KOHTUJURISTI ETTEPANEK
M. POIARES MADURO
esitatud 14. septembril 2004(1)
Kohtuasi C‑41/02
Euroopa Ühenduste Komisjon
versus
Madalmaade Kuningriik
Samaväärse toimega meetmed – Tervisekaitse – Lisaainetega rikastatud toiduained – Toitainevajaduse esinemisest sõltuv turustamine
1. Käesolev kohtuasi on uus võimalus lahendada konflikt kaupade vaba liikumise põhimõtte ja tervise kaitsmise nõude vahel, mida mõlemat kaitseb ühenduse õiguskord. Komisjon esitas Madalmaade Kuningriigi vastu liikmesriigi kohustuse rikkumise tuvastamise hagi, viidates EÜ asutamislepingu artiklite 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30)(2) rikkumisele seoses Madalmaade seadusega, mis reguleerib teatavate toidulisandite müügilubade andmist ja selle rakendamisega haldus- ja kohtuasutuste poolt. Madalmaade Kuningriik vaidlustab kohustuste rikkumise ning õigustab oma õigusnorme ja praktikat tervisekaitse vajadusega.
I. Asjaolud ja kohtueelne menetlus
2. Komisjon ühendas käesoleva hagi raames kolm algselt eraldiseisvat menetlust. Kohtueelne menetlus algatati pärast kahe eraettevõtja kaebusi ja seoses õigusakti edastamisega Madalmaade Kuningriigi poolt nõukogu 28. märtsi 1983. aasta direktiivi 83/189/EMÜ raames, mis käsitleb tehnilisi standardeid ja korda puudutava teabe andmise menetlust,(3) muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. märtsi 1994. aasta direktiiviga 94/10/EÜ.(4)
3. Kellogg’s teatas komisjonile, et Madalmaade ametiasutused keeldusid andmast müügiluba hommikueineks mõeldud teraviljahelvestele, mis sisaldavad D-vitamiini ning foolhapet. Komisjon saatis 26. juunil 1996 Madalmaade Kuningriigile märgukirja, milles kritiseeritakse Kellogg’si vastu suunatud keeldumist, kuna puudub tõend, et teraviljahelveste müük võiks olla tervisele kahjulik ning kuna vajadus tõendada elanikkonna toitainevajadust ei ole kooskõlas ühenduse õigusega. Kuivõrd Madalmaade Kuningriigi 6. mail 1997 saadetud vastus komisjoni ei veennud, saatis ta kõnealusele liikmesriigile 23. septembril 1997 põhjendatud arvamuse.
4. Samal ajal esitas ka Inkosport Nederland komisjonile kaebuse selle kohta, et Madalmaade ametiasutused keeldusid lubamast turustada energiabatoone. Komisjon saatis seetõttu 26. juunil 1996 Madalmaade Kuningriigile märgukirja. Kuna Madalmaade vastust ei peetud rahuldavaks, jätkas komisjon menetlust, saates talle 23. septembril 1997 põhjendatud arvamuse.
5. Lisaks teatasid Madalmaad komisjonile Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingstoffen aan levensmiddelen’ist (24. mai 1996. aasta toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus).(5) Selle määrusega on sätestatud mikrolisandite turustamise keelust erandi tegemist käsitlev kord tingimusel, et esiteks tõendatakse, et mikrolisandite lisamine on ohutu ja et teiseks vastab see tegelikule toitainevajadusele. See kuulub Madalmaade toiduainete tootmist ja müüki käsitlevate õigusnormide hulka.
6. Igasugune vitamiinide, floori- või joodiühendite, aminohapete või nende soolade lisamine toiduainetesse oli varem keelatud.(6) Seda keeldu leevendati 24. mai 1996. aasta määrusega, millega lubati vitamiinide, mille loetelu on lisatud määrusele,(7) esinemine rikastatud toiduainetes, mida määratletakse kui „toiduained, millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit, kuid mille peamiseks eesmärgiks pole mikrolisanditega varustamine”(8). Mikrolisandid omakorda on määratletud kui „inimorganismi toimimiseks vajalikud toitaineid, mida organism ei suuda ise toota ning mida tuleb tarbida väikestes kogustes”.(9) Mõne mikrolisandi suhtes kehtib siiski erikord: „A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, vaske ja tsinki lisatakse rikastatud toiduainesse vaid eesmärgiga muuta toode asendustooteks või taastatud toiduaineks”.(10) Madalmaade õigusnormide kohaselt on asendustoode „rikastatud toiduaine, mille eesmärk on olemasoleva toiduaine asendamine ja mis sarnaneb võimalikult palju sellele välimuselt, koostiselt, maitselt, värvilt, lõhnalt ja otstarbelt ning millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit koguses, mis ei ületa asendatavas toiduaines looduslikult esinevat kogust”.(11) Taastatud toiduaine on rikastatud toiduaine, millele on lisatud ühte või mitut mikrolisandit, et kompenseerida nende kadumine valmistamise ajal või pärast valmistamist”.(12)
7. Kuna komisjoni hinnangul ei olnud see kord kaupade vaba liikumisega kooskõlas, nõudis ta 22. detsembri 1997. aasta märgukirjaga, et Madalmaade ametiasutused esitaksid selle kohta selgitusi. 31. augusti 1998. aasta põhjendatud arvamuses ja 21. detsembri 1998. aasta täiendavas põhjendatud arvamuses täpsustatakse komisjoni väiteid. Oma vastustega väljendasid Madalmaade ametiasutused eriarvamusi komisjoni käsitluse suhtes.
8. Neil tingimustel esitas komisjon käesoleva liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise hagi, mis põhineb ühel ainsal väitel, et Madalmaades kehtiv rikastatud toiduainete turustamise kord ei ole kooskõlas kaupade vaba liikumisega, viidates ühelt poolt Madalmaade ametiasutuste praktikale ja teiselt poolt nende õigusnormidele.
9. 14. juulil 2004 toimus kohtuistung, mille käigus osapooled said eelkõige esitada järeldusi, mida nad oma kohtuasja suhtes teevad tulenevalt Euroopa Kohtu äsjasest praktikast, esmajoones 23. septembri 2003. aasta otsusest kohtuasjas C‑192/01: komisjon v. Taani,(13) mis tõi kõnealusesse valdkonda täpsustusi.
II. Probleemiasetus
10. Käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi Madalmaade Kuningriigi vastu sisaldab mitmeid ühiseid punkte hagiga, mille komisjon esitas Taani Kuningriigi vastu ja mis lõppes nimetatud riigi süüdijäämisega eespool nimetatud otsuses komisjon v. Taani. Siiski, kui Taani õigusaktid olid süstemaatilised, kohaldatakse kõnealust Madalmaade õigust vaid kuue toitaine(14) suhtes. Lisaks erineb käesolevas kohtuasjas esitatud peamine küsimus sellest, mida Euroopa Kohus pidi lahendama Taani juhtumi puhul, kuna Madalmaade Kuningriigil ei ole nii ranget toitainevajaduse määratlust kui Taanis kehtiv,(15) vastupidi, seal püütakse seda mõistet siduda tervisele ohtlikkuse mõistega. Madalmaade Kuningriik põhjendab teatavate toitainete suhtes kehtivat erikorda asjaoluga, et erinevus soovitatava koguse ja koguse, mille manustamine võib olla kahjuliku mõjuga, vahel on väga väike.(16) Igasugune seda tüüpi toitainete lisamine toiduainetele võib seega Madalmaade Kuningriigi hinnangul põhjustada ohte tervisele.
