KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ANTONIO TIZZANO
esitatud 9. septembril 2004(1)
Kohtuasi C-293/03
Gregorio My
versus
Office National des Pensions
(Tribunal du Travail de Bruxelles’i (Belgia Kuningriik) eelotsusetaotlus)
Töötajate liikumisvabadus – EÜ artikkel 39 – Ühenduse ametnikud – Ennetähtaegne vanaduspension – Euroopa ühendustes teenistuses oldud aja arvesse võtmine – Siseriiklikud õigusnormid – Keeldumine – EÜ artikkel 10 – Ametnike personalieeskirjad – Seaduslikkus
I. Sissejuhatus
1. Käesoleva kohtuasja esemeks on Tribunal du Travail de Bruxelles’i poolt Euroopa Ühenduste Kohtule esitatud ühenduse institutsioonide ametnike pensioniga seonduv eelotsuse küsimus.
2. Sisuliselt soovib a quo kohus Euroopa Kohtult teada, kas ühenduse õigusega on vastuolus siseriiklik õigusakt, mis ei võimalda ennetähtaegse pensioni määramisel võtta arvesse ühenduse kodaniku teenistusaega ühenduse institutsioonides.
II. Õiguslik raamistik
Asjakohane ühenduse õigus
3. Käesolevas kohtuasjas omab eelkõige tähtsust EÜ artikkel 39, mis, nagu teada, kehtestab töötajate liikumisvabaduse põhimõtte ja keelab lõikes 2 „igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise […] nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul”.
4. Asjakohaste teisese õiguse normide hulgast tuleb seevastu märkida nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (edaspidi „määrus nr 1612/68”)(2).
5. Määruse artikli 7 kohaselt:
„1. Töötajat, kes on liikmesriigi kodanik, ei tohi teise liikmesriigi territooriumil tema kodakondsuse tõttu kohelda ükskõik milliste tööhõive- ja töötingimuste suhtes teisiti kui selle riigi kodanikest töötajaid, eelkõige seoses töötasu, vallandamise ja töötuks jäämise puhul tööle ennistamise või uue töökoha leidmisega.
2. Tal on samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.
[…]”
6. Lisaks sellele tuleb viidata ka EÜ artikli 42 alusel vastu võetud nõukogu 14. juuni 1971. aasta määrusele (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes, muudetud hiljutise nõukogu 29. juuni 1998. aasta määrusega (EÜ) nr 1606/98 (edaspidi „määrus nr 1408/71”)(3).
7. Nimetatud määruse artikli 2 kohaselt:
„1. Käesolevat määrust kohaldatakse töötajate suhtes, kelle suhtes kehtivad või on kehtinud ühe või mitme liikmesriigi õigusaktid ning kes on mõne liikmesriigi kodanikud või mõne liikmesriigi territooriumil elavad kodakondsuseta isikud või pagulased, samuti nende pereliikmete ja nende ülalpidamisel olnud isikute suhtes.”
8. Lõpetuseks tuleb viidata EÜ artikli 283 alusel vastu võetud Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjade VIII lisa artiklile 11, mis täpsustab, et:
„1. Ametnikul, kes lahkub ühenduste teenistusest, et:
– asuda sellise valitsusasutuse või riikliku või rahvusvahelise organisatsiooni teenistusse, kes on sõlminud ühendustega kokkuleppe,
– tegutseda töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana, millega seoses ta omandab pensioniõigusi skeemi järgi, mille haldusorganid on sõlminud ühendustega kokkuleppe,
on õigus lasta oma ühenduste teenistuses kogutud pensioniõiguste kindlustus-matemaatiline ekvivalent kanda üle selle juhtkonna või organisatsiooni hallatud pensionifondi või sellesse pensionifondi, milles ta kogub pensioniõigusi seoses oma tegevusega töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana.
2. Ametnikul, kes asub ühenduste teenistusse:
– pärast lahkumist valitsusasutuse või riikliku või rahvusvahelise organisatsiooni teenistusest või
– pärast tegutsemist töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana,
on õigus pärast ametissenimetamist tasuda ühendustele seoses sellise teenistuse või sellise tegevusega omandatud vanaduspensioniõiguse kindlustusmatemaatiline väärtus või selle kindlasummaline tagasiostmisväärtus.”
Siseriiklik õigus
9. Belgia ja rahvusvahelise avaliku õiguse alusel loodud institutsioonide pensioniskeemide vahekorda käsitleva 21. mai 1991. aasta seaduse artikkel 3 täpsustab, et: „[a]metnikel on institutsiooni nõusolekul õigus taotleda, et institutsioonile kantaks üle institutsiooni teenistusse asumisele eelneval ajal kogutud vanaduspension”(4).
10. Nimetatud seaduse § 9 kohaselt on huvitatud isikul siiski õigus Belgia skeemis kogutud pensioniõiguste ülekandmise taotlus tagasi võtta. Selline tagasivõtmine on lõplik ja tagasivõetamatu.
11. Seevastu ei võimaldanud Belgia riiklik skeem algselt ühenduse institutsioonide ametniku kogutud pensioni ülekandmist ühenduse pensioniskeemist Belgia pensioniskeemi.
12. See keeld kaotati hiljutise 10. veebruari 2003. aasta seadusega, mis annab ka ametnikele ja ajutistele teenistujatele, kes lahkuvad „ühenduse institutsiooni” teenistusest, et tegutseda uuel töökohal, mille eest kogutav vanaduspension määratakse Belgia pensioniskeemi kohaselt, õiguse taotleda oma pensioni ülekandmist ühenduse skeemist Belgia Kuningriigi pensioniskeemi (artikkel 14).
13. 10. veebruari 2003. aasta seaduse § 29 sätestab, et „käesolev seadus jõustub 1. jaanuaril 2002 ja seda kohaldatakse sellest kuupäevast alates esitatud ülekandmistaotlustele […]”.
