlejatele ( 8 ) või kolmandate riikide kodanikele, kes on liidu kodaniku pereliikmed. ( 9 ) Piltlikumalt väljendudes on Euroopa Kohus muutnud homo œconomicus’e paradigma homo civitatis’e paradigmaks. ( 10 )

16.

Mul on olnud juhust väljendada oma seisukohta põhjuste osas, mis õigustavad seda julgelt, kuid samas arukalt läbiviidud arengut, et tugevdada kodaniku individuaalset olukorda, jättes tagaplaanile vaidluse takistustest ja diskrimineerimisest. ( 11 ) Kokkuvõttes, nagu märkis kohtujurist Jacobs ettepanekus, mille ta esitas kohtuasjas Konstantinidis, „on ühenduse kodanikul, kes läheb teise liikmesriiki töötajana või füüsilisest isikust ettevõtjana, […] õigus mitte üksnes tegeleda majandustegevusega või töötada oma kutsealal ning saada samad elamis- ja töötamistingimused nagu on vastuvõtva liikmesriigi kodanikel, vaid ka õigus ükskõik kuhu Euroopa Ühenduses elatist teenima minnes eeldada, et teda koheldakse vastavalt ühisele […] põhiväärtuste reeglistikule. Teisisõnu, tal on õigus öelda: „Civis europeus sum” ning tugineda sellele staatusele oma põhiõiguste kaitseks.” ( 12 )

17.

Ehkki kohtujurist Jacobsi viidatud ettepanekus keskenduti liidu põhiõigustele viitamisele, nõustus Euroopa Kohus minu arvates tema tõlgendusega. ( 13 ) Sellised kohtuasjad nagu Carpenter ( 14 ), Baumbast ( 15 ), Bidar ( 16 ), Tas-Hagen ( 17 ) või Morgan ( 18 ) annavad tunnistust indiviidi kaitsest, murest sellise isiku õigusliku olukorra pärast, kes kasutab asutamislepingute raames teatud õigust – murest, mida varasemal ajal väljendati vaid pelglikult. Sel moel on isikute vaba liikumine omandanud eriomase identiteedi, mis tuleneb pigem konstitutsioonilisest kui seadusjärgsest algainest ning muutub lõpuks ometi vabaduseks, millel on põhiõiguste dünaamika tunnused. ( 19 )

18.

Kohtupraktika sellise fookusega arvestades ei ole üllatav, et Euroopa Kohtu otsused töötajate liikumise osas tuginevad üha sagedamini EÜ artiklitele 17 ja 18. Mõned kohtujuristid kasutavad tavapärasemat tehnikat, pooldades ainuüksi EÜ artiklile 39 tuginemist töötajaid puudutavate probleemide lahendamisel. Sellele vaatamata on Euroopa Kohus toetanud võimalust kohaldada samaaegselt kodakondsust käsitlevaid sätteid ja töötajate liikumist käsitlevaid sätteid. Ma mõistan, et niisugune lähenemisviis on kooskõlas selles õigusvaldkonnas väljakujunenud kohtupraktikaga, kuid sellest tulenev tagajärg ei ole alati selge ega veenev. See puudus ilmneb, kui käsitleda mõningaid hiljutisi Euroopa Kohtu otsuseid.

19.

Kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa ( 20 ) käsitleti eramutoetust, mida antakse isikutele, kelle tulu maksustatakse terves ulatuses tulumaksuga, kui nende kinnisvara asub Saksamaa territooriumil. Euroopa Kohus tuvastas, et oli rikutud ühenduse õigust, kuid sedastas samas, et rikkumine oli kahekordne: ühelt poolt rikuti EÜ artikleid 39 ja 43, juhul kui maksukohustuslane tegeles majandustegevusega, ja teiselt poolt rikuti EÜ artiklit 17, juhul kui eraõiguslik isik ei tegelenud majandustegevusega. ( 21 ) Kohtujurist Bot tuvastas oma ettepanekus, mis ta selles kohtuasjas esitas, üksnes viidatud EÜ artiklite 39 ja 43 rikkumise. Tema arvates ei olnud vajalik süüvida tagajärgedesse, mis tulenevad sellistel juhtudel kodakondsust käsitlevatest normidest. ( 22 ) Euroopa Kohus ei jaganud seda arvamust.

20.

Kohtuotsuses Gaumain-Cerri ( 23 ) – milles uuriti Saksamaal elukoha omamise nõuet, mis oli seatud hooldust vajavaid isikuid abistavatele kolmandatele isikutele makstava hooldustoetuse määramise eeltingimuseks –, kinnitati määruse nr 1408/71 ja seega teisese õiguse kohaldatavust sotsiaalkindlustuse valdkonnas; ja seda vaatamata sellele, et kahtluste tõttu seoses asjaomaste isikute kvalifitseerimisega, kelle poolt hooldust vajavatele isikutele osutatud teenused ei vastanud täpselt ühenduse mõiste „töötaja” määratlusele, tuli laiendada kohtuasjas tähtsust omavate sätete kohaldamisala. Enne kvalifitseerimist, mis pidi mõjutama lahendit, tunnistas Euroopa Kohus õigusvastaseks Saksamaal elukoha omamise nõude, ilma et „[…] oleks vaja võtta seisukoht […], kas asjaomased kolmandad isikud on EÜ artikli 39 ja määruse nr 1408/71 tähenduses töötajad. On kindel, et põhikohtuasjades on neil kolmandatel isikutel EÜ artikliga 17 antud liidu kodakondsus.” ( 24 )

21.

