KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 3. veebruaril 2005 (1)
Kohtuasi C-441/03
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Madalmaade Kuningriik
Looduslike elupaikade ja loodusliku linnustiku kaitse
I. Sissejuhatus ja poolte taotlused
1. Käesolevas kohtuvaidluses liikmesriigi kohustuste rikkumise kohta heidab komisjon ette, et Madalmaade Kuningriik ei ole üle võtnud mitmeid järgmiste direktiivide sätteid: nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta(2) (edaspidi „linnudirektiiv”) ja nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta(3) (edaspidi „loodusdirektiiv”) sätteid.
2. Pärast seda, kui komisjon oma repliigis loobus ühest väitest, palub komisjon:
„– tuvastada, et kuna Madalmaade Kuningriik ei ole vastu võtnud vajalikke õigus- ja haldusnorme, et täita
– enne 25. aprilli 1981. aastal nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tulenevaid kohustusi või vähemalt ei ole nendest õigusnormidest komisjoni teavitanud, ning
– enne 20. juunit 1994. aastal nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 6 lõikest 1 koosmõjus artikli 2 lõikega 2 ja artikli 1 punktidega a, e ja i, artikli 6 lõigetega 2–4 ning artiklitega 7, 11 ja 15 tulenevaid kohustusi või vähemalt ei ole nendest õigusnormidest komisjoni teavitanud,
ei ole ta võtnud direktiivi 79/409/EMÜ artikli 18 lõike 1 alusel vajalikke meetmeid, et täita direktiivist tulenevaid kohustusi hiljemalt 25. aprilliks 1981 või ta ei ole võtnud direktiivi 92/43/EMÜ artikli 23 lõike 1 alusel vajalikke meetmeid, et täita direktiivist tulenevaid kohustusi hiljemalt 5. juuniks 1994;
– tuvastada, et Natuurbeschermingswet’i (looduskaitseseadus) artikli 13 lõige 4 on vastuolus direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 lõikega 4;
– jätta kohtukulud Madalmaade Kuningriigi kanda.”
3. Madalmaade Kuningriik palub jätta hagi osaliselt rahuldamata.
4. Madalmaade valitsus tunnistab, et komisjoni poolt nimetatud sätted ei ole piisavas ulatuses üle võetud, kuid vaidlustab siiski komisjoni poolt väidetavat loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 3 sätestatud ülevõtmise kohustuse ulatust.
II. Õiguslik raamistik
5. Kuna Madalmaade Kuningriik on hagis esitatud väited suurel määral omaks võtnud, on käesolevas asjas olulised ainult loodusdirektiivi artikli 6 lõiked 3 ja 4. Need sätted on sõnastatud järgmiselt:
„3. Iga kava või projekti, mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis tõenäoliselt avaldab alale olulist mõju eraldi või koos muude kavade või projektidega, tuleb asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida see ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Pädevad siseriiklikud asutused annavad kavale või projektile kava või projekti tagajärgede hindamise järelduste alusel ning lõike 4 sätete kohaselt nõusoleku alles pärast seda, kui nad on kindlaks teinud, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju, ja teevad seda vajaduse korral pärast avaliku arvamuse saamist.
4. Kui hoolimata negatiivsest hinnangust kava või projekti tagajärgedele ala suhtes ja alternatiivsete lahenduste puudumisel tuleb kava või projekt üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvatel põhjustel, sealhulgas sotsiaalsetel või majanduslikel põhjustel siiski ellu viia, peab liikmesriik võtma kõik vajalikud asendusmeetmed, et tagada Natura 2000 võrgustiku üldise sidususe kaitse. Liikmesriik teatab komisjonile vastuvõetud asendusmeetmetest.
Kui asjaomasel alal esineb esmatähtsaid looduslikke elupaigatüüpe ja/või esmatähtsaid liike, võib kaaluda ainult neid seisukohti, mis on seotud rahva tervise või avaliku julgeolekuga, esmatähtsate soodsate tagajärgedega keskkonnale või komisjoni arvamuse kohaselt muude üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.”
III. Hinnang
6. Komisjon palus tuvastada, et Madalmaad on rikkunud oma kohustust võtta määratud tähtaja jooksul vastu linnudirektiivi ja loodusdirektiivi nimetatud sätted. Samas on komisjoni väited ülevõtmise tähtaegade möödumise kohta ebaselged. Komisjon on seoses linnudirektiivi ülevõtmisega nimetanud kahte tähtaega – nimelt 6. ja 25. aprilli 1981. aastal – ning seoses loodusdirektiivi ülevõtmisega kolme tähtaega – 5., 10. ja 20. juunit 1994. Milline neist tähtaegadest on õige, võib siiski jääda ebaselgeks, sest igal juhul oli ülevõtmise tähtaeg möödunud juba kaua aega enne käesoleva hagi eelmenetluse alustamist.(4)
7. Osas, milles Madalmaade valitsus võtab hagis esitatud väited omaks, tuleb Madalmaade Kuningriigi vastu esitatud hagi rahuldada.
