KOHTUJURISTI ETTEPANEK
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
esitatud 15. juulil 2004(1)
Kohtuasi C-445/03
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Luksemburgi Suurhertsogiriik
Kohustuste rikkumine – Teenuste osutamise vabadus – Nõuded, mis on kehtestatud teise liikmesriigi äriühingutele kolmandate riikide kodanikest töötajate ajutisel lähetamisel
1. Käesolevas hagis palub komisjon tuvastada, et kuna Luksemburgi Suurhertsogiriik kehtestas nõuded teise liikmesriigi äriühingutele, kes lähetavad kolmandate riikide kodanikest töötajaid selleks, et osutada teenuseid Luksemburgis, rikkus ta EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi
I. Ühenduse õiguslik raamistik
2. EÜ artikli 49 esimene lõik sätestab, et „[j]ärgnevate sätete kohaselt keelatakse ühenduse piires teenuste osutamise vabaduse piirangud liikmesriikide kodanike suhtes, kes asuvad mõnes teises ühenduse riigis kui see isik, kellele teenuseid pakutakse”.
II. Asjaomane siseriiklik õigus
3. Suurhertsogi 12. mai 1972. aasta määrus (edaspidi „1972. aasta määrus”)(2) kehtestab põhimõtte, mille kohaselt ei tohi ükski välismaalane teha Luksemburgis tööd ilma loata, kusjuures seda põhimõtet ei kohaldata töötajate suhtes, kes on Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu liikmeks oleva riigi kodanikud (artikkel 1).
4. Seda luba on nelja liiki, millest iga liigi suhtes kehtivad erinevad tingimused (artiklid 2 ja 3). Ei ole lubatud tööle võtta võõrtöötajat, kel ei ole tööluba ja ilma, et Riiklikule Tööjõuametile oleks eelnevalt teatatud töökoht, kuhu töötaja soovitakse tööle võtta (artikkel 4).
5. Tööloa annab, selle andmisest keeldub ja selle tühistab Tööministeerium või tema volitatud asutus, arvestades tööturu olukorda, arengut ja struktuuri (artikkel 8).
6. Määrus sätestab, et erijuhtudel võib anda rühmatööloa ajutiselt Luksemburgi lähetatud Luksemburgi või välisriigi äriühingu töötajatele tingimusel, et neil töötajatel on tähtajatu tööleping, mis on sõlmitud vähemalt kuus kuud enne lähetamist. Igal juhul ei saa luba anda pikemaks ajaks kui kaheksa kuud, mis hõlmab ka selle võimalikku pikendamist, mida tohib teha ainult ühel korral (artikkel 9).
7. Üksiktööload ja rühmatööload antakse pärast seda, kui tööandja on esitanud pangagarantii, mille summa peab olema vähemalt 60 000 Luksemburgi franki(3) töötaja kohta (artikkel 9a).
8. 1972. aasta määruses kehtestatud nõuete rikkumise eest karistatakse rahatrahvi või teatud juhul vangistusega (artikkel 12).(4)
III. Kohtueelne menetlus
9. 19. mail 1999 juhtis komisjon Luksemburgi valitsuse tähelepanu nõuetele, mida esitatakse võõrtöötajate poolt piiriüleste teenuste osutamisele, ja mis on komisjoni arvates vastuolus EÜ artikliga 49.
10. Luksemburgi alaline esindus esitas 16. septembri 1999. aasta kirjas oma märkused, paludes komisjonil oma seisukohta täpsustada. Pärast täpsustuste kättesaamist saatis ta 8. aprillil 2002 täiendava vastuse, olgugi et ta oli juba 21. märtsil 2002 saanud põhjendatud arvamuse, millele ta ei vastanud.
IV. Probleemi piiritlemine
11. Eeltoodud õiguslikust raamistikust tuleneb, et komisjon vaidlustab vastuolu tõttu EÜ asutamislepinguga tingimused, mis on 1972. aasta määrusega kehtestatud Luksemburgis teenuste osutamisele teise liikmesriigi äriühingute poolt, kelle töötajate hulgas on kolmandate riikide kodanikke.
12. Seega ei ole küsimus ühenduse õigusega vastuolus oleva diskrimineerimise olemasolu tuvastamises, kuna ka Luksemburgi äriühingud, kes võtavad tööle võõrtöötajaid, peavad neid nõudeid täitma,(5) vaid teenuste osutamise vabaduse võimalikus piiramises, mis on keelatud EÜ artikliga 49.
13. Seega tuleb jätta tähelepanuta teatavad kostjaks oleva liikmesriigi esitatud väited, et Luksemburgi äriühingute suhtes võib esineda ebaõiglast kohtlemist. Siiski ei ole olukorrad võrreldavad: teiste liikmesriikide äriühingud on juba täitnud juriidilised nõuded, mis puudutavad kolmandate riikide kodanikest töötajate värbamist, samas kui Luksemburgi äriühingud ei ole seda teinud.
14. Samuti ole küsimus selles, kuidas koheldakse kolmandate riikide kodanikest töötajaid, kes on ühenduse territooriumil seaduslikul alusel.
