KOHTUJURISTI ETTEPANEK
CHRISTINE STIX-HACKL
esitatud 20. jaanuaril 2005(1)
Kohtuasi C-385/03
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
versus
Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG
(Bundesfinanzhof’i (Saksamaa) eelotsusetaotlus)
Põllumajandus – Eksporditoetused – Valeandmed – Sanktsioonid – Määruse (EMÜ) nr 3665/87, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 2945/94, artikli 11 lõike 1 esimese ja teise lõigu tõlgendamine
I. Sissejuhatus
1. Saksamaa Bundesfinanzhof esitas 30. juuli 2003. aasta otsusega Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse ühe sanktsiooninormi tõlgendamise kohta eksporditoetuste valdkonnas. Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub määruse (EMÜ) nr 3665/87(2) artikli 11 lõike 1 esimese ja teise lõigu tõlgendamist.
2. Euroopa Kohus käsitles nimetatud sanktsiooninormi juba 11. juuli 2002. aasta otsuses kohtuasjas C‑210/00(3) ja tunnistas määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punkti a kehtivust osas, „milles see näeb ette sanktsiooni eksportijale, kes on, ilma et ta oleks tegutsenud süüliselt, taotlenud suuremat eksporditoetust kui see, millele tal on õigus”.
3. Euroopa Kohus lähtus seejuures asjaolust, et kõnealune sanktsioon ei ole karistusliku iseloomuga, nii et kõnealuse sanktsiooni puhul ei saa mingil juhul kohaldada nulla poena sine culpa põhimõtet. Sellega seoses rõhutas Euroopa Kohus siiski, et „asjaolu, et nulla poena sine culpa põhimõtet ei saa kohaldada selliste sanktsioonide puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ei [jäta] aga üksikisikut seetõttu õiguskaitseta”. Ta viitas kohtupraktikale, mille kohaselt „tohib sanktsiooni, isegi kui see ei oma karistusõiguslikku iseloomu, määrata ainult siis, kui see põhineb selgel ja ühemõttelisel õiguslikul alusel”(4).
4. Käesoleval juhul ei ole küll põhimõtteliselt vaatluse all asjaomase sanktsiooninormi kehtivus, vaid selle tõlgendamine, kuivõrd tegemist on lahknevusega taotletud eksporditoetuse ja tegeliku ekspordi suhtes kohaldatava toetuse vahel, samal ajal selgitamata, millisest dokumendist tuleb võtta taotletud toetust puudutavad andmed. Kui aga sanktsiooninormi ebaselgus, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus oletab, peaks kinnitust leidma, tõusetuks küsimus kohtuotsusest Käserei Champignon I tsiteeritud(5) seisukoha ulatuse kohta.
II. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigus
5. Määruse nr 3665/87 artiklis 3 on sätestatud:
„1. Ekspordipäev tähendab päeva, millal tolliasutus võtab vastu ekspordideklaratsiooni, milles teatatakse toetuse taotlemisest.
2. Ekspordideklaratsiooni vastuvõtmise kuupäeva alusel määratakse kindlaks:
a) kohaldatav toetusemäär, kui toetus ei ole eelnevalt kinnitatud;
b) toetusemäära võimalik korrigeerimine, kui toetusemäär on eelnevalt kinnitatud.
3. Muud toimingud, millel on samasugune õiguslik tähendus kui ekspordideklaratsiooni vastuvõtmisel, loetakse sellise vastuvõtmisega samaväärseks.
4. Ekspordipäeva kasutatakse eksporditava toote koguse, laadi ja omaduste kindlakstegemiseks.
5. Toetuse saamise õigust tõendav ekspordidokument sisaldab kogu toetussumma arvutamiseks vajaliku teabe, eelkõige:
a) eksporditoetuse nomenklatuurile vastav toodete kirjeldus;
b) toodete netomass või vajaduse korral kogus toetuse arvutamisel kasutatavates mõõtühikutes;
c) kui toetuse arvutamiseks vajalik, siis ka asjaomaste toodete koostis või viide sellele.
Kui käesolevas lõikes nimetatud dokument on ekspordideklaratsioon, peab see lisaks eespool nimetatud viidetele sisaldama ka viidet „toetuskoodile”.
6. Vastuvõtmise või muu samaväärse toimingu ajal paigutatakse tooted tollikontrolli alla, kuni nad lahkuvad ühenduse tolliterritooriumilt.” [Siin ja edaspidi on osundatud määrust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
6. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Kui leitakse, et eksportija on eksporditoetuse saamiseks taotlenud kohaldatavast suuremat toetust, vastab kõnealuse ekspordi toetus tegelikult eksporditud toodete suhtes kohaldatavale toetusele, mida vähendatakse:
a) poole võrra taotletud ja tegelikule ekspordile kohaldatava toetuse vahest;
b) taotletud ja tegelikule ekspordile kohaldatava toetuse kahekordse vahe võrra, kui eksportija esitas tahtlikult valeandmed.
Taotletud toetusena käsitatakse artikli 3 või artikli 25 lõike 2 kohaselt esitatud teabe alusel arvutatud summat. Kui toetusemäär erineb vastavalt sihtkohale, arvutatakse taotletud toetuse diferentseeritud osa, kasutades artikli 47 kohaselt esitatud andmeid.
Punktis a sätestatud sanktsioone ei kohaldata:
– vääramatu jõu korral,
– erandjuhtudel, kui pärast pädeva asutuse poolt ekspordideklaratsiooni või maksedeklaratsiooni vastuvõtmist ilmnevad eksportijast sõltumatud asjaolud, millest teada saades teatab eksportija nendest viivitamatult ja artikli 47 lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul pädevatele asutustele, välja arvatud juhul, kui pädev asutus on juba kindlaks teinud, et taotletud toetus ei ole õiguspärane,
– ?…?
Kui pädev ametiasutus on tuvastanud, et taotletud toetus ei ole põhjendatud, eksporti ei ole toimunud ja sellest tulenevalt ei ole toetuse vähendamine võimalik, maksab eksportija punktides a ja b sätestatud sanktsioonile vastava summa. Kui toetus on sõltuvalt sihtkohast erinev, võetakse taotletud ja kohaldatava toetuse vahe arvutamisel aluseks madalaim positiivne määr või kui see on suurem, siis määr, mis tuleneb artikli 22 lõikes 2 või artikli 25 lõikes 4 esitatud sihtkohast. See ei kehti ettenähtud sihtkoha puhul.”
7. Määruse nr 3665/87 artikli 25 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Kui eksportija väljendab oma kavatsust tooted pärast töötlemist või ladustamist eksportida ja taotleda toetust vastavalt määruse (EMÜ) nr 565/80 artiklitele 4 ja 5, sõltub õigus saada kõnealuste sätete alusel toetust deklaratsiooni (edaspidi „maksedeklaratsioon”) esitamisest tolliasutusele.
Liikmesriigid võivad maksedeklaratsioonile anda mõne muu nime.
2. Maksedeklaratsioonis esitatakse kõik andmed, mis on vajalikud eksporditavate toodete või kaupade toetuse ja kehtiva valuutakursi kõikumisi kompenseerivate summade arvutamiseks, eelkõige:
a) toodete või kaupade nimetus toetuste ja valuutakursi kõikumisi kompenseerivate summade puhul kasutatava nomenklatuuri kohaselt;
b) toodete või kaupade netomass või vajaduse korral toetuse ja kehtiva valuutakursi kõikumisi kompenseerivate summade arvutamisel arvestatav ja vastavates koguseühikutes väljendatud kogus;
c) toodete või kaupade koostis või viide koostisele, kui see on vajalik toetuse või valuutakursi kõikumisi kompenseerivate summade arvutamiseks. ?...?”