14. Kuid kõige olulisem on käesolevas asjas 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse § 4 lõige 2, mis näeb ette, et: „[…] ennetähtaegse vanaduspensioni andmise eelduseks on, et isik tõendab vähemalt 35-kalendriaastase tööstaaži olemasolu, mis annab õiguse pensionile käesoleva kuninga otsuse, 20. juuli 1990. aasta seaduse, kuninga otsuse nr 50, Belgia töölisi, töötajaid, kaevureid, meremehi või füüsilisest isikust ettevõtjaid puudutava korra, Belgia avalikku teenistust või Belgia riikliku raudtee töötajaid puudutava korra või muu Belgia seadusliku korra alusel”.(5)
III. Asjaolud ja menetlus
15. G. My on Itaalia kodanik, kes asus Belgiasse elama 9-aastaselt. 15-aastaselt alustas ta Belgias töötamist.
16. 1974. aastal, pärast seda, kui ta oli töötanud 19 aastat erinevates Belgia äriühingutes, võeti G. My ametnikuna tööle Euroopa Liidu Nõukogu peasekretariaati, kus ta töötas 27 aastat 31. maini 2001.
17. 1992. aasta märtsis palus G. My Office national des pensions’il (edaspidi „ONP”) kanda Belgia 21. mai 1991. aasta seaduse alusel oma Belgia skeemis kogutud pension üle ühenduse institutsioonide pensioniskeemi; ONP andis talle 1992. aasta oktoobris teada ülekantava pensioni summa.
18. Pärast seda otsustas G. My taotluse tagasi võtta ja Euroopa Liidu Nõukogu teavitas ONP-d sellest 10. oktoobri 2000. aasta tähitud kirjaga ning tegi muu hulgas teatavaks, et 21. mai 1991. aasta seaduse § 9 alusel oli selline tagasivõtmine lõplik.
19. ONP teavitas G. My’d nimetatud kirjast 17. oktoobril 2000.
20. Pärast nõukogu kirja taotles G. My ONP-lt 20. oktoobril 2000 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse § 4 lõike 2 alusel ennetähtaegset pensioni.
21. ONP, kes ei võtnud arvesse G. My teenistusaastaid nõukogus, jättis 2. mai 2001. aasta otsusega G. My taotluse rahuldamata põhjendusel, et tal ei ole 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse § 4 lõikes 2 ennetähtaegse vanaduspensioni määramiseks nõutavat 35 aastast tööstaaži.
22. 18. mail 2001. aastal Tribunal du Travail de Bruxelles’ile esitatud hagis vaidlustas G. My keeldumise.
23. Tribunal du Travail de Bruxelles, kellel oli kahtlusi 21. mai 1991. aasta seaduse ja 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse kooskõla osas ühenduse õigusega, esitas Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas siseriiklikud seadusesätted nagu Belgia 21. mai 1991 aasta seadus (mis käsitleb Belgia ja rahvusvahelise avaliku õiguse alusel loodud institutsioonide pensioniskeemide vahekorda) ning 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse (mis käsitleb 26. juuli 1996. aasta sotsiaalkindlustuse kaasajastamist ja seadusjärgsete pensioniõiguste skeemide elujõulisuse tagamist käsitleva seaduse artiklite 15, 16 ja 17 rakendamist) § 4 lõige 2 või Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjade VIII lisa artikkel 11 on vastuolus Euroopa Liidu asutamislepingu artiklitega 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 ja 283 ning 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artikliga 7: 1) kuna need siseriiklikud seadusesätted ja need personalieeskirjad ei võimalda Euroopa Liidu kodanikul, nagu seda on hageja, kes on töötanud järgemööda, kõigepealt ettevõttes või siseriiklikus avalikus teenistuses ja seejärel Euroopa Liidu avalikus teenistuses või vastupidises järjekorras, võrrelda kummaski – nii siseriiklikus kui ühenduse – skeemis saadava pensioni eeliseid teistes skeemides omandatud pensioniõiguste ülekandmisel ning taotleda selle võrdluse alusel nende õiguste ülekandmist siseriiklikust skeemist ühenduse skeemi või vastupidi ühenduse skeemist siseriiklikusse skeemi, 2) kuna need seadusesätted, milles nähakse ette, et asjaomane isik peab sõnaselgelt loobuma Belgia skeemist ühenduse skeemi ülekandmisest ilma, et eespool nimetatud võrdlust tehtaks, või millega luuakse sellekohane haldustava, eksitab või võib eksitada asjaomast töötajat, ja 3) kuna need siseriiklikud seadusesätted ei võimalda siseriikliku ennetähtaegse vanaduspensioni osas võtta arvesse teenistusaega Euroopa Liidu ametnikuna?”
24. Sel moel algatatud menetluses esitasid kirjalikke märkusi G. My, ONP, komisjon, Madalmaade Kuningriik ja Kreeka Vabariik.
25. 17. juuni 2004 toimunud kohtuistungil osalesid G. My, ONP ja komisjon.
IV. Õiguslik analüüs
Eelotsuse küsimuse vastuvõetavus
26. Enne eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse sisulist uurimist tuleb teha otsus vastuvõetamatuse vastuväidete osas, mida erinevatel põhjustel on esitanud Madalmaad, ONP ja komisjon.
27. a) Madalmaade valitsus väidab, et eelotsusetaotluses kirjeldatakse ebapiisavalt põhikohtuasja faktilist ja õiguslikku raamistikku. Seetõttu jääb eelotsuse küsimuse sisu osaliselt arusaamatuks.
28. Madalmaade valitsuse arvates näib a quo kohtuasi seonduvat täiendavate pensioniskeemidega, samas kui esitatud eelotsuse küsimus puudutab hoopis seadusjärgsete pensioniskeemidega seonduvaid siseriiklikke õigusakte. Lisaks sellele ei ole määruses selgitatud ka seda, kuidas Belgia õiguskord reguleerib pensioniõiguste ülekandmist.