15. Selleks, et tõusetunud probleemi lahendada, tuleb põgusalt uurida võõrtöötajate poolt piiriüleste teenuste osutamise teatavaid aspekte ja ühenduse õiguse arengutaset, võttes samas arvesse asjaolu, et Euroopa Kohus on juba varem sarnaseid küsimusi pidanud otsustama, nagu ma edaspidi selgitan.
V. Võõrtöötajate poolt piiriüleste teenuste osutamise teatavad aspektid
16. EÜ artikli 3 lõike 1 punkti c kohaselt on üks ühenduse eesmärk kõrvaldada liikmesriikide vahel takistused teenuste vabale liikumisele, mis hõlmab ettevõtja õigust osutada oma töötajaid lähetades teenuseid kõikide ühenduse liikmesriikide territooriumil isegi juhul, kui tegemist on kolmanda riigi kodanikega, kes viibivad ühenduse territooriumil seaduslikul alusel.
17. Teenuste osutajad, kes soovivad seda õigust kasutada, puutuvad kokku erinevate raskustega. Üks neist seondub kohustusega hankida luba, mille väljastamine mitte ainult ei ole suvaõigusel põhinev, vaid on ka keeruline, hõlmates bürokraatlikke toiminguid, mis võivad kesta kaua aega, olla keerukad või kulukad. Teine raskus seondub kohustusega läbida kontroll, lisaks sellele, mille viib läbi asukohaliikmesriik, mis võib kontrolli isegi kahekordistada. Kõik need toimingud tingivad tihtipeale selle, et teenuseosutaja loobub teenuse osutamisest või peab taluma kahjulikke viivitusi.
18. Samas ei ole riigil, kus teenust osutada soovitakse, mingit tagatist, et ajutiselt lähetatud töötajate puhul on täidetud seadusest tulenevad nõuded ja et nad töötavad peamiselt teenuseosutaja asukohaliikmesriigis, või et töö lõppemisel naasevad nad sinna, kust nad lähetati.
19. Selles suhtes ei tohi liikmesriiki, kus teenust osutatakse, takistada mingis ulatuses kontrollimast seda, kuidas teenuse osutamine toimub, selleks et vältida ebaseaduslikku sisserännet, võidelda kuritarvituste ja pettusega värbamisel või avaliku korra ja julgeoleku ning rahva tervise huvidega arvestamiseks.
20. Lõpuks on ilmne, et osutatavate teenuste iseloom mõjutab lähetuse tingimusi ja kestust.
VI. Ühenduse õiguse arengutase
A. Õigusnormid
21. Ühendus tegeleb juba pikka aega probleemidega, mis on seotud ühe liikmesriigi äriühingu poolt teises liikmesriigis teenuste osutamisega, kasutades selleks töötajaid, kes ei ole viimati mainitud riigi kodanikud.
22. Kui jätta kõrvale sotsiaalkindlustust puudutavad aspektid, võib leida mitmeid olukordi, milles – nagu ma eespool märkisin – esinevad koos mitmed erinevad huvid. Kõige märkimisväärsemateks on esiteks olukord, kus töötajad on teise liikmesriigi kodanikud ja teiseks olukord, kus töötajad on kolmanda riigi kodanikud.
23. Esimest olukorda reguleerib direktiiv 96/71/EÜ(6), mille kohaldamisala, olgugi et see direktiiv ei tee vahet liikmesriigi kodakondsusega töötajate ja võõrtöötajate vahel, tundub direktiivi põhjendusi ja eesmärki arvesse võttes piirduvat ühenduse töötajatega.
24. Seevastu ei ole olemas sarnast õigusakti, mis puudutaks kolmanda riigi kodanikest töötajate lähetamise tingimusi teenuste piiriülese osutamise raames.
25. Siiski on ettepanek sellekohase direktiivi vastuvõtmiseks tehtud(7). See puudutab asukohaliikmesriigi poolt väljastatavat ajutise iseloomuga dokumenti nimetusega „EÜ-teenuste osutamise kaart”, mis tagaks selle, et teenuse osutaja ja lähetatud töötaja vastavad kohaldatavatele seaduse nõuetele, et töötaja võetakse pärast teenuse osutamise lõppemist tagasi ja et liikmesriik, kus teenuseid osutatakse, ei kehtesta omi nõudeid seoses riiki sisenemisega ja seal elamisega ning juurdepääsuga ajutisele tasustatavale tegevusele, eelkõige viisat ning elamis- ja tööluba puudutavaid tingimusi ja muid sarnaseid tingimusi. Siiski säilib liikmesriigil õigus nõuda nii lähetatavast töötajast kui ka osutatavast teenusest teavitamist ja õigus võtta meetmeid, mis on vajalikud lähtuvalt avalikust korrast ja julgeolekust ning rahva tervisest.