8. Määruse nr 3665/87 artikli 29 lõikes 2 on sätestatud:
„Summa kuulub maksmisele ainult eksportija kirjaliku taotluse alusel. Liikmesriigid võivad selleks ette näha eraldi plangi.”
9. Määruse nr 3665/87 artikli 47 lõikes 1 on sätestatud:
„Toetust makstakse ainult eksportija kirjaliku taotluse alusel ja selle maksab liikmesriik, kelle territooriumil ekspordideklaratsioon vastu võetakse.
Toetusetaotlused tehakse:
a) kirjalikult, milleks liikmesriigid võivad ette näha eraldi plangi; ?...?”
10. Määruse nr 2945/94 esimene, kolmas ja viies põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„[A]rvestades, et ühenduse eeskirjad sätestavad eksporditoetuse andmise ainult objektiivsete kriteeriumide põhjal, seda eelkõige eksporditava toote koguse, laadi ja omaduste ning tema geograafilise sihtkoha osas; kogemusi arvestades tuleks intensiivistada võitlust ühenduse eelarvele kahjuliku eeskirjade eiramise ja eelkõige pettuste vastu; selleks tuleks kehtestada sätted alusetult makstud summade sissenõudmiseks ja sanktsioonid, mis mõjutaksid eksportijaid ühenduse eeskirju täitma;
?...?
arvestades, et kui eksportija esitab valeandmeid, võib see vea avastamata jäämise korral kaasa tuua toetuse alusetu maksmise; ja et vea avastamise korral on põhjendatud eksportijale sanktsiooni määramine proportsionaalselt summaga, mis talle oleks vea avastamata jäämise korral alusetult makstud. Teadlikult esitatud valeandmete puhul on asjakohane kohaldada veelgi rangemaid sanktsioone.
?...?
Seni saadud kogemused, sellega seoses tuvastatud eeskirjade eiramise ja eelkõige pettuse juhtumid näitavad, et selline abinõu on niihästi vajalik kui ka asjakohane, et see on piisavalt hoiatava toimega ning et seda peab kohaldama kõigis liikmesriikides ühetaoliselt.” [Siin ja edaspidi on osundatud määrust tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.]
B. Siseriiklik õigus
11. Saksa 24. mai 1996. aasta Ausfuhrerstattungsverordnung(6) (eksporditoetuste määrus; edaspidi „Ausfuhrerstattungsverordnung”) kehtestab samuti eksporditoetuse maksmise taotluse suhtes kohaldatavaid eeskirju.
12. Ausfuhrerstattungsverordnungi § 15 sätestab:
㤠15 РTaotluse esitaja ja taotlus
Taotluse toetuse saamiseks ettenähtud plangil võib esitada ainult isik, kes
1. paragrahvides 3 ja 5 ettenähtud juhtudel on ekspordideklaratsiooni väljal 2 nimetatud toetuse saajana või
2. kes on esitanud maksedeklaratsiooni vastavalt § 8 lõikele 1 või § 11 lõike 2 esimesele või teisele lausele.”
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
13. Põhikohtuasja hageja Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (edaspidi „Käserei Champignon”) esitas 29. juulil 1996 ekspordideklaratsiooni juustu kaubasaadetise kohta, mis koosnes eelkõige sulatatud juustust erinevate nomenklatuurikoodide all, mida kasutatakse eksporditoetuste andmiseks ühisturu korraldamisel, kusjuures nimetatud olid ka kaubad, millele eksporditoetust ei kohaldata.
14. 12. augustil 1996 esitas Käserei Champignon Hauptzollamt Hamburg-Jonas’ele (edaspidi „Hauptzollamt”) taotluse eksporditoetuse avansiliseks maksmiseks. Maksetaotlusel olid artiklid, millele eksporditoetust ei kohaldata, läbi kriipsutatud, varustatud käsikirjalise märkusega „maha tõmmatud” ja allkirjaga. Maksetaotlusele lisatud kirjas teatab Käserei Champignon, et ta kõnealuste kaubaartiklite jaoks toetust ei taotle.
15. Hauptzollamt maksis Käserei Champignonile läbikriipsutamata kaubaartiklite eest taotlusele vastava eksporditoetuse avansina välja, määras aga läbikriipsutatud kaubaartiklite osas 26. märtsi 1997. aasta otsusega sanktsiooni vastavalt määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimesele lõigule.
16. Käserei Champignon esitas sanktsiooni määranud otsuse peale vaide, mis jäeti 25. mai 1999. aasta otsusega rahuldamata. Seevastu Finanzgericht Hamburg rahuldas nimetatud otsuse peale esitatud kaebuse. Finanzgericht leidis, et äriühing ei esitanud maksetaotlust artiklite 4 ja 5 osas, kuna ekspordideklaratsiooni esitamist ei saa lugeda kõnealuse taotluse esitamiseks. Hauptzollamt esitas nimetatud otsuse peale apellatsioonkaebuse Bundesfinanzhof’ile, eelotsusetaotluse esitanud kohtule.
17. Bundesfinanzhof leiab, et otsus sanktsiooni õiguspärasuse kohta sõltub sellest, kas maksetaotlusena määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sanktsiooni tähenduses tuleb käsitleda juba ekspordideklaratsiooni esitamist määruse nr 3665/87 artikli 3 lõike 1 kohaselt või alles kirjaliku taotluse esitamist määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 kohaselt. Juhul, kui sanktsiooni kohaldamise eelduseks on eraldi kirjalik taotlus, siis on käesoleval juhul sanktsioon määratud õigusvastaselt.
18. Hauptzollamt väitis Bundesfinanzhofile, et Käserei Champignoni ja Finanzgerichti käsitus, mille kohaselt võib sanktsiooni kohaldada ainult siis, kui eksportija on esitanud siseriikliku seadusandja poolt ühenduse õigusest lähtuva volituse alusel ekspordideklaratsiooni juurde täiendavalt ettenähtud maksetaotluse, kahjustaks sanktsiooni hoiatavat toimet. Lisaks sellele erineb selline käsitus asjaomaste õigusnormide siduvast tõlgendusest Euroopa Kohtus.
19. Hauptzollamti arvamuse kohaselt tuleneb sanktsiooni preventiivsest eesmärgist, mis tuleb eelkõige esile selle määruse nr 2945/94 kolmandas ja viiendas põhjenduses, millega kehtestati määruse nr 3665/87 artiklis 11 sätestatud sanktsioon, et ainuüksi juba ekspordideklaratsioonis esitatud valeandmed on sanktsiooni kohaldamise aluseks.
20. Hauptzollamt põhjendas oma seisukohta sellega, et ühenduses ei saa kehtida määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni kohaldamise ajahetke suhtes erisugune õigus olenevalt sellest, kas liikmesriik peab maksetaotluseks siseriiklike rakendussätete kohaselt ekspordideklaratsiooni või alles hilisemat taotlust – vastavalt määruse nr 3665/87 artikli 47 lõigete 1 ja 2 kohasele volitusele.
21. Bundesfinanzhof ei nõustu Hauptzollamti argumendiga, et juba ekspordideklaratsioon sisaldab määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu kohast eksporditoetuse taotlust, kuna eksportija peaks selles kinnitama, et ta taotleb deklareeritud kaupadele toetust, ja toob põhjenduseks määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 teise lõigu. See säte, mis annab liikmesriikidele sõnaselge õiguse näha määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 esimese lõigu kohase toetuse taotluse esitamiseks ette spetsiaalne plank, võimaldab ekspordideklaratsiooni ja maksetaotlust selgelt eristada.