29. Ütlen kohe, et Madalmaade valitsuse vastuväide ei vääri minu arvates vastuvõtmist. Selles osas tuletan meelde, et siseriikliku kohtu kohtuvaidluse faktilise ja õigusliku raamistiku piisavalt selge kirjeldamise kohustuse peamine eesmärk on võimaldada Euroopa Kohtul anda siseriiklikule kohtule ühenduse õiguse selline tõlgendus, millest talle kasu oleks(6) ja anda liikmesriikide valitsustele ja teistele huvitatud isikutele võimalus võtta esitatud küsimuse suhtes seisukoht ja esitada kirjalikke märkusi vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 20.(7)
30. Käesolevas asjas on selge, et eelotsusetaotlus on mõneti lünklik: nimelt kirjeldatakse vaid ülevaatlikul moel kohtuvaidlust ümbritsevat faktilist ja õiguslikku raamistikku ja põhjusi, miks kohus peab Euroopa Kohtu poole pöördumist vajalikuks.
31. Sellegipoolest võimaldas taotluses sisalduv vähene teave pooltel, Kreeka valitsusel ning Madalmaade valitsusel endal esitada kirjalikke märkusi eelotsuse küsimuse sisu kohta niivõrd, kuivõrd see puudutas asutamislepingu töötajate liikumisvabadust puudutavaid sätteid.
32. Lisaks sellele täiendati eelotsusetaotluses sisalduvat teavet siseriikliku kohtu esitatud kohtutoimikuga ja poolte Euroopa Kohtule esitatud kirjalike märkustega. Kõigist nendest dokumentidest teavitati seejärel liikmesriike ja teisi asjast huvitatud isikud, pidades silmas kohtuistungit, mille käigus nad võisid oma märkusi täiendada ja võtta selgema seisukoha eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimuse suhtes.
33. Kõige eelneva alusel, sh ka Euroopa Kohtu praktikaga arvestades,(8) võib järeldada, et Euroopa Kohtule esitati piisavalt teavet põhikohtuvaidluse faktilise ja õigusliku raamistiku kohta, et ta saaks uurida, kas Belgia õigusakti moodi õigusakt on kooskõlas ühenduse õigusega.
34. Teen seega ettepaneku lükata Madalmaade valitsuse esitatud vastuvõetamatuse vastuväide tagasi.
35. b) ONP käsitleb asja teisest vaatepunktist, leides, et eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu, sest 10. veebruari 2003. aasta seaduse vastuvõtmise tõttu on selle ese ära langenud.
36. ONP sõnul näeb selline seadus ühenduse institutsioonide ametnikele ette õiguse taotleda oma pensioni ülekandmist ühenduse skeemist Belgia riiklikku pensioniskeemi, võimaldades seeläbi sissemakseperioodide kokkuliitmisel arvesse võtta ülekandmise esemeks olevaid tööperioode.
37. ONP peaks seega arvesse võtma G. My nõukogus töötatud aega, mistõttu G. My’l oleks õigus saada taotletud ennetähtaegset vanaduspensioni.
38. 17. juuni 2004. aasta kohtuistungil kordas ONP oma seisukohta. Seevastu väljendas komisjon minu arvates õigesti kahtlust 10. veebruari 2003. aasta seaduse kohaldamise võimaluse kohta käesolevale kohtuasjale.
39. Sellised kahtlused puudutavad eelkõige 10. veebruari 2003. aasta seaduse ratione materiae ja ratione temporis kohaldamisala.
40. Ratione materiae kohaldamisala osas rõhutan seda, et kohtutoimiku teabe alusel tundub, et 10. veebruari 2003. aasta seadust kohaldatakse vaid siis, kui ühenduse kodanik taotleb oma ühenduse institutsioonide teenistuses kogutud pensioni ülekandmist ühenduse pensioniskeemist Belgia pensioniskeemi. Seevastu ei näi nimetatud seadus panevat Belgia ametiasutustele kohustust võtta sissemakseperioodide kokkuliitmisel arvesse ka ühenduse kodaniku institutsioonides teenistuses töötatud aega.
41. Kohtutoimiku materjalidest ilmneb, et G. My ei ole ONP-lt taotlenud oma nõukogu teenistuses kogutud pensioni ülekandmist ühenduse skeemist Belgia skeemi; tegelikult esitas G. My lihtsalt taotluse ennetähtaegse vanaduspensioni saamiseks.
42. Isegi kui 10. veebruari 2003. aasta seadust saaks kohaldada ennetähtaegse vanaduspensioni saamiseks esitatud sissemakseperioodide kokkuliitmise taotlustele, on problemaatiline selle seaduse ajaline kohaldamisala.
43. Selle seaduse § 29 kohaselt jõustus nimetatud seadus 1. jaanuaril 2002 ja seda kohaldatakse ainuüksi sellest kuupäevast alates esitatud pensioni ülekandmistaotlustele.
44. Aga kohtutoimiku materjalidest nähtub, et G. My esitas oma ennetähtaegse vanaduspensioni taotluse 20. oktoobril 2000, seega enam kui poolteist aastat enne 10. veebruari 2003. aasta seaduse jõustumist.
45. Kohtuistungi käigus mainis ONP haldustava, mille alusel uut õigusakti võis kohaldada ka enne 1. jaanuari 2002 esitatud taotlustele eeldusel, et taotluse osas ei olnud selleks kuupäevaks veel vastu võetud lõplikku otsust.
46. Sellised üldised viited ei ole minu arvates siiski piisavad eiramaks kõnealuses seaduses selgelt sätestatut.
47. Leian seega, et Euroopa Kohus ei saa täie kindlusega otsustada, kas selline seadus on tegelikult käesolevale kohtuasjale kohaldatav ning kas see on seega põhikohtuasjas lahendav. Pigem viivad olemasolevad andmed vastupidisele järeldusele.
48. Arvestades eelnevate järeldustega, teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku lükata ONP esitatud vastuvõetamatuse vastuväide tagasi.
49. c) Käsitlen lõpetuseks komisjoni esitatud vastuvõetamatuse vastuväidet.