B. Kohtupraktika
26. Nagu ma eespool märkisin, on Euroopa Kohus juba lahendanud teatavaid siin kerkinud probleeme seoses töötajate ajutise lähetamisega piiriülese teenuse osutamise raames.(8)
27. Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et asutamislepingu artikkel 59 (nüüd EÜ artikkel 49) „ei nõua mitte ainult, et kõrvaldataks teise liikmesriigi teenuseosutaja mis tahes diskrimineerimine kodakondsuse alusel, vaid nõuab ka, et tühistataks kõik piirangud, isegi kui neid kohaldatakse võrdselt nii selle riigi kui ka teise liikmesriigi teenuseosutajate suhtes, siis kui need keelavad sellise teenuseosutaja tegevuse, kes asub teises liikmesriigis, kus ta seaduslikult sarnaseid teenuseid osutab, takistavad seda või muudavad selle vähem atraktiivseks”(9), kui see kohaldamine „toob kaasa kulutusi ja täiendavaid halduslikke ja majanduslikke kohustusi”.(10)
28. Isegi ühenduse õigusakti puudumisel – nagu see on ka antud asjas – leidis Euroopa Kohus, et „teenuste osutamise vabadust kui asutamislepingu aluspõhimõtet võib piirata üksnes õigusnormidega, mille vastuvõtmist õigustab ülekaalukas avalik huvi ja mida kohaldatakse kõikide isikute või ettevõtjate suhtes, kes tegutsevad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, juhul kui seda huvi ei kaitse eeskirjad, mida kohaldatakse teenuse osutaja suhtes tema asukohaliikmesriigis”,(11) võttes seeläbi kaudselt aluseks proportsionaalsuse põhimõtte, sest „ühe liikmesriigi siseriiklike õigusaktide kohaldamine teise liikmesriigi teenuseosutajate suhtes peab olema nende õigusaktide eesmärgi saavutamiseks sobiv ja ei tohi olla ulatuslikum, kui selle saavutamiseks vajalik”.(12)
29. Euroopa Kohtu poolt tunnustanud ülekaaluka avaliku huvi kaalutluste hulgas on töötajate kaitse,(13) kuid Euroopa Kohtu seisukohalt ei õigusta puhtalt halduslikku korda puudutavad kaalutlused „liikmesriigi poolt ühenduse õigusnormidest tehtavat erandit ja seda veel siis, kui asjaomane erand välistab või takistab ühe Euroopa Liidu põhivabaduse kasutamist”(14).
30. Euroopa Kohus leidis samuti, et „töötajad, kes on tööle võetud ühe liikmesriigi äriühingu poolt ja kes on ajutiselt saadetud teise liikmesriiki, et osutada seal teenuseid, ei taotle mingil moel juurdepääsu selle teise liikmesriigi tööjõuturule, kuna nad pöörduvad pärast ülesannete täitmist oma päritolu- või elukohariiki tagasi”,(15) samuti ei tule neid käsitleda selle riigi tööjõuturul osalejatena”. (16)
31. Vaatamata sellele tõi Euroopa Kohus välja, et kuna teenuste osutamise mõiste hõlmab erinevat liiki tegevusi, ei järgne igas olukorras tingimata samad tagajärjed, ja tunnustas liikmesriikide võimalust kehtestada kontrolle, mis peavad olema kooskõlas ühenduse õiguse nõuetega ja eelkõige nende nõuetega, mis tulenevad teenuste osutamise vabadusest, mida ei tohi muuta näiliseks ja mille teostamist ei tohi allutada ametivõimude kaalutlusõigusele.(17)
VII. Õiguslik analüüs
32. Eeltoodud kaalutlusi silmas pidades tuleb järgemööda uurida, kas Luksemburgi õigusakt kujutab endast teenuste osutamise vabaduse piirangut; kui see on nii, siis kas seda õigustavad ülekaaluka avaliku huvi kaalutlused ja kas seda huvi juba kaitsevad teenuseosutaja asukohaliikmesriigi eeskirjad; ja lõpuks, kas seda tulemust on võimalik saavutada vähem piiravate eeskirjadega.
33. Analüüs peab käsitlema 1972. aasta määruses sätestatud tingimusi: eelnev luba, tähtajatu tööleping, mis on sõlmitud vähemalt kuus kuud enne lähetust ja pangagarantii esitamine.
A. Teenuste osutamise vabaduse piirangu olemasolu
34. Alustuseks peame lähtuma eeldusest, et ühe liikmesriigi äriühing osutab teenuseid teises liikmesriigis, kasutades selleks enda töötajaid, kes on kõik või on osaliselt kolmandate riikide kodanikud, mistõttu on tegemist nende ajutise lähetamisega. Juhul kui vastuvõttev liikmesriik kohaldab sellises olukorras tööõigusnormi, mis takistab sellist lähetamist, muudab ta kaudselt raskemaks selle äriühingu tegevuse, kelle töötajad need on.(18)
35. Tundub, et ei ole kahtlust, et 1972. aasta määruse ülalmainitud tingimused, käsitletuna nii nende kogumis kui ka eraldi, kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, kuna need kohustavad ühenduse äriühingut, kes soovib kasutada oma võõrtöötajaid, täitma teatavaid nõudeid, mida ta ei peaks täitma juhul, kui ta osutaks teenuseid asukohaliikmesriigis.