22. Sellegipoolest leiab Bundesfinanzhof, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 teise lõigu sõnastuses tuleb siiski näha kaalukamat argumenti Hauptzollamti käsituse toetuseks. See säte määratleb mõiste „taotletud toetus” summana, mis arvutatakse ekspordideklaratsioonis esitatud andmete alusel. Sättes ei ole silmas peetud eraldi maksetaotlust lisaks ekspordideklaratsioonile.
23. Bundesfinanzhof sedastab Käserei Champignoni seisukoha kohta, mille järgi võib sanktsiooni määrata ainult siis, kui eksportija on lisaks ekspordideklaratsioonile esitanud siseriikliku õigusega ettenähtud maksetaotluse, et selline seisukoht võib tugineda määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu ja artikli 47 lõike 1 sõnastusele.
24. Lisaks sellele võib Bundesfinanzhofi arvates Käserei Champignoni õiguslikku käsitust toetada asjaolu, et viimasele sanktsiooni määramine ei oleks proportsionaalne, kuna ta ilmselgelt ei teinud taotlust eksporditoetuse maksmiseks läbikriipsutatud kaubaartiklite osas ja ei ole nimetatud kaubaartiklite eest ka toetust saanud.
25. Kuna Bundesfinanzhofil on kahtlusi määruse nr 3665/87, mida on muudetud määrusega nr 2945/94, artikli 11 lõike 1 esimeses ja teises lõigus sätestatud sanktsiooni tõlgendamise suhtes, otsustas ta esitada küsimuse Euroopa Kohtule.
IV. Eelotsuse küsimus
26. Bundesfinanzhof peatas menetluse ja esitas Euroopa Kohtule eelotsuse tegemiseks järgmise küsimuse:
„Kas määruse nr 3665/87 […] artikli 11 lõike 1 esimest ja teist lõiku tuleb – pidades ühtlasi silmas proportsionaalsuse põhimõtet – tõlgendada selliselt, et ekspordideklaratsioonis esinevate teatavate kaubaartiklite kohta käivad valeandmed, mis võiksid põhjustada kohaldatavast suurema toetuse maksmise, tingivad iseenesest eksporditoetuse karistusliku vähendamise kõnealuses artiklis sätestatud määral, kuigi siseriikliku õiguse alusel esitatava spetsiaalse maksetaotlusega on sõnaselgelt teatatud, et deklaratsiooni kõnealuste kaubaartiklite eest eksporditoetust ei taotleta?”
V. Eelotsuse küsimus
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud tausta arvestades on eelkõige küsitav, kas andmed, millest nähtub, et eksporditoetust on taotletud, tuleb võtta ekspordideklaratsioonist ja/või teatud juhtudel nõutavast maksetaotlusest. See tuleb välja selgitada määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 tõlgenduse abil, arvestades asjakohaselt üldist proportsionaalsuse põhimõtet.
A. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sõnastus
1. Poolte argumendid
28. Käserei Champignon eristab ekspordideklaratsiooni maksetaotlusest ning põhjendab seda esmalt määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese ja teise lõigu ning artikli 47 lõike 1 teise lõigu sõnastusega. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu kohaselt sõltub sanktsiooni määramine sellest, kas „eksportija on […] taotlenud kohaldatavast suuremat eksporditoetust” (kohtujuristi kursiiv). Selle kohaselt on määrav ainult eksporditoetuse taotlus. Liikmesriikidel on määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 teise lõigu kohaselt õigus näha selle jaoks ette eraldi plangid. Saksamaa Liitvabariik on siseriikliku Ausfuhrerstattungsverordnungi paragrahvis 15 seda õigust kasutanud ja näinud ette eksporditoetuse taotluse plangi, millega eristatakse ekspordideklaratsiooni eksporditoetuse maksmise taotlusest. Saksa õiguse kohaselt on määrav eksporditoetuse taotlus siseriiklikult sätestatud maksetaotlus. Seda argumenti tunnustab ka Bundesfinanzhof.
29. Käserei Champignon esitab lisaks argumendi, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 teisest lõigust ei järeldu ka, et eksporditoetuse taotlusega oleks mõeldud ekspordideklaratsiooni. Teine lõik ei määratle „taotletud toetuse” mõistet, vaid pakub selles sisalduva viitega teistele sätetele üksnes taotletud toetuse suuruse arvutamise aluse.
30. Komisjon on seevastu seisukohal, et määruse nr 3665/87 artikli 11 kohast „maksetaotlust” ei ole üldse olemas. Artikli 11 lõike 1 teine lõik määratleb „taotletud toetuse” mõiste, mis erineb „kohaldatava toetuse” mõistest artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punkti b tähenduses. Määratluses sisalduvast viitest tuleneb, et määruse nr 3665/87 artikli 3 kohaselt on taotletud toetuse jaoks määravad ekspordideklaratsiooni andmed ja määruse nr 3665/87 artikli 25 lõike 2 kohaselt maksedeklaratsiooni andmed, mida ei tohi ära vahetada maksetaotlusega määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 tähenduses. Bundesfinanzhof nõustub antud punktis komisjoniga ja peab seda argumenti Käserei Champignoni sõnastusele toetuvast argumendist kaalukamaks.
31. Lisaks viitab komisjon sellele, et määruse nr 3665/87 artiklis 11 sätestatud sanktsiooni saksakeelses versioonis kasutatakse küll mõistet Zahlungsantrag, kuid asjakohasem oleks mõiste Zahlungserklärung. Teistes keeleversioonides tuleb esile, et määruse nr 3665/87 artikli 25 lõikes 2 nimetatud maksedeklaratsioon on ka artiklis 11 nimetatud maksedeklaratsioon, kuna mõlemas sättes kasutatakse sama mõistet nagu déclaration de paiement, payment declaration, declaracao de pagamiento.
2. Hinnang
32. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimeses lõigus nähakse sanktsioon ette juhul, kui „eksportija on […] taotlenud kohaldatavast suuremat toetust”. Mida taotletud toetuse all mõista tuleb, määratletakse seejärel sama sätte teise lõigu esimeses lauses; selle kohaselt käsitatakse „taotletud toetusena […] artikli 3 või artikli 25 lõike 2 kohaselt esitatud teabe alusel arvutatud summat”. Teise lõigu teine lause viitab seoses taotletud toetuse arvutamisega edasi artiklile 47, kuivõrd toetusemäär sõltub nimetatud sätte kohaselt esitatud andmetest. Nimetatud sõnastusest ei saa üheselt järeldada, kas teises lõigus on tegemist taotletud toetuse mõiste legaaldefinitsiooniga esimese lõigu mõttes või üksnes, nagu väidab Käserei Champignon, selle arvutamise alusega.
33. Komisjoniga tuleb igal juhul nõustuda, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimene ja teine lõik sisaldavad ainult toetuse mõistet, kusjuures esimese lõigu kohaselt tuleb eristada taotletud toetust vastavast tegelikult eksporditud toodete suhtes kohaldatavast toetusest. Artikli 11 lõike 1 esimene ja teine lõik ei viita seega „maksetaotlusele”.
34. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sanktsiooni sõnastus puudutab järelikult taotletud toetust, kusjuures teine lõik sisaldab juhiseid selle arvutamiseks. Selles mõttes on määravad määruse nr 3665/87 artiklis 3 nimetatud ekspordideklaratsiooni või artikli 25 lõikes 2 nimetatud maksedeklaratsiooni andmed; määruse nr 3665/87 artiklis 47 nimetatud maksetaotluse andmeid tuleb kasutada ainult erijuhtudel(7). Nagu komisjon õigusega toonitab, nähtub määruse nr 3665/87 artikli 29 lõike 2 regulatsioonist lisaks sellele, et mõisted „maksedeklaratsioon” ja „maksetaotlus” ei kattu, vaid neid tuleb teineteisest eristada: artikli 29 lõige 2 käsitleb maksedeklaratsiooni vastavalt määruse nr 3665/87 artikli 25 lõikele 1, samas kui artikkel 47 käsitleb maksetaotlust.
35. Sellest selgub igal juhul, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu kohase taotletud toetuse kindaksmääramiseks ei saa olla esmamäärav maksetaotlus sama määruse artikli 47 tähenduses.
36. Mõiste Zahlungsantrag kasutamine artikli 11 lõike 1 kolmanda lõigu teises taandes ei ole selle väite ümberlükkamiseks asjakohane. Teistes keeltes nagu prantsuse, inglise, itaalia, hispaania ja portugali keeles, viidatakse samas kohas maksedeklaratsioonile, mis vastab artikli 11 lõike 1 teises lõigus viidatud artikli 25 lõike 2 mõistele. Et saksakeelses versioonis ei kasutata nii nagu teistes keeleversioonides artikli 25 lõikele 2 vastavat maksedeklaratsiooni mõistet, on mitmete keeleversioonide autentsuse probleem. Kuna ühenduse õiguse sätted on eri keeleversioonides võrdselt siduvad, on ühenduse õigusnormi tõlgendamiseks vaja võrrelda kõiki selle keeleversioone.(8) Ühetaolise kohaldamise ja seega tõlgendamise vajadus keelab sätte vaatlemist isoleeritult ja nõuab selle tõlgendamist, pidades silmas kõiki teisi keeleversioone.(9)
37. Et põhjendada maksetaotluse määravat tähtsust taotletud toetuse kindlaksmääramisel määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu tähenduses, viitab Käserei Champignon alusetult ka siseriiklikule plangile, mille Saksamaa Liitvabariik võib määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 teise lõigu alusel ette näha. Ühenduse õiguse sätet ei saa aga tõlgendada sellise eriregulatsiooni abil, mille kehtestamise võimalus on liikmesriigile ühenduse õigusega antud.
38. Asjaolust, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu kohaselt taotletud toetuse summa arvutamisel ei ole esmatähtis maksetaotlus, ei tulene siiski tingimata, milliseid dokumente tuleb sellel eesmärgil kasutada. Selles kontekstis on oluline, et artikli 3 lõige 5 räägib dokumendist, mida kasutatakse „toetuse saamise õiguse tõendamiseks”, ja selgitab, et seejuures võib olla – aga ei pea olema – tegemist ekspordideklaratsiooniga(10).
39. Määruse nr 3665/87 artikli 3 lõike 1 sõnastuse puhul tuleb jällegi nentida eri keeleversioonide vahelist erinevust. Selle sätte kohaselt loetakse väljaveo päevaks „päeva, millal tolliasutus võtab vastu ekspordideklaratsiooni, milles teatatakse toetuse taotlemisest”. Selle määratluse saksa- või hollandikeelne versioon viitab pigem sellele, et toetust taotletakse juba ekspordideklaratsioonis – vähemalt põhimõtteliselt – samas kui tuleviku ajavormi kasutamine prantsuse(11), inglise, itaalia, hispaania või portugali keeles viitab pigem sellele, et ekspordideklaratsioon ei pruugi sellist taotlust sisaldada.
40. Eeltoodust nähtub, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sanktsiooni sõnastuses ei viidata maksetaotlusele artikli 47 lõike 1 tähenduses, kui selles kasutatakse mõistet „taotletud toetus”. See tuleneb eelkõige teise lõigu esimese lause viitest määruse nr 3665/87 artikli 3 kohaselt ekspordideklaratsioonis või artikli 25 lõike 2 kohaselt maksedeklaratsioonis esitatud teabele, kusjuures siinkohal ei ole oluline, kuivõrd artikli 47 lõike 1 kohase maksetaotluse andmed kordavad ekspordi- või maksedeklaratsiooni andmeid, kui liikmesriik on kasutanud artikli 47 lõike 1 teises lõigus sätestatud võimalust. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sõnastusest ei selgu siiski ühemõtteliselt, millisest dokumendist taotletud toetuse aluseks olevad andmed võetakse.
B. Süstemaatiline tõlgendus
1. Poolte argumendid
41. Käserei Champignon leiab, et juba määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 esimese lõigu olemasolu näitab tema arvates erinevust ekspordideklaratsiooni ja eksporditoetuse taotluse vahel. Nimetatud säte, mis eristab keeleliselt ekspordideklaratsiooni ja maksetaotlust, oleks nimelt liigne, kui ekspordideklaratsioon oleks ühtlasi eksporditoetuse taotlus.
42. Käserei Champignoni arvates kinnitab tema arusaama ka komisjoni määrus (EÜ) nr 800/1999(12). Nimetatud määruse artikli 49 lõike 1 esimene lõik sätestab, et toetust makstakse ainult eriomase taotluse korral. Määruse nr 800/1999 esimeses põhjenduses on märgitud, et selle määrusega tuleks määrus nr 3665/87 selguse huvides uuesti koostada.
43. Käserei Champignoni arvates ei anna ka artikli 11 lõike 1 viies lõik alust kohaldada sanktsioone juba ekspordideklaratsioonis esitatud ebaõigete andmete alusel.
44. Vastupidi Hauptzollamtile ei leia Käserei Champignon, et Euroopa Kohtu 22. jaanuari 1975. aasta otsusest kohtuasjas 55/74(13) oleks abi käesoleva juhtumi tõlgendamisel. Nimetatud menetluse esemeks olevas määruses ei kehtestatud vastupidi määruse nr 3665/87 artikli 47 lõikele 1 mingisugust taotluse nõuet.
45. Komisjon esitab oma seisukoha toetuseks samuti süstemaatilisel tõlgendusel põhinevad argumendid. Juba määruse nr 3665/87 artikli 3 lõike 1 ja artikli 47 lõike 1 vahelisest suhtest nähtub, et ekspordideklaratsioonis esitatud valeandmed võivad põhjustada sanktsiooni kohaldamist. Sest määruse nr 3665/87 artikli 47 lõige 1 on säte määruse IV jaotisest, mis reguleerib toetuste maksmise korda, nii et selles nimetatud spetsiaalset maksetaotlust tuleb kvalifitseerida vaid haldustoiminguna tegeliku maksmise eesmärgil.
46. Komisjon selgitab samuti, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 kolmas ja viies lõik näitavad, et maksetaotlus ei ole sanktsiooni kohaldamise eeltingimus. Sanktsioonist loobumine kolmanda lõigu teise taande kohase enese ülesandmise korral ei omaks vastasel juhul mingit mõtet.
2. Hinnang
47. Nagu eeltoodust nähtub, on määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 jaoks oluline ainult taotletud toetus. Määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 esimene lõik, mis eristab ekspordideklaratsiooni mõistet maksetaotluse mõistest, ei saa seega sisaldada infot artikli 11 lõike 1 kohase sanktsiooni eelduste kohta juba seetõttu, et artikli 11 lõige 1 ei viita mitte ühele neist mõistetest, vaid just taotletud toetusele endale.