50. Sisuliselt väidab komisjon, et Euroopa Kohus peab võtma seisukoha üksnes eelotsuse küsimuse kolmanda osa suhtes, mis käsitleb nende õigusaktide, mille alusel ennetähtaegse vanaduspensioni andmisel ei või võtta arvesse ühenduse kodaniku ühenduse institutsioonides töötatud aastaid, kooskõla ühenduse õigusega.
51. Ühenduse institutsiooni arvates ei ole eelotsuse küsimuse kahel esimesel osal mingit seost põhikohtuvaidluse esemega ja seega ei ole neist eelotsusetaotluse esitanud kohtule tema menetluses oleva kohtuasja lahendamisel kasu.
52. Mulle tundub, et komisjoni esitatud vastuväide on põhjendatud ja väärib vastuvõtmist.
53. Euroopa Kohtu praktikast(9) tulenevalt on eelotsusemenetluse eesmärgiks anda siseriiklikule kohtule vastuseid, millest viimasel tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendamisel kasu oleks. Teiste sõnadega ei ole eelotsusemenetlusega sisse seatud koostöö eesmärgiks mitte ühenduse kohtu arvamuse saamine, vaid tegeliku ja aktuaalse kohtuvaidluse lahendamise hõlbustamine.(10)
54. Nagu juba märgitud, ei taotlenud G. My põhikohtuasjas kunagi oma nõukogu teenistuses kogutud pensioni ülekandmist ühenduse skeemist Belgia pensioniskeemi. G. My taotles lihtsalt ennetähtaegset vanaduspensioni ja vaidlustas ONP otsuse mitte arvesse võtta G. My nõukogus ametnikuna töötatud 27 aastat 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse § 4 lõikes 2 sätestatud 35-kalendriaastase tööstaaži arvestamisel, millest sõltub nimetatud pensioni saamise õigus.
55. Sellest järeldub, et põhikohtuasi puudutab ainuüksi seda, kas Belgia ametiasutustel on kohustus liita kokku G. My Belgia skeemi sissemakseperioodid ja ühenduse institutsioonide pensioniskeemi sissemakseperioodid.
56. Arvestades selliste järeldustega, tundub mulle, et vaid kolmas osa küsimusest on põhikohtuasjas tegelikult oluline ja ainuüksi sellele osale eelotsuse küsimusest vastates saab Euroopa Kohus anda siseriiklikule kohtule tema menetluses oleva kohtuvaidluse lahendamiseks tegelikult kasulikke vastuseid.
57. Seetõttu leian, et Euroopa Kohus ei pea vastame eelotsuse küsimuse esimesele kahele osale.
Eelotsuse küsimuse kolmanda osa ese
58. Piirdudes seega eelotsuse küsimuse nimetatud osaga, uurin seda esiteks eelotsusetaotlusest lähtuvalt ja seega allpool selles osas toodavaid täpsustusi arvestamata.
59. Siinkohal märgin esiteks, et komisjon soovitab õigesti vastavat küsimust täpsustada.
60. Oma eelotsusetaotluses väljendab eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtlust 23. detsembri 1996. aasta kuninga otsuse § 4 lõike 2 kooskõla suhtes erinevate ühenduse õigusnormidega. Selles osas viitab ta EÜ artiklitele 2, 3, 17, 18, 39, 40, 42 ja 283 ning määruse nr 1612/68 artiklile 7.
61. Kuid tegelikult ei ole teised õigusnormid peale EÜ artikli 39 ja määruse nr 1612/68 artikli 7 minu arvates käesolevas kohtuasjas asjakohased.
62. Mis puudutab EÜ artikleid 2 ja 3, siis tuletan meelde, et ühenduse väljakujunenud kohtupraktika(11) kohaselt ei kehtesta need lõpuni arenenud ja täielikku materiaalõiguslikku korda, vaid piirduvad üldiste eesmärkide kehtestamisega, mille ühendus ja liikmesriigid peavad saavutama. Seetõttu saab neid tõlgendamisel kasutada vaid koos teiste, nimetatud sätteid rakendavate asutamislepingu sätetega.(12)
63. Ka EÜ artiklid 40 ja 42 ei kehtesta mingit materiaalõiguslikku korda. Nende kasutus piirdub õigusliku aluse loomisega selleks, et nõukogu võtaks vastu vajalikud meetmed EÜ artiklis 39 ette nähtud töötajate liikumisvabaduse saavutamiseks. Sama võib öelda EÜ artikli 283 kohta, mis piirdub nõukogu volitamisega „Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjad[e] ning ühenduste muude teenistujate teenistustingimus[te]” kehtestamiseks.
64. Lõpetuseks, mis puudutab EÜ artiklit 18, siis tuletan meelde, et see artikkel väljendab üldiselt iga liidu kodaniku õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil. Sellele vaatamata kohaldub see säte Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt vaid olukordadele, mille puhul asutamisleping ei ole vaatamata sellele, et need kuuluvad asutamislepingu ratione materiae ja personae kohaldamisalasse, kehtestanud liikumisvabaduse erikorda.(13) Seega, kuna käesolev kohtuasi kuulub EÜ artikli 39 kohaldamisalasse, mis konkreetselt reguleerib just töötajate liikumisvabadust, siis on käesolevas kohtuasjas asjakohane EÜ artikkel 39 ja mitte EÜ artikkel 18. Sarnased järeldused tuleb teha EÜ artikli 17 kohta.
65. Kokkuvõtlikult on eelotsusetaotluse esitanud kohtu viidatud mitme sätte hulgast – kordan, et seda eelotsusetaotlusest lähtudes – käesolevas asjas asjakohane vaid EÜ artikkel 39. On selge, et Itaalia kodanik G. My asus elama teise liikmesriiki, täpsemalt Belgiasse, kus ta töötas esiteks mõne Belgia äriühingu ja seejärel Euroopa Liidu Nõukogu juures.