Seega ei oma tähtsust asjaolu, kas hooldust vajavatele isikutele teenuseid osutavate kolmandate isikute puhul oli tegemist „töötajatega”, sest ühenduse õigusest tulenev kaitse oli tagatud juba EÜ artikliga 39 (ja selle rakendamiseks võetud teisese õiguse sätetega) või EÜ artikliga 17. Sarnaselt kohtuasjas komisjon vs. Saksamaa asetleidnuga ei nõustunud Euroopa Kohus kohtujuristi teesiga, kes leidis pärast hooldust vajavatele isikutele osutatavate teenuste laadi detailset analüüsi, et tegemist on „töötajatega” ühenduse õiguse tähenduses. ( 25 )

22.

Viidatud kohtuotsused puudutasid eraõiguslikke isikuid, kes tuginesid ühenduse normidele riigi vastu, mille kodanikud nad on, õigustades sel moel EÜ artikli 17 kohaldamist, mis piirdub sedastamisega, et liidu kodanikel „on [EÜ asutamis]lepinguga antud õigused ja sellest tulenevad kohustused”. Samasugust laiaulatuslikku kohaldamist võib eeldada EÜ artikli 18 puhul, mis näeb ette õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. See säte, mis on suunatud eelkõige liikmesriikide kodanikele, kes tuginevad oma õigustele liikmesriikide vastu, mille kodanikud nad ei ole, seondub üha rohkem EÜ artiklitega 39, 43 ja 49.

23.

Kohtuotsusega Baumbast võimaldati Saksamaa kodanikul, kes oli Ühendkuningriiki elama asudes kasutanud oma õigust vabalt liikuda, säilitada elukoht selles liikmesriigis EÜ artikli 18 alusel. ( 26 ) Kohtuasjas Trojani leidis Euroopa Kohus, et kui ajuti Belgias elav Prantsuse kodanik ei vasta töötajana kvalifitseerimise tingimustele (selle küsimuse jättis Euroopa Kohus siseriikliku kohtu lahendada), võib ta siiski arvestada juba viidatud EÜ artiklist 18 tuleneva kaitsega. ( 27 ) Kohtuotsuses Schwarz tõhustati seda lähenemisviisi, seades siseriiklikule kohtule ülesandeks kohaldada EÜ artiklit 49 või EÜ artiklit 18, kusjuures mõlemal juhul oli Euroopa Kohus rikkumise tuvastanud. ( 28 ) Kokkuvõttes, ehkki kodakondsust ja vaba liikumist käsitlevate artiklite kohaldamisala eristamisel esineb endiselt teatav aseptilisus, ei tekita see eristamine olulisi praktilisi tagajärgi. Euroopa Kohus suundub otsustavalt kaitse ühtlase taseme saavutamise poole isikute vaba liikumise valdkonnas, kasutades kodakondsust käsitlevaid sätteid väärtusliku vahendina.

24.

Selles kontekstis tuleb lühidalt kokku võtta mõningad lähenemisviisid, et töötada välja kokkuvõtlik tees, mis lihtsustaks selle kohtuasja lahendamist ja annaks selgeid juhtnööre tulevaste kohtuasjade lahendamiseks. Eelotsusemenetluses põimub konkreetse kohtuasja eripära 500 miljoni elanikuga ühiskonna jaoks kehtiva kohtupraktika nõudmistega, mistõttu tuleb leida üheaegselt nii individuaalne kui ka universaalne lahendus. Sel eesmärgil pakun Euroopa Kohtule välja kodakondsust käsitlevate normide metodoloogia, mis võimaldab lahendada J. Peterseni kohtuasja ja annab juhtnööre nende kohtuasjade lahendamiseks, mis tulevatel aastatel liidus tõusetuvad.

25.

Euroopa Kohus on algatanud olulise kannapöörde 1992. aastal liikmesriikide poolt asutamislepingutesse lisatud kodakondsuse mõiste käsituses. Selle arengu ajendiks on kaks ideed, mis annavad meile kriteeriumid kohtupraktika ühtsuse ja pragmaatilisuse tagamiseks: esiteks põhiõiguste esilekerkimine ja teiseks demokraatliku identiteedi kujunemine Euroopa poliitilises ühenduses.

26.

Algselt oli Euroopa kodakondsus, nagu see on sätestatud EÜ asutamislepingu teises osas, pigem sümboolne kui tegelik alus vaba liikumist tagavatele sätetele. Kohalikes demokraatlikes protsessides osalemise või diplomaatilise ja konsulaarkaitse võimaluste loomine vabastasid teatud staatuses olevad isikud EÜ artiklitele 17–22 tuginemisest. ( 29 ) Euroopa Kohus mõistis, et liikumisvabadused olid oluliselt piiratud. Tihtipeale tingisid need puudused selgelt ebaõiglaseid tagajärgi ühenduse õiguskorraga antud õiguste adressaatidele. Sellised äärmiselt tuntud kohtuasjad nagu Martínez Sala, Baumbast või Carpenter seadsid Euroopa Kohtu keeruka dilemma ette: kui kohaldada rangelt vaba liikumist käsitlevaid norme, siis oleks selle tagajärg õiglust nõudvate isikute jaoks ebaõiglane; vastupidisel juhul, kui laiendada kaitset nendest vabadustest kaugemale, siis ulatuks asutamislepingute kohaldamisala ebakindla tulevikuga aladele. Nende võimaluste vältimiseks kasutas Euroopa Kohus EÜ artiklite 17 ja 18 kohast kodaniku mõistet eesmärgiga anda vabadustele täpsemalt väljatöötatud sisu. ( 30 )

27.