48. Lisaks sellele tuleb arvestada, et määruse nr 3665/87 artikli 11 sanktsioon asub II jaotise(14) 1. peatükis(15), samas kui artikkel 47 asub IV jaotises(16). Artikkel 11 sätestab nõudeõiguse eeldused, on seega materiaalõigusliku iseloomuga ja viitab selles kontekstis artiklitele 3 ja 25, mis asuvad samuti II jaotises. Artikkel 47 on seevastu IV jaotise osana menetlusõiguse säte ja reguleerib maksetaotlust kui makseprotsessi haldustoimingut.
49. Määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 õigusliku kvalifitseerimise saab peaaegu sõnasõnalt üle kanda määruse nr 800/1999 artikli 49 lõikele 1, mis sõnastab uuesti määruse nr 3665/87. Ühtset tõlgendust toetab ka määruse nr 800/1999 esimene põhjendus, mis ütleb, et korduvalt muudetud määrust nr 3665/87 oli üksnes „selguse huvides” vaja uuesti koostada. Seega ei toeta uus redaktsioon Käserei Champignoni arvamust, mille kohaselt tuleb vastavalt ekspordideklaratsiooni ja maksetaotluse eristamisele määruse nr 3665/87 artikli 47 lõikes 1 – tema poolt nii nimetatud – toetusetaotlus võrdsustada maksetaotlusega.
50. Määruse nr 3665/87 artiklite 3, 11 ja 25 materiaalõiguslike sätete ja nimetatud määruse artikli 47 menetlusõigusliku sätte võrdlemisest nähtub üksnes, et põhimõtteliselt tuleb eristada taotlemise menetlust(17) ja maksmise menetlust, kusjuures sellest ei ilmne otseselt, millisest dokumendist nähtub taotletud toetus.
51. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 kolmas ja viies lõik võiksid aga toetada arvamust, et ekspordideklaratsioonis esitatud valeandmed põhjustavad artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni kohaldamise.
52. Artikli 11 lõike 1 kolmanda lõigu teine taane kehtestab erandi sanktsiooni kohaldamisest enese ülesandmise korral. Nimetatud erandit kohaldatakse siiski ainult juhul, kui ametiasutused ei ole juba ise tuvastanud, et taotletud summa oli vale. Kuna asutused kontrollivad kaupu ajavahemikus, mis järgneb ekspordideklaratsiooni esitamisele, kuid eelneb maksetaotluse esitamisele, ei oleks nimetatud sättel mingit mõtet, kui sanktsiooni kohaldamine sõltuks hilisemast maksetaotlusest. Euroopa Kohtu otsuse, et andmete parandamist ekspordideklaratsioonil ei saa enam lubada pärast seda, kui tolliasutus on eksportijale teatanud, et ta kaupu kontrollib või kui ta on ise kindlaks teinud, et kõnealused andmed on ebaõiged(18), saab üle kanda enese ülesandmise juhule(19).
53. Ka artikli 11 lõike 1 viienda lõigu esimene lause ei pea maksetaotlust artikli 11 lõike 1 esimese lõigu sanktsiooni kohaldamise eelduseks. Nimetatud säte määrab nimelt sanktsiooni ka juhuks, kui eksporti ei toimu ja taotletud toetus on ebakorrektne. Siit saab teha vastupidise järelduse, et maksetaotlus ei ole sanktsiooni kohaldamise eeldus, kuna sellisel juhul ei saa maksetaotlust esitada.
54. Vähem abi näib siiski olevat otsusest kohtuasjas 55/74(20). Nimetatud otsuses leidis Euroopa Kohus, et komisjoni määruse (EMÜ) nr 2315/69(21) artiklis 1 ja komisjoni määruse nr 1041/67/EMÜ(22) artiklis 5, mida on muudetud komisjoni määruse (EMÜ) nr 2586/69(23) artikliga 1, sätestatud kontrolleksemplari esitamist siseriiklikule asutusele, kelle pädevuses on toetuse andmine, võib pidada toetusetaotluseks. Siiski ei sisaldanud määrus nr 1041/67 määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 esimese lausega võrreldavat maksetaotluse nõuet ega artikli 47 lõike 1 teise lausega võrreldavat volitust liikmesriikidele eraldi plankide kehtestamiseks. Nimetatud otsusele ei saa seetõttu tugineda.
55. Kokkuvõtvalt tuleb sedastada, et ka süstemaatilise tõlgenduse puhul tuleb toetuse taotlemise ja toetuse maksmise protsessi igal juhul eristada, nii et taotletud toetust määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu tähenduses ei saa leida alles nimetatud määruse artikli 47 lõikes 1 viidatud maksetaotluse alusel.
C. Teleoloogiline tõlgendus
1. Poolte argumendid
56. Käserei Champignon, kes kohtuasjas C-210/00 oli seisukohal, et artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsioon on karistusliku iseloomuga, viitab nüüd sellele, et nimetatud sanktsioon, nagu Euroopa Kohtu asjaomases otsuses(24) on sedastatud, on kontseptuaalselt negatiivne toetus ega oma karistusõiguslikku iseloomu. Ent samas esitab Käserei Champignon nüüd ka argumendi, et nimetatud eeskiri ei ole abstraktne ohudelikt ning seetõttu ei saa ühenduse finantshuvide pelk abstraktne ohustamine olla karistusõiguse seisukohast oluline. Sellega ei ole vastuolus ka määruse nr 2945/94 kolmas põhjendus. Pigem võib sanktsiooni kohaldamine kõne alla tulla konkreetse ohustamise korral, ent see ei saa toimuda ekspordideklaratsiooni esitamise etapis.
57. Lisaks kahtleb Käserei Champignon selles, et määruse nr 3665/87 artikli 11 preventiivset eesmärki ei saavutata, kui taotluseks artikli 11 lõike 1 tähenduses loetakse alles maksetaotlust ja mitte juba ekspordideklaratsiooni.
58. Lõpuks ei ole Käserei Champignoni arvates asja õigusliku olukorra õige hindamise korral ka ohtu, et sanktsiooni ei kohaldata ühenduses ühetaoliselt. Sest mitte sanktsioon ei kohaldu eri ajahetkedel, vaid eksporditoetuse taotlust saab määruse nr 3665/87 artikli 47 lõikes 1 sätestatud volituse alusel esitada eri ajahetkedel.
59. Komisjon seevastu rõhutab sanktsiooni eesmärke, mis määruse nr 2945/94 esimese põhjenduse kohaselt seisnevad selles, et võidelda aktiivsemalt eeskirjade eiramise ja pettuste vastu ning – vastavalt viienda põhjenduse ideele – anda sanktsioonile, mis kolmanda põhjenduse kohaselt on kohaldatav juba siis, kui eksportija andmed võiksid kaasa tuua toetuste alusetu maksmise, preventiivne ja hoiatav toime.
60. Komisjoni nagu ka Hauptzollamti arvamuse kohaselt viiks tuginemine määruse nr 3665/87 artikli 47 lõike 1 maksetaotluse andmetele selleni, et eksportija esitaks ekspordideklaratsiooni valeandmetega ja järelkontrolli puudumise korral võiks sanktsioone kartmata esitada vastava maksetaotluse. Sellega minetaks sanktsioon määruse 3665/87 viienda põhjenduse kohase hoiatava toime.
61. Lisaks sellele selgitavad komisjon ja Hauptzollamt, et tuginemine maksetaotluse andmetele vähendaks oluliselt kaupade kontrollimise süsteemi preventiivset toimet, kuna tegelikult kontrollitakse kaupa ainult piiratud arvu väljavedude puhul.
62. Komisjoni ja Hauptzollamti arvates seisukohta, et määravad on määruse nr 3665/87 artiklis 11 nimetatud maksetaotluse andmed, ei toeta asjaolu, et sel juhul kohaldataks sanktsiooni liikmesriikides eri ajahetkedel, mis oleks vastuolus määruse nr 3665/87 viienda põhjendusega.