B. Põhjendatus ja proportsionaalsus
36. 1972. aasta määrus kuulub tööõiguse valdkonda, kuigi see on seotud Luksemburgi õigusnormidega välismaalaste kohta.(19) Luksemburgi valitsus leiab, et see määrus võimaldab tugevdada siseriiklike sotsiaalõigusaktide tõhusust, muutes need karmimaks sellistes valdkondades nagu miinimumpalk, tööohutus ja lepingute kestus.(20)
37. Lihtsalt selle määruse lugemisest nähtub, et üks selle peamisi eesmärke on tööturu reguleerimine. On oluline märkida, et üksiktööloa andmine, selle andmisest keeldumine ja selle tühistamine kuulub Tööministeeriumi või tema volitatud asutuse pädevusse, mille teostamisel arvestatakse „tööturu olukorda, arengut ja struktuuri” (artikkel 8)(21).
38. Nii eelnev luba kui ka nõue, mis puudutab teatavate tingimustega lepingu olemasolu ja tagatise esitamist, annavad oma panuse töötajate kaitsesse, mis vastavalt eespool märgitule(22) kujutab endast ülekaaluka avaliku huvi kaalutlust, mis õigustab piirangut. Teine võimalus pettust vältida on näiteks keelata teenust osutaval äriühingul värvata võõrtöötajaid üksnes sel eesmärgil, et anda nad teise äriühingu käsutusse.
39. Selles osas, nagu ma juba välja tõin,(23) on Euroopa Kohus tunnustanud kontrolli õiguspärasust, kui selle läbiviimisel järgitakse ühenduse õigusega kindlaks määratud piire, eelkõige neid piire, mis tulenevad teenuste osutamise vabadusest, ja kui see on proportsionaalne eesmärgiga.
40. Seega on oluline uurida Luksemburgi eeskirjade proportsionaalsust võõrtöötajate kaitse suhtes, tehes kindlaks, kas sama tulemust oleks võimalik saavutada asutamisvabadust vähem piiravate eeskirjadega.
41. Kuna antud valdkonnas ühenduse õigusaktid puuduvad, ei saa pooldada selliste liikmesriikide õigusega, kus äriühingud võõrtöötajate abil teenuseid osutavad, kehtestatud kõikide piirangute kõrvaldamist ega jätta kogu kontrolli asukohaliikmesriigi hooleks. Tundub, et ühenduse õigus on valinud kolmanda võimaluse, pidades silmas kaalul olevaid huve.(24)
42. Praegu, kui puudub liikmesriikidevahelise koostöö või teabevahetuse organiseeritud süsteem, ei kohusta EÜ artikkel 49 liikmesriike kaotama meetmeid, mis on proportsionaalsed ja mida õigustab lähetatud töötajate kaitse, kui need ei dubleeri asukohaliikmesriigi meetmeid või kui neid õigustavad avaliku korra ja julgeoleku või rahva tervise kaalutlused.
C. Eeltoodud kaalutluste kohaldatavus 1972. aasta määruses kehtestatud meetmete suhtes
1. Eelnev luba
43. Esimene tingimus, mille Luksemburgi Suurhertsogiriik kehtestas selleks, et välismaalased saaksid tema territooriumil töötada teise liikmesriigi äriühingu poolt teenuste osutamise raames,(25) on eelnevalt üksik- või rühmatööloa saamine.
44. Jääb arusaamatuks, kuidas selline meede tõhustab töötajate kaitset. Kui eesmärk on omada õigustatult ülevaadet töötajate kohaloleku, osutatavate teenuste ja nende osutamise tingimuste kohta selleks, et kohaldada liikmesriigi eeskirju,(26) siis ei ole vaja kohaldada nii karmi meedet, vaid piisaks nõutavat teavet sisaldavast teatisest.(27)
45. Kui eesmärk on kohaldada nende töötajate suhtes kohalikku sotsiaalõigust, siis ei ole eelneva loa nõudel olemasoleval kujul soovitud mõju ning seda ei keela sealhulgas ka ühenduse õigus, kuna, nagu Euroopa Kohus on leidnud, miski ei takista kohaldada töötajate suhtes selle liikmesriigi eeskirju, kuhu nad ajutiselt lähetatud on.(28)
46. Samuti ei mõjutata määrusest nr 1612/68 tulenevat ühenduse töötajate eelistamise põhimõtet,(29) mille viitab Luksemburgi valitsus,(30) kuna küsimus pole töötajate värbamises ja seega juurdepääsus tööturule,(31) vaid teenuste osutamises teise liikmesriigi äriühingu poolt, kelle töötajaskonna hulka need töötajad kuuluvad ja kes on eelnevalt täitnud rea nõudeid.
