EUROOPA KOMISJON

Brüssel,10.9.2025

COM(2025) 506 final

2025/0284(NLE)

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS

seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil

SELETUSKIRI

1.Kavandatav reguleerimisese

Käesolevas ettepanekus käsitletakse otsust, millega määratakse kindlaks seisukoht, mille liikmesriigid võtavad liidu nimel Ülemaailmse Postiliidu (UPU) 28. kongressil seoses Ülemaailmse Postiliidu haldusnõukogu aruandega, mille kongress võtab teadmiseks, ja selle I lisaga, milles sisalduva tõlgenduse kohaselt ei ole ELi õigusakt kooskõlas Ülemaailmse Postiliidu eeskirjadega, ning kongressile esitatud julgeoleku- ja tollialaste ettepanekutega (ettepanekud 9 ja 15). Need ettepanekud on seotud ka Ülemaailmse Postiliidu organite (haldusnõukogu, postiteenuste nõukogu) edasise tööga Dubai tsüklis ja Ülemaailmse Postiliidu õigusaktide (põhikiri, konventsioon) võimalike muudatustega, mis esitatakse 2029. aastal toimuval 29. maailmakongressil.

2.Ettepaneku taust

2.1.Ülemaailmne Postiliit

Ülemaailmse Postiliidu konventsiooni (edaspidi „Ülemaailmse Postiliidu konventsioon“) eesmärk on reguleerida rahvusvahelist postivahetust ning standardida ja lihtsustada asjakohaseid protseduure ja tasusid. Konventsioon jõustus 1874. aastal ja sellega loodi Ülemaailmne Postiliit. 1948. aastal sai Ülemaailmsest Postiliidust ÜRO spetsialiseeritud asutus. Ülemaailmne Postiliit on üleilmne esindusorgan, mis koordineerib selle liikmesriikide postiteenuste poliitikat ja hõlbustab ühtset ülemaailmset postisüsteemi.

Kuigi EL ei ole Ülemaailmse Postiliidu liige, on kõik ELi liikmesriigid selle liikmed. Euroopa Liidu staatus ametliku vaatlejana (keda esindab Euroopa Komisjon) lepiti siiski kokku 2012. aasta Doha kongressil 1 .

2.2.Ülemaailmse Postiliidu kongress

Ülemaailmse Postiliidu kongress on Ülemaailmse Postiliidu kõrgeim organ ja koosneb selle liikmesriikide täievolilistest esindajatest. Kongress tuleb üldjuhul kokku iga nelja aasta järel. Kongressil on kõik Ülemaailmse Postiliidu volitused, mida ei ole Ülemaailmse Postiliidu õigusaktide kohaselt sõnaselgelt delegeeritud mõnele teisele organile. Nimetatud volituste hulka kuulub õigus muuta Ülemaailmse Postiliidu põhikirja, ülemaailmset postikonventsiooni ja erikokkuleppeid. Kongress võib vastu võtta ka resolutsioone, otsuseid, soovitusi ja ametlikke arvamusi, mis koos moodustavad kongressi otsused.

2.3.Ülemaailmse Postiliidu kongressi kavandatav akt

Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil tehakse ettepanek võtta teadmiseks Ülemaailmse Postiliidu haldusnõukogu koostatud aruanne ja kiita heaks üldine ettepanek, mis on seotud tollipoliitika ja õigusliku raamistiku edasiarendamisega (ettepanek 9). Lisaks on Ameerika Ühendriigid esitanud veel ühe ettepaneku (ettepanek 15), mis sisaldab transpordi turvalisuse ja tolliga seotud aspekte. Ülemaailmse Postiliidu organid jätkavad Dubai tsüklis tööd nende ettepanekute alusel ning 2029. aastal toimuval 29. ülemaailmsel postikongressil võidakse esitada Ülemaailmse Postiliidu õigusaktide (põhikiri, konventsioon) võimalikud muudatused.

Ettepaneku 9 eesmärk on lahendada murekohad, mille teatavad Ülemaailmse Postiliidu liikmesriigid tõstatasid selle sekretariaadi kaudu, et Ülemaailmse Postiliidu õigusaktid võivad olla liidu tolliseadustikuga 2 vastuolus osas, mis puudutab sätteid, mis reguleerivad elektrooniliste eelandmete vahetamist ja kogumist, st ELi kontekstis seoses sisenemise ülddeklaratsiooni käsitlevate sätetega.

Need liikmesriigid soovivad õiguslikult eristada ühelt poolt transiiti/ümberlaadimist ja teiselt poolt importi (st kaubad, mille lõppsihtkoht on ELis), mis tähendab, et liidu tolliseadustik ja selle nõuded elektrooniliste eelandmete kohta, mida toetab liidu tolliseadustiku kohane impordikontrollisüsteem 2 (ICS2), on „õiguslikult kehtivad/kohaldatavad“ ainult impordi suhtes. Need liikmed on väitnud, et Ülemaailmse Postiliidu põhikirja artiklis 1 sätestatud transiidivabaduse põhimõtet tuleks seega pidada liidu tolliseadustiku kohaste sisenemise ülddeklaratsiooni ICS2s esitamise õiguslike nõuete, eelkõige liidu tolliseadustiku delegeeritud õigusakti 3 artikli 113a lõigete 2 ja 4 rikkumiseks.

2023. aastal Riyadhis toimunud Ülemaailmse Postiliidu neljandal erakorralisel kongressil, mis järgnes arutelule probleemide üle, mida Ülemaailmse Postiliidu määratud ettevõtjatele põhjustavad elektrooniliste eelandmete reguleerimise korra nõuded, loodi rakkerühm, et analüüsida õiguslikke, operatiivseid, regulatiivseid ja tehnilisi küsimusi, mis on seotud elektroonilisi eelandmeid puudutavate tolli- ja turvanõuetega, keskendudes eelkõige ICS2 raames võetavatele Euroopa Liidu meetmetele.

Rakkerühma abistas Ülemaailmse Postiliidu rahvusvahelise büroo (UPU IB) õigusnõustaja, kes andis oma õigusliku hinnangu ELi meetmete võimaliku mõju kohta Ülemaailmse Postiliidu õigusaktides sätestatud ühise postiterritooriumi ja transiidivabaduse aluspõhimõtetele (eelkõige riigisiseste ja rahvusvaheliste postisaadetiste vahel diskrimineerimise keelu põhimõtetele) ning selliste meetmete kooskõla kohta nende aluspõhimõtetega.

Ülemaailmse Postiliidu rahvusvahelise büroo õigusnõustaja õigusliku hinnangu kohaselt on ELi elektrooniliste eelandmete nõuded (sisenemise ülddeklaratsiooni vormis), eelkõige need, mis puudutavad kaupu, mida ei kavatseta kunagi importida, vaid mis liiguvad läbi ELi, nende aluspõhimõtetega vastuolus. Selle hinnangu järgi koheldakse rahvusvahelisi postisaadetisi liidu tolliseadustiku sätete alusel nende „transiiditoimingute“ kontekstis riigisiseste postisaadetistega võrreldes diskrimineerivalt, nõudes, et kolmandate riikide postiettevõtjad esitaksid ELi kaudu saadetud postipakkide kohta sisenemise ülddeklaratsiooni, nägemata niisugust kohustust aga ette postipakkide puhul, mille ELis asuv postiettevõtja saadab teise liikmesriiki, Norrasse või Šveitsi.

Ameerika Ühendriikide esitatud ettepanekus 15 käsitletakse ohtlike ja keelatud kaupadega seotud standardite ja protokollide rakendamise, täiustamise ja ajakohastamise tõhustamist Ülemaailmse Postiliidu raames, et suurendada transpordi ohutust ja turvalisust ning võidelda selle vastu, et rahvusvahelisi postivoogusid kasutatakse ohtlike ja keelatud kaupade veoks.

3.Liidu nimel võetav seisukoht

Eelseisval Ülemaailmse Postiliidu kongressil esitatavate ettepanekute sisu kuulub kindlalt Euroopa Liidu ainupädevusse. Kõik liikmesriigid kohaldavad samu tollitariife ja -eeskirju. Liidu tollialaste õigusaktidega on kehtestatud olulised tolli turvameetmed, mille eesmärk on tagada, et tolliasutustel on võimalik enne kauba liidu tolliterritooriumile sisenemist käsitleda liidu ja selle elanike julgeolekut ja ohutust või tarneahelaid ähvardavaid riske. Selleks on olemas uus ICS2 ja elektroonilised eelandmed, mille ettevõtjad, sealhulgas postiettevõtjad, peavad ICS2 kaudu tolliasutustele esitama. Niisiis on vaja Ülemaailmse Postiliidu rahvusvahelise büroo koostatud aruande suhtes võtta üksainus seisukoht, mis seab kahtluse alla ELi meetmete kokkusobivuse Ülemaailmse Postiliidu konventsiooniga.

ELi meetmed on kooskõlas Maailma Tolliorganisatsiooni (WCO) ja Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) raames välja töötatud rahvusvaheliste eeskirjade ja standardite ning Ülemaailmse Postiliidu raamistikuga.

Euroopa Komisjon ja liikmesriigid on järjekindlalt seisukohal, et liidu tolliseadustiku sätted, mis käsitlevad sisenemise ülddeklaratsiooni esitamist eeldatava riskianalüüsi tegemiseks ohutuse ja turvalisuse eesmärgil transiidi/ümberlaadimise korral, ei ole vastuolus Ülemaailmse Postiliidu põhikirja artiklis 1 sätestatud transiidivabaduse põhimõttega. Asjaolu, et Ülemaailmse Postiliidu konventsiooni kohased postisaadetised läbivad ELi tolliterritooriumi ja kuuluvad seetõttu tollijärelevalve alla ning võivad kuuluda tollikontrolli alla, ei tähenda, et need saadetised ei ole transiidiks „vabad“.

Lisaks ei tähenda Ülemaailmse Postiliidu õigusaktide kohane transiidivabadus seda, et kõnesoleva kauba liikumise suhtes ei kohaldata tollijärelevalve ega tollikontrolli eeskirju. Liidu tolliseadustikus ei ole ette nähtud vabastust tollikontrollist ja tollijärelevalvest (vastavalt liidu tolliseadustiku artikli 5 lõigetes 3 ja 27 esitatud määratlustele), mida tuleb teha, et tagada vastavus tollialastele õigusaktidele ja muudele õigusaktidele, mis reguleerivad kauba igat liiki liikumist.

Lisaks ei ole transiidivabadus absoluutne põhimõte. Ülemaailmse Postiliidu konventsiooni artiklis 8 on sätestatud, et konventsiooniosalised riigid ja nende määratud ettevõtjad võtavad postitoimingute kõikide tasandite jaoks vastu ennetava julgeolekustrateegia ja rakendavad seda, et säilitada omavahelise posti ohutu ja turvaline transport ja transiit. Seega ei ole transiit Ülemaailmse Postiliidu konventsiooni alusel turvameetmete kohaldamisel välistatud. See tähendab nende riikide jaoks üldsuse usalduse säilitamist ja tugevdamist määratud ettevõtjate osutatavate postiteenuste vastu. Lisaks ei ole tõendeid selle kohta, et Ülemaailmses Postiliidus on kunagi olnud arusaam, et transiidivabadus või ühine postiterritoorium piirab sõnaselgelt (artikkel 23) liikmesriikide suveräänset õigust kehtestada postikaupade impordi, ekspordi või transiidi suhtes asjakohaseid tolli- ja julgeolekukontrolle.

Lisaks ei ole diskrimineerimist kolmandate riikide ja ELi postiettevõtjate vahel. Kuigi Euroopa Liit ei ole Ülemaailmse Postiliidu liige, on ELi ühine tollipoliitika oluline element, mida tunnustavad kõik Ülemaailmse Postiliidu liikmed WTOs, Maailma Tolliorganisatsioonis või kahepoolsetes kaubandussuhetes. Liidu siseturg ja tolliliit tähendavad, et asjaomased eeskirjad ja nõuded, mida varem liikmesriikide vahel kohaldati, on Euroopa Liidu välispiiril kohaldatavate ühiste nõuete alusel kaotatud. Liidu tolliseadustikuga ohutuse ja turvalisuse kaitse eesmärgil ICS2 süsteemi rakendamiseks kehtestatud elektrooniliste eelandmete nõudeid kohaldatakse eranditult kõigi sissetulevate kaupade suhtes. Need on liidu õigusega kehtestatud nõuded, mida tuleb täita ilma eranditeta. ELi liikmesriikide ja kolmandate riikide eristamine on põhjendatud ELi tasandil kehtestatud ühtlustatud kontrolli tõttu. Seetõttu ei ole ELi liikmesriigid ja kolmandad riigid samas õiguslikus olukorras.

Ülemaailmse Postiliidu standardite ja protokollide täiustamine, et saada ohutuse ja turvalisuse eesmärgil eelnevat elektroonilist teavet, on teretulnud algatus.

Arvestades seda, et EL ise ei ole Ülemaailmse Postiliidu liige ja et ELi liikmesriigid on Ülemaailmse Postiliidu liikmed, on liikmesriigid kohustatud tegutsema ühiselt liidu huvides.

Käesoleva nõukogu otsuse eesmärk on tagada, et liikmesriigid saaksid ühise seisukoha alusel kinnitada, et liidu tolliseadustiku kohased ELi tolli turvameetmed on kooskõlas Ülemaailmse Postiliidu õigusaktide ja nende aluspõhimõtetega ning et EL ja selle liikmesriigid toetavad jätkuvat tööd elektrooniliste eelandmete nõuetega seotud praktiliste ja operatiivsete küsimuste lahendamisel, tagades samal ajal ELi sisenemise ülddeklaratsiooni nõuete järgimise.

4.Õiguslik alus

4.1.Menetlusõiguslik alus

4.1.1.Põhimõtted

Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 218 lõikega 9 on ette nähtud võtta vastu otsused, „millega kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku“.

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõiget 9 kohaldatakse olenemata sellest, kas liit on asjaomase organi liige või asjaomase lepingu osaline 4 .

Mõiste „õigusliku toimega aktid“ hõlmab akte, millel on õiguslik toime asjaomase organi suhtes kehtiva rahvusvahelise õiguse normide alusel. Siia hulka kuuluvad ka sellised õiguslikud vahendid, mis ei ole rahvusvahelise õiguse kohaselt siduvad, aga mis „võivad mõjutada otsustavalt liidu seadusandja vastu võetud õigusaktide sisu“ 5 .

4.1.2.Kohaldamine käesoleval juhul

Ülemaailmne Postiliit on lepinguga, st Ülemaailmse Postiliidu konventsiooniga loodud organ.

Aruanne, mis Ülemaailmse Postiliidu kongressil tuleb heaks kiita, on õigusliku toimega akt, kuna kavandatav akt sisaldab õiguslikke tõlgendusi, mille kohaselt teatavad liidu tolliseadustiku alusel vastu võetud ELi õigusaktid ei ole kooskõlas Ülemaailmse Postiliidu konventsiooniga. Sellise aruande vastuvõtmine võib seega ELi õigusakte oluliselt mõjutada.

Kavandatav akt ei täienda ega muuda lepingu institutsioonilist raamistikku.

Seega on esildatud otsuse menetlusõiguslik alus ELi toimimise lepingu artikli 218 lõige 9.

4.2.Materiaalõiguslik alus

4.2.1.Põhimõtted

ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 kohase otsuse materiaalõiguslik alus sõltub eelkõige selle kavandatava akti eesmärgist ja sisust, mida liidu nimel võetav seisukoht puudutab. Kui kavandatava aktiga taotletakse kahte eesmärki või reguleeritakse kahte valdkonda ning üht neist võib pidada peamiseks või ülekaalukaks ja teine on kõrvalise tähtsusega, peab ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 kohasel otsusel olema üksainus, peamisest või ülekaalukast eesmärgist või valdkonnast tulenev materiaalõiguslik alus.

4.2.2.Kohaldamine käesoleval juhul

Kavandatava aktiga taotletakse eesmärke ja reguleeritakse tollikoostöö valdkonda tolliliidu, ühise kaubanduspoliitika ja siseturu raames. Kavandatava akti kõnealused aspektid on omavahel lahutamatult seotud ja ükski neist ei ole võrreldes teistega kõrvalise tähtsusega.

Seepärast on esildatud otsuse materiaalõiguslik alus ELi toimimise lepingu artikkel 33.

4.3 Järeldus

Esildatud otsuse õiguslik alus peaks olema ELi toimimise lepingu artikkel 33 koostoimes artikli 218 lõikega 9.

2025/0284 (NLE)

Ettepanek:

NÕUKOGU OTSUS

seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil

EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,

võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikleid 33, 114 ja 207 koostoimes artikli 218 lõikega 9,

võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut

ning arvestades järgmist:

(1)Ülemaailmse Postiliidu konventsioon (edaspidi „leping“) jõustus 1874. aastal. EL ei ole Ülemaailmse Postiliidu liige, kuid kõik ELi liikmesriigid on selle liikmed.

(2)Määrusega (EL) nr 952/2013 (edaspidi „tolliseadustik“) ja komisjoni delegeeritud määrusega (EL) 2015/2446 tagab liit turvalisuse ja ohutuse oma välispiiridel, nõudes teatavate elektrooniliste andmete esitamist kõigi liidu tolliterritooriumile sisenevate kaupade, sealhulgas postisaadetistes sisalduva kauba kohta (elektroonilised eelandmed). See nõue on põhjendatud, et leevendada võimalikku ohtu transpordi tarneahelatele, liidu ja selle elanike julgeolekule ja ohutusele, inimeste, loomade või taimede tervisele, keskkonnale või tarbijatele.

(3)Ülemaailmse Postiliidu kongressi kodukorra artikli 10 lõike 3, artikli 13, artikli 14 lõike 2, artiklite 16 ja 18 ning artikli 19 lõike 2 kohaselt võib Ülemaailmne Postiliit esitatud ettepanekud teadmiseks võtta ja heaks kiita, antud juhul Ülemaailmse Postiliidu kongressi 3. komitees.

(4)Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil palutakse võtta teadmiseks aruanne, mis sisaldab Ülemaailmse Postiliidu sekretariaadi liikme koostatud õiguslikku arvamust, milles seatakse kahtluse alla elektroonilisi eelandmeid käsitleva liidu õigusraamistiku kokkusobivus teatavate põhimõtetega, mis on sätestatud Ülemaailmse Postiliidu põhikirjas, ning tolliliidu rahvusvaheliselt väljakujunenud õigusliku olemusega. Lisaks palutakse Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil heaks kiita üldiste suuniste ettepaneku vormis resolutsioon (ettepanek 9), mille eesmärk on kasutada seda aruannet ja õiguslikku arvamust tollialaste õigusaktide jätkuva läbivaatamise alusena.

(5)Ülemaailmse Postiliidu 28. kongress vaatab läbi ka Ameerika Ühendriikide ettepaneku suunata Ülemaailmse Postiliidu poliitikatsüklit ning sellega seotud töörühmade ja komiteede tööd selliselt, et Ülemaailmse Postiliidu standardeid, suuniseid ja rakendusmeetmeid, mis on seotud transpordi ohutuse ja turvalisusega ning võitlusega ohtlike ja keelatud kaupade vastu rahvusvahelises postis, tõhustakse ja laiendatakse.

(6)Seepärast on asjakohane määrata kindlaks liidu nimel Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil võetav seisukoht, et kaitsta liidu ja selle liikmesriikide õigusi ja huve.

(7)Seepärast tuleks tagada, et liikmesriigid võtavad kooskõlastatud seisukoha, et aktiivselt toetada liidu tolliterritooriumile sisenevate kaupade turvanõudeid käsitleva liidu õigusraamistiku vastavust Ülemaailmse Postiliidu põhikirjale ja õigusaktidele.

(8)Kuna ELi ei ole Ülemaailmse Postiliidu liige, esitavad liidu seisukoha ühiselt liikmesriigid, kes on Ülemaailmse Postiliidu liikmed,

ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:

Artikkel 1

Liidu nimel Ülemaailmse Postiliidu 28. kongressil võetav seisukoht on esitatud käesoleva otsuse addendum’is.

Artikkel 2

Artiklis 1 osutatud seisukoha esitavad ühiselt liikmesriigid, kes on Ülemaailmse Postiliidu liikmed.

Artikkel 3

Käesolev otsus jõustub selle vastuvõtmise päeval.

Käesolev otsus on adresseeritud liikmesriikidele.

Brüssel,

(1)    Nõukogu dokument 9341/12, 8. mai 2012. Ülemaailmse Postikongressi (Doha 2012) resolutsioon C 78.

(2)    Euroopa Parlamendi ja nõukogu 9. oktoobri 2013. aasta määrus (EL) nr 952/2013, millega kehtestatakse liidu tolliseadustik (ELT L 269, 10.10.2013, lk 1).

(3)    Komisjoni 28. juuli 2015. aasta delegeeritud määrus (EL) 2015/2446, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 952/2013 seoses liidu tolliseadustiku teatavaid sätteid täpsustavate üksikasjalike eeskirjadega

(4)    Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 7. oktoober 2014, Saksamaa vs. nõukogu, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, punkt 64.

(5)    Kohtuotsus, Euroopa Kohus, 7. oktoober 2014, Saksamaa vs. nõukogu, C-399/12, ECLI:EU:C:2014:2258, punktid 61–64.