8. Sama kehtib põhimõtteliselt ka loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 kohta, kuna Madalmaade valitsus tunnistab ka selles suhtes, et direktiiv on ebapiisavalt üle võetud. Pooled vaidlevad veel kõnealuses sättes sisalduva kohustuse ulatuse üle. Euroopa Kohus peab selle vaidluse lahendama seetõttu, et pooltel oleks selge, milliseid meetmeid peab vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 228 lõikele 1 võtma, et otsust täita.
9. Komisjon on seisukohal, et loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 sätestatud nõudeid peab arvestama sama artikli lõike 3 alusel läbiviidaval hindamisel. Komisjoni arvates eeldab alternatiivsete lahenduste hindamine artikli 6 lõike 4 kohaselt ka teadmisi selle kohta, kas need alternatiivsed lahendused omakorda ei ohusta asjaomast ala. Seepärast tuleb neid arvestada juba ala keskkonnamõju hindamisel.(5) Keskkonnamõju hindamisel peab arvestama ka seda, kas esmatähtsad liigid või looduslikud elupaigatüübid oleksid ohustatud,(6) kuigi mõiste „esmatähtis” esineb alles artikli 6 lõikes 4.
10. Madalmaade valitsuse arvates puudub selliseks seisukohaks direktiivis alus ning ühtlasi on see vastuolus ka komisjoni asjaomase juhtdokumendiga(7). Loodusdirektiivi artikli 6 lõigetes 3 ja 4 on kavade ja projektide kohta otsuse tegemiseks ette nähtud mitu erinevat etappi. Loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 alusel toimub hindamine alles siis, kui on täidetud terve hulk tingimusi – iseäranis peab eelneva hindamise käigus jõudma kõigepealt järeldusele, et asjaomane projekt võib ala terviklikkusele avaldada negatiivset mõju. Kui aga eelneva keskkonnamõjude hindamise käigus jõutakse järeldusele, et ala ei ole ohustatud, ei pea loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 mõttes enam asjaolusid hindama.
11. Nagu Euroopa Kohus juba eelnevalt tuvastas, ei ole loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 3 ette nähtud mingit kindlat meetodit hindamise läbiviimiseks.(8) Siiski on enamikes keeleversioonides, aga ka saksakeelse versiooni kümnendas põhjenduses nimetatud, et hindamine peab olema angemessen (sobiv).(9) Arvestades teisi keeleversioone, nt inglise keeles sõna appropriate, prantsuse keeles appropriée, hispaania keeles adecuada, portugali keeles adequada, itaalia keeles opportuna ning hollandi keeles passend, võib sellele mõistele omistada ka tähenduse asjakohane või eesmärgipärane.
12. Niisiis ei ole keskkonnamõjude hindamine mitte lihtsalt formaalne menetlustoiming, vaid see peab olema vastavuses oma eesmärkidega. Hindamise eesmärk on tuvastada, kas esitatud kava või projekt on asjaomase ala kaitse-eesmärkidega kooskõlas. Vastavalt sellele peab parimaid asjakohaseid teaduslikke uurimistulemusi arvestades kindlaks tegema kõik esitatud kava või projektiga seonduvad asjaolud, mis kas eraldi või koosmõjus teiste kavade või projektidega ohustaksid ala kaitse-eesmärke.(10)
13. Seega peab uurimine olema võimalikult laiaulatuslik. Eriti tuleb tähelepanu pöörata – nagu rõhutas ka komisjon – esmatähtsatele liikidele või elupaigatüüpidele. Siiski ei tulene see mitte loodusdirektiivi artikli 6 lõikest 4, vaid direktiivi üldisest kontekstist ning eriti asjaomase ala kaitse-eesmärkidest. Esmatähtsatel elupaigatüüpidel ja liikidel on eriline tähtsus, kuna vastavalt artikli 1 punktidele d ja h ning üheteistkümnenda põhjenduse esimesele lausele on ühendusel ja kõikidel liikmesriikidel nende kaitsmisel eriline vastutus.(11)
14. Teine asjaolu, mida on mainitud loodusdirektiivi artikli 6 lõikes 4 ja mida peaks komisjoni arvamuse kohaselt arvestama juba artikli 6 lõike 3 kohaldamisel, on alternatiivsete lahenduste olemasolu hindamine. Komisjon rõhutab õigusega, et alternatiivseid lahendusi on võimalik hinnata ainult siis, kui lisaks mõjule, mida avaldab kaitsealadele esitatud projekt, on teada ka alternatiivsed võimalused. Kuid siinkohal on komisjon segi ajanud loodusdirektiivi artikli 6 lõike 4 kohaselt toimuval alternatiivsete lahenduste hindamisel lõikes 3 nimetatud mõõdupuude rakendamise ja nende hindamise tingimuste rakendamise, mis sisalduvad lõikes 3.