47. Teiseks ei tohi unustada, et tööloa andmine või selle andmisest keeldumine sõltub kaalutlusõigusest, kuna isegi kui – nagu märgib Luksemburgi valitsus – hilisem kohtulik kontroll ei ole välistatud, tuleb otsust põhjendada õiguslike, mitte aga oportunistlike kaalutlustega, ja ainsad tööloa andmiseks selles suhtes sätestatud õiguse üldmõisted viitavad „tööturu olukorrale, arengule ja korraldusele” (artiklid 8 ja 10). (32)
48. Igal juhul ei vähenda kohtuliku kontrolli olemasolu nende kaalutluste tähtsust, mille ma tõin välja eespool. Vastupidi, kui Luksemburgi ametiasutused keelduvad oma kaalutlusõigust teostades loa andmisest teise liikmesriigi äriühingule, kes soovib lähetada oma võõrtöötajaid, ja see äriühing peab pöörduma kohtusse, satub ta seega vastamisi teenuste osutamise vabadusele seatud teise takistusega, mis oleks kahtlemata väiksem, kui luba oleks antud automaatselt või kui see oleks asendatud eelneva teatisega, milles oleks toodud andmed, mis on olulised ühenduse õigusega lubatud kontrolli jaoks.(33)
49. Sealhulgas, kui eelneva loa peamine eesmärk on reguleerida kolmandate riikide töötajate juurdepääsu Luksemburgi tööturule, on tegemist – nagu Euroopa Kohus on juba sarnastes kohtuasjades leidnud –, tingimusega, mis on ulatuslikum sellest, mis on teenuste osutamise puhul vajalik, kuna ühe liikmesriigi äriühingu töötajad, keda lähetatakse ajutiselt teise liikmesriiki, ei taotle juurdepääsu selle teise liikmesriigi tööturule, sest nad pöörduvad pärast ülesande täitmist tagasi oma päritolu- või elukohariiki.(34)
2. Töölepingute tingimused
50. Rühmatööloa puhul ei nõua Luksemburgi eeskirjad mitte ainult eelnevat luba, vaid ka seda, et teise liikmesriigi äriühing oleks sellesse riiki lähetatud võõrtöötajatega sõlminud tähtajatu töölepingu vähemalt kuus kuud enne lähetamist (artikli 9 lõige 1).
51. Kahtlemata pakuvad need tingimused, vaatamata sellele, et neil on ka muid eesmärke, lähetatud võõrtöötajatele paremat kaitset ja hoiavad ära pettuse ad hoc lepingute abil või selliste lepingute abil, mida kirjeldab Luksemburgi valitsus ja mis toovad kaasa kolmandate riikide tööjõu ärakasutamise või konkurentsi kahjustamise „sotsiaalse dumpingu” teel. Kui siiski need kaalutlused kõrvale jätta ja võtta arvesse tingimuste üldist ja laia formuleeringut, on need tingimused ulatuslikumad, kui ühenduse ettevõtjate poolt piiriüleste teenuste osutamise raames lähetatud võõrtöötajate kaitsmiseks vajalik. Mulle jääb mõistmatuks, kuidas tähtajatu leping või teatava aja kehtinud leping võiks neil juhtudel pakkuda paremat või erinevat kaitset kui see, mida pakuvad teist liiki lepingud, üksnes seetõttu, et teenust osutatakse Luksemburgis.(35) Sellist liiki leping soodustaks tööhõive stabiilsust, kuid see jääb alati probleemiks ja mitte ainult siis, kui töötajad reisivad piiriülese teenuse osutamiseks teise liikmesriiki.
52. Vastupidi, nagu märgib komisjon, viivad need tingimused nende sektorite kõrvalejätmiseni, kus kasutatakse ajutisi lepinguid, mistõttu need tingimused on ebaproportsionaalsed ning muudavad ühenduse vabaduse hooajaliste ja lühiajaliste teenuste osutamise valdkonnas näiliseks.(36) Samuti takistavad need hiljuti asutatud ettevõtjal võõrtöötajaid kasutades Luksemburgis tegutseda, sest vähemalt kuus kuud enne lähetust sõlmitud töölepingu nõue tähendab, et ettevõtja peab olema eksisteerinud vähemalt vastava aja jooksul.
53. On tõsi, nagu väidab Luksemburgi valitsus, et kohtuotsus Vander Elst(37) tõlgendas asutamislepingu artikleid 59 ja 60 selliselt, et „need välistavad selle, et liikmesriik saaks kohustada haldustrahvi ähvardusel teise liikmesriigi ettevõtjaid, kes sisenevad tema territooriumile selleks, et seal teenuseid osutada ja kes võtavad seaduslikult ja tavapäraselt tööle kolmandate riikide kodanikke, hankima siseriiklikust migratsiooniametist oma töötajatele tööloa ja tasuma sellega seotud makse”(38), kuid see ei tähenda seda, et seaduslikku ja tavapärast töölevõtmist võiks võrdsustada teatavat liiki lepinguga, nagu tähtajatu leping, mis on sõlmitud vähemalt kuus kuud enne lähetust.
54. Kuigi leping, mis vastab 1972. aasta määruse nõuetele, kujutab endast „seaduslikku ja tavapärast” töölevõtmist, esineb ka teist liiki lepinguid, mis sellele vastavad ja mida ei tohiks a priori välistada. Selle tingimuse täitmist võib kontrollida iga kord teatise alusel, mida mainisin ülalpool ja milles sisalduvad kõik need andmed.(39)
3. Pangagarantii
55. Viimane kumulatiivne tingimus nii üksik- kui ka rühmatööloa jaoks on pangagarantii, mille ettevõtja peab esitama vastavas summas iga töötaja kohta (artikkel 9a).