Leian, et seda uut tõlgendust tuleb mõista nii: kodakondsuse mõiste, mis tingib õigusliku staatuse omistamise indiviidile, nõuab liikmesriikidelt erilise tähelepanu pööramist individuaalsele õiguslikule olukorrale. Selle raames on põhiõigustel äärmiselt tähtis roll. Kodakondsuse osana tugevdavad põhiõigused isikute õiguslikku olukorda, tuues sisse materiaalõiguslikult otsustava mõõtme. Kasutades oma põhiõigusi kui vabaduse eeltingimusi, saavutab Euroopa kodanik oma nõuete suurema õiguspärasuse. Sealhulgas ka juhtudel, kui mängus ei ole põhiõigus, kuid on tegemist ilmselge ebaõiglusega, viiakse läbi põhjalik proportsionaalsuse kontroll. ( 31 ) Selline tähendus kohustab liikumisvabadusi uuesti tõlgendama, kui nende omanikud on liidu kodanikud EÜ artiklite 17 ja 18 tähenduses.

28.

Sel moel saab isikute vabast liikumisest vabade kodanike liikumine. See perspektiivi muutus ei ole sugugi tühine, sest tähelepanu keskmeks ei ole enam liikumine, vaid selleks saab indiviid.

29.

Kui põhiõigused toovad sisse individuaalse mõõtme, siis demokraatlik element annab suurema tähtsuse teatud poliitilisse kogukonda kuulumise tingimustele. Liikumisvabadused piirdusid takistuste kõrvaldamise ja diskrimineerimise keelamisega, kuid samas mööndi vaikimisi siiski, et liikumisõigust teostav indiviid säilitas seose päritolujärgse kogukonnaga – riigiga, mille kodanik ta on. Selline tegelik olukord õigustas iseenesest seda, et vastutus kodanike eest lasus vastaval riigil; seetõttu piirdus sotsiaalpoliitika nendega, kes andsid ühiskonda oma panuse vahendite näol ja osalesid polis’e ülesehitamises. ( 32 )

30.

Euroopa Kohus läks sellest riigikesksest lähenemisest kaugemale, tuues ühenduse acquis’sse Euroopa kodakondsuse olemusele sobivama tundlikkuse. ( 33 ) Kohtupraktikas on täheldatav päritoluriigi vastutuse ja kohustuste üha vähenev osakaal võrreldes vastuvõtva riigi vastutuse ja kohustustega. ( 34 ) Nii ei saa liikmesriik jätta Euroopa kodanikku kaitsest ilma põhjendusel, et viimane ei ela formaalselt tema territooriumil, kui selle isiku pere- ja tööelu toimub riigi territooriumil. ( 35 ) Samuti, isegi kui see kujutab endast lisakoormust avalikele vahenditele, peavad riigid osutama samu teenuseid kõigile Euroopa kodanikele hoolimata nende kodakondsusest ja elukohast, kui on tõendatud, et nende tegevus on samastatav nende isikute tegevusega, kes on selle riigi poliitilise kogukonna liikmed. ( 36 ) See kohustus on veelgi suurem, kui Euroopa kodanik tõendab, et ta ei koorma vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalsüsteemi, sõltumata oma sissetuleku allikatest ja kodakondsuse omandamiseks kasutatud meetodist. ( 37 )

31.

Lisaks on kuuluvuse mõiste materiaalses tähenduses ja mis tahes administratiivsest nõudest eraldiseisvana see, mis õigustab Euroopa kodaniku hõlmamist poliitilisse kogukonda. ( 38 ) Üheainsa riigiga esinevate tihedate seoste katkestamisel teiste riikidega seoste loomiseks tekib palju laiaulatuslikum seotus. Seega luuakse nimetatud Euroopasse kuuluvuse mõiste, mille tugevdamist asutamislepingud soodustavad. Seda seisukohta väljendas meeldejääval moel kohtunik Benjamín Cardozo kohtuotsuses Baldwin vs. G.A.F. Seelig, viidates Ameerika Ühendriikide põhiseadusele ning märkides, et „teooria aluseks on see, et eri osariikide kodanikud kas upuvad koos või ujuvad koos ja et lõppkokkuvõttes on õitseng ja lunastus ühise tegevuse ja mitte eraldatuse vili” ( 39 ).

32.

Seega tingib esiteks põhiõiguste esilekerkimine ja teiseks seos riigiga, kuhu kodanik tegelikult integreeritud on, konstitutsioonilise põhjaga kohtupraktika. Nii kaitstakse vaba kodaniku olukorda liidu demokraatlikus raamistikus; see eesmärk tagab õigusel põhineva liidu tegeliku olemasolu, kus õigusnormid, eelkõige asutamislepingute sätted, tagavad individuaalse vabaduse ja demokraatliku võrdsuse. ( 40 )

33.

Selle arutelu jätkuks teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätkata kodakondsuse tugevdamist, kuid palun tal samas täpsustada kaitse õiguslikku tehnikat, sest teatud juhtudel on asutamislepingute kohaldamine väär. Seetõttu on minu arvates hädavajalik täpselt määratleda EÜ artiklite 17 ja 18 ulatus, et määratleda Euroopa kodaniku staatus, eelkõige siis, kui asjaolud seonduvad isikute – kas siis töötajate või ettevõtjate – vaba liikumisega.

34.

Euroopa Kohus on detailselt eristanud töötajate liikumisvabaduse (EÜ artikkel 39), asutamisvabaduse (EÜ artikkel 43) ja teenuste osutamise vabaduse (EÜ artikkel 49). Vaatamata edasiminekule kohtupraktikas püsib siiski kahtlus nendele asutamislepingu sätetele tuginemise osas, kuna asjaomase subjekti puhul ei ole tegemist töötajaga asutamislepingu tähenduses või kuna ta ei tegele majandustegevusega. Sellises olukorras astuvad mängu EÜ artiklid 17 ja 18 kui süsteemi lõppklauslid, mis kaitsevad kodanikku, kes kasutab liikumisvabadust, kui teised normid talle kaitset ei paku või kui need pakuvad kaitset vaid piiratud ulatuses, kas siis vastava valdkonna ühtlustamise puudumise või selles valdkonnas tõusetuvate kohtuasjade eripärade tõttu.