2. Hinnang
63. Ühtse põllumajanduspoliitika eeskirjade sanktsioonid – nagu eksporditoetuse taotlemisel valeandmete esitamise puhul määruse nr 3665/87 artikli 11 lõige 1 – on Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt ette nähtud selleks, et võidelda eeskirjade sagedase eiramise vastu põllumajandustoetuste valdkonnas ning mis sellest tingitud olulise koormuse tõttu ühenduse eelarvele võib kahjustada meetmeid, mida ühenduse institutsioonid on selles valdkonnas võtnud turgude stabiliseerimiseks, põllumajandusettevõtjate elatustaseme parandamiseks ning tarbijate varustamiseks kohaste hindadega kaupadega.(25)
64. Määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni sõnaselge eesmärk on ühenduse finantshuvide kaitsmine, nagu nähtub määruse nr 2945/94, millega nimetatud eeskiri kehtestati, esimese ja kolmanda põhjenduse sõnastusest.
65. Euroopa Kohus on juba teinud otsuse määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punktis a sätestatud sanktsiooni olemuse kohta ja ei ole sellele karistuslikku iseloomu omistanud.(26)
66. Eeskirjade etteheidetavate ja sanktsioneeritavate rikkumiste iseloomu kohta on Euroopa Kohus korduvalt kinnitanud, et „eeskirjad, mida on rikutud, on suunatud ainult neile ettevõtjatele, kes on vabatahtlikult otsustanud kasutada põllumajandustoetuste süsteemi võimalusi”(27). Euroopa Kohus lisas täiendavalt, et „toetust ühenduse toetuskava raames antakse ainult siis, kui selle saaja puhul on täielikult garanteeritud ausus ja usaldusväärsus” ja järeldas sellest, et „sanktsioon, mida nende nõuete täitmata jätmise korral kohaldatakse, kui selle saaja puhul on täielikult garanteeritud ausus ja usaldusväärsus, kujutab endast eriomast haldusinstrumenti”. Selle eesmärk on „tagada ühenduse avalike vahendite nõuetekohane haldamine”.(28)
67. Euroopa Kohus sedastas selle kohta, et „määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punktis a ettenähtud sanktsiooni saab kohaldada ainult ettevõtjatele, kes on taotlenud eksporditoetust, kui nende taotluse põhjendusena esitatud andmed osutuvad valeks”(29).
68. Euroopa Kohus sedastas lõpuks, et „määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punktis a sätestatud sanktsioon [seisneb] rahatrahvis, mille suurus sõltub summast, mille majandusosaline oleks alusetult saanud, kui pädevad asutused ei oleks eeskirjade eiramist märganud. Seega on see eksporditoetuste regulatsiooni osa ega oma karistusõiguslikku iseloomu”.(30)
69. Kuigi Euroopa Kohus on sõnaselgelt leidnud, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsioon ei ole karistusõigusliku iseloomuga, püüab Käserei Champignon liigitada seda karistusõiguse instituutide hulka, käsitades sanktsiooni koosseisu konkreetse ohudeliktina. See ei ole sanktsiooni karistusõigusliku iseloomu puudumise tõttu veenev. Muu hulgas ei ole oluline küsimus, kas ühenduse õigus sellist instituuti tunneb.
70. Eeltoodust tuleneb, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 nimetatud sanktsiooni kohaldamise eelduseks on igal juhul toetuse taotlemiseks esitatud andmete ebaõigsus. Antud seoses ei ole oluline, millises dokumendis need andmed on esitatud. Selline tõdemus vastab ka selle sanktsiooni eesmärgile, mis on sätestatud määruse nr 2945/94 esimeses põhjenduses: selle põhjenduse kohaselt „tuleks intensiivistada võitlust ühenduse eelarvele kahjuliku eeskirjade eiramise ja eelkõige pettuste vastu [...], tuleks kehtestada sätted alusetult makstud summade sissenõudmiseks ja sanktsioonid, mis mõjutaksid eksportijaid ühenduse eeskirju täitma”. Lisaks sellele rõhutatakse seda mõtet ja eesmärki ka kolmandas põhjenduses, milles sedastatakse, et „kui eksportija esitab valeandmed, võib see vea avastamata jäämise korral kaasa tuua toetuse alusetu maksmise; ja et vea avastamise korral on põhjendatud eksportijale sanktsiooni määramine proportsionaalselt summaga, mis talle oleks vea avastamata jäämise korral alusetult makstud”.
71. Seega nõuab eesmärk kaitsta pettuste vastu võitlemisega ja sanktsiooni preventiivse toime abil ühenduse finantshuve, et kõigepealt ei oodata ära ühenduse eelarvele tekkivat kahju, vaid et sanktsioone kohaldatakse juba kahju põhjustada võivate valeandmete esitamisel, mis vastab ka nimetatud kolmanda põhjenduse sõnastusele, mille kohaselt tuleb karistada valeandmete esitamist, mis võib kaasa tuua toetuse alusetu maksmise.
72. Sellest ei järeldu aga veel, et ainult ekspordideklaratsiooni andmed oleksid määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni jaoks määrava tähtsusega: sama määruse artikli 3 lõike 5 teine lõik annab nimelt argumentum e contrario liikmesriikidele võimaluse näha toetuse saamiseks ette plangi, mis ei kattu ekspordideklaratsiooniga. Järelikult on siseriikliku kohtuniku pädevuses selgitada, kas antud asjaoludel tuleb siseriikliku õiguse kohaselt pidada ekspordideklaratsiooni dokumendiks, mis on „toetuse saamise õigust tõendav dokument” või mitte.
73. Sellise diferentseeritud lahendusega ei ole põhimõtteliselt vastuolus ei vajadus tagada ühenduse õiguse ühetaoline kohaldamine ega määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 sanktsiooni preventiivne või hoiatav toime.
74. Seoses kõnealuse sanktsiooni preventiivse toimega tõstab komisjon küll õigusega esile, et maksetaotluse seadmine sanktsiooni eelduseks võiks selle hoiatava toime kaotada, kuna kaupade füüsiline kontroll toimub enne vastava maksetaotluse esitamist. Sest vastavalt komisjoni määrusele (EÜ) nr 2221/95(31) teostatakse kaupadele füüsilist kontrolli ainult piiratud arvu väljavedude puhul, et kontrollida ekspordi tegelikku ja nõuetekohast toimumist. Kui nüüd sanktsiooni eeldusena tugineda hilisemale maksetaotlusele, oleks eksportijal võimalus pistelise kontrolli käigus ebaõige ekspordideklaratsiooni avastamise korral vältida sanktsiooni määramist sellega, et ei esita kõnealuse kauba kohta maksetaotlust. See piiraks tuntavalt kaupade kontrollimise süsteemi tõhusust, eeskätt kontrollide preventiivset toimet, mis omakorda oleks vastuolus sanktsiooni effet utile põhimõttega.
75. Hoiatava toime kohta väidab komisjon õigusega, et kui põhimõtteliselt oleksid määravad maksetaotluse andmed, võiks eksportija valeandmetega ekspordideklaratsiooni ja pistelise järelkontrolli puudumise korral esitada vastava maksetaotluse, ilma et ta peaks kartma sanktsioone. See vähendaks kahtlemata sanktsiooni hoiatavat toimet.