56. See tingimus kujutab endast takistust teenuste osutamise vabadusele, sõltumata garantiisummast ja väljaandmise ning uuendamise kuludest(40) ja asjaolust, nagu selgitab Luksemburgi valitsus, et tegelikkuses realiseeritakse garantii väga harva. Samuti ei ole see minu arvates proportsionaalne saavutatava eesmärgiga. Seadusest endast tuleneb, et garantii katab võõrtöötaja tagasisaatmisega seonduvad kulud, kuid see on liialdatud, kuna ühenduse ettevõtja, kes on otsustanud lähetada, vastutab igal juhul töötaja tagasipöördumise eest ja sealjuures on võimalik võtta meetmeid, mis arvestavad selle ühenduse vabadusega rohkem, nagu näiteks nõue tasuda tekkinud kulud, ilma et oleks tarvilik nende tasumist eelnevalt tagada.
57. Kostjaks olev liikmesriik on sellest teadlik, kuna selle tingimuse tühistamiseks on välja töötatud õigusakti eelnõu määruse muutmiseks.(41)
VIII. Kokkuvõtlik hinnang
58. Seega ma leian, et kuna Luksemburgi Suurhertsogiriik kehtestas eespool viidatud 1972. aasta määrusega nõuded teise liikmesriigi ettevõtja poolt võõrtöötajate abil oma territooriumil teenuste osutamisele, rikkus ta EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
59. Need tingimused kujutavad endast teenuste osutamise vabaduse piirangut, mis, olgugi et seda võib mõnikord õigustada töötajate kaitsega, on ebaporportsionaalne, kuna selleks esineb ka teisi võimalusi, mis on ühenduse õigusega rohkem kooskõlas.
60. Eeltoodud kaalutlused ei mõjuta seda, et vastuvõetavates õigusaktides järgitakse olemasoleva ettepanekuga direktiiviks pakutud lahendusi(42) ja seda, et Luksemburgi Suurhertsogiriiki lähetatud võõrtöötajate suhtes kohaldatakse töösuhete erinevaid aspekte reguleerivaid sätteid.(43)
IX. Kohtukulud
61. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjoni hagi on põhjendatud ja ta on kohtukulude hüvitamist nõudnud, tuleb kohtukulud mõista välja Luksemburgi Suurhertsogiriigilt.
X. Ettepanek
62. Eeltoodud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku:
1) tuvastada, et kuna Luksemburgi Suurhertsogiriik kehtestas teise liikmesriigi äriühingu poolt võõrtöötajate abil oma territooriumil teenuste osutamisele järgmised tingimused: a) nõue hankida üksiktööluba, mis antakse kaalutlusõiguse alusel või rühmatööluba, mis antakse erijuhtudel, eeldusel et töölepingud on tähtajatud ja sõlmitud vähemalt kuus kuud enne lähetust; ja b) nõue esitada neil mõlemal juhul pangagarantii, rikkus ta EÜ artiklist 49 tulenevaid kohustusi.
2) mõista kohtukulud välja Luksemburgi Suurhertsogiriigilt.
1 – Algkeel: hispaania.
2 – Määrus Luksemburgi Suurhertsogiriigis võõrtöötajate töötamise suhtes kohaldatavate meetmete kohta (Mémorial A 1972, lk 945), muudetud 29. juuli 1977. aasta suurhertsogi määrusega (Mémorial A 1977, lk 1345), 17. juuni 1994. aasta suurhertsogi määrusega (Mémorial A 1994, lk 1034) ja 29. aprilli 1999. aasta suurhertsogi määrusega (Mémorial A 1999, nr 48). Määrus on vastu võetud 28. märtsi 1972. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise, arstliku kontrolli ja töötamise kohta (Mémorial A 1972, lk 818) alusel.
3 – Ligikaudu 1487 eurot.
4 – Need karistused on juba ette nähtud 2. joonealuses märkuses nimetatud 28. märtsi 1972. aasta seaduse artiklis 34.
5 – Leian, et antud ei asjas ei saa kohaldada Euroopa Kohtu 27. märtsi 1990. aasta otsuse kohtuasjas C‑113/89: Rush Portuguesa (EKL 1990, lk I-1417) punkti 12 arutluskäiku, mille kohaselt „asutamislepingu artiklid 59 (pärast muutmist EÜ artikkel 49) ja 60 (nüüd EÜ artikkel 50) välistavad selle, et liikmesriik saaks keelata teise liikmesriigi teenuste osutajal vabalt oma territooriumil koos oma töötajatega liikuda või selle, et see liikmesriik saaks asjaomaste töötajate liikumise suhtes kehtestada selliseid piiravaid tingimusi nagu kohapealse värbamise tingimus või tööloa olemasolu kohustus. Selliste tingimuste kehtestamine teise liikmesriigi teenuseosutajale on teda diskrimineeriv, võrreldes tema vastuvõtvas riigis asuvate konkurentidega, kes võivad oma töötajaid vabalt kasutada, ja mõjutab muu hulgas tema võimet teenust osutada”. Käesolevas kohtuasjas on olukord erinev, sest kui Luksemburgi äriühing soovib kasutada võõrtöötajaid, peab ta täitma samu nõudeid, kui teise liikmesriigi äriühing. Erinevus on üksnes ajutine: üks on seda juba teinud, sellal kui teine peab seda tegema enne teenuse osutamist. Samas ei tohi unustada, nagu juba eespool mainitud, et teise liikmesriigi äriühing on juba pidanud täitma võõrtöötajate värbamisele kehtestatud nõudeid.