35.

Samas aimub kohtupraktikast teatavat kattuvust, sest kohtuasjade analüüsimisel püütakse eristada kodakondsusele ja vabadustele osutavaid elemendirühmi, et neid seejärel samamoodi käsitleda. See toimub eespool viidatud kohtuotsustes Schwarz ja komisjon vs. Saksamaa, millest nähtub nende kahe rühma eristamine, kuid samas ühtsus nii sisu kui ka tagajärgede osas. Kui see samasus on sisuline, mitte formaalne, ei ole minu arvates mõtet käsitleda kohaldamisalasid eraldiseisvalt.

36.

Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku lahendada käesolev kohtuasi, sidudes selle töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate liikumisvabadustega (EÜ artiklid 39, 43 ja 49) ning arvestades kohtuasja eripäraga. Kui esineb seos põhiõiguste või poliitilisse kogukonda kuuluvuse demokraatlike asjaoludega, siis tuleb vabadusi tõlgendada, arvestades EÜ artiklitega 17 ja 18, et tagada Euroopa kodanikule maksimaalne kaitse.

37.

Seevastu kui EÜ artiklites 39, 43 ja 49 sätestatud vabadused ei ole käesoleval juhul kohaldatavad, siis kutsun ma Euroopa Kohut üles tuvastama EÜ artiklite 17 ja 18 pakutava kaitse kaks taset: kui on tegemist eespool viidatud vabaduse ja demokraatia tingimustega, siis kaitstakse indiviidi maksimaalsel määral; kui tegu ei ole nende tingimustega, siis tuleb laiendada ühenduse seadusandja ja siseriiklike ametiasutuste kaalutlusõigust.

38.

Selle lähenemisviisiga antakse kohtupraktika aluseks olevale mõttele selgem õiguslik tehnika. Samal ajal omandavad EÜ artiklid 17 ja 18 täie tähenduse, sealhulgas juhtudel, kui need artiklid seostuvad traditsiooniliste liikumisvabadustega. Lõppkokkuvõttes tugevdaks Euroopa Kohus Euroopa kodaniku olukorda, seda nii tema õiguste kui ka integratsiooni valdkonnas.

39.

Nende eelmärkuste järel on tarvilik uurida Austria Verwaltungsgerichtshofi esitatud eelotsuse küsimusi.

40.

J. Petersen sai sotsiaalkindlustushüvitist, mis ühendab töötushüvitisele ja töövõimetushüvitisele omased elemendid. Ehkki ei ole kahtlust sellest, et tegemist on hüvitisega määruse nr 1408/71 tähenduses, ( 41 ) on vajalik otsustada, millisesse kategooriasse see kuulub, kuna viidatud õigusakt näeb ette eri eeskirjad seoses siseriiklike hüvitiste maksmise peatamise või muutmise meetmetega, mida kohaldatakse hüvitise saamise õigusega isiku elukoha muutuse korral. Kui töövõimetushüvitiste maksmise peatamine või muutmine on elukoha muutuse korral keelatud, ( 42 ) siis juhul, kui tegemist on töötushüvitisega, on liikmesriikidel suurem tegutsemisruum. ( 43 )

41.

Kasutades käesolevas ettepanekus pakutud arutluskäiku, rõhutan, et nii ühe kui ka teise kvalifikatsiooni kasuks otsustamine tingib sama tagajärje. Kui otsustatakse, et tegemist on töövõimetushüvitisega, siis annab määrus Verwaltungsgerichtshofile kinnitava vastuse. Vastupidi, kui otsustatakse, et tegemist on töötushüvitisega, siis vastab J. Petersen käesoleva ettepaneku punktides 25–38 esitatud tingimustele, mistõttu on tal võimalik kasu saada EÜ artiklite 18 ja 39 alusel pakutava ühenduse kaitse maksimaalsest määrast.

42.

Vaatamata tagajärgede samasusele tuleb siiski täpsemalt käsitleda hüvitise määratlemise teemat, kuna eelotsuse küsimused käsitlevad eelkõige seda küsimust.

43.

Saksa, Austria ja Itaalia valitsus ning samuti komisjon kaitsesid oma märkustes seisukohta, et kõnealuse hüvitise näol on tegemist töötushüvitisega, mis kuulub määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti g alla. Kõik viitasid kohtuotsusele De Cuyper ( 44 ), milles sedastati, et hüvitise eesmärk ja arvutusalus on õige määratlemise baasiks. ( 45 )

44.

Nii märkisid Saksa ja Austria valitsus, et vaidlusaluse ettemakse eesmärk on katta töötuse perioodi, kuna töötus on abi andmise tingimuseks. Nad toovad samuti esile, et invaliidsushüvitise aluseks olev risk põhineb kuni abi andmist otsustava haldusotsuse võtmiseni tundmatutel asjaoludel. Lõpetuseks viitavad nad sellele, et hüvitis määratakse kindlaks vastavalt töötuse korral abi andmist käsitlevatele õigusnormidele, arvestades, et paranduskoefitsiendiga välditakse lahknevusi olukorras, kus määratakse töövõimetushüvitis.

45.

Komisjon on sisuliselt nende argumentidega nõus, kuigi ta rõhutab, et töövõimetushüvitise maksmisel peab seda haldav pädev ametiasutus maksma töötushüvitise maksmise eest vastutavale asutusele tagasi summad, mis on tasutud ettemaksete tegemise perioodil; kui abi otsustatakse mitte anda, siis loetakse makstud summad töötushüvitise alla, millele ettemakse taotlejal oli algselt õigus (kuna selle maksmiseks on nõutav töötus).