76. Kui maksetaotlus ei ole määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsiooni suhtes määrav, ei tohi sellest vastupidi tingimata järeldada, et sanktsiooni tuleb kohaldada alati, kui ekspordideklaratsioonis esineb vigu. Ausal eksportijal peab olema võimalik ekspordideklaratsiooni esialgseid andmeid tagantjärele parandada(32), tingimusel et seda tehakse vabatahtlikult ja õigel ajal, st mitte tolliasutuste päringu või – ka ainult eelseisva – kontrolli(33) surve all.(34)
77. Seoses ühenduse õiguse ühetaolise kohaldamisega tuleb viidata sellele, et sanktsiooni kehtestava määruse nr 2945/94 viiendas põhjenduses on öeldud, et „sellist abinõu […] tuleb kohaldada kõigis liikmesriikides ühetaoliselt”, mis aga välistab selle, et sanktsiooni kohaldamise eeldused oleksid liikmesriikides ajaliselt erinevad. Selle põhjal ei mõju veenvalt tuginemine konkreetsetele plankidele, olgu siis ekspordideklaratsioonile või maksetaotlusele, kuna need plangid võivad vastavalt liikmesriikide pädevusele ühenduse eeskirjade rakendamisel ja määrusega nr 3665/87 selles osas antud hindamisruumile riikide lõikes erineda. Kõnealuses seoses piisab seega sedastusest, et olulised on üksnes eksportija asjaomased andmed, arvestamata võimalikke siseriiklike rakenduseeskirjadega ettenähtud planke, mis võivad olla erinevad vastavalt määruse nr 3665/87 sõnastuse kohaselt antud võimalustele.
78. Vahejäreldusena tuleb seega sedastada, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 nimetatud sanktsiooni mõte ja eesmärk ning määruse nr 2945/94 ratio legis nõuavad seda, et toetuse saamise alusdokumendis esitatud valeandmed põhjustavad ettenähtud sanktsiooni kohaldamise, kui andmeid ei ole vabatahtlikult õigel ajal parandatud.
D. Proportsionaalsuse põhimõte
1. Poolte argumendid
79. Käserei Champignon kahtleb, kas määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud sanktsioon vastab proportsionaalsuse põhimõttele juhul, kui ekspordideklaratsiooni käsitatakse määrava tähtsusega taotlusena kõnealuse sätte tähenduses. Sätte niisuguse tõlgendamise korral ei saa sanktsioon oma eesmärki täita, sest ainult toetuse saaja võiks ohustada ühenduse finantshuve. See ei ole ka vajalik, kuna sanktsiooni kohaldamise võimalus toetusetaotluses esitatavate valeandmete korral oleks piisavalt hoiatava toimega. Samuti pole sanktsioon kohane, kuna ekspordideklaratsiooni aluseks võttes karistatakse ettevalmistavat tegevust ja lõpuleviidud tegu karistusõiguslikus mõttes ühesuguse karmusega, mis on vastuolus liikmesriikide õigusriigi traditsioonidega. Bundesfinanzhof väljendab proportsionaalsuse suhtes samuti kahtlust.
2. Hinnang
80. Ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluva proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt peavad ühenduse õigusnormi alusel kasutatavad vahendid olema seatud eesmärgi saavutamiseks sobivad ja ei tohi minna kaugemale, kui nende eesmärkide saavutamiseks vajalik.(35)
81. Euroopa Kohus on juba kohtuasjas Käserei Champignon I tehtud otsuses leidnud, et määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimese lõigu punktis a sätestatud sanktsioon ei ole vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, kuna seda ei saa pidada sobimatuks ühenduse õigusnormidega taotletava eesmärgi saavutamiseks, samuti ei lähe see kaugemale, kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik(36).
82. Lisaks sellele üldisele sedastusele toetuvad Käserei Champignoni ja Bundesfinanzhofi kahtlused määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud sanktsiooni proportsionaalsuse suhtes ilmselt tõlgendamise tulemusele, mille kohaselt võib sanktsiooni kohaldada ka juhul, kui eksportija on esialgu ebaõiged andmed menetluse käigus parandanud.
83. Siinkohal tuleb põhikohtuasja silmas pidades sedastada, et põhimõtteline võimalus kohaldada sanktsiooni eksportijale, kes on toetuse taotlemisel esitanud valeandmeid, ilma et ta oleks tegutsenud süüliselt, tuleneb asjaolust, et asjaomane sanktsiooni sisaldav säte ei sea tingimuseks süü olemasolu. Sellega arvestas Euroopa Kohus juba kohtuasjas Käserei Champignon I tehtud otsuses. Seetõttu on siinkohal ebaoluline, miks esialgu ebaõigeid andmeid ei ole parandatud õigel ajal.(37)
84. Eeskirjade eiramise ja pettuste vastu võitlemise eesmärgil tundub kohane tugineda määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud sanktsiooni kohaldamisel toetuse taotlemisel kasutatava dokumendi andmetele – eeldusel, et kui nimetatud andmeid hiljem muudetakse, siis tehakse seda eelkirjeldatud tähenduses vabatahtlikult ja õigel ajal. Sanktsiooniga taotletavast preventiivsest ja hoiatavast toimest järeldub, et ühenduse seadusandja väärtustab kõnealuste andmete õigsust. Kõnealustele andmetele tuginemine on vajalik ka sanktsiooni eesmärkide saavutamiseks. Kuna vastupidi Käserei Champignon’i arvamusele ei ole ainuüksi võimalusel, et sanktsiooni kohaldatakse maksetaotluse valeandmete puhul, piisavalt hoiatavat toimet.(38)
85. Lisaks sellele tuleb viidata määruse nr 2945/94 viiendale põhjendusele, mille kohaselt on senised eeskirjade eiramise ja pettuste kogemused eksporditoetuste valdkonnas näidanud, et muud sanktsioonid ja eksporditoetuse tagasimaksmine üksinda ei mõju piisavalt hoiatavalt ja ei ole piisavad selleks, et ajendada eksportijat järgima ühenduse õigust.(39)
86. Lõpuks on määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 esimeses lõigus sätestatud sanktsioon ka siis, kui tuginetakse toetuse taotlemiseks kasutatava dokumendi andmetele, asjakohases proportsioonis eesmärgiga kaitsta ühenduse finantshuve, kuna see ei keela andmete parandamist, kui seda tehakse vabatahtlikult ja õigel ajal.
87. Käserei Champignon vaidlustab ettevalmistava tegevuse ja lõpuleviidud teo oletatava võrdsustamise, mis on vastuolus liikmesriikide õigusriigi traditsioonidega, mõistmata, et kõnealune sanktsioon ei ole karistava iseloomuga.
88. Kui määruse nr 3665/87 artikli 11 lõikes 1 sätestatud sanktsioon peaks tegelikkuses osutuma liiga piiravaks selles mõttes, et eksportijale näib sanktsiooni kohaldamise risk ettearvamatu, siis ei saa asjakohase regulatsiooni osas, mille kehtivust siinkohal (enam) ei arutata, abistada Euroopa Kohus, võttes arvesse regulatsiooni selgeid – ja kaitsmist väärivaid – eesmärke; pigem kutsutakse sellega vajaduse korral üles ühenduse seadusandjat leidma kõiki olulisi huve kaaludes asjakohane lahendus.