66. Jääb üle lahendada komisjoni esitatud küsimus, kas küsimusele vastamiseks on asjakohane ka määrus nr 1408/71, mis võib vaatamata sellele, et eelotsusetaotluse esitanud kohus pole sellele viidanud, käesolevas asjas põhimõtteliselt siiski oluline olla, kuna sellega rakendatakse EÜ artiklis 42 sätestatud sissemakseperioodide kokkuliitmise põhimõtet.
67. Mulle tundub siiski, et nimetatud määrust ei saa käesolevas kohtuasjas kohaldada.
68. Esiteks ei ole kindel, kas enne nimetatud määrusesse 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 883/2004 hiljuti tehtud muudatust sai seda kohaldada ennetähtaegsele vanaduspensionile. Alles pärast nimetatud muudatust võeti „eelpensionihüvitised” selgesõnaliselt määruse ratione materiae kohaldamisalasse (artikkel 4)(14).
69. Teiseks, nagu näha (eespool punkt 7), on määruse nr 1408/71 ratione personae kohaldamisala igal juhul piiratud, kehtides „töötajate suhtes, kelle suhtes kehtivad või on kehtinud ühe või mitme liikmesriigi õigusaktid ning kes on mõne liikmesriigi kodanikud […]”.
70. Kohtuotsuses Ferlini leidis Euroopa Kohus, et „Euroopa ühenduste ametnikke ja nende pereliikmeid […] ei saa käsitleda töötajatena määruse nr 1408/71 mõttes. Nad ei allu tegelikult sotsiaalkindlustuse küsimuses siseriiklikele õigusaktidele, nii nagu on eeldatud määruse nr 1408/71 artikli 2 lõikes 1”(15).
71. Samas otsuses omistas Euroopa Kohus aga Euroopa ühenduste ametnikele võõrtöötaja staatuse, leides, et „ühenduse kodanik, kes töötab muus liikmesriigis kui tema päritoluliikmesriik, ei lakka olemast [EÜ artikli 39 lõike 1] mõttes töötaja rahvusvahelises organisatsioonis töötamise tõttu, olenemata sellest, et töökohariiki sisenemise ja selles elamise tingimused on eraldi kehtestatud rahvusvahelise lepinguga”.(16)
72. Selliste kaalutluste alusel võib seega järeldada sarnaselt komisjonile, et G. My, kes ei kuulu määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse, on siiski hõlmatud EÜ artikli 39 töötaja laia mõistega.
73. Seega arvestades kõigi eelnevate kaalutlustega, leian, et eelotsuse küsimust võib täpsustada nii, et sellega soovitakse teada, kas EÜ artikliga 39 ja määruse nr 1612/68 artikliga 7 on vastuolus selline siseriiklik õigusakt, mis ei võimalda selles õigusaktis ette nähtud ennetähtaegse vanaduspensioni saamiseks vajaliku tööstaaži arvutamisel arvesse võtta töötaja Euroopa Liidu institutsiooni teenistuses töötatud aastaid.(17)
Eelotsuse küsimuse sisu
74. Sellisele küsimusele on vastanud – ja seda jaatavalt – vaid komisjon ja G. My. Madalmaade ja Kreeka valitsus on seevastu tegelenud ainuüksi eelotsuse küsimuse kahe esimese osaga, st nende osadega, mis, nagu ma eespool märkisin (punktid 56 ja 57), ei ole käesolevas kohtuvaidluses olulised.
75. Ma tuletan esiteks meelde, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on asutamislepingu isikute liikumisvabadust käsitlevad sätted mõeldud ühenduse kodanike jaoks kogu Euroopa Ühenduse piires mis tahes erialase töö tegemise lihtsustamiseks ja nendega on vastuolus meetmed, mis võivad kahjustada nende huve, kes soovivad tegeleda majandustegevusega mõne teise liikmesriigi territooriumil.(18)
76. Sellest tuleneb, et EÜ artikkel 39 ei keela mitte ainuüksi otseselt või kaudselt kodakondsusel põhineva diskrimineerimise, vaid ka „siseriiklikud õigusaktid, mis vaatamata sellele, et neid kohaldatakse sõltumata asjaomaste töötajate kodakondsusest, takistavad nende liikumisvabadust”.(19)
77. Tulles tagasi käesoleva asja juurde, tundub mulle vaieldamatu, et selline õigusakt, nagu a quo kohtuasjas käsitletakse, kohaldub sõltumatult töötaja kodakondsusest. Nimetatud õigusakt ei näe ette võõrtööliste vähem soodsamat kohtlemist võrreldes Belgia kodanikega: de qua õigusakt ei võimalda tegelikult ennetähtaegse vanaduspensioni määramisel arvesse võtta ka Belgia kodanike ühenduse institutsioonides teenistuses töötatud aastaid.
78. Teiselt poolt tundub mulle väljaspool kahtlust see, et vaatamata sellele, et vaidlusalune õigusakt ei diskrimineeri otseselt ega kaudselt kodakondsuse alusel, võib see tõkestada või piirata, ja seega heidutada töötamist ühenduses.
79. Nimetatud õigusakti kohaselt on G. My ja kõik analoogses olukorras ühenduse töötajad tegelikult ebasoodsamas olukorras, kuna ainuüksi seeläbi, et nad asuvad Euroopa Liidu institutsiooni teenistusse, kaotavad nad võimaluse saada pensionihüvitist, millele neil oleks muidu olnud õigus. See võib loomulikult mõjutada otseselt nende töötajate otsust asuda ühenduse institutsioonide teenistusse, samuti võib see veenda institutsioonide ametnikke Belgias teise tööandja juures töötamise eesmärgil teenistusest mitte lahkuma.
80. Teiste sõnadega ilmneb siinkohal olukord, mis on äärmiselt sarnane neile kohtuasjadele, kus riiklik õigusakt ei võtnud arvesse ühenduse töötaja teises liikmesriigis töötatud aastaid ning mida Euroopa Kohus on kõhklematult tunnistanud töötajate liikumisvabadusega vastuolus olevaks.(20) Ka käesolevas kohtuasjas, nagu me nägime, ilmneb tegelikult vägagi sarnane takistus seoses töötaja valikuga töökoha vastuvõtmisel.