6 – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 1996. aasta direktiiv töötajate lähetamise kohta seoses teenuste osutamisega (EÜT L 18, lk 1).
7 – Komisjoni 12. veebruari 1999. aasta ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv kolmanda riigi kodanikest palgatöötajate lähetamise tingimuste kohta piiriüleste teenuste osutamise raames (EÜT C 67, lk 12). Samal kuupäeval esitati teine ettepanek: nõukogu direktiiv, mis laiendab piiriüleste teenuste osutamise vabaduse kolmanda riigi kodanikele, kelle elukoht on ühenduses. Mõlema direktiivi muudetud ettepanekud kannavad kuupäeva 8. mai 2000.
8 – Neid küsimusi käsitlesin ma ka ettepankus, mille ma esitasin 23. novembri 1999. aasta liidetud kohtuasjades C‑369/96 ja C‑376/96: Arblade ja Leloup (EKL 1996, lk I-8453).
9 – 24. jaanuari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-164/99: Portugaia Construções, punkt 16 (EKL 2002, lk I-787). Vt sellega seoses ka 25. oktoobri 2001. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98–C‑54/98 ja C‑68/98–C‑71/98: Finalarte jt (EKL 2001, lk I-7831) ja eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Arblade ja Leloup; viimti mainitud otsuses viidatakse 25. juuli 1991. aasta otsusele kohtuasjas C‑76/90: Säger (EKL 1991, lk I-4221), 9. augusti 1994. aasta otsusele kohtuasjas C‑43/93: Vander Elst (EKL 1994, lk I-3803), 28. märtsi 1996. aasta otsusele kohtuasjas C‑272/94: Guiot (EKL 1996, lk I-1905), 12. detsembri 1996. aasta otsusele kohtuasjas C‑3/95: Reisebüro Broede (EKL 1996, lk I-6511) ja 9. juuli 1997. aasta otsusele kohtuasjas C‑222/95: Parodi (EKL 1997, lk I-3899).
10 – Eespool viidatud kohtuotsuse Finalarte jt punkt 30, mis põhineb omakorda 15. märtsi 2001. aasta otsusel kohtuasjas C‑165/98: Mazzoleni ja ISA (EKL 2001, lk I-2189).
11 – Eespool viidatud kohtuotsuse Finalarte jt punkt 31. Vt samuti eespool viidatud kohtuotsused Portugaia Construções, Arblade ja Leloup, Säger, Vander Elst ja Guiot ning 17. detsembri 1981. aasta otsus kohtuasjas 279/80: Webb (EKL 1981, lk 3305) ja 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-180/89: komisjon v. Itaalia (EKL 1991, lk I-709) ja kohtuasjas C-198/89: komisjon v. Kreeka (EKL 1991, lk I-727).
12 – Eespool viidatud kohtuotsuse Finalarte jt punkt 32. See põhjendus esineb samuti eespool viidatud kohtuotsustes Portugaia Construções, Arblade ja Leloup, Säger, Guiot, komisjon v. Itaalia ja komisjon v. Kreeka ning 31. märtsi 1993. aasta otsuses kohtuasjas C‑19/92: Kraus (EKL 1993, lk I-1663) ja 30. novembri 1995. aasta otsuses kohtuasjas C‑55/94: Gebhard (EKL 1995, lk I-4165).
13 – 3. veebruari 1982. aasta otsus liidetud kohtuasjades 62/81 ja 63/81: Seco ja Desquenne & Giral (EKL 1982, lk 223); lisaks sellele eespool viidatud kohtuotsused Finalarte, Mazzoleni ja ISA, Arblade ja Leloup, Rush Portuguesa ja Webb.
14 – Eespool viidatud kohtuotsuse Arblade ja Leloup punkt 37, milles viidatakse 26. novembri 1999. aasta otsusele kohtuasjas C‑18/95: Terhoeve (EKL 1999, lk I-345).
15 – Eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Finalarte jt punkt 22, mis tsiteerib samuti eespool viidatud kohtuotsuseid Rush Portuguesa ja Vander Elst.
16 – Eespool viidatud sama kohtuotsuse Finalarte jt punkt 47.
17 – Eespool viidatud kohtuotsus Rush Portuguesa, punktid 16 ja 17.
18 – See on täpselt sama, mille tõi välja kohtujurist Tesauro oma ettepaneku punktis 1, mille ta esitas eespool viidatud kohtuasjas Vander Elst.
19 – Selle artikkel 1 taasesitab suures osas eespool 2. joonealuses märkuses viidatud 28. märtsi 1972. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, elamise, arstliku kontrolli ja tööhõive kohta artiklid 26 ja 28. Samamoodi on näiteks artikli 10 lõike 1 õiguslik alus seaduse artikkel 27.
20 – Selles suhtes tuleb esile tõsta, et 1972. aasta määrust peab tõlgendama 24. mai 1989. aasta töölepingu seadust arvestades.