46.

Lõpetuseks väidavad Saksa, Austria ja Itaalia valitsus koos komisjoniga, et ettemakse saamiseks ei pea huvitatud isik tööd otsima, kuna seeläbi muudetaks hüvitise olemust, millega aidatakse isikuid, kes väidavad, et nad on töövõimetud, kuid kes alles ootavad oma taotlusele antavat vastust ning on lisaks sellele töötud. Sellise olukorra lahendamiseks loodi Austrias tertium genus, millel on kõik töötushüvitise elemendid, kuid mis kätkeb loogilist erinevust, sest invaliidsushüvitist taotlevalt isikult on raske nõuda, et ta otsiks tööd.

47.

J. Petersen ja Hispaania valitsus omakorda on eespool viidatud valitsustest ja komisjonist erineval arvamusel ning leiavad, et kõnealuse hüvitise puhul on tegemist töövõimetushüvitisega, mis kuulub määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti b alla.

48.

Hispaania Kuningriik väidab kohtuotsuse De Cuyper grammatilisele tõlgendusele tuginedes, et kuna J. Petersen on töövõimetu, siis on abi eesmärk katta tema võimalikku invaliidsust. Töötushüvitiste eesmärk on „võimaldada asjassepuutuvatel töötajatel hoolitseda oma vajaduste eest töökoha tahtmatu kaotamise järel, juhul kui nad on veel töövõimelised”. ( 46 ) Äsjatoodud tsitaat, mille kohaselt peab töötushüvitist taotlev isik olema Hispaania Kuningriigi väitel võimeline tööturul osalema, välistab J. Peterseni juhu ja muudab talle tehtavad ettemaksed töövõimetushüvitisteks.

49.

J. Peterseni esindajad ei viita kohtuotsusele De Cuyper ja koondavad kaitse abi kvalifitseerimisele sotsiaalkindlustushüvitisena, viidates kohtuotsustele Jauch ( 47 ) ja Offermanns ( 48 ).

50.

Esitatud väited peegeldavad dilemmat, mis tuleb Euroopa Kohtul lahendada, kuna argumente on mõlema valiku poolt ja vastu. Põhimõtteliselt on tegemist sui generis hüvitisega, mida on raske liigitada ühenduse tüpoloogia alla ning mille eesmärgiks on lahendada nende isikute raskused, kes arvavad, et neil on õigus teatud sotsiaalabile.

51.

Kuid on kaalukaid põhjuseid, mis õigustavad selle abi määratlemist pigem töötushüvitise kui töövõimetushüvitisena.

52.

On tõsi, et kõnealuse ettemakse puhul ei ole nõutav, et seda taotlev isik oleks töövõimeline, ( 49 ) samuti ei pea ta olema kättesaadav tööturuametile. ( 50 ) Kui tehakse otsus anda töövõimetushüvitist, siis on sellel otsusel ettemaksete suhtes tagasiulatuv jõud, nii et need muutuvad algusest peale hüvitiseks, mis kuulub määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti b alla, ning invaliidsushüvitise maksmise eest vastutav asutus peab töötushüvitisi maksvale asutusele tagastama ettemaksetena tasutud summad. ( 51 ) Lõpetuseks määratleti kohtuotsuses De Cuyper töötushüvitis ranges tähenduses, rõhutades huvitatud isiku töövõimet. ( 52 )

53.

Neist alustest lähtudes võiks mõelda, et kõnealune ettemakse kujutab endast töövõimetushüvitist, kuid on kaalukaid põhjuseid selle kiirustades võetud seisukoha ümberlükkamiseks.

54.

Esimene põhjus seisneb ettemakse sui generis laadis; seda käsitatakse kui erilist laadi hüvitist eripärase olukorra lahendamiseks. Nii nagu komisjon kohtuistungil kirjeldas, on vaidlusalune ettemakse õiguslikult ebaselge. Sellel on nii ühe kui ka teise kategooria tunnused, kuid samas puuduvad mõned mõlemale tüpoloogiale iseloomulikud tunnused, mistõttu on võimatu liigitada seda rubriiki, mis ühendaks sajaprotsendiliselt kõik töövõimetushüvitist või töötushüvitist eristavad tunnused ühenduse õiguses.

55.

Sellest ideest lähtudes tuleb kriitiliselt vaadelda asjaolu, et J. Petersen ei saa töötuse perioodil sarnaselt mis tahes teise ettemakseid saava isikuga töötada ega tööturuametile aru anda. Nii nagu ettemakse eristub töötushüvitisest nende asjaolude tõttu (mis kujutavad endast AIVG § 7 lõike 1 esimese lõigu kohaselt töötushüvitise peamiseid tingimusi), nii ei ole ettemakse puhul täidetud ka üks töövõimetushüvitise puhul nõutav põhitingimus – selle majanduslik sisu, mida arvutatakse vastavalt töötushüvitist käsitlevatele sätetele. ( 53 )

56.

Teine põhjus seab viidatud seisukoha kahtluse alla seetõttu, et töövõimetushüvitist kohaldatakse tagasiulatuvalt töötushüvitisena makstud summa tagasimaksmiseks. Viidatud ettemaksete olemus muutub, kui töövõimetushüvitise taotlus rahuldatakse; kuid kui see jäetakse rahuldamata, siis kinnitatakse seda kui töötushüvitist selle kitsas tähenduses, ilma et toimuks mis tahes summade tagasimaksmist pädevate asutuste vahel. ( 54 )

57.

