Brüssel,14.7.2023

SWD(2023) 395 final

KOMISJONI TALITUSTE TÖÖDOKUMENT

MÕJU HINDAMISE ARUANDE KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Lisatud järgmisele dokumendile:

Ettepanek:


EUROOPA PARLAMENDI JA NÕUKOGU MÄÄRUS,




millega muudetakse elavhõbedat käsitlevat Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. mai 2017. aasta määrust (EL) 2017/852 seoses hambaamalgaami ja muude elavhõbedat sisaldavate toodetega, mille suhtes kohaldatakse tootmis-, impordi- ja ekspordipiiranguid

{COM(2023) 395 final} - {SEC(2023) 395 final} - {SWD(2023) 396 final} - {SWD(2023) 397 final}


KOMMENTEERITUD KOKKUVÕTE

Poliitiline taust

Elavhõbe on ohtlik aine, mis ohustab keskkonda ja inimeste tervist. Pärast Minamata elavhõbedakonventsioonile alla kirjutamist 2013. aastal võttis EL vastu elavhõbedat käsitleva määruse (EL) 2017/852, millega kehtestati piirangud elavhõbeda kasutamisele mitmesugustes toodetes ja keelustati metallilise elavhõbeda eksport EList. Määruse artikli 19 lõike 1 kohaselt pidi komisjon andma aru läbivaatamise tulemuste kohta kolmes keskses valdkonnas:

·võimalused hambaamalgaami kasutamise järkjärgulise lõpetamiseks, soovitatavalt 2030. aastaks;

·elavhõbeda ja elavhõbedaühendite heide krematooriumidest ning

·võimalused II lisa veelgi ulatuslikumaks kooskõlla viimiseks asjakohaste liidu õigusaktidega, millega reguleeritakse elavhõbedat sisaldavate toodete turulelaskmist, ja sellest saadav keskkonnakasu.

Kõnealuses aruandes jõuti järeldusele, et hambaamalgaami järkjärguline kasutuselt kõrvaldamine enne 2030. aastat on tehniliselt teostatav ja majanduslikult otstarbekas ning et krematooriumide elavhõbedaheidet käsitlevat tõendusbaasi iseloomustab suur ebakindlus ja see nõuab lisatööd. Samuti kutsuti aruandes üles jätkama tööd, et hinnata vajadust keelustada teatavate elavhõbedat sisaldavate toodete turulelaskmine, tootmine ja eksport. See uuring võimaldab toetada komisjoni nende probleemsete valdkondade edasisel hindamisel eesmärgiga aidata kaasa määruse muutmisele. See töö ja kõik järgnevad seadusandlikud ettepanekud aitavad saavutada Euroopa rohelises kokkuleppes, nullsaaste tegevuskavas ja kestlikkust toetavas kemikaalistrateegias seatud nullsaaste eesmärki mürgivaba keskkonna loomiseks.

Uuringu eesmärgid

Uuringu üldine eesmärk oli vaadelda üksikasjalikumalt artikli 19 lõikes 1 käsitletud kolme probleemset valdkonda, et võimaldada toetada elavhõbedat käsitleva määruse (EL) 2017/852 muutmist. Sellega kõrvaldatakse allesjäänud lüngad ELi õigusaktides, et aidata kaasa Minamata konventsiooni ja Euroopa rohelise kokkuleppe eesmärkide saavutamisele. Konkreetsed poliitikaeesmärgid kolmes kõnealuses probleemses valdkonnas on järgmised.

1. probleem – hinnata, kas ja millal on võimalik hambaamalgaam järk-järgult kasutuselt kõrvaldada (enne 2030. aastat), järgimaks elavhõbedat käsitleva määruse (EL) 2017/852 artiklist 10 tulenevat kohustust vähendada järk-järgult hambaamalgaami kasutamist.

2. probleem – kooskõlas nullsaaste tegevuskavas kirjeldatud mürgivaba keskkonna loomise eesmärgiga vähendada krematooriumidest pärit heitkoguseid tasemeni, mida ei peeta inimeste tervise ega keskkonna puhul oluliseks.

3. probleem – vähendada elavhõbeda ringlust ühiskonnas selle kaudu, et piiratakse toodetes kasutatava elavhõbeda pakkumist ja nõudlust kõikides EList algavates tarneahelates. See on kooskõlas nullsaaste tegevuskavast ja kestlikkust toetavast kemikaalistrateegiast tuleneva kohustusega vähendada ELi saastejalajälge mujal maailmas ja piirata selliste toodete eksporti, mis on ELi turul keelatud.

Lähenemisviis

Nende kolme valdkonna põhjalikumaks hindamiseks määratleti lahendamist vajav probleem (sealhulgas põhitegurid ja peamine mõju), tehti kindlaks andmeallikad ja määrati kindlaks poliitikaeesmärgid igas probleemses valdkonnas. Seejärel töötati iga probleemse valdkonna jaoks välja lähtealus eri poliitikavariantide võrdlemiseks ja ettekujutuse saamiseks sellest, mis juhtuks siis, kui olukorda ei muudeta. Artikli 19 lõike 1 kohasest läbivaatamisaruandest ning liikmesriikide ja sidusrühmade panusest lähtuvalt koostati pikk poliitikameetmete loetelu. Seejärel vaadati need meetmed läbi, valiti välja neist sobivaimad ning hinnati kooskõlas parema õigusloome suunistega meetmete majanduslikku, sotsiaalset ja keskkonnamõju võrreldes lähtestsenaariumiga. Valikusse jäi kuus poliitikavarianti (allvariantidega), mida seejärel võrreldi, et määrata kindlaks eelistatud poliitikameetmete pakett. Uuringu üks läbivalt oluline element oli põhjalik sidusrühmadega konsulteerimise programm. See konsultatsioonistrateegia hõlmas avalikku konsultatsiooni, sihtuuringut, sihipäraseid küsitlusi, ühte teemarühma ja kahte konsultatsiooniseminari.

Probleemide määratlus

1. probleem – hambaamalgaam

Hambaamalgaami kasutatakse täidisena hambapindade taastamiseks ja see kujutab endast elavhõbeda suurimat järelejäänud tahtliku kasutuse valdkonda ELis. Hambaamalgaami kasutamine võib põhjustada elavhõbedaheidet ajal, mil hambaarst seda paigaldab või eemaldab, või eritumise tõttu või amalgaamplommiga inimeste tuhastamisel või matmisel. Need heitkogused omakorda kahjustavad inimeste tervist. Piiratud kokkupuudet elavhõbedaga võib esineda ka plommi kasutusea jooksul. Hambaamalgaami kasutamine on liikmesriigiti väga erinev, näiteks Rootsis on selle kasutamine täielikult lõpetatud, kuid kaheksa liikmesriiki kasutasid 2019. aastal plommides hambaamalgaami enam kui 50 % juhtudest. Hambaamalgaami jätkuva kasutamise põhjus võib olla puudulik teavitamine/teadlikkus elavhõbedavabadest alternatiividest, hambaarstide puudulik koolitus selliste alternatiivide kasutuselevõtuks või mõnel juhul ka suuremad kulud elavhõbedavabade alternatiivide hüvitamiseks.

2. probleem – elavhõbedaheide krematooriumidest

Inimeste säilmetes leiduvate elavhõbedat sisaldavate amalgaamtäidiste tõttu on krematooriumid ELis jätkuvalt oluline elavhõbedaheite allikas. ELis on krematooriumide arv ja suurus liikmesriigiti väga erinev, näiteks on liidus kõige rohkem krematooriume Hispaanias, kuid enamikus neist tuhastatakse aastas alla 350 inimese, samas kui Horvaatias tuhastatakse aastas keskmiselt 5000 inimest krematooriumi kohta. Aastatel 2010–2019 oli tuhastamiste arvu aastane kasv ELis 38 % ning hinnanguliselt kasvab see kõikjal ELis jätkuvalt kuni 2030. aastani. Elavhõbedaheidet krematooriumidest saab ära hoida heitkoguste vähendamise meetoditega. Praegu puuduvad kogu ELi hõlmavad eeskirjad selliste meetodite kasutamise kohta, ehkki neid hakatakse eeldatavalt kasutama üha rohkem ning heitkoguste vähendamise meetodeid soovitavad kasutada ka OSPARi komisjon ja HELCOM. Kuna amalgaamhambatäidised peavad vastu keskmiselt 15–20 aastat, jätkub heide krematooriumidest ka pärast hambaamalgaami järkjärgulist kasutuselt kõrvaldamist.

3. probleem – elavhõbedat sisaldavate toodete tootmine kolmandatesse riikidesse eksportimiseks

On kehtestatud mitmesuguseid õigusnorme elavhõbedat sisaldavate toodete turulelaskmise ja liitu importimise keelustamiseks, kuid teatavaid elavhõbedat sisaldavaid tooteid, mida on keelatud lasta ELi turule, toodetakse ELis jätkuvalt ja eksporditakse kolmandatesse riikidesse. See on oluline elavhõbedasaaste tekkimise põhjus kolmandates riikides, kus ELis valmistatud tooted suurendavad ohtlikest toodetest tulenevat koormust riigile. Paljudel juhtudel võivad elavhõbedat sisaldavad tooted sattuda prügilasse ning mõnel juhul need põletatakse. See nõrgendab ELi positsiooni üleilmse liidrina ja ohustab liidu suutlikkust täita oma eesmärke seoses ELi saastejalajälje vähendamisega mujal maailmas. Kõnealuses uuringus käsitletud asjaomaste elavhõbedat sisaldavate toodete hulka kuuluvad hambaamalgaam ja eri liiki lambid, mis on siseturul praegu juba keelatud või keelatakse peagi, kuid mida jätkuvalt toodetakse ja eksporditakse.

Poliitikavariandid

Artikli 19 lõike 1 kohasest komisjoni läbivaatamisaruandest ning liikmesriikide ja sidusrühmade panusest lähtuvalt koostati pikk loetelu võimalikest meetmetest. Seejärel vaadati need meetmed kooskõlas parema õigusloome vahendiga nr 16 läbi ja tehti kindlaks meetmed, mida tuleks täiendavalt analüüsida; põhjalikumaks analüüsimiseks jäi sõelale 13 meedet (kolm seoses hambaamalgaamiga, kuus seoses krematooriumidega ja neli seoses elavhõbedat sisaldavate toodetega). Neid meetmeid hinnati nende mõju alusel ning valiti välja kuus poliitikavarianti. Iga probleemi puhul valitud poliitikavariante on kirjeldatud allpool.

Allolevas tabelis on loetletud väljavalitud poliitikavariandid.

Poliitikavariandid

PV1 – hammaste tervist käsitlevad teavituskampaaniad

PV2 – hambaamalgaami ELis kasutamise õiguslikult siduva lõppkuupäeva kehtestamine

PV3 – krematooriumides heitkoguste vähendamist käsitlevate ELi suuniste avaldamine

PV4 – heitkoguste vähendamise kohustuse kehtestamine krematooriumidele

PV5 – üleilmne kokkulepe elavhõbedat sisaldavate lampide tootmise ja nendega kauplemise keelustamiseks

PV6 – elavhõbedat sisaldavate toodete tootmise ja ekspordi keeld ELis

Poliitikavariantide võrdlus

1. probleem – hambaamalgaam

Ehkki PV1 puhul on kulud tõenäoliselt piiratud, on ka saadav sotsiaalne ja keskkonnakasu tõenäoliselt minimaalne ning kampaaniate liigi ja nende rakendamisega seotud ebakindluse tõttu ei ole avalduva mõju usaldusväärne mõõtmine võimalik. Mitu liikmesriiki juba korraldavad selliseid kampaaniaid, mistõttu lisakampaaniatel ei pruugi olla suurt mõju. Sellega võrrelduna toob PV2 märkimisväärset sotsiaalset ja keskkonnakasu, kuid sellega kaasnevad ka suuremad kulud. Hambaamalgaami kasutamise järkjärgulise lõpetamisega kõikjal ELis tagataks ühetaoline järkjärguline kasutamise lõpetamine kõikides liikmesriikides. Sellega seotud kulude ja saadava kasu ulatus oleneb kuupäevast, mil kasutamise lõpetamise kohustus jõustub (suurimat kasu tooks järkjärguline kasutuselt kõrvaldamine 2025. aastaks). Seepärast on eelistatud poliitikavariant PV2.

2. probleem – heide krematooriumidest

PV2 puhul valitud kasutuselt kõrvaldamise lõppkuupäev mõjutab omakorda heitkoguste vähenemise määra krematooriumides ning vähendab PV3 ja PV4 tõhusust ja kulutasuvust (kuna vähendatavad elavhõbeda heitkogused on väiksemad). PV3 (ELi suunised heitkoguste vähendamise kohta) toob kaasa palju väiksemad kulud kui PV4, kuid sellest tulenev kasu keskkonnale ja inimeste tervisele on ka vastavalt väiksem. PV4a puhul (heitkoguste vähendamise tehnoloogia kohustuslik kasutuselevõtt kõikides krematooriumides) on kulud saadava kasuga võrreldes suured, eelkõige VKEde jaoks. Kui hambaamalgaam 2025. aastaks järk-järgult kasutuselt kõrvaldatakse (vastavalt eelistatud variandile PV2a), on heitkogused 2030. aastaks väiksemad ja seega selle variandi kulutõhusus väheneb. PV4b