81. Seda kahe olulise erinevusega võrreldes selles valdkonnas tavaliselt Euroopa Kohtu menetluses olevate kohtuasjadega.
82. Esimene erinevus, mis ei ole nii otsustav ega määrav seisneb selles, et käesolevas asjas, nagu eespool märgitud, ei ole tegemist kodakondsusel põhineva diskrimineerimisega, sest kõnealuse hüvitise määramisest keelduti Belgias kõigile ühenduse kodanikele ja seda ainuüksi seetõttu, et nad olid olnud muu hulgas ka ühenduse institutsioonide teenistuses.
83. Teine ja tähtsam erinevus, mis on osaliselt esimesega seotud, seisneb selles, et siin käsitletavates asjades ei esine tingimata piiriüleseid elemente. Kuna ühenduse institutsioonid ei kujuta endast liikmesriiki, siis ei too nende teenistusse asumine tingimata kaasa riigipiiride ületamist. Käesolevas asjas on tegelikult kaheldav, et G. My ületas sarnase piiri arvestades, et ta elas ja töötas Belgias juba enne Euroopa Liidu Nõukogu teenistusse asumist.
84. Sellise vastuväite ümberlükkamiseks väidab komisjon, viidates Euroopa Kohtu praktikale,(21) et sellised juhud võivad endast kujutada diskrimineerimist teistes liikmesriikides vabalt liikumise õiguse kasutamise alusel. Arvestades EÜ artikli 39 eesmärkide ja asjaoluga, et sellega tagatakse põhivabadust, tuleb seda sätet tõlgendada nii, et see keelab liikmesriikidel diskrimineerida selle alusel, et ühenduse kodanik on, nagu käesolevas asjas, pärast Belgias töötamist olnud ühenduse institutsioonide teenistuses. Sellisel juhul oleks komisjoni arvates võimalik diskrimineerimist vältida, samastades sellistes institutsioonides töötatud aja Belgia või mõne muu liikmesriigi avalikus teenistuses töötatud ajaga.
85. Kahtlen, kas selline lahendus on kõige sobivam. Seda eelkõige seetõttu, et see tundub mulle iseenesest äärmiselt forsseeritud ja igal juhul lisaks ebakindla ning vaieldava alusega samastamisele ka fiktsioonil põhinev. Teiseks seetõttu, et ei ole selge, kas selline lahendus hõlmab ka asjaomase liikmesriigi kodanikke (ja meid huvitavas osas ka nendega samastatavaid töötajaid). Kui see nii ei ole, siis ei saa ma aru, miks peaks ebaõiglase piirangu vältimiseks tegema kunstliku lahenduse, mis piirdub piirangu kaotamisega võõrtööliste suhtes, kuid säilitab selle täielikult Belgia kodanike või selles riigis elavate tööliste kahjuks, kes on olnud selles riigis asuvate ühenduse institutsioonide teenistuses.
86. Selline tagajärg on veelgi õigustamatum ja järelemõtlematum, kui arvestada sellega, et riigipiiride ületamata jäämine tuleneb käesolevas asjas puhtalt „juhuslikust” ja „ettenägematust” asjaolust, et G. My töötas Belgias asuvates ühenduse büroodes. Kui ta oleks juhtumisi töötanud teistes liikmesriikides asuvates büroodes, siis ei oleks ta vaatamata olukordade samasusele kannatanud Belgia õigusaktide negatiivsete tagajärgede all.
87. Loomulikult on vastuväitel laiem tähendus, kui vaid käesolev kohtuasi. Kritiseeritavale seisukohale jäämine võib kaasa tuua samavõrd diskrimineerivad kui mõistusevastased tagajärjed. Sellest tuleneks näiteks see, et Belgia kodanik, kes töötab Euroopa Parlamendi Luksemburgi büroodes, kuuluks võõrtöölisena EÜ artikli 39 kohaldamisalasse ja pääseks kõnealustest Belgia õigusaktidest tulenevatest tagajärgedest; samas oleks tema olukord täpselt vastupidine juhul, kui ta oleks juhtumisi määratud ametisse sama institutsiooni Brüsselis asuvatesse büroodesse; rääkimata raskustest, mida tooks endaga kaasa tema korduv üleviimine ühest büroost teise, nagu seda mõnikord juhtub. Ja seda vaatamata sellele, et ta ei valinud oma töö asukohta mitte institutsiooni asukohariigist tulenevalt, vaid tulenevalt oma karjäärist selles institutsioonis.
88. On teada, et isik, kes otsustab asuda ühenduse institutsioonide teenistusse, ei tee seda põhimõtteliselt selleks, et asuda elama Belgiasse või Luksemburgi. See on tavaliselt sellise valiku kõrvaline ja juhuslik tagajärg, mis tuleneb asjaolust (mis on ka ise sellest vaatepunktist võetuna „juhuslik”), et institutsioon asub (või institutsioonid asuvad) nimetatud riikides; kuid institutsioon oleks võinud asuda ka mujal, ilma et see oleks käesolevas asjas mõjutanud ühenduse ametniku määratlemist võõrtöölisena.
89. Kõik eelnev viitab sellele, et analüüsitavas kohtuasjas (ja analoogsetes olukordades) ei ole oluline mitte töötaja kodakondsus ega töökoha asukoht, vaid tööandja. Teiste sõnadega, kõnealune piirang ei tulene (v.a mõnel üksikul juhul ja ka siis vaid kaudselt) mitte töötaja liikumisest, vaid vastupidi – ja seda olenemata asjaomase isiku kodakondsusest või algsest elukohast – asjaolust, et isik oli ühenduse institutsioonide teenistuses.