15. Kui viia läbi alternatiivsete lahenduste hindamine, siis peab neid alternatiivseid lahendusi nende kaitsealadele avaldatava mõju osas hindama samade teaduslike standardite alusel nagu esialgset kava või projekti. Ainult juhul, kui mõjusid on hinnatud võrdlevalt, on võimalik võrrelda alternatiivseid lahendusi. Praktikas langevad mõlemad nimetatud hindamise etapid kavale või projektile nõusoleku andmise menetluses sageli kokku, seda niipea, kui ilmneb, et esitatud kava või projekt oma esialgsel kujul avaldab ala terviklikkusele negatiivset mõju. Ei oleks otstarbekas kõigepealt lõplikult tuvastada, et ala terviklikkusele avaldatakse negatiivset mõju ning alles pärast seda kontrollida, kas on olemas alternatiivseid lahendusi ning millist mõju need avaldaksid.
16. Õiguslikult tuleb siiski hindamist loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel rangelt eristada hindamisest lõike 4 alusel. Artikli 6 lõiget 4 kohaldatakse ainult juhul, kui pärast hindamist lõike 3 alusel ei saa välistada ala terviklikkusele avaldatava negatiivse mõju tekkimist.(12) Järelikult tekib alternatiivsete lahenduste hindamise kohustus alles sellises olukorras, kui siiski on esitatud kava või projekti vaja ülekaaluka avaliku huvi tõttu ellu viia. Kui aga kavast või projektist loobutakse, siis on alternatiivsete lahenduste hindamine ülearune isegi juhul, kui esialgse kava või projekti hindamise tulemus on negatiivne. Järelikult tõlgendab Madalmaade valitsus loodusdirektiivi artikli 6 lõikeid 3 ja 4 õigusega kui süsteemi, milles on kavade ja projektide hindamiseks ette nähtud mitu etappi.(13) Eeltoodud põhjustel ei ole ilmtingimata vaja artikli 6 lõike 3 kohaldamisel arvestada nende tingimustega, mis tulenevad lõikest 4. Ümberpöördult aga võib artikli 6 lõike 4 kohaldamisel olla vajalik selline hindamine, mis vastab hindamisele lõike 3 alusel.
17. Terviklikkuse mõttes olgu lisatud, et on ka selliseid alternatiivseid lahendusi, mis ei muuda kava või projekti selles mõttes, et nad oleksid alternatiivid esitatud kavale või projektile tervikuna, vaid mis käivad ainult selle elluviimise kohta. Seoses mõju avaldamisega kaitsealale tuleks mõelda näiteks sellele, et teha häirivaid toiminguid ajal, kui toimingu häiriv mõju on kõige väiksem. Need alternatiivsed lahendused võivad olla esitatud kava või projekti selliseks osaks, mida peab uurima juba loodusdirektiivi artikli 6 lõike 3 alusel läbiviidava hindamise käigus. Pädevad ametiasutused peavad loa andmise otsustamisel arvestama nimetatud hindamistulemusi artikli 6 lõike 3 teise lause mõttes ka juhul, kui ala terviklikkusele negatiivset mõju ei avaldata. Vastavad tingimused võivad nimelt kaasa aidata looduddirektiivi artikli 2 lõikes 2 ja artikli 3 lõikes 1 sätestatud eesmärkide mõttes ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamisele. Artikli 6 lõikes 4 ei ole siiski käsitletud mitte alternatiivseid lahendusi elluviimisel, vaid alternatiive kavale või projektile tervikuna.
18. Selles osas tuleb hagi seega jätta rahuldamata.
IV. Kohtukulud
19. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kuue väite osas täielikult ning ühe väite osas suurel määral võitnud, siis võib kulude määramisel jätta tähelepanuta, et komisjon loobus oma repliigis ühest väitest ning teise väite osas osaliselt kaotas. Järelikult tuleb kohtukulud jätta Madalmaade kanda.