Samuti on vaja kriitiliselt vaadelda De Cuyperi kohtuotsust, et saada selle tähtsusest õigesti aru. Viidatud kohtuasjas sai Belgia kodanik töötustoetust erilisel tingimusel, mis seisnes selles, et ta oli vabastatud kohustusest registreerida ennast tööotsijana ja seetõttu ka kohustusest olla tööturul kättesaadav. ( 55 ) Selline vabastus, mis tähendas erandit õigusaktides ettenähtud tingimustest sarnaste hüvitiste andmiseks, ei takistanud Euroopa Kohtul määratleda seda töötushüvitisena. Otsuse punktis 27 kirjeldati neid hüvitisi kui selliseid, mida makstakse isikule, kes on veel töövõimeline, kuid leiti, et sarnane hüvitis kujutab endast töötushüvitist vaatamata sellele, et see ei vasta ühele nõutavatest tingimustest; sama on kohaldatav käesolevas kohtuasjas, kuna Austria ettemaksed vastavad – vaatamata ühe peamise tunnuse puudumisele, mille alusel saaks neid liigitada töötushüvitiseks – suurele hulgale iseloomulikele tunnustele, mis lähendavad neid viidatud laadi hüvitistele.

58.

Esiteks tehakse ettemakseid seetõttu, et tegemist on töötuga, kes on lisaks taotlenud töövõimetushüvitist – mis tähendab, et tegemist on eeldatavasti äärmiselt delikaatses olukorras oleva isikuga. ( 56 ) Neil asjaoludel on ette nähtud töötushüvitis, mida makstakse töötuskindlustusskeemist vastavalt seda liiki hüvitisi reguleerivatele õigusnormidele. Teiseks lõppeb õigus ettemaksetele automaatselt, kui nende saaja võtab töövõimetushüvitise taotluse menetluse käigus vastu tööpakkumise. Sarnaselt olukorrale, kus töötu kaotab õiguse töötushüvitisele, kui ta asub tööle, kaotab neile õiguse ka ettemaksete saaja. Kolmandaks arvutatakse ettemaksed vastavalt töötushüvitisi käsitlevatele sätetele, ehkki kohaldatakse paranduskoefitsienti, et vältida lahknevusi juhul, kui tulevikus määratakse isikule töövõimetushüvitis. Neljandaks on ettemaksete saaja invaliidsus üksnes oletatav, sest ainsana on kindel see, et tegemist on töötuga, mistõttu tundub sobiv lugeda ettemaksed töötushüvitiseks.

59.

Kuid kõige tähtsam element, mis kallutab otsustama ettemaksete töötushüvitisena kvalifitseerimise kasuks, on nende eesmärk. ( 57 ) Austria õigusnormide sõnastusest ja mõttest tuleneb, et selle abi eesmärk on toetada töötaja sissetulekuid perioodil, mis võib – ehkki selles küsimuses ei ole veel kindlat vastust – lõppeda tööturule tagasipöördumise või sealt lahkumisega. Sel moel soovitakse hoida hüvitise taotleja nimetatud turul majanduslikult aktiivsena ning lisaks, nagu märkis Saksamaa valitsus, ka vaimselt aktiivsena.

60.

Seega kaetakse ettemaksetega korraga kaks riski: esiteks risk, et töövõimetushüvitise taotlus jäetakse rahuldamata, ning teiseks risk, et selle taotleja otsustab pöörduda tagasi tööturule, loobudes oma esialgsest nõudest.

61.

Kõigest eespool toodust selgub, et AIVG §-s 23 sätestatud ettemaksed kujutavad endast töötushüvitist määruse nr 1408/71 artikli 4 lõike 1 punkti g tähenduses; selline kvalifikatsioon ei ole siiski otsustava tähendusega teisele eelotsuse küsimusele vastamisel, mis on kindlasti käesoleva kohtuasja lahendamise võtmeküsimus.

62.

Verwaltungsgerichtshofi järgmine küsimus, mis on loogiliseks järjeks esimesele, käsitleb J. Petersenilt ettemaksete saamiseks nõutava elukoha tingimuse täitmist.

63.

Nimetatud toetuse töötushüvitisena määratlemise korral seab määruse nr 1408/71 artikkel 69 kolm tingimust selleks, et eraõiguslik isik võiks elada teises liikmesriigis, samas kui ta saab töötushüvitist: enne lahkumist peab ta end registreerima tööotsijana pädeva riigi tööturuametis, ta peab end registreerima tööotsijana vastuvõtvas liikmesriigis ja peab tööle asuma kindlaksmääratud ajavahemiku jooksul.

64.

J. Petersen ei vasta loomulikult ühelegi neist kolmest tingimusest.

65.

Erinevalt komisjonist ja kaebuse esitajast tuginesid kõik käesolevas eelotsusemenetluses märkusi esitanud valitsused nimetatud tingimuste täitmatajätmisele, õigustades sellega J. Petersenile ettemaksete tegemise peatamist. Kuid see väide peidab endas lõksu, mida tuleb kindlasti vältida.

66.

Saksa, Austria, Hispaania ja Itaalia valitus on esitanud kaks sarnast väidet. Ühelt poolt märgitakse, et J. Petersen ei vasta ühelegi määruses nr 1408/71 ettenähtud tingimusele, et säilitada sotsiaalkindlustushüvitist teise liikmesriiki elama asumisel. Teiselt poolt väidetakse, et käesoleval juhul on kohaldatav eespool viidatud kohtuotsus De Cuyper.

67.