90. Kui see on nii, tähendab see seda, et tegelikult ei ole siin tegemist EÜ artikli 39 kohaldamist puudutava küsimuse ega töötajate liikumisega seonduva problemaatikaga. Või kui tõesti tahta, siis võiks sellega tegemist olla väga erilises tähenduses, st tähenduses, et töötaja ei ületa sellistel juhtudel mitte „füüsilisi piire”, vaid ühenduse institutsioonide erilise staatuse ja nende õiguskorra ning käesolevas asjas eelkõige institutsioonidega seonduva töösuhte erilise olemuse poolt kehtestatud ja määratletud „juriidilisi piire”. Suhe, mis Euroopa Kohtu väljendatut korrates leiab aset „rahvusvahelises organisatsioonis” ja mille tingimused on „kehtestatud rahvusvahelise lepinguga” (vt eespool viidatud kohtuotsus Ferlini, punkt 42 jj) ning mida tagab lisaks selle ametnike erieeskirjadele ka eelkõige liikmesriikide kohustus mitte kahjustada organisatsiooni huve ja võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada oma kohustuste täitmine (EÜ artikkel 10).
91. Selles ja ainult sellises tähenduses võib öelda, et G. My olukord ei ole erinev töötaja olukorrast, kes lahkub oma töökohalt, et töötada teises liikmesriigis. Vaatamata sellele, et G. My ei ole nõukogu teenistusse asumisel ületanud ühtegi füüsilist piiri ühenduses, on ta tegelikult ületanud „juriidilise piiri”, minnes siseriiklikust õiguskorrast üle teise, rahvusvaheliselt tagatud õiguskorda.
92. Lisaks on Euroopa Kohus selgesõnaliselt tunnustanud seda ühenduse süsteemi ja ühenduse ametnike personalieeskirjade erilist staatust. Euroopa Kohus on sellega seonduvalt selgitanud, viidates Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjade VIII lisa artikli 11 lõikele 2 (vt eespool punkt 8), et siseriiklike pensioniskeemide ja ühenduse pensioniskeemi vahelise järjepidevuse põhimõttega „püütakse lihtsustada üleminekut siseriiklikust avalikust teenistusest või erasektorist ühenduse institutsioonidesse ning tagada ka ühendusele parimad võimalused valida oma teenistusse võimalikult asjatundlikke isikuid, kellel on juba sobilik kutsealane kogemus”(22).
93. Sel põhjendusel kritiseeris Euroopa Kohus samas otsuses olukorda, milles kostja valitsuse keeldumine tagada, erinevalt teistest liikmesriikidest, nimetatud pensioni „rikub teistest liikmesriikidest pärit ühenduse ametnike ja Belgia kodanikest ametnike võrdsust ning toob kaasa viimaste diskrimineerimise. Selline keeldumine võib muu hulgas muuta teatud vanuses Belgia teenistujate värbamise ühenduse teenistusse raskemaks, kuna sellisel üleminekul siseriiklikust teenistusest ühenduse teenistusse kaotavad nad õiguse pensionile, millele neil oleks õigus, kui nad ei oleks vastu võtnud ametikohta ühenduse teenistuses” (punkt 19).
94. Sellised järeldused kehtivad täielikult ka analüüsitava kohtuasja puhul, kuna ka siin, nagu näha, on vaidlusalused siseriiklikud õigusaktid Belgia kodanikest (või Belgias elavaid) ametnikke diskrimineerivad ja tegemist on piiranguga, mis heidutab ühenduse teenistusse üle minemast.
95. On tõsi, et nimetatud kohtuasjas käsitletav pension oli selgesõnaliselt ette nähtud personalieeskirjades, kuid millega ei ole tegu käesoleval juhul. Mulle tundub siiski, et viidatud otsuse loogika sobib suurepäraselt kõnealuse pensioniõiguse kaitseks, sest igal juhul soovitakse tagada ametnike sotsiaalkindlustuse kontinuiteet kahes suunas riigi ja ühenduse vahel.
96. Sellest tuleneb, et analüüsitavate sätetega sarnased sätted rikuvad võrdõiguslikkuse ja õigusliku olukorra kontinuiteedi põhimõtteid, mis on aluseks Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirjadest tulevale korrale ja üldisemalt EÜ artiklis 10 sätestatud põhimõtet, sest nagu ka komisjon märkis, peavad liikmesriigid võtma kõik vajalikud või sobivad meetmed personalieeskirjade täieliku rakendamise tagamiseks ning samal ajal vältima ühenduse huvide kahjustamist ja ühenduse eesmärkide saavutamise ohustamist.
97. Kokkuvõttes leian, et EÜ artiklit 10 ja Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirju tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik õigusakt, mis ei võimalda ennetähtaegse vanaduspensioni määramisel arvesse võtta ühenduse kodaniku ühenduse institutsioonide teenistuses töötatud aastaid.
V. Ettepanek
98. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal du Travail de Bruxelles’i esitatud küsimusele järgmiselt:
EÜ artiklit 10 ja Euroopa ühenduste ametnike personalieeskirju tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik õigusakt, mis ei võimalda ennetähtaegse vanaduspensioni määramisel arvesse võtta ühenduse kodaniku ühenduse institutsioonide teenistuses töötatud aastaid.
1– Algkeel: itaalia.
2– EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15.
3– EÜT L 149, lk 2; ELT eriväljaanne 05/03, lk 308. Meenutan siinkohal, et 14. mai 2003. aasta määrusega (EÜ) nr 859/2003 laiendati määruse nr 1408/71 sätteid kolmandate riikide kodanikele, keda need sätted juba ei hõlma üksnes nende kodakondsuse alusel. Lõpetuseks, määrus nr 1408/71 asendati hiljuti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 883/2004 sotsiaalkindlustussüsteemide kooskõlastamise kohta (ELT L 166, lk 1).
4– Mitteametlik tõlge.
5– Mitteametlik tõlge.
6– 11. aprilli 2000. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-51/96 ja C-191/97: Deliège (EKL 2000, lk I-2549, punktid 31–33). Vt muu hulgas 26. jaanuari 1993. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-320/90, C-321/90 ja C-322/90: Telemarsicabruzzo (EKL 1993, lk I-393, punkt 6); 23. märtsi 1995. aasta määrus kohtuasjas C-458/93: Saddik (EKL 1995, lk I-511) ja 21. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-67/96: Albany (EKL 1999, lk I-5751, punkt 39).
7– Eespool viidatud 11. aprilli 2000. aasta kohtuotsus Deliège, punkt 31.
8– 21. septembri 1999. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-115/97–C-117/97: Brentjens’ Handelsonderneming (EKL 1999, lk I-6025, punktid 42 ja 43); eespool viidatud kohtuotsus Albany, punkt 43 ja eespool viidatud kohtuotsus Deliège, punktid 34 ja 35.
9– 19. veebruari 2002. aasta otsus kohtuasjas C-35/99: Arduino (EKL 2002, lk I-1529, punkt 25) ja 15. detsembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-415/93: Bosman (EKL 1995, lk I-4921, punkt 61).
10– 12. märtsi 1998. aasta otsus kohtuasjas C-314/96: Djabali (EKL 1998, lk I-1149, punktid 17–20) ja 17. mai 2001. aasta otsus kohtuasjas C-340/99: TNT Traco (EKL 2001, lk I-4109, punktid 30 ja 31).
11– Vt 29. septembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 126/86: Giménez Zaera (EKL 1987, lk 3697, punkt 11); 24. jaanuari 1991. aasta otsus kohtuasjas C-339/89: Alsthom (EKL 1991, lk I-107, punktid 8 ja 9) ja 11. märtsi 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-78/90–C-83/90: Compagnie Commerciale de l’Ouest (EKL 1992, lk I-1847, punktid 17 ja 18).
12– 21. septembri 1999. aasta otsus kohtuasjas C-378/97: Wijsenbeek (EKL 1999, lk I-6207) ja 3. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-9/99: Échirolles Distribution (EKL 2000, lk I-8207).
13– 26. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas C-100/01: Oteiza Olazabal (EKL 2002, lk I-10981).
14– Vt ka 5. juuli 1983. aasta otsus kohtuasjas 171/82: Valentini v. Assedic (EKL 1983, lk 2157, punktid 16–18), mis näib välistavat määruse nr 1408/71 kohaldamisalast käesolevas kohtuasjas vaidluse all olevad hüvitised, kuna nad on erinevad määrusega hõlmatud vanadushüvitistest.
15– 3. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C-411/98: Ferlini (EKL 2000, lk I-8081, punkt 41).
16– Eespool viidatud kohtuotsus Ferlini, punkt 42. Vt muu hulgas 15. märtsi 1989. aasta otsus liidetud kohtuasjades 389/87 ja 390/87: Echternach ja Mortiz (EKL 1989, lk 723, punkt 11); 27. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas C-310/91: Schmid (EKL 1993, lk I-3011, punkt 20). Analoogia korras, st selle kohta, et EÜ artikli 39 põhimõtted kehtivad ka töötajate suhtes, kes ei kuulu määruse nr 1408/71 kohaldamisalasse, vt 22. novembri 1995. aasta otsus kohtuasjas C-443/93: Vougioukas (EKL 1995, lk I-4033, punktid 39–41).
17– Siinkohal tuleb minu arvates märkida, et sellises sõnastuses ei kujuta praegune juhtum endast üksikut pretsedenti. Sel moel sõnastatud küsimus esitati tegelikult sarnases sõnastuses hiljutistes kohtuasjades, mis on endiselt Euroopa Kohtu menetluses (kohtuasjad C-137/04 ja C-185/04, mis mõlemad on seotud ühenduse ametnikele teatud sotsiaalhüvitiste andmisest keeldumisega Rootsi poolt).
18– Vt 7. juuli 1988. aasta otsus kohtuasjas 143/87: Stanton (EKL 1988, lk 3877) ja eespool viidatud kohtuotsus Bosman.
19– 27. jaanuari 2000. aasta otsus kohtuasjas C-190/98: Graf (EKL 2000, lk I-493, punkt 18).
20– Piirdun selles osas ka komisjoni poolt viidatud kohtuasja Vougioukas meenutamisega, milles Kreeka ametiasutused keeldusid Kreeka kodanikule Kreekas pensioni määramisest, sest nad keeldusid arvesse võtmast I. Vougioukas’e Saksamaa avalik-õiguslikus haiglas töötatud aastaid. Oma otsuses luges Euroopa Kohus sellise olukorra EÜ artikliga 39 vastuolus olevaks põhjendusel, et nimetatud artikli eesmärki „ei saavutata, kui vabalt liikumise õiguse kasutamise tõttu kaotavad töötajad neile liikmesriigi õigusaktidega tagatud sotsiaalkindlustusalased hüved; taolise tagajärje tõttu võivad ühenduse töötajad loobuda oma vabalt liikumise õiguse kasutamisest ning kujutab seega nimetatud vabaduse takistust”. Kõnealune Kreeka õigusakt, jätkas Euroopa Kohus, „kohtleb töötajaid, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja võõrtöötajaid, viimaste kahjuks erinevalt,” sest see ei arvesta pensioni määramisel teiste liikmesriikide avalik-õiguslikes haiglates töötatud aastatega (eespool viidatud kohtuotsus Vougioukas, punktid 39–41).
21– Vt eelkõige 30. jaanuari 1997. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-4/95 ja C-5/95: Stöber ja Pereira (EKL 1997, lk I-511, punkt 38).
22– 20. oktoobri 1981. aasta otsus kohtuasjas 137/80: komisjon v. Belgia (EKL 1981, lk 2393, punkt 11). Vt muu hulgas hilisematest kohtuotsustest Esimese Astme Kohtu 15. detsembri 1998. aasta otsus kohtuasjas T-233/97: Bang-Hansen (EKL AT 1998, lk I-A-625; II-1889, punkt 30).