EUROOPA KOMISJON
Brüssel,28.2.2025
COM(2025) 67 final
2025/0037(NLE)
Ettepanek:
NÕUKOGU OTSUS
seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni osaliste komisjonis seoses kõnealuse komisjoni kodukorra muutmisega küsimustes, mis on seotud kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise põhimõttega
SELETUSKIRI
1.Kavandatav reguleerimisese
Ettepanekus käsitletakse otsust, millega määratakse kindlaks seisukoht, mis võetakse liidu nimel Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni (edaspidi „Istanbuli konventsioon“ või „konventsioon“) osaliste komisjonis 1 seoses konventsiooniosaliste komisjoni esimehe poolt Istanbuli konventsiooni osaliste komisjoni kodukorra muutmiseks tehtud ettepaneku (IC-CP(2025)1 prov) kavandatud vastuvõtmisega. Ettepanekuga lisatakse hääletuskorda (artikkel 20) konsensusklausel ja läbivaatamisklausel ning muudetakse hääleõiguseta osalejaid käsitlevat artiklit (artikkel 2). Kodukorra muutmine osutus vajalikuks pärast Euroopa Liidu ühinemist Istanbuli konventsiooniga.
2.Ettepaneku taust
2.1.Istanbuli konventsioon
Istanbuli konventsiooniga kehtestatakse terviklik ja ühtlustatud normistik naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamiseks ja tõkestamiseks Euroopas ja mujal. Konventsioon jõustus 1. augustil 2014.
EL kirjutas konventsioonile alla juunis 2017 ja viis ühinemismenetluse lõpule 28. juunil 2023, mille järel konventsioon jõustus ELi suhtes 1. oktoobril 2023. EL on konventsiooniga ühinenud küsimustes, mis kuuluvad tema ainupädevusse, nimelt küsimustes, mis on seotud liidu institutsioonide ja avaliku haldusega 2 , ning küsimustes, mis on seotud kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise põhimõttega 3 . Iirimaa ja Taani ei ole kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise küsimustes liidu pädevuse teostamisega seotud 4 . Kõik ELi liikmesriigid on konventsioonile alla kirjutanud ja seisuga 5. veebruar 2025 on 22 liikmesriiki selle ratifitseerinud ja saanud seega õiguse konventsiooniosaliste komisjonis 5 hääletada. Praegu on konventsioonil 39 osalist, sealhulgas EL ja 22 ELi liikmesriiki.
2.2.Konventsiooniosaliste komisjon
Konventsiooniosaliste komisjon on Istanbuli konventsiooni järelevalvemehhanismi poliitiline organ ja koosneb konventsiooniosaliste esindajatest. Konventsiooni artikli 67 lõike 2 kohaselt on konventsiooniosaliste komisjoni ülesanne valida naistevastase vägivalla ja perevägivallaga võitlemise eksperdirühma (edaspidi „GREVIO“) liikmed. Konventsiooni artikli 68 lõike 12 kohaselt võib konventsiooniosaliste komisjon võtta GREVIO aruannete ja järelduste alusel vastu konventsiooniosalistele suunatud soovitusi konventsiooni rakendamise kohta. Samuti valvab konventsiooniosaliste komisjon nende soovituste rakendamise järele, kui kolmeaastane rakendamisperiood on lõppenud 6 . Lisaks uurib konventsiooniosaliste komisjon talle GREVIO poolt konventsiooni artikli 68 lõike 15 kohaselt edastatud eriuurimiste tulemusi. Konventsiooniosaliste komisjon valib ka juhatuse liikmed – esimehe ja kaks aseesimeest 7 .
Konventsiooniosaliste komisjon võttis 4. mail 2015 oma esimesel kohtumisel konventsiooni artikli 67 lõike 3 alusel vastu oma kodukorra 8 (edaspidi „kodukord“). Kodukorra artikli 20 esimeses lõikes on sätestatud, et „[i]gal komisjoni liikmel on üks hääl“ ja kolmandas lõikes, et komisjoni otsuste vastuvõtmiseks vajalik kvoorum on „antud häälte kahekolmandikuline enamus“. Sama kvoorum on vajalik ka kodukorra muutmiseks (artikkel 25). Seni on konventsiooniosaliste komisjoni tavaks olnud võtta soovitused ja järeldused vastu konsensuse alusel.
2.3.Konventsiooniosaliste komisjoni kodukorra kavandatav muudatus
28. augustil 2023 tegi konventsiooniosaliste komisjoni sekretariaat ettepaneku teha kodukorras teatavad muudatused, et kajastada liidu ühinemise mõju kõnealuse komisjoni toimimisele ja eelkõige hääletamist puudutavatele sätetele. Konventsiooniosaliste komisjoni sekretariaat andis konventsiooniosalistele võimaluse esitada märkusi. Liit esitas 22. aprillil 2024 vastu võetud nõukogu otsustega (EL) 2024/1669 ja 2024/1680 kodukorra muutmiseks teatavad alternatiivsed muudatusettepanekud
9
. Konventsiooniosaliste komisjoni 16. kohtumisel 31. mail 2024 esitasid EL ja Ühendkuningriik oma soovitused. Järgnenud arutelude käigus oli mitu ELi mittekuuluvat liikmesriiki ELi ettepaneku vastu. Kuna kokkulepet ei olnud võimalik saavutada, otsustas komisjon, et selle esimees peab kompromisslahenduse leidmiseks mitteametlikke arutelusid. Pärast mitteametlikke konsultatsioone esitas esimees 2024. aasta novembris uue ettepaneku (IC-CP(2024)12 prov), mida arutati komisjoni 17. koosolekul 17. detsembril 2024. Ettepaneku kohaselt tuleks jätkata kehtiva hääletuskorra kohaldamist, kuid seda tuleks täiendada konsensusklausli ja läbivaatamisklausliga. Mitu ELi mittekuuluvat riiki soovis, et ELi hääleõigust Euroopa Nõukogu konventsioonides reguleeritaks horisontaalselt kõigi konventsioonide puhul, mille osaline EL on, kuid nad olid valmis muudetud ettepanekut aktsepteerima ajutise lahendusena. Ükski pool ei nimetanud uue ettepanekuga seoses murekohti, välja arvatud mõned väikesed sõnastusettepanekud. 13. veebruaril 2025 edastas konventsiooniosaliste komisjoni sekretariaat konventsiooniosaliste komisjoni esimehe muudetud ettepaneku, millega muudetakse Istanbuli konventsiooni osaliste komisjoni kodukorda (dokument IC-CP(2025)1prov) (edaspidi „kavandatav akt“). Sekretariaat kutsus konventsiooniosalisi üles ettepanekut kirjaliku menetluse teel heaks kiitma. Lisaks teatati, et kui sekretariaadile ei ole 30. aprilliks 2025 kirjalikult vastuväiteid esitatud, käsitatakse kavandatud akti vastuvõetud aktina.
3.Liidu nimel võetav seisukoht
Esimees teeb ettepaneku võtta kodukorra artikkel 20 („Hääletamine“) uuesti vastu järgnevate muudatustega.
Esiteks tehakse ettepanek lisada artikli 20 lõikesse 1 konsensusklausel, milles sätestatakse, et komisjon teeb kõik endast oleneva, et jätkata otsuste tegemist konsensuse alusel. Ainult juhul, kui see ei ole võimalik, toimub hääletamine vastavalt selle artikli sätetele.
Seetõttu nummerdatakse artikli 20 lõiked 1–6 ümber lõigeteks 2–7. Nende lõigete kohta muid muudatusettepanekuid ei tehta.
Teiseks lisatakse artikli 20 lõikega 8 läbivaatamisklausel, milles sätestatakse, et komisjon vaatab kodukorra kohaldamise läbi hiljemalt kolm aastat pärast selle klausli vastuvõtmist ning vajaduse korral varem esimehe algatusel või vähemalt kolme konventsiooniosalise taotlusel. Vajaduse korral tuleks artikkel läbi vaadata, et käsitleda võimalikke probleeme ja puudusi vastavalt artiklis 25 sätestatud menetlusele.
Kolmandaks tehakse ettepanek, et nimekirjast, mis on esitatud kodukorra artikli 2 lõike 2 punktis b ja milles on loetletud esindajad, kellel on lubatud osaleda konventsiooniosaliste komisjoni koosolekutel ilma hääleõiguseta ja kulude katmiseta, jäetaks välja viide Euroopa Liidule. See norm on aegunud, kuna Euroopa Liidust on saanud konventsiooniosaliste komisjoni täisliige.
Tehakse ettepanek, et ELi seisukoht peaks olema dokumendis IC-CP(2025)1prov kodukorra muutmiseks esitatud muudetud ettepaneku vastuvõtmisele vastuväiteid mitte esitada. Ettepanek tähendaks, et praegune hääletuskord jääb sisuliselt kehtima. Seega oleks liidul üks hääl lisaks konventsiooniosalisteks olevate liikmesriikide häältele. Samuti tuleks heaks kiita artiklis 20 sätestatud kaks täiendavat elementi: konsensusklausliga kodifitseeritakse konventsiooniosaliste komisjoni praegune tava ja läbivaatamisklauslis väljendatakse kavatsust kodukord järgmise kolme aasta jooksul uuesti läbi vaadata, ilma et see mõjutaks konkreetseid tulemusi.
4.Õiguslik alus
4.1.Menetlusõiguslik alus
4.1.1.Põhimõtted
Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 218 lõikega 9 on ette nähtud, et võetakse vastu otsus, millega kehtestatakse „lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku“.
Mõiste „õigusliku toimega aktid“ hõlmab akte, millel on õiguslik toime asjaomase organi suhtes kehtiva rahvusvahelise õiguse normide alusel. Siia hulka kuuluvad ka sellised õiguslikud vahendid, mis ei ole rahvusvahelise õiguse kohaselt siduvad, aga mis „võivad mõjutada otsustavalt liidu seadusandja vastu võetud õigusaktide sisu“ 10 .
4.1.2.Kohaldamine käesoleval juhul
Konventsiooniosaliste komisjon on Istanbuli konventsiooniga loodud organ. Kodukorra uus muudatus, mille konventsiooniosaliste komisjon peab vastu võtma, kujutab endast õigusliku toimega akti. Kavandatav akt on rahvusvahelise õiguse alusel siduv kooskõlas konventsiooni artikli 67 lõikega 3. Kavandatava aktiga ei täiendata ega muudeta konventsiooni institutsioonilist raamistikku. Seega on esildatud otsuse menetlusõiguslik alus ELi toimimise lepingu artikli 218 lõige 9.
4.2.Materiaalõiguslik alus
4.2.1.Põhimõtted
ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 kohase otsuse materiaalõiguslik alus sõltub eelkõige selle kavandatava akti eesmärgist ja sisust, mida liidu nimel võetav seisukoht puudutab. Kui kavandatava aktiga taotletakse kahte eesmärki või reguleeritakse kahte valdkonda ning üht neist võib pidada peamiseks või ülekaalukaks, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, peab ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 kohasel otsusel olema üksainus materiaalõiguslik alus, st peamise või ülekaaluka eesmärgi või valdkonna tõttu nõutav õiguslik alus.
Kui kavandatava aktiga taotletakse mitut eesmärki või reguleeritakse mitut valdkonda, mis on üksteisega lahutamatult seotud ning millest ükski ei ole võrreldes teistega kõrvalise tähtsusega, tuleb erandina nimetada ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 9 kohase otsuse materiaalõigusliku alusena mitu vastavat õiguslikku alust.
4.2.2.Kohaldamine käesoleval juhul
Kavandatava akti peamine eesmärk on muuta kodukorda pärast liidu ühinemist Istanbuli konventsiooniga. Mis puudutab materiaalõiguslikku alust, siis on EL ühinenud Istanbuli konventsiooniga küsimustes, mis kuuluvad tema ainupädevusse, nimelt küsimustes, mis on seotud liidu institutsioonide ja avaliku haldusega, 11 ning küsimustes, mis on seotud kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise põhimõttega 12 . ELi ühinemine Istanbuli konventsiooniga jagati kaheks eraldi nõukogu otsuseks, et võtta arvesse Taani ja Iirimaa eriseisukohta seoses ELi toimimise lepingu V jaotisega. Sellest tulenevalt jagatakse otsus, millega määratakse kindlaks liidu nimel kavandatava akti asjus konventsiooniosaliste komisjonis võetav seisukoht, kaheks paralleelseks otsuseks. Käesoleva otsuse õiguslik alus on seotud kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise põhimõttega. Seepärast moodustavad esildatud otsuse materiaalõigusliku aluse järgmised sätted: artikli 82 lõige 2, artikkel 84 ja artikli 78 lõige 2.
4.3.Järeldus
Esildatud otsuse õiguslikuks aluseks peaks olema ELi toimimise lepingu artikli 82 lõige 2, artikkel 84 ja artikli 78 lõige 2 koostoimes ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikega 9.
2025/0037 (NLE)
Ettepanek:
NÕUKOGU OTSUS
seisukoha kohta, mis võetakse Euroopa Liidu nimel Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni osaliste komisjonis seoses kõnealuse komisjoni kodukorra muutmisega küsimustes, mis on seotud kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö, varjupaiga ja mittetagasisaatmise põhimõttega
EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 82 lõiget 2, artiklit 84 ja artikli 78 lõiget 2 koostoimes artikli 218 lõikega 9,
võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut,
ning arvestades järgmist:
(1)Liit sõlmis Euroopa Nõukogu naistevastase vägivalla ja perevägivalla ennetamise ja tõkestamise konventsiooni (edaspidi „konventsioon“) nõukogu otsusega (EL) 2023/1075 13 seoses liidu institutsioonide ja avaliku haldusega ning nõukogu otsusega (EL) 2023/1076 14 seoses küsimustega, mis puudutavad õigusalast koostööd kriminaalasjades, varjupaika ja mittetagasisaatmist, ning see jõustus liidu suhtes 1. oktoobril 2023. Praeguseks on konventsioonil 39 osalist, sealhulgas liit ja 22 liikmesriiki.
(2)Konventsiooniosaliste komisjon on konventsiooni järelevalvemehhanismi organ. Konventsiooniosaliste komisjon on konventsiooni artikli 67 lõike 3 alusel vastu võtnud oma kodukorra (edaspidi „kodukord“). Kodukorras on sätestatud, et igal konventsiooniosalisel on üks hääl. Liidu ühinemine konventsiooniga nõuab kodukorras teatavaid kohandusi, eelkõige seoses hääleõigusega.
(3)Augustis 2023 tegi konventsiooniosaliste komisjoni sekretariaat ettepaneku teha kodukorras teatavad muudatused, et kajastada liidu ühinemise mõju kõnealuse komisjoni toimimisele. Sekretariaat palus konventsiooniosalistel esitada sõnastusettepanekud. Liit võttis oma seisukoha kavandatud muudatuste kohta vastu 22. aprillil 2024 15 ja esitas kodukorra alternatiivsed muudatusettepanekud. Konventsiooniosaliste komisjoni 16. koosolekul 31. mail 2024 ei olnud võimalik kavandatud muudatusettepanekutes kokkuleppele jõuda ning komisjon otsustas, et selle esimees korraldab mitteametlikud konsultatsioonid, et leida lahendus, mis on vastuvõetav kõigile komisjoni liikmetele.
(4)Pärast mitteametlikke konsultatsioone esitas esimees 2024. aasta novembris muudetud ettepaneku (IC-CP(2024)12 prov). Selle ettepaneku kohaselt tuleks jätkata kehtiva hääletuskorra kohaldamist, kuid seda tuleks täiendada konsensusklausliga (milles sätestatakse, et komisjon teeb kõik endast oleneva, et jätkata otsuste tegemist konsensuse alusel), ja läbivaatamisklausliga (mille kohaselt vaatab komisjon kodukorra kohaldamise läbi kolme aasta jooksul pärast muudatuste vastuvõtmist).
(5)13. veebruaril 2025 edastas konventsiooniosaliste komisjoni sekretariaat konventsiooniosaliste komisjoni esimehe muudetud ettepaneku, millega muudetakse Istanbuli konventsiooni osaliste komisjoni kodukorda (dokument IC-CP(2025)1prov) (edaspidi „kavandatav akt“).. Sekretariaat kutsus konventsiooniosalisi üles ettepanekut kirjaliku menetluse teel heaks kiitma. Lisaks teatati, et kui sekretariaadile ei ole 30. aprilliks 2025 kirjalikult vastuväiteid esitatud, käsitatakse kavandatud akti vastuvõetud aktina.
(6)On asjakohane määrata kindlaks liidu nimel võetav seisukoht, sest kavandatavad kodukorra muudatused on liidu jaoks õiguslikult siduvad.
(7)Kodukorra muudetud muutmisettepaneku vastuvõtmise tulemusena jääks kehtiv hääletuskord sisuliselt jõusse, kusjuures liidul on lisaks konventsiooniosalisteks olevate liikmesriikide häältele üks hääl. Konsensusklausli ja läbivaatamisklausli lisamine peaks olema liidule vastuvõetav. Konsensusklausliga kodifitseeritakse konventsiooniosaliste komisjoni praegune tava ja läbivaatamisklauslis väljendatakse kavatsust kodukord järgmise kolme aasta jooksul uuesti läbi vaadata, ilma et see mõjutaks konkreetseid tulemusi.
(8)Kodukorra artiklist, kus loetletakse osalejad, kes ei ole konventsiooniosaliste komisjoni liikmed, tuleks viide Euroopa Liidule välja jätta, kuna see on aegunud.
(9)Liidu võetav seisukoht peaks seetõttu olema mitte esitada vastuväiteid dokumendis IC-CP(2025)1prov kodukorra muutmiseks esitatud muudetud ettepaneku vastuvõtmisele.
(10)Nõukogu otsus (EL) 2023/1076 ei ole Iirimaale siduv ja seepärast ei osale Iirimaa käesoleva otsuse vastuvõtmisel.
(11)Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 22 (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Seisukoht, mis võetakse liidu nimel konventsiooni artikli 67 alusel moodustatud konventsiooniosaliste komisjonis, on mitte esitada vastuväiteid konventsiooniosaliste komisjoni esimehe poolt Istanbuli konventsiooni osaliste komisjoni kodukorra muutmiseks esitatud muudetud ettepaneku [IC-CP(2025)1 prov] vastuvõtmisele.
Artikkel 2
Käesolev otsus jõustub selle vastuvõtmise päeval.
Brüssel,
Nõukogu nimel
eesistuja