21 – Neid hindamistingimusi ei kohaldata erijuhtudeks mõeldud rühmatööloa andmisel või andmisest keeldumisel (artikkel 9).
22 – Käesoleva ettepaneku punkt 29.
23 – Käesoleva ettepaneku punkt 28.
24 – Direktiivi ettepanek kolmanda riigi kodanikest palgatööliste lähetamise tingimuste kohta riikidevaheliste teenuste osutamise raames kaldub erineva lahenduse poole, nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 25 välja tõin.
25 – On selge, et seda tingimust, nagu ka ülejäänuid, kohaldatakse võõrtöötajate osas kõikide ettevõtjate, sealhulgas Luksemburgi ettevõtjate suhtes, kuid antud juhul on oluline selle mõju teenuste osutamise vabadusele.
26 – Eelkõige eeskirju alampalga ja tööohutuse valdkonnas, mis Luksemburgi valitsuse hinnagul on Luksemburgis rangemad; kuigi võrdluse ulatust ei ole täpsustatud, tundub, et viidatakse kõikide teiste liikmesriikide eeskirjadele, samuti on tegemist lihtsa väitega, mis ei tugine ühelegi tõendile.
27 – Kohtujurist Tesauro asus samale seisukohale ettepanekus, mille ta esitas eespool 9. joonealuses märkuses viidatud kohtuasjas Vander Elst. Võib nõuda, et sellises teatises sisaldub teave, mis puudutab eelkõige töötajaid, neid ettevõtjaga siduvaid lepinguid ning lähetuse eesmärke ja tingimusi.
28 – Eespool viidatud kohtuotsusest Vander Elst tuleneb, et „ühenduse õigus ei takista liikmesriikidel muuta oma õigusakte või majandusharu tööturu osapoolte sõlmitud kollektiivlepinguid, mis puudutavad palga alammäära, kehtivaiks igaühe suhtes, kes teeb kasvõi ajutiselt nende territooriumil palgatööd, sõltumata tööandja asukohariigist; samuti ei keela ühenduse õigus liikmesriikidel rakendada neid eeskirju sobivate meetmetega” (punkt 23), mille hulka 1972. aasta määrusega nõutav eelnev luba minu arvates ei kuulu. Sama põhjenduse võib leida ka eespool viidatud kohtuotsustes Rush Portuguesa ja Seco. Direktiiv 96/71, millele viitas Luksemburgi valitsus, on samuti selle mõttega kooskõlas, kuigi see ei nõua eelnevat luba kui vahendit, millega tagada seaduste ja kollektiivlepingute täitmist.
29 – Nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrus nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2).
30 – Taasesitatud ka 1972. aasta määruse artiklis 10.
31 – Vt käesoleva ettepaneku punkt 49.
32 – Nagu tuleneb halduskohtu (Luksemburg) otsustest, mis on lisatud kostja vastusele, sisaldavad need mõisted palka, vabade töökohtade olemasolu, ebaseaduslikku töölevõtmist, eelistusi töölevõtmisel ja muid taolisi aspekte.
33 – 18. ja 27. joonealuses märkuses viidatud ettepanekus kinnitas kohtujurist Tesauro, et „sel eesmärgil läbi viidav kontroll peab olema formaalne ja see ei tohi kaasa tuua kaalutlusõigusest lähtuvat hindamist, mis tähendab, et kui nõuetekohase töölepingu olemasolu on leidnud kinnitust, tuleb luba töötajate lähetamiseks anda automaatselt” (punkt 27). Samas tuleks võib-olla kindlaks teha, kas see nõuetekohane leping tõendab nõuetele vastava ja tavapärase töö olemasolu eespool viidatud kohtuotsuse Vander Elst (punkt 26) tähenduses, mida ma käsitlen üksikasjalikumalt käesoleva ettepaneku punktides 53 ja 54.
34 – Eespool viidatud kohtuotsused Rush Portuguesa, Vander Elst ja Finalarte. Vt selle kohta käesoleva ettepaneku punkt 30.
35 – Direktiiv 96/71 nõuab töösuhte olemasolu vastavalt olukorrale kas lähetava ettevõtja, päritoluettevõtja, ajutist tööjõudu vahendava ettevõtja või töötajate vahendamisega tegeleva ettevõtja ja töötaja vahel (artikli 1lõige 3).
36 – Tegemist on direktiivi 96/71 artikli 3 lõikes 6 sätestatud „väheolulise” töö jaoks sõlmitud lepingutega analoogsete lepingutega.
37 – Viidatud eespool 9. joonealuses märkuses.
38 – Kohtujuristi kursiiv.
39 – Käesoleva ettepaneku punktis 44.
40 – Need ulatuvad kostja poolt esitatud andmete kohaselt kuni 25 euroni semestris.
41 – Kostja vastuse lehekülje 15 teine lõik.
42 – Vt käesoleva ettepaneku punkt 25.
43 – Eespool viidatud kohtuotsuse Vander Elst punkt 25. Vt samuti direktiivi 96/71 artikkel 3. Vt samuti käesoleva ettepaneku punkt 45.