VI. Ettepanek
89. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen ettepaneku vastata Saksamaa Bundesfinanzhofi esitatud küsimusele järgmiselt:
Määruse (EMÜ) nr 3665/87, mida on muudetud määrusega (EÜ) nr 2945/94, artikli 11 lõike 1 esimest ja teist lõiku tuleb – pidades ühtlasi silmas proportsionaalsuse põhimõtet – tõlgendada selliselt, et selles dokumendis, mida kasutatakse toetuse saamiseks vastavalt siseriiklikele rakendussätetele, teatavate kaubaartiklite kohta käivad valeandmed, mis võivad põhjustada kohaldatavast suurema toetuse maksmise, tingivad eksporditoetuse karistusliku vähendamise kõnealuses artiklis sätestatud määral,
– isegi kui siseriikliku õiguse kohaselt esitatava spetsiaalse maksetaotlusega on sõnaselgelt teatatud, et asjassepuutuva dokumendi kõnealuste kaubaartiklite eest eksporditoetust ei taotleta,
– ja eeldusel, et selline avaldus on tehtud alles pärast tolliasutuse kontrollist teatamist või selle läbiviimist.
1 – Algkeel: saksa.
2 – Komisjoni 27. novembri 1987. aasta määrus, milles sätestatakse põllumajandustoodete eksporditoetuste süsteemi kohaldamise üksikasjalikud ühiseeskirjad (ELT L 351, lk 1), mida on muudetud komisjoni 26. juuli 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 1829/94 määruse (EMÜ) nr 3665/87, milles sätestatakse põllumajandustoodete eksporditoetuste süsteemi kohaldamise üksikasjalikud ühiseeskirjad, muutmiseks (ELT L 191, lk 5), samuti komisjoni 2. detsembri 1994. aasta määrusega (EÜ) nr 2945/94 määruse (EMÜ) nr 3665/87, milles sätestatakse põllumajandustoodete eksporditoetuste süsteemi kohaldamise üksikasjalikud ühiseeskirjad, muutmiseks seoses sanktsioonide ja alusetult makstud summade tagasinõudmisega (ELT L 310, lk 57; edaspidi „määrus nr 3665/87”).
3 – Käserei Champignon Hofmeister, EKL 2002, lk I‑6453 (edaspidi kohtuotsus „Käserei Champignon I”).
4 – Samas, punkt 52.
5 – Vt eespool, punkt 3.
6 – BGBl. I 1996, lk 766.
7 – Vt selle kohta määruse nr 3665/87 artikli 11 lõike 1 teise lõigu teine lause.
8 – 6. oktoobri 1982. aasta otsus kohtuasjas 283/81: Cilfit (EKL 1982, lk 3415, punkt 18), 14. detsembri 1988. aasta otsus kohtuasjas 291/87: Huber (EKL 1988, lk 6449, punkt 11) ja 17. detsembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C-236/97: Codan (EKL 1998, lk I‑8679, punkt 25).
9 – 12. novembri 1969. aasta otsus kohtuasjas 29/69: Stauder (EKL 1969, lk 419, punkt 3), 12. juuli 1979. aasta otsus kohtuasjas 9/79: Koschniske (EKL 1979, lk 2717, punkt 6 jj) ja 7. juuli 1988. aasta otsus kohtuasjas 55/87: Moksel (EKL 1988, lk 3845, punkt 15).
10 – Kusjuures tuginetakse juhule, et „käesolevas lõigus nimetatud dokumendi puhul on [tegemist] ekspordideklaratsiooniga”.
11 – „[…] la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée” (kohtujuristi kursiiv).
12 – 15. aprilli 1999. aasta määrus, milles sätestatakse põllumajandustoodete eksporditoetuste süsteemi kohaldamise üksikasjalikud ühiseeskirjad (edaspidi „määrus nr 800/1999”).
13 – Unkel, EKL 1975, lk 9.
14 – „Eksport kolmandatesse riikidesse”.
15 – „Õigus toetusele”.
16 – „Toetuse väljamaksmise menetlus”.
17 – Toetuse taotlemise või taotletud toetuse kohta õiguslikult siduva teabe esitamise tähenduses.
18 – 8. juuni 1994. aasta otsus kohtuasjas C-371/92: Elliniko Dimosio (EKL 1994, lk I‑2391, punkt 32).
19 – Mõiste Zahlungsantrag eksitava kasutamise kohta artikli 11 lõike 1 kolmandas lõigus, vt eespool, punkt 36.
20 – Eespool 13. joonealuses märkuses viidatud.
21 – 19. novembri 1969. aasta määrus ühenduse saatedokumentide kasutamise kohta ühtsete meetmete rakendamiseks, mis näevad ette kaupade kasutamise või saatmise järelevalve (EÜT L 295, lk 14).
22 – 21. detsembri 1967. aasta määrus eksporditoetuste rakenduseeskirjade kohta ühtse hinnasüsteemi toodete puhul (EÜT 1967, L 314, lk 9; edaspidi „määrus nr 1041/67”).
23 – 22. detsembri 1969. aasta määrus, millega muudetakse määrust nr 1041/67/EMÜ eksporditoetuste rakenduseeskirjade kohta ühtse hinnasüsteemi toodete puhul (ELT L 322, lk 27).
24 – Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud otsus, punkt 35 jj.
25 – 27. oktoobri 1992. aasta otsus kohtuasjas C-240/90: Saksamaa Liitvabariik v. komisjon (EKL 1992, lk I‑5383, punkt 19); kohtuotsus Käserei Champignon I (viidatud 3. joonealuses märkuses, punkt 38).
26 – Kohtuotsus Käserei Champignon I (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud, punkt 44).
27 – Kohtuotsus Käserei Champignon I (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud) viitega seal punktides 32 ja 33 18. novembri 1987. aasta otsusele kohtuasjas 137/85: Maizena (EKL 1987, lk 4587, punkt 13) ja otsusele kohtuasjas C-240/90 (eespool 25. joonealuses märkuses viidatud, punkt 26).
28 – Kohtuotsus Käserei Champignon I (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud, punkt 41).
29 – Samas, punkt 42.
30 – Samas, punkt 43.
31 – 20. septembri 1995. aasta komisjoni määrus (EÜ) nr 2221/95 nõukogu määruse (EMÜ) nr 386/90 toetust või muid summasid saavate põllumajandustoodete ekspordi ajal teostatava kontrolli kohta rakendamiseks (ELT L 224, lk 13).
32 – Vt selle kohta ka nõukogu 12. oktoobri 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 2913/92, millega kehtestatakse ühenduse tolliseadustik, artikkel 65 (ELT L 302, lk 1):
„Taotluse korral on deklarandil lubatud muuta tollideklaratsiooni kandeid pärast seda, kui toll on tollideklaratsiooni aktsepteerinud. Muudatus ei tohi tollideklaratsiooni laiendada muudele kaupadele, kui need, mille kohta see algselt tehti.
Muudatust ei lubata teha, kui seda taotletakse pärast seda, kui toll on:
a) teatanud deklarandile, et ta kavatseb kaupa kontrollida;
b) tuvastanud, et kõnealused andmed on ebaõiged;
c) kauba vabastanud.”.
33 – Vt selle kohta ka eespool 18. joonealuses märkuses viidatud otsus.
34 – Eelotsusetaotlusest ei selgu, kas Käserei Champignoni parandused põhikohtuasjas tehti „vabatahtlikult ja õigel ajal”. Asja suulisel arutamisel väitis Hauptzollamt, et parandused tehti pärast füüsilise kontrolli teostamist.
35 – Otsus kohtuasjas 137/85 (27. joonealuses märkuses eespool viidatud, punkt 15) ja 7. detsembri 1993. aasta otsus kohtuasjas C-339/92: ADM Ölmühlen (EKL 1993, lk I‑6473, punkt 15).
36 – Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus (punkt 68).
37 – Käserei Champignon väidab sellega seoses, et ta ei saanud esialgu teada, et tema andmed on valed, kuna selleks oleks olnud vaja laboriuuringut.
38 – Vt eespool, punkt 74 jj.
39 – Kohtuotsus Käserei Champignon I (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud, punkt 66).