Nende nelja valitsuse arvates ei ole ebaproportsionaalne nõuda selliselt töötajalt nagu J. Petersen elukoha omamise tingimuse täitmist, kuna määruse nr 1408/71 artiklid 69–71 käsitlevad eri juhte, mil on võimalik toetuse säilitamine teise liikmesriiki elama asumisel, ning kaebuse esitaja olukord ei vasta neist ühelegi. Seega esineb üksmeel selles, et määrus nr 1408/71 sisaldab selliste juhtude ammendavat loetelu ning loetletud juhtudest väljaspool ei ole toetuse maksmise jätkamine võimalik, kui selle saaja asub elama teise liikmesriiki.

68.

Lisaks sellele toetab kohtuotsus De Cuyper valitsuste teesi, kuna selles on elukoha omamise tingimus loetud kooskõlas olevaks EÜ artikliga 18, sest vastavas kohtuasjas käsitletud juhul said tööturuameti kontrollid olla tõhusad vaid siis, kui abisaaja – kes pidi olema tööturuametile kättesaadav – elas toetust maksvas riigis.

69.

Komisjon leiab siiski, et elukoha omamise tingimuse on vastuolus EÜ artikliga 39, tuginedes seda väites samuti kohtuotsusele De Cuyper; komisjoni arvates esineb olulisi erinevusi selle kohtuasja asjaolude ja hetkel arutletava kohtuasja asjaolude vahel: kui G. De Cuyperil oli kohustus olla tööturuametile kättesaadav, siis J. Petersenile tehtavate ettemaksete puhul kehtis täielik vabastus sellest kohustusest. Kui võitlus pettusega langeb tagaplaanile, siis on selline meede, nagu hetkel vaidluse all, ebaproportsionaalne. Seetõttu – isegi kui määruses nr 1408/71 ei ole ette nähtud sellist juhtu, nagu esineb käesolevas kohtuasjas – ei tähenda see, et see juhtum jääks välja asutamislepingutega ettenähtud kaitsest. Vastupidi, ühenduse õiguskord kaitseb seda ja keelab sellise elukoha omamise tingimuse nagu käesoleval juhul.

70.

J. Petersen käsitleb elukoha omamise tingimuse õigusvastasust kahest aspektist: omandit käsitleva põhiõiguse rikkumine ja võrdsuse põhimõte. Omandi äärmuslik vähendamine koos diskrimineeriva kohtlemisega, mis saab osaks kaebuse esitajale võrreldes Austria kodanikega, kes ei asu elama teise liikmesriiki, tõendavad tema arvates siseriikliku otsuse vastuolu ühenduse õigusega.

71.

Verwaltungsgerichtshof ja vaidlusosalised ei ole tõstatanud J. Peterseni „töötajana” kvalifitseerimise küsimust. Komisjon piirdus märkimisega, et kui tegemist on füüsilisest isikust ettevõtjaga, siis on kohaldatav EÜ artikkel 39 ning vastasel korral EÜ artikkel 18.

72.

Leian, et kaebuse esitajat tuleks käsitada töötajana juba seetõttu, et vaidlusalune õigus tuleneb töösuhtest. Ehkki kohtuotsus De Cuyper on selles osas ebamäärane, leian siiski, et Euroopa Kohtu praktika on kinnitanud EÜ artikli 39 kohaldatavust, kui mängus olevad õigused on otseselt seotud töösuhtega. ( 58 ) Käesolevas kohtuasjas on hüvitise seos J. Peterseni kui töötajaga ilmselge, kuna tegemist on ettemaksetega, mis sõltuvad kahest samaaegselt esinevast asjaolust: töötus ja töövõimetus – mõlemad seonduvad eelneva töösuhtega.

73.

Ehkki eelotsuse küsimusele vastamisel on erilise tähtsusega EÜ artikkel 39, tuleb siiski arvestada ka EÜ artikliga 18. Nagu ma juba märkisin, on J. Petersen näide vaba kodaniku liikumisest, mis käesoleva ettepaneku punktides 25–38 esitatu kohaselt annab erilise õigusjõu kaebuse esitaja individuaalsele ja kollektiivsele olukorrale.

74.

J. Petersen on töötu, kellel oli palgatöölisena töötamise tagajärjel täitunud kindlustusstaaž, mis andis talle õiguse töövõimetushüvitisele. Jäädes töötuks, taotles ta ettemaksete tegemist, mis on ette nähtud töötute kaitseks, kes samal ajal taotlevad töövõimetushüvitist. Nimetatud ettemakseid tehakse, kui on täidetud töötushüvitise maksmiseks nõutavad tingimused, kuid seejuures ei nõuta ettemaksete saajalt töö otsimise kohustuse täitmist. Sotsiaalkindlustuse alased siseriiklikud õigusnormid on selles osas paindlikud, kuid käesolevas eelotsusemenetluses osalevad valitsused nõuavad, et Euroopa Kohus tõlgendaks sotsiaalkindlustuse alaseid ühenduse õigusnorme rangelt, sest J. Petersen ei vasta määruse nr 1408/71 artiklites 69–71 ettenähtud tingimustele, mille alusel jätkatakse hüvitiste maksmist teise liikmesriiki elama asumisel, mistõttu tuleb ettemaksete tegemine lõpetada, kui kaebuse esitaja asub elama teise liikmesriiki.

75.

Selline olukord seab J. Peterseni traagilise dilemma ette, kuna olenemata sellest, mida ta otsustab teha, on ta ikka kaotaja rollis. Kui ta vastab tingimustele, ei ole tal õigust ettemaksetele. Kui ta täidab kõik tingimused, v.a selle, mida tal on lubatud mitte täita, ei tehta talle ikkagi ettemakseid, sest ta asus mujale elama. Kui talle ei tehta ettemakseid, siis valitseb jällegi oht, et hiljem ei määrata talle töövõimetushüvitist ning ta väljub tööturult. Tal on võimalik taotleda vaid tavapärast töötushüvitist, kuid arvestades tema olukorra keerukust (ta taotleb töövõimetushüvitist), ei ole ta võib-olla just parimates tingimustes, et otsida tööd konkurentsivõimelises keskkonnas.