11. Enne Madalmaade korra üksikasjalikku analüüsi täpsustan, millised hindamiskriteeriumid on kohtupraktika selles valdkonnas välja toonud. Pooled on nõus, et eelneva loa nõue toote turustamiseks ühes liikmesriigis, samas kui see on lubatud teistes liikmesriikides, kujutab kaupade vaba liikumise koguseliste piirangutega samaväärse toimega meedet EÜ asutamislepingu artikli 30 mõttes.
12. Kuivõrd mikrolisanditega rikastatud toiduainete turustamist ei ole veel ühenduse tasandil ühtlustatud,(17) on liikmesriikidel säilinud õigus seda piirata. Toitained(18) on määratletud direktiivi 89/398 artikli 4 lõikes 2 kui „eritoiduks ettenähtud toiduainetele lisatavad erilise toitmisotstarbega ained, nagu vitamiinid, mineraalained, aminohapped ja muud ained”. Madalmaade õigusaktid on eranditeta kohaldatavad kõigi toiduainete suhtes sõltumata nende päritolust. Madalmaades kehtivat mikrolisandeid sisaldavate toiduainete eelneva müügiloa süsteemi võib seega põhjendada tervise kaitsega, mis asub EÜ asutamislepingu artiklis 36 loetletud kaitstud huvidest esikohal.(19)
13. Kohtupraktikast tuleneb, et analüüs, mis tuleb teostada kontrollimaks, kas eelneva loa korra suhtes võib kohaldada EÜ asutamislepingu artiklis 36 sätestatud erandit, koosneb kahest etapist, esiteks uuritakse eelneva loa andmise menetluse kehtivuse tingimusi, teiseks vaadeldakse turustamise keelu põhjendamiseks kasutatud kriteeriumi.
A. Eelneva loa andmise menetluse kehtivuse tingimused
14. Kuna toitainete valdkond on ühenduse tasandil ühtlustamata, on liikmesriikidel põhimõtteliselt vabadus valida kavandatav tervisekaitse tase. Siia hulka kuulub sellise menetluse loomine, millega teistes liikmesriikides lubatud toiduainete müügi suhtes kehtestatakse eelneva loa saamise tingimus.(20)
15. Siiski on eelneva loa süsteemi kasutamine kokkusobiv kaupade vaba liikumise nõudega vaid siis, kui see on põhjendatud rahvatervise kaitsega ja on proportsionaalne taotletava eesmärgiga.(21)
16. Seetõttu kehtib sellise menetluse säilitamise suhtes selle vajalikkuse tõendamise kohustus.(22) Kasutatud eelneva menetluse liiki kontrollitakse samuti, vältimaks, et automaatse liigituse tõttu ravimiks muutuks vitamiine sisaldavate toiduainete müük keerulisemaks.(23) Eelneva loa andmise menetluse kohaldamisala peaks olema võimalikult piiratud. Kui kaubandust vähem piirav süsteem võimaldab saavutada samu tervisekaitse eesmärke, tuleks eelistada seda.(24)
17. Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale(25) on Euroopa Kohus tunnustanud toitainete osas antava eelneva loa siseriiklike menetluste seaduslikkust. Toitained, vähemalt mõned nende hulgast, võivad tõepoolest olla tervisele ohtlikud. Lisaks toimivad ühenduse sellealased õigusnormid järgmiselt: raamdirektiiv toiduainetes lubatud lisaaineid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta näeb ette nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega pärast alalise toiduainekomiteega konsulteerimist vastu võetud meetmed lisaainete täpse nimetuse ja lubatud kasutuse kohta.(26) Liikmesriigid peavad lubama raamdirektiivile vastavaid lisaaineid.(27) Neil on õigus kehtestada reeglid lisaainete suhtes, mille kohta ei ole rakendusdirektiive ja eelkõige kehtestada ohtlikkuse lävi. Selles kontekstis tundub õigustatud, et liikmesriigid saavad kehtestada eelneva loa andmise menetluse selliste toitainete lisamise suhtes, mis võivad ülemäärasel tarbimisel olla tervisele ohtlikud. Selle kohta võib märkida, et Euroopa Kohtu arutluskäik pestitsiidide ja desinfektsioonivahendite eelneva loa andmise menetluse vastavuse kinnitamisel on samasugune.(28)
18. Kui vajadus eelneva loa andmise menetluse kehtestamiseks tervise kaitsmise eesmärgil on kindlaks tehtud, tuleb veel kontrollida, kas see menetlus on vastavuses proportsionaalsuse põhimõttega.
19. Proportsionaalsuse analüüsi raames on neli menetlusnõuet eelneva loa andmise menetluse põhjendamiseks. Euroopa Kohus jälgib, et siseriiklik menetlus ei kattuks teises liikmesriigis algatatud menetlusega.(29) Kohaldatavad reeglid peavad olema selgelt väljendatud, et ettevõtjatel oleks rahuldav juurdepääs nimetatud menetlusele.(30) Lisaks ei saa menetlus olla kooskõlas kaupade vaba liikumise põhimõttega, kui selle kestus ja selle põhjustatud kulud on üleliia suured, nii et see ei innusta ettevõtjad seda kasutama.(31) Ning lõpuks, iga loa andmisest keeldumise otsust peab saama kohtus vaidlustada.(32) Nimetatud kriteeriumid ei puuduta ainult tervisekaitset.(33)
B. Eelnevale kontrollile allutatud toiduainete müügi lubamise kriteerium
20. Proportsionaalsuse põhimõte ei piirdu sellega, et näeb liikmesriikides kehtestatud eelneva loa süsteemidele ette eespool väljatoodud vormilised menetlusnõuded, vaid selle põhimõtte kohaselt tuleb ka kontrollida, kas riigid on kasutanud kohast kriteeriumi toiduaine müügiloa andmiseks või turustamise keelu kehtestamiseks. Siseriikliku menetluse järel tehtud otsuste proportsionaalsuse põhimõtte nõuetele vastavuse kontroll keskendub keeluotsuste analüüsile, kuna need on kaubanduse kõige kitsendavamad meetmed.(34)
21. Euroopa Kohtu praktika kohaselt on eelneva menetluse järel tehtud turustamise keelav otsus seaduslik vaid siis, kui see põhineb tervisele tegeliku ohu olemasolul. See oht peab olema väljendatud „sellise otsuse vastuvõtmise ajal saadaolevate kõige värskemate teaduslike andmete põhjal”.(35)
22. Kuid oht tervisele peab olema tõendatud „süvaanalüüsiga ohu kohta”(36) „siseriiklike toitumisharjumuste valguses ja rahvusvaheliste teadusuuringute tulemusi arvesse võttes”(37). Turustamise keeld võib põhineda vaid sellise riskianalüüsi tulemustel.(38)
23. Riskianalüüsi nõue kõnealuse aine tervisele ohtlikkuse tõendamiseks pärineb Euroopa Kohtu varasemast praktikast. Näiteks juba otsustes Muller(39) ja Bellon(40) viitas Euroopa Kohus „rahvusvaheliste uuringute tulemustele”.
24. Tootega seotud oht tõendatakse kahe teguri alusel: „teatavate toitainete toiduainetele lisamise võimalike tervisele kahjulike mõjude ulatus ja nende võimalike tagajärgede tõsidus.”(41) Kui on tõendatud oht elule, isegi kui see on väike, võib sellega põhjendada tervisekaitse meetmete võtmist. Samuti võib seadusandja sekkumise kaasa tuua madal, kuid peaaegu kindlalt tekkiv oht.