V. Ettepanek
20. Seega teen Euroopa Kohtule ettepaneku langetada järgmine otsus:
1. Madalmaade Kuningriik ei võtnud nõukogu 2. aprilli 1979. aasta direktiivi 79/409/EMÜ loodusliku linnustiku kaitse kohta artikli 18 lõike 1 kohaselt vajalikke meetmeid, jättes määratud tähtajaks vastu võtmata vajalikud õigus- ja haldusnormid ja seega ei täitnud direktiivi 79/409 artikli 4 lõigetest 1 ja 2 tulenevaid kohustusi.
2. Madalmaade Kuningriik ei võtnud nõukogu 21. mai 1992. aasta direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta artikli 23 lõike 1 kohaselt vajalikke meetmeid, jättes määratud tähtajaks vastu võtmata vajalikud õigus- ja haldusnormid ja seega ei täitnud direktiivi 92/43 artikli 6 lõikest 1 koosmõjus artikli 2 lõikega 2 ja artikli 1 punktidega a, e ja i, artikli 6 lõigetest 2–4 ning artiklitega 7, 11, ja 15 tulenevaid kohustusi.
3. Natuurbeschermingswet’i (looduskaitseseadus) artikli 13 lõige 4 on vastuolus direktiivi 92/43 artikli 6 lõikega 4.
4. Muus osas jätta hagi rahuldamata.
5. Jätta kohtukulud Madalmaade Kuningriigi kanda.
1 – Algkeel:saksa
2 – EÜT 1979, L 103, lk 1; ELT 15/01, lk 98
3 – EÜT 1992, L 206, lk 7; ELT 15/02, lk 102
4 – Ülevõtmise tähtaja möödumist on mõlema direktiivi puhul raske täpselt määratleda. Vastavalt sel ajal kehtinud EÜ asutamislepingu artikli 191 lõikele 2 (nüüd EÜ artikkel 254) oli selleks kuupäev, mil direktiiv tehti liikmesriikidele teatavaks. Vastavalt CELEX-ile ja 13. oktoobri 1987. aasta otsusele kohtuasjas: 236/85: komisjon v. Madalmaad (!) (EKL 1987, lk 3989, punkt 2) on selleks kuupäevaks linnudirektiivi puhul 6. aprill 1981. Loodusdirektiivi ülevõtmise tähtajaks nimetab CELEX 10. juunit 1994. aastal, samas kui Euroopa Kohus lähtus 26. juuni 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑329/96: komisjon v. Kreeka (EKL 1997, lk I-3749, punkt 2) ja 11. detsembri 1997. aasta otsuses kohtuasjas C‑83/97: komisjon v. Saksamaa (EKL 1997, lk I‑7191, punkt 2) kuupäevast 5. juuni 1994.
5 – Selle arvamuse toetuseks osundab komisjon ka oma juhtdokumendile „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Loodusdirektiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätete tõlgendamise käsiraamat (Luxembourg 2000)”, mille punkti 5.3.1 kohaselt oleksid alternatiivsed „lahendused pidanud üldjuhul olema kindlaks tehtud juba artikli 6 lõike 3 alusel läbi viidud hindamise raames”.
6 – Komisjon viitab siinkohal oma juhtdokumendi punktile 4.4.1. (eespool 5. joonealuses märkuses viidatud).
7 – Selles juhtdokumendis (eespool 5. joonealuses märkuses viidatud, vt punkt 4.5.2) on otsesõnu öeldud: „Märkimist väärib ka see, et ehkki rangelt võttes ei pea artikli 6 lõike 3 alusel toimuval hindamisel vaatama esitatud kavast või projektist kaugemale ega kaaluma alternatiivseid lahendusi ja tagajärgede leevendamise meetmeid”.
8 – 7. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (EKL 2004, lk I‑7405 punkt 52).
9 – Direktiivi saksakeelne versioon näib selles osas olevat valesti tõlgitud. Seepärast peaksid pädevad ametiasutused uurima, kas seda ei peaks parandama.
10 – Eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Waddenzee, (punkt 54)
11 – Vt ka 13. jaanuari 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑117/03: Società Italiana Dragaggi SpA jt (EKL 2005, lk I‑167, punkt 27).
12 – Vt selle kohta ka eespool 8. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Waddenzee (punktid 57 ja 60).
13 – Vaata selle kohta minu 29. jaanuari 2004. aasta ettepanek kohtuasjale C‑127/02: Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ja Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, ettevalmistamisel (EKL 2004, lk I-7405, punkt 28 jj).