76.

Asjas ei oma tähtsust see, et J. Peterseni konkreetne olukord ei mahu määruses nr 1408/71 loetletud juhtude alla, kuna selle õigusakti eesmärk ei ole välistada kõik muud juhud, vaid rakendada EÜ artiklit 39. Kõiki teisese õiguse sätteid tuleb tõlgendada ja kohaldada esmase õigusega arvestades, mis tähendab, et selline elukoha omamise tingimus nagu käesolevas kohtuasjas ei ole objektiivselt põhjendatav ja mõistlik; sellele tuleb lisada, et käesolevas menetluses osalenutest ei suutnud keegi, eelkõige Austria valitsus, selgitada, miks ametiasutused ei lubanud J. Petersenil elukohta vahetada. ( 59 )

77.

Arvestades seda, et Euroopa kodakondsus nõuab erilise tähelepanu pööramist indiviidi õiguslikule olukorrale, on selge, et kuigi mängus ei ole põhiõigused, läbib Austria ametiasutuste otsus vaevalt ühenduse proportsionaalsuse kontrolli. ( 60 ) Seega on EÜ artiklite 39 ja 18 kohaselt ühenduse õigusega vastuolus selline meede nagu käesolevas kohtuasjas vaidlusalune, mis toob kaasa erineva kohtlemise vastavalt sotsiaalkindlustushüvitise saaja elukohale.

78.

J. Petersen on Saksamaa kodanik, kes töötas suure osa oma aktiivsest elust Austrias. Olles elanud selles riigis seaduslikult mitu aastat, pöördus ta tagasi oma sünniriiki, taotledes eelnevalt Austria ametiasutustelt töövõimetushüvitist ja vastavaid ettemakseid. On selge, et kaebuse esitaja on otseselt seotud Austria riigiga, kas või ainuüksi seetõttu, et ta tegi oma sotsiaalkindlustuse sissemakseid Austria tööturuametile kuni seadustes ettenähtud kindlustusstaaži täitumiseni. J. Peterseni seos Austriaga räägib enda eest, eriti arvestades abi laadi, mille andmisest keelduti.

79.

Kui Euroopa Kohus leiab, et abi tuleb määratleda töövõimetushüvitisena, siis on selle tulemuseks, et määrusega nr 1408/71 on keelatud seda laadi sotsiaalabi maksmise peatamine või selle muutmine elukohast tulenevalt. ( 61 ) Sel piirangul on oma loogika, kuna selle eesmärk on soodustada nende isikute vaba liikumist, kes on lõpetanud töötamise ja otsustavad asuda elama teise liikmesriiki kas siis kliimast, perekonnast või tundeelust lähtuvatel põhjustel.

80.

Kui aga leitakse, et J. Petersenile tehtavate ettemaksete näol on tegemist töötushüvitisega, siis ei tohi unustada, et ettemaksed kujutavad endast töövõimetushüvitise saamisele eelnevat olukorda ning et need muutuvad juhul, kui töövõimetushüvitist ei määrata, töötushüvitiseks, mille puhul huvitatud isik peab elukohta vahetades vastama määruse nr 1408/71 artiklites 69–71 sätestatud tingimustele. Kuid üks ettemaksete tegemise tingimustest seisneb selles, et „asjaomase juhu asjaolusid arvestades on [töövõimetus]hüvitise andmise otsuse tegemine ettenähtav”. ( 62 ) Seega võib J. Petersen elada Saksamaal ja olla vabastatud tööturuameti kontrolli alt teatud perioodi jooksul – töövõimetushüvitise määramise menetluse kestel.

81.

Selle aja vältel võivad Austria ametiasutused, kes õhutasid juba eelnevalt J. Peterseni taotlema ettemakseid, millega tunnistati kaudselt, et viimase poolt taotletud „hüvitise andmise otsuse tegemine [on] ettenähtav”, võtta enda kanda siin vaidluse all oleva abi maksmise. Kui töövõimetushüvitise andmisest keeldutakse, asetub kaebuse esitaja oma esialgsesse olukorda. Kuid selles olukorras ei mõjuta asjaolu, et J. Petersen vahetas elukohta menetluse käigus, mille tulemusel talle tõenäoliselt määratakse abi, mis võimaldab tal elada mis tahes liikmesriigis, kuidagi Austria ametiasutuste tegutsemisvõimet või rahanduslikku sõltumatust.

82.

Seos, mille olemasolu J. Peterseni puhul on tõendatud, tõendab Austria tööturuameti osakonna võetud meetme ebaproportsionaalsust. Kaaludes J. Peterseni kuuluvust kogukonda, millega ta on tegelikult seotud, tuleb tõlgendada EÜ artiklit 39, arvestades EÜ artikliga 18. Seetõttu, kohaldades Euroopa kodaniku kaitse kõrget määra, lõpetan ma oma ettepaneku järeldusega, et mõlemat sätet on rikutud.

83.

Esitatud selgitusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgerichtshofi eelotsuse küsimustele järgmiselt:

Rahalise töötushüvitise näol, mida makstakse töötutele, kes on taotlenud töövõimetushüvitist, on tegemist töötushüvitisega nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate ja nende pereliikmete suhtes artikli 4 lõike 1 punkti g tähenduses.

EÜ artiklitega 18 ja 39 on vastuolus siseriiklik õigusnorm, mis näeb ette sellise hüvitise maksmise peatamise, kui töötu asub elama teise liikmesriiki.