25. Eri liikmesriikides võivad „siseriiklike toitumisharjumuste” tõttu esineda erinevad ohud.(42) Kõnealused erinevad toitumisharjumused võivad olla sellised, et teatud toitaine kogutarbimine varieerub. Seetõttu võib mõne lisaaine turustamise keeld ühes liikmesriigis olla põhjendatud, kuigi selle turustamise teises liikmesriigis on lubatud.
26. Kuid nüüdseks on kindlaks tehtud, et toitainevajadus ei saa riigi poolt läbiviidud hindamisel olla autonoomne kriteerium toitaine turustamise lubamiseks või keelamiseks.(43) Kui puudub oht tervisele, ei saa turustamise keeldu põhjendada argumendiga, mis on tuletatud sellest, et elanikkonnal puudub toitainevajadus teatava toitaine osas. Seevastu kui on ühendatud toitainevajaduse esinemine ja tervisele ohtlikkuse puudumine, peab liikmesriik kõnealuse toitaine turustamiseks loa andma.(44)
27. Kui kättesaadavad teaduslikud andmed näitavad tegelikku ja kindlat ohtu tervisele, mida tekitab asjaomase toote manustamine, on toote turustamise keeld ühenduse õigusega kooskõlas, kuna sellisel juhul on tervisekaitse kaupade vaba liikumise põhimõttest tähtsam.
28. Seevastu ebakindluse korral ohu olemasolu või ulatuse kohta ei ole turustamise keelu põhjendamiseks liikmesriigi poolt kehtestatav tervisele ohtlikkuse lävi selgelt määratletud.(45) Kohtupraktikas on esitatud vaid üks keelav tingimus: teadusliku ebakindluse tõestamiseks ei ole piisav, kui viidatakse oletuslikele kaalutlustele.(46) See kinnitab, et teadusliku ebakindluse tõestamine saab toimuda vaid pärast ohtude hindamist.
29. Madalmaade Kuningriik toetub ettevaatuspõhimõttele, et põhjendada loa andmisest keeldumist tootjatele, kes soovivad lisada toiduainetele üht kuuest elanikkonna toitainevajadusele mittevastavast toitainest, mida käesolev menetlus puudutab. On tõsi, et teadusliku ebakindluse püsimine ohu kohta annab võimaluse toetuda ettevaatuspõhimõttele. Kaupade vaba liikumise ja tervisekaitse omavahelise kokkusobitamise raames seisneb see põhimõte võimaluses võtta vastu tervisekaitse meede, kui säilib ebakindlus ohtude olemasolu või ulatuse kohta, ilma et peaks ootama nende ohtude tegelikkuse ja tõsiduse täielikku tõendamist.(47) Tervisekaitsega saab seega põhjendada turustamise keeldu, mis aga tuleb kahtluse alla seada, kui esile kerkinud ebakindlus teaduse arengu tõttu kaob.(48) Nii saab ettevaatuspõhimõttega põhjendada kaupade vaba liikumist piiravaid meetmeid vaid siis, kui tegeliku kahju tõenäolisus rahvatervisele jääb püsima oletusel, et see oht muutub tõeliseks.(49)
30. Ettevaatuspõhimõttele tuginemine toob kaasa erinevaid tagajärgi sõltuvalt sellest, kas seda rakendavad ühenduse institutsioonid või liikmesriigid. Juhul kui liikmesriik tugineb ettevaatuspõhimõttele, toob tema otsus kaasa ühtse turu killustumise. Lisaks, isegi kui võetud meede ei ole ajendatud protektsionistlikest motiividest, ei saa selle puhul arvesse võtta teiste liikmesriikide seisukohti, erinevalt sellest, mis toimub siis, kui ühenduse institutsioon võtab vastu otsuse ettevaatuspõhimõtte alusel.(50) Nii on minu hinnangul selgitatav Euroopa Kohtu praktika, mida on kasutatud, et piiritleda rangelt ettevaatuspõhimõttele tuginemist, kui sellele toetuvad liikmesriigid.
31. Ettevaatuspõhimõtte kriitikud kaebavad selle üle, et ohu lävi ei ole kindlaks määratud ja et liiga tugev rõhk on asetatud otsuse tegemisel järgitavale menetlusele.(51) Nad kardavad ka, et selline põhimõte võib julgustada illusiooni, et on võimalik saavutada „nullriski” tase. Ettevaatuspõhimõttele võib ette heita ka seda, et arvesse ei võeta kaitsemeetme tekitatud kulusid, vaid ainult loodetavat kasu tervisele.
32. On tõsi, et ettevaatuspõhimõttele tuginemine ei või põhineda ainult teaduslikul analüüsil. Vastuvõetava riskitaseme määratlemise poliitilist mõõdet ei tunnustataks, kui kohtulik hinnang põhineks ainult eelneval ohu teaduslikul hindamisel. Kas selle raames peab ühenduse kohtu teostatav kontroll piirduma otsustusprotsessi eri etappide toimumise kontrollimisega või peab kohus hindama ka läbiviidud teadusliku hindamise kvaliteeti või kontrollima poliitikale kuuluvat kaalutlusruumi võrreldes teadusega? Selle kohta tuleb meenutada, et määruses 178/2002 on eristatud riskide hindamist ja juhtimist, millest esimene kuulub teaduse valdkonda ja teine sõltub poliitkast. Samuti on siseriiklikel ametiasutustel tegutsemisruumi teadusliku riskihindamise alusel võetud otsuse osas. Lisaks on kohtupraktika kinnitanud, et ühenduse tasandil võetud otsus riski juhtimiseks võib lahkneda teadusliku hindamise järeldustest.(52)
33. Siinkohal võib eristada kolme tüüpi ettevaatuspõhimõttega seotud arutluskäike, mis ei sisalda sama poliitilise hinnangu taset. Esiteks on võimalik, et ebakindlus tuleneb vastuolulistest teaduslikest tulemustest.(53) Teisel juhul eeldaks teadusliku kindluse saavutamine veel mitte kättesaadavate andmete kogumist, kuna näiteks toote uudsuse tõttu ei ole võimalik teada kõiki tema mõjusid tervisele. Lõpuks jääb veel oletus, kus teadusliku kindluse saavutamise võimatus on vaid materiaalne, sest takistuseks on teadusuuringu või reguleeriva meetme vastuvõtmisega seotud kulud. Ettevaatuspõhimõtte rakendamiseks esitatud esimese kuni kolmanda võimaluse puhul on poliitilistel põhjustel sekkumise ulatus kasvav. Need põhjused peavad olema selged ja teaduslikust hindamisest eraldatud. Samal ajal, eespool viidatud põhjustel seoses turu killustumise ohuga ja kõigi potentsiaalselt meetmest puudutatud liikmesriikide huvide arvestamata jätmisega on liikmesriikidele selle põhimõtte kasutamisega seoses jäetud kaalutlusruum seda kitsam, mida enam nad eemalduvad teaduslikust analüüsist ja põhinevad poliitilisel hinnangul. Samuti ei ole kindel, kas riikidel on teisel või kolmandal juhul alust tegutseda.
34. Et võimaldada kohast kontrolli ettevaatuspõhimõtte alusel võetud otsuste üle, peavad need vastama kahele tingimusele. Esiteks, vastavalt kohtupraktikale peab otsustusprotsess nõudma teaduslikku hindamist enne tervise kaitseks mõeldud siseriikliku meetme vastuvõtmist, pöörates seejuures erilist tähelepanu läbiviidud teadusuuringute kvaliteedile.(54) Teiseks peab otsuste põhjenduses selgelt välja tooma tehtud poliitilised valikud, eristades need teaduslikest tulemustest, millel kõnealused valikud põhinevad, et iga kodanik saaks need tuvastada.(55) Proportsionaalsuse põhimõtte kontrolli raames peab Euroopa Kohus kontrollima, kas liikmesriigid järgivad neid kaht tingimust.
III. Hinnang
35. Nagu eespool välja toodud, keelavad Madalmaade õigusaktid põhimõtteliselt lisada toiduainetele A-vitamiini (retinoididena), D-vitamiini, foolhapet, seleeni, vaske ja tsinki, juhul kui tegemist ei ole taastatud toiduainete või asendustoodetega.(56) Heaolu, tervishoiu- ja kultuuriminister on siiski pädev tegema erandit, mis seisneb müügiloas. Ministri otsuse peale võib esitada kaebuse. Selle haldusmenetluse järel võib asjaomane isik esitada kaebuse College van Beroep voor het Bedrijfsleven’ile (apellatsioonikolleegium majandusküsimustes).(57)
36. Komisjoni etteheide puudutab peamiselt Madalmaade praktikat, mille kohaselt pädevad ametiasutused keelduvad erandi tegemisest üht kuuest kõnealusest toitainest sisaldavate toiduainete turustamiseks. Ma vaatlen seega esiteks argumendi põhjendatust. Selle analüüsi tulemusena on võimalik teha järeldus Madalmaade nende õigusnormide vastavuse kohta kaupade vaba liikumise põhimõttele, mis kehtestavad nimetatud kuue toitaine suhtes eelneva loa andmise menetluse.
A. Madalmaade ametiasutute praktika analüüs
37. Käesolev liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi puudutab peamiselt Madalmaade ametiasutuste praktikat keelduda järjekindlalt(58) müügiloa andmisest kuut käesolevas menetluses osundatud toitainet sisaldavatele toitudele. Kohtuistungil täpsustas komisjon, et selle ühe etteheite võib jagada kolmeks osaks. Esiteks heidetakse Madalmaade Kuningriigile ette, et loataotlused sõltuvad kahest kumulatiivsest tingimusest: ohutusest tervisele ja vastamisest toitainevajadusele. Teiseks ei tugine Madalmaade pädevad ametiasutused oma otsustes neile esitatud üksikjuhtumite süvaanalüüsile. Lõpuks võib kritiseerida ka tõendamiskoormise jaotumist, kuna see lasub ainult toiduaine tootjal, kes müügiluba taotleb, samas kui loa andmisest keelduv liikmesriik peaks hoopis tõendama kõnealuse aine ohtlikkust.
38. Ma meenutan kõigepealt, et kõnealune Madalmaade praktika seisneb asjaolus, et reguleerivad asutused (tervishoiuministeerium ja ministeeriumis loodud kaebuste komisjon) ning kohtud (College van Beroep voor het Bedrijfleven), on korduvalt(59) täheldanud sisuliselt seda, et kuna teatud toitained ei vasta Madalmaade elanikkonna toitainevajadusele, kujutavad need kindlasti ka ohtu tervisele, kuivõrd vahe soovitatava koguse ja sellise koguse vahel, mille manustamine võib olla kahjuliku mõjuga, on väga väike.
39. Pooled on eriarvamusel küsimuse osas, kas Madalmaade elanikkonna toitainevajaduse kriteerium on sõltumatu ohutuse kriteeriumist. Kui komisjon väidab, et nii toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse seletuskirjast kui ametiasutuste praktikast selgub, et tegemist on autonoomsete ja kumulatiivsete kriteeriumidega, siis Madalmaade Kuningriik on seisukohal, et toitainevajadus on vaid üldise ohutuse hindamise üks element.
40. Madalmaade Kuningriigi peamine argument on, et kõnealuste toitainete ohtlikkus tuleneb väikesest vahest, mis lahutab soovitatavat kogust kogusest, mille manustamine nende kuue aine puhul on ohtlik. Madalmaade Kuningriik selgitab Euroopa Kohtule esitatud märkustes, et nende riskihinnang on läbi viidud „soovitatava päevase koguse, mürgituse läve ja tavapärase (keskmise) toitaine annuse põhjal”.(60) Seose olemasolu elanikkonna toitainevajaduse ja tervisele ohtlikkuse vahel on nende hinnangul seletatav ka nõudega arvestada tarbijapoolset toitainete kumulatiivset manustamist.
41. Esiteks rõhutan ma, et isegi kui eeldada, et see tõdemus on kõnealuste toitainete puhul täpne, ei ole seda iga aine kohta individuaalselt tõendatud, nagu nähtub etteheite teise osa analüüsist.
42. Teiseks on seos Madalmaade elanikkonna toitumisharjumuste uuringu abil hinnatud toitainevajaduse ja kõnealuste toitainete ohtlikkuse vahel iseenesest problemaatiline. Isegi kui viide toitainevajadusele, mida hinnatakse soovitatava päevase vitamiinide või teiste toitainete koguse alusel, on selge ja pakub ettevõtjatele õiguskindlust,(61) ei saa seda kasutada üldise ja automaatse kriteeriumina toitainete ohtlikkuse hindamisel. Neist igaühe ohtlikkus erineb sõltuvalt nende iseloomulikest omadustest.(62) Käesolevas menetluses ei ole väike vahe soovitatava koguse ja koguse vahel, mille ületamisel võivad tekkida ohud tervisele, kahtlemata kõigi toitainete puhul sama, ja igal juhul ei põhjusta selle ületamine kõigi kõnealuste toitainete puhul ühesuguseid ohte tervisele, olgu siis tegemist nende ohtude laadi või suurusega.(63)
43. Järelikult ei ole viide soovitatavale päevasele kogusele lävena, mille ületamisel võib toitaine muutuda potentsiaalselt tervisele ohtlikuks, isegi piiratud arvu toitainete puhul asjakohane näitaja, kuna see ei ole otseselt seotud iga toitainega kaasnevate konkreetsete ohtudega. Seega tuleb järeldada, et liikmesriik on selles punktis oma kohustusi rikkunud.
44. Ma tulen komisjoni etteheite teise osa juurde, mis puudutab teadusliku analüüsi nõuet üksikjuhtumite kaupa. Euroopa Kohtu praktikast tuleneb, et igasugune kaupade vaba liikumise kitsendamine tervise kaitse eesmärgil peab põhinema üksikjuhtumite kaupa läbiviidud täpsel teaduslikul riskianalüüsil.(64) Madalmaade Kuningriik toetab kohtupraktika samasugust tõlgendust, kuid väidab, et nad on selle tingimuse täitnud ja neil on ettevaatuspõhimõtte kohaldamiseks alust. Toimikust selgub, et Madalmaade Kuningriik tugineb terviseohtudele, mis tulenevad foolhappe ja D-vitamiini manustamisest.
45. Foolhappe puhul viitab Madalmaade Kuningriik Euroopa Liidu toidu teaduskomitee 28. novembri 2000. aasta aruandele.(65) Ta mainib ka Madalmaade tervishoiunõukogu arvamust, mille tervishoiuminister tellis 23. juulil 1998(66) ja mille kohaselt toiduainete rikastamine foolhappega võib sisaldada mitmeid ohtusid. Nimetatud ohtude laadi ja tõsidust ei kirjeldata siiski täpselt.(67) Selle arvamuse kokkuvõttes leiab tervishoiunõukogu, et ettevaatusmeetmena ja oodates selle toitaine ohutuse tõendamist, tuleb piirata elanikkonna foolhappe tarbimist.
46. D-vitamiini kohta märgib Madalmaade Kuningriik vaid, et ülemäärane tarbimine võib kahjustada tervist, toetamata seda kinnitust ühegi teadusliku uuringuga. Nad viitavad eelkõige „üleliigse kaltsiumi kogunemise ja üldisemate mürgistusnähtude”(68) ohule.
47. Selle kohta tuleb tõdeda, ilma et Euroopa Kohus peaks hindama läbiviidud teaduslike hinnangute kvaliteeti, et need ei hinda selgelt ohtusid tervisele, mis tekivad kõnealuste toitainete ülemäärase manustamise korral. Tsiteeritud uuringud ei näita ei nende ohtude tekkimise tõenäosust ega läve, millest alates võivad need ohud tõeliseks muutuda.(69) Kuna teaduslik ebakindlus kõnealuste toitainete tekitatud ohtude kohta puudub, ei ole Madalmaade Kuningriigil seega alust tugineda oma poliitika põhjendamiseks ettevaatuspõhimõttele.
48. Menetluse esemeks olevate kuue toitaine tervisele ohtlikkuse hindamiseks toob Madalmaade Kuningriik välja 1992. aastal läbiviidud tarbijauuringu.(70) See uuring puudutab Madalmaade elanikkonna kõigi vitamiinide ja toitainete tarbimist, mitte ainult Madalmaade õigusnormidega erikorrale allutatud kuue toitaine tarbimist.
49. Kuigi Madalmaade Kuningriigi läbiviidud uurimus võib olla kasulik kõigi kuue asjaomase toitaine poolt tervisele põhjustatava ohu hindamiseks, ei saa see seda hinnangut asendada. See võib vaid täpsustada iga toitaine kohta tehtud uuringut, täpsustades, millised on Madalmaade elanikkonna spetsiifilised toitumisharjumused.
50. Kuivõrd teaduslikud asjaolud, millega Madalmaade Kuningriik tõendab käesolevast menetlusest puudutatud kuue toitaine manustamisest tekkinud ohtusid, ei seisne nende tervisele ohtlikkuse ulatuse ja tõsiduse teaduslikus hindamises, ei saa nendega põhjendada ettevaatuspõhimõtte kasutamist. Seega tuleb tõdeda, et Madalmaade Kuningriigile ette heidetud kohustuste rikkumine on etteheite teise osa puhul tõendatud.
51. Etteheite kolmandas osas kinnitab komisjon, et Madalmaade praktika on vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega, kuna toitaine ohutuse tõendamiskoormus lasub üksnes taotlejal ja mitte liikmesriigil.
52. Madalmaade Kuningriik kritiseerib seda etteheidet, viidates eelneva loa andmise menetlusele, mille kestel peab loa taotleja loomulikult andma teavet toote kohta, mida ta soovib müüa, ilma et see kujutaks endast tõendamiskoormuse üleminekut.
53. Kuna Madalmaade Kuningriik peab põhjendama turustamise keeldu eelneva ja konkreetse riskianalüüsi kaudu teaduslikult tõendatud argumentidega ohtlikkuse kohta, ei saa selles osas rääkida tõendamiskoormuse üleminekust. Madalmaade Kuningriik saab vastu võtta keelustamismeetme vaid siis, kui ta tõendab, et kõnealune aine kujutab endast ohtu tervisele.(71) Seega tundub, et selle punkti osas ei ole liikmesriik oma kohustusi rikkunud.
54. Kokkuvõtteks, ülaltoodud põhjustel tuleb Madalmaade praktikat käsitleda EÜ asutamislepingu artiklitega 30 ja 36 vastuolus olevana, kuivõrd see ei järgi proportsionaalsuse põhimõtet, esiteks kuna see osutab ohtlikkusele ainult seoses toitainevajadusega ja teiseks kuna see ei põhine eelneval ja iga toitaine eripära arvestaval riskianalüüsil.
B. Madalmaade õigusnormide analüüs
55. Ma täpsustan veel kord, et komisjoni esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ulatus on piiratud erikorraga, mis on kehtestatud kuue toitaine suhtes: A-vitamiin (retinoididena), D-vitamiin, seleen, foolhape, tsink ja vask.(72)
56. Komisjoni etteheited Madalmaade Kuningriigile kohustuste rikkumise kohta ei puuduta ainult Madalmaade ametiasutuste praktikat, st kehtivate õigusaktide kohaldamist, vaid ka neid õigusnorme endid. Esmasel vaatlusel tundub keeruline eristada juriidilist teksti tõlgendusest, mille annavad seda kohaldama volitatud ametiasutused. Lisaks ei sõnasta komisjon oma etteheidet väga selgelt. Siiski tundub, et komisjon heidab Madalmaade õigusnormidele peamiselt ette seda, et kõnealuse kuue toitaine suhtes on loodud ohtlikkuse presumptsioon. On võimatu saada müügiluba toiduainele, mis sisaldab üht kuuest toitainest, mitte ainult Madalmaade ametiasutuste praktika tõttu, vaid ka seetõttu, et kehtivad õigusnormid ei võimalda teist tõlgendust.
57. Vaidlustades nende kuue toitaine suhtes kehtiva eelneva loa andmise menetluse enese, leiab komisjon, et toiduainete märgistamine koos viitega, kas need sisaldavad kõnealuseid toitaineid, oleks piisav rahvatervise kaitsmiseks ja tarbijate teavitamiseks.
58. Madalmaade Kuningriik seevastu usub, et toodete märgistamine ei oleks piisav vältimaks ohtu, et elanikkond või teatud elanikkonna rühmad ületavad teatud toitainete ohutu tarbimise piiri, kuna tarbija, isegi hästi teavitatud tarbija, on võimetu hindama iga päev manustatavate toitainete kumulatiivset kogust.
59. Selles osas tundub mulle, et tingimusel, et Madalmaade õigusnormid järgivad proportsionaalsuse põhimõtet, on toiduainete lisaainetega rikastamise allutamine eelneva loa saamisele väljakujunenud kohtupraktika alusel lubatav, kuigi kujutab endast piirangut kaupade vabale liikumisele.(73) Madalmaade Kuningriigi argument, et tarbijal on võimatu teada oma kumulatiivset toitainete tarbimist, on veenev. Lisaks on märgistus peamiselt mõeldud tarbija teavitamiseks ja mitte tervise kaitsmiseks.
60. Siiski selgub toimikust, et kõnealused Madalmaade õigusnormid ei nõua esiteks müügikeelu põhjendamiseks spetsiifilise riskianalüüsi läbiviimist ja teiseks omistavad toitaine ohtlikkuse tõendamisel otsustava rolli toitainevajaduse kriteeriumile.
61. Ma teen seega ettepaneku järeldada, et kehtestades ja jättes jõusse sellised õigusnormid nagu kõnealusel juhul, mille kohaselt kehtestatakse kuue toitaine suhtes eelneva loa andmise erikord, rikkus Madalmaade Kuningriik EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need õigusnormid seostavad toitainete ohtlikkuse Madalmaade elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.
IV. Ettepanek
62. Neil kaalutlustel soovitan ma Euroopa Kohtul otsustada, et:
1. Madalmaade Kuningriik, kohaldades sellist erandite korda, mille kohaselt selliseid teises liikmesriigis seaduslikult valmistatavad ja turustatavad toiduaineid, mida on rikastatud A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeni, vase või tsingiga, mis ei ole asendustooted või taastatud tooted, ei tohi 10. detsembri 1992. aasta Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’i (toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus) ja 24. mai 1996. aasta Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingstoffen aan levensmiddelen’i (toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus) kohaselt Madalmaade turul müüa, on rikkunud EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 (muudetuna EÜ artiklid 28 ja 30) tulenevaid kohustusi, kuivõrd selline praktika seostab toitainete ohtlikkust elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.
2. Madalmaade Kuningriik, kehtestades õigusaktid toidulisandite kohta (10. detsembri 1992. aasta toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev määrus ja 24. mai 1996. aasta toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev määrus), mille kohaselt teises liikmesriigis seaduslikult valmistatavad ja turustatavad toiduaineid, mida on rikastatud A-vitamiiniga (retinoididena), D-vitamiiniga, foolhappega, seleeni, vase või tsingiga, mis ei ole asendustooted või taastatud tooted eespool viidatud määruste tähenduses, ei tohi Madalmaade turul müüa, on rikkunud EÜ asutamislepingu artiklitest 30 ja 36 tulenevaid kohustusi, kuivõrd need õigusaktid seostavad toitainete ohtlikkust elanikkonna toitainevajaduse kriteeriumiga ja ei näe ette iga toitaine põhjustatud spetsiifilise ohu eelnevat hindamist.
1 – Algkeel: portugali.
2 – Kuna kõnealune õiguslik olukord tekkis enne 1. maid 1999, on asjakohased sätted need, mis kehtisid enne Amsterdami lepingu jõustumist
3 – EÜT L 109, lk 8.
4 – EÜT L 100, lk 30.
5 – Stbl. 1996, 311, edaspidi „toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitlev määrus”.
6 – 10. detsembri 1992. aasta Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen’i (toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev toiduseaduse rakendusmäärus) artikkel 10 (Stbl. 1992, 678).
7 – 24. mai 1996. aasta määruse artikkel 10 muudab toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitleva toiduseaduse rakendusmääruse artiklit 10. Muudetuna nimetatakse seda edaspidi „toiduainete valmistamist ja käitlemist käsitlev määrus”.
8 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikli 1 lõike 1 punkt b.
9 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikli 1 lõike 1 punkt a.
10 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikkel 5.
11 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikli 1 lõike 1 punkt c.
12 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikli 1 lõike 1 punkt d.
13 – EKL 2003, lk I-9693.
14 – A-vitamiin (retinoididena), D-vitamiin, foolhape, seleen, vask ja tsink, vastavalt toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artiklile 5.
15 – Taani haldustava kohaselt on lisaainete lisamine lubatud vaid järgmistel konkreetsetel juhtudel: toitaine- või tehnoloogilise vajaduse korral, lisamine asendustootesse või eritoiduks mõeldud tootesse (eespool viidatud kohtuotsus, komisjon v. Taani, punkt 11).
16 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse seletuskiri, tsiteeritud hagi punktis 37.
17 – Osaline ühtlustamine toimus eritoiduks ettenähtud toiduainete osas nõukogu 3. mai 1989. aasta direktiiviga 89/398/EMÜ eritoiduks ettenähtud toiduaineid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT L 186, lk 27; ELT eriväljaanne 13/10 lk 9), mida viimati muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. juuni 1999. aasta direktiiviga 1999/41/EÜ (EÜT L 172, lk 38; ELT eriväljaanne 13/24, lk 50) ning toidulisandite osas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 10. juuni 2002. aasta direktiiviga 2002/46/EÜ (EÜT L 183, lk 51; ELT eriväljaanne 13/29, lk 490). Nõukogu 21. detsembri 1988. aasta direktiivi 89/107/EMÜ toiduainetes lubatud lisaaineid käsitlevate liikmesriikide õigusaktide ühtlustamise kohta (EÜT 1989, L 40, lk 27; ELT eriväljaanne 13/09, lk 311), muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 1994. aasta direktiiviga 94/34/EÜ (EÜT L 237, lk 1; ELT eriväljaanne 13/13, lk 286, edaspidi „direktiiv 89/107”) ei kohaldata vastavalt selle direktiivi artikli 1 punkti 3 alapunktile d toiduainetele lisatud toitainete suhtes (näiteks mineraalid, mikroelemendid ja vitamiinid).
18 – Ma kasutan edaspidi mõistet „toitaine” mõiste „mikrolisand” sünonüümina.
19 – 20. mai 1976. aasta otsus kohtuasjas 104/75: De Peijper (EKL 1976, lk 613, punkt 15) ja 10. novembri 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑320/93: Ortscheit (EKL 1994, I‑5143, punkt 16: „artiklis 36 kaitstud hüvedest ja huvidest asuvad inimeste tervis ja elu esikohal”).
20 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 42 ja viidatud kohtuotsused.
21 – Vt näiteks 14. juuli 1983. aasta otsus kohtuasjas 174/82: Sandoz (EKL 1983, lk 2445, punkt 18) ja hiljutine 15. juuli 2004. aasta otsus C‑443/02: Schreiber (EKL 2004, lk I‑7275).
22 – 19. juuni 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑443/02: komisjon v. Itaalia (EKL 2003, lk I‑6445, punkt 31) ja 5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑270/02: komisjon v. Itaalia (EKL 2004, lk I‑1559, punktid 22–24).
23 – Saksamaa Liitvabariigi ja Austria Vabariigi vastu võetud üldine ja süstemaatiline lähenemine, mis põhineb ainult soovitataval päevasel kogusel ja ei sõltu iga vitamiini või vitamiinide grupi ja iga mineraalaine ohtlikkusest, tunnistati asutamislepingu artiklitele 30 ja 36 mittevastavaks: 29. aprilli 2004. aasta otsused kohtuasjas C‑387/99: komisjon v. Saksamaa (EKL 2004, lk I‑3751, punktid 78 ja 79) ja C‑150/00: komisjon v. Austria (EKL 2004, lk I‑3887 punkt 96).
24 – Vt eelkõige 5. veebruari 2004. aasta otsust kohtuasjas C‑24/00: komisjon v. Prantsusmaa (EKL 2004, lk I‑1277, punkt 75).
25 – Vt näiteks 5. veebruari 1981. aasta otsus kohtuasjas 53/80: Eyssen (EKL 1981, lk 409); eespool viidatud kohtuotsus Sandoz; 10. detsembri 1985. aasta otsus kohtuasjas 247/84: Motte (EKL 1985, lk 3887) ja 6. mai 1986. aasta otsus kohtuasjas 304/84: Muller jt (EKL 1986, lk 1511), mille kohaselt ühenduse õigus ei ole takistuseks siseriiklikele õigusnormidele, millega keelatakse ilma eelneva haldusliku loata selliste toiduainete turustamine, millele on lisatud vitamiine.
26 – Direktiivi 89/107 artikkel 11.
27 – Direktiivi 89/107 artikli 12 lõige 2: „Liikmesriigid ei keela, takista ega piira lisaainete […] turustamist, kui need vastavad käesoleva direktiivi […] sätetele”.
28 – Näiteks 19. septembri 1984. aasta otsuses kohtuasjas 94/83: Heijn (EKL 1984, lk 3263) märgib Euroopa Kohus punktis 13, et: „pestitsiidid kujutavad olulist ohtu inimeste ja loomade tervisele ning keskkonnale, mida on tunnistatud ka ühenduse tasandil, eelkõige eespool viidatud nõukogu direktiivi 76/895 viiendas põhjenduses, mille kohaselt „pestitsiididel ei ole taimekasvatusele üksnes soodne mõju, kuna tegemist on üldjuhul mürkainetega või preparaatidega, millel on kahjulikud kõrvalmõjud””. Vt ka eespool viidatud kohtuotsus Schreiber, kus siseriiklik meede, millega nõuti looduslike koitõrje omadustega punasest seedripuust klotside turuleviimiseks luba, loeti ühenduse õigusega vastavuses olevaks. Desinfektsioonivahendite kohta vt 17. detsembri 1981. aasta kohtuotsus 272/80: Frans-Nederlands Maatschappij voor Biologische Producten (EKL 1981, lk 3277).
29 – 27. juuni 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑293/94: Brandsma (EKL 1996, lk I‑3159, punkt 12) ja 17. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑400/96: Harpegnies (EKL 1998, I‑5121, punkt 35).
30 – Eespool viidatud kohtuotsused komisjon v. Taani, punkt 53 ja komisjon v. Prantsusmaa, punktid 36 ja 37.
31 – Vt näiteks 5. veebruari 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑95/01: Greenham ja Abel, (EKL 2004, lk I‑1333, punkt 50).
32 – Vt näiteks eespool viidatud 5. veebruari 2004. aasta otsus komisjon v. Prantsusmaa, punkt 26.
33 – Standardimise valdkonda puudutavas kohtuotsuses Canal Satélite kohaldatakse proportsionaalsuse põhimõtet eelneva loa menetlusele sama moodi (22. jaanuari 2002. aasta otsus C‑390/99: Canal Satélite Digital (EKL 2002, lk I‑607, punkt 43).
34 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 48.
35 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 48.
36 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 47; vt ka 14. juuli 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑17/93: Van der Veldt (EKL 1994, lk I‑3537, punkt 17: väljatoodud oht peab olema „mõõdetud mitte üldiste tähelepanekute vaid asjakohaste teadusuuringute põhjal”).
37 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 46.
38 – Riskianalüüsi tähtsus liikmesriikide toidupoliitika määratlemisel on sisse kirjutatud ühenduse tasandil ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. jaanuari 2002. aasta määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, asutatakse Euroopa Toiduohutusamet ja kehtestatakse toidu ohutusega seotud menetlused (EÜT L 31, lk 1; ELT eriväljaanne 15/06, lk 463) artikli 6 lõikesse 1: „toidualased õigusnormid peavad põhinema riskianalüüsil […]”.
39 – 25. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus, punkt 24.
40 – 13. detsembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑42/90: Bellon (EKL 1990, lk I‑4863, punkt 17).
41 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 48; vt ka määruse nr 178/2002 artikli 3 lõige 9, milles risk on defineeritud kui „ohutegurist tuleneva tervistkahjustava toime tõenäosus ning raskusaste”. Võib täheldada sarnasust siseturu põhimõtetest erandi tegemise tingimuste vahel, kui ühtlustamine on toimunud (sellisel juhul EÜ artikli 95 lõike 5 alusel, või vastavalt kaitseklauslitele kohaldatavas määruses või direktiivis) või ühtlustamise puudumisel (EÜ artikli 30 alusel). Vt selle kohta Mortelmans, K., „The relationship between the treaty rules and community measures for the establishment and functioning of the internal market – towards a concordance rule”, 39 CMLRev 2002, lk 1303.
42 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 54: „liikmesriigi elanikkonna toitainevajaduse kriteerium võib mängida rolli liikmesriigi poolt tehtud süvaanalüüsi juures ohu kohta, mida toiduainetele toitainete lisamine võib rahvatervisele kujutada”. 8. aprillil 1992. aastal kohtuasjas komisjon v. Itaalia (16. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑95/89, EKL 1992, lk I‑4545) esitatud ettepaneku punktis 26 annab kohtujurist Gulmann sellele väljendile järgmise tähenduse: „tuleb hinnata, kas importiva liikmesriigi erilised toitumisharjumused, mis puudutavad kõnealuseid tooteid, võivad tekitada selles liikmesriigis terviseprobleeme”. Vt ka Joerges, C., „Scientific Expertise in Social Regulation and the European Court of Justice: Legal Frameworks for Denationalized Governance Structures”, Integrating Scientific Expertise into Regulatory Decision-Making, 1997, välja andnud Joerges, C., Ladeur, K.-H., ja Vos, E., lk 295 (lk 320).
43 – Vt eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 54: „Siiski […] ei või sellise vajaduse puudumine iseenesest õigustada EÜ artiklile 30 tuginevat teistes liikmesriikides seaduslikult toodetud ja/või turustatavate toiduainete täielikku turustamise keeldu” ja eespool viidatud otsus Greenham ja Abel, punkt 46. Need otsused selgitasid varasemat kohtupraktikat, mis näis mõnikord omistavat iseseisva rolli toitainevajadusele ja väitvat, et lisaaine kahjulikkus ei ole ainus kriteerium, mida selle lubamise juures arvestama peab (vt eelkõige 25. joonealuses märkuses viidatud otsused Motte ja Muller jt, vastavalt punktid 21 ja 25). Oma argumentides viitavad pooled peamiselt 21. joonealuses märkuses viidatud otsuse Sandoz punktile 20.
44 – 4. juuni 1992. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑13/91 ja C‑113/91: Debus (EKL 1992, lk I‑3617, punkt 17) ja 12. märtsi 1987. aasta otsus kohtuasjas 178/84: komisjon v. Saksamaa, n‑ö „õlle puhtuse seadus” (EKL 1987, lk 1227, punkt 44).
45 – Vt mõttekäike teadusliku ebakindluse kohta nisiini ohtlikkuse küsimuses 25. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Eyssen punktis 13.
46 – Vt 9. septembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑236/01: Monsanto Agricoltura Italia jt (EKL 2003, lk I‑8105, punkt 106) ning EFTA Kohtu 5. aprilli 2001. aasta otsus kohtuasjas EFTA järelevalveamet v. Norra (EFTA kohtulahendite kogumik 2000–2001, lk 73, punktid 36–38).
47 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 52: „Kui seetõttu, et tehtud uuringud ei ole piisavad, usutavad või selged, osutub võimatuks kindlalt otsustada väidetava ohu olemasolu või selle ulatuse üle, kuid kui tegeliku kahju tõenäolisus rahvatervisele jääb püsima oletusel, et see oht muutub tõeliseks, õigustab ettevaatuspõhimõte piiravate meetmete vastuvõtmist.” Vt ka eespool viidatud kohtuotsused Greenham ja Abel, punkt 48 ja komisjon v. Prantsusmaa, punkt 56. Sama sõnastust on kasutatud Euroopa Kohtu praktikas kaitsemeetmete vastuvõtmise kohta liikmesriikide poolt: vt näiteks eespool viidatud kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt, punkt 111 ja 5. mai 1998. aasta otsused kohtuasjades C‑157/96: National Farmers’ Union jt (EKL 1998, lk I‑2211, punkt 63) ja C‑180/96: Ühendkuningriik v. komisjon (EKL 1998, lk I‑2265, punkt 99).
48 – Liikmesriikide kohustust oma õigusaktid seoses teaduse arenguga üle vaadata kinnitati 28. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsuse Heijn punktis 18 ja eespool viidatud 19. juuni 2003. aasta otsuse kohtuasjas komisjon v. Itaalia punktis 32. Lisaks on selline läbivaatamine sätestatud ka määruse nr 178/2002 artiklis 7.
49 – Eespool viidatud kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 52. Euroopa Kohus nõudis ettevaatuspõhimõttele tuginemise seaduslikkuse hindamisel EÜ artikli 95 lõike 5 raames, et „siseriiklike ametiasutuste käsutuses olev riskide hindamine toob välja konkreetsed näitajad, mis ilma teaduslikku ebakindlust välistamata võimaldavad kõige usaldusväärsemate kättesaadavate teaduslike andmete ja rahvusvaheliste uuringute kõige värskemate tulemuste põhjal mõistlikult järeldada, et nende meetmete rakendamine on vajalik, et vältida uute, potentsiaalselt inimtervisele ohtlike toiduainete turule viimist” (44. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Monsanto Agricoltura Italia jt, punkt 113).
50 – Vt selle kohta 42. joonealuses märkuses viidatud C. Joerges’i artiklit: „Member states are requested to design their legislation in a way that enables integration of scientific findings and they are bound to give credit to scientific analyses undertaken beyond their territories” (lk 307). Samas artiklis: „societies granting freedoms or imposing regulatory burdens must consider the adverse extraterritorial effects of their policies” (lk 322).
51 – Fisher, E., „Precaution, Precaution Everywhere: Developing a ‘Common Understanding’ of the Precautionary Principle on the European Community”, 9 Maastricht Journal of Comparative Law, 2002, lk 7; Majone, G., „What Price Safety? The Precautionary Principle and its Policy Implications”, JCMS 2002, Volume 40, lk 89.
52 – Nõutakse vaid teaduslike hindamiste arvestamist. Vt selle kohta 20. märtsi 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑3/00: Taani v. komisjon (EKL 2003, lk I‑2643, punkt 114).
53 – Kohtujurist Van Gerven mainib seda küsimust kohtuasja komisjon v. Saksamaa (20. mai 1992. aasta otsus C‑290/90, EKL 1992, lk I‑3317) ettepaneku punktis 5: „kui komisjon kavatseb vaidlustada liikmesriigi poolt esitatud andmeid, peab ta seda tehes toetuma sama usaldusväärsetele asjaoludele.” Kuna teadusasutuste vahel ei ole loodud mingit hierarhiat, on raske põhjendada, miks järgida erimeelsuste korral pigem üht järeldust mitte teist.
54 – Selle protseduurilise tingimuse analüüsi on arendanud Cruz Vilaça, J. L., „The Precautionary Principle in EC Law”, European Public Law, juuni 2004, lk 369. Euroopa Kohus võiks määratleda, millist tüüpi uuringuid peab ta asjakohasteks. Selle suhtes võib vastandada Ameerika kohtute soodsa suhtumise regulatsiooniametite läbi viidud uuringute suhtes (vt näiteks Ühendriikide ülemkohtu otsused: Industrial Union Dept. v. American Petrol. Inst., 448 U.S. 607 (1980) ja Whitman, administrator of Environmental Protection Agency v. American Trucking, 27. veebruar 2001) ja apellatsioonikogu läbi viidud süvendatud hinnangut hiljutistes vaidlustes sanitaar- ja fütosanitaarmeetmete rakendamise lepingu raames (WTO apellatsioonikogu aruanne kohtuasjas Ühenduse meetmed liha ja lihatoodete kohta (hormoonid), WT/DS26/AB/R, Jaapan – meetmed põllumajandustoodete suhtes, WT/DS/76/8/AB/R, Ühenduse meetmed asbesti ja asbesti sisaldavate toodete kohta, WT/DS135/AB/R).
55 – Teisisõnu, teadust ei tohi kasutada „alibina” poliitilist laadi otsustele. Vt selle kohta: Shapiro, M., „The Frontiers of Science Doctrine: American Experience with the Judicial Control of Science-Based Decision Making”, eespool 42. joonealuses märkuses viidatud väljaandes IntegratingScientific Expertise into Regulatory Decision-Making, lk 325.
56 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikkel 5.
57 – Toiduseaduse artikkel 23.
58 – Kohtuistungil märkis Madalmaade Kuningriigi esindaja, et müügiluba anti 2000. aastal. Ta tunnistas, et kuni selle kuupäevani, mis on hilisem kõige viimases põhjendatud arvamuses antud tähtajast, ei ole ühtegi luba välja antud.
59 – Komisjon toob oma hagis välja mitu menetlust, mis on viinud loa andmisest keeldumiseni Madalmaade ametiasutuste poolt: Kellogg’si teraviljahelbed ja Inkosport’i energiabatoonid on nendest kaks näidet.
60 – Vasturepliik, punkt 7.
61 – 16. mail 2002 kohtujurist Geelhoedi esitatud ettepanek kohtuasjades komisjon v. Saksamaa ja komisjon v. Austria, punkt 56 (eespool viidatud 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsused).
62 – Vt analoogilised eespool viidatud 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsused komisjon v. Saksamaa, punkt 60, ja komisjon v. Austria, punkt 95.
63 – Need erinevused tulevad välja Madalmaade Kuningriigi esitatud märkustest ohtude kohta, mis on seotud ülemäärase D- või A-vitamiini tarbimisega. Samuti võib viidata toidu teaduskomitee aruannetele (31. seeria), 11. detsembri 1992. aasta arvamus toitainete ja energiatarbimise kohta Euroopa Ühenduses. Sellest arvamusest selgub, et tervisele ohtlikkuse lävi ületab võrdlusandmed elanikkonna tarbimise kohta umbes kolm korda tsingi puhul, viis korda D-vitamiini, kümme korda A-vitamiini, vase ja seleeni ning peaaegu 25 korda folaatide puhul.
64 – Lisaks eespool viidatud kohtuotsusele komisjon v. Taani, võib välja tuua eespool viidatud 5. veebruari 2004. aasta kohtuotsused Prantsuse õigusaktide kohta komisjon v. Prantsusmaa ja Greenham ja Abel ning Itaalia õigusaktide kohta 19. juuni 2003. aasta kohtuotsuse komisjon v. Itaalia, millele on viidatud 22. joonealuses märkuses, ja 5. veebruari 2004. aasta otsuse komisjon v. Itaalia.
65 – Kostja vastus, punkt 9.
66 – Kostja vastus, punkt 11.
67 – Madalmaade Kuningriigi välja toodud asjaolud puudutavad peamiselt kaht rühma, rasedad naised ja eakad inimesed.
68 – Kostja vastus, punkt 45.
69 – Eespool viidatud 5. veebruari 2004. aasta kohtuotsus komisjon v. Prantsusmaa, punkt 61.
70 – Madalmaade Kuningriigi kohtuistungil esitatud märkuste kohaselt viiakse selline uuring läbi iga viie aasta tagant, mis võimaldab kehtivaid õigusakte vajadusel ajakohastada.
71 – Vt näiteks 40. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Bellon, punkt 16.
72 – Toiduainetele mikrolisandite lisamist käsitleva määruse artikkel 5.
73 – Vt eelkõige 25. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Sandoz, punkt 17; 25. joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Muller jt, punkt 23; 16. juuli 1992. aasta otsus kohtuasjas C‑95/89: komisjon v. Itaalia (EKL 1992, lk I‑4545, punktid 8–10); eespool viidatud 23. septembri 2003. aasta kohtuotsus komisjon v. Taani, punkt 44 ja eespool viidatud 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus komisjon v. Saksamaa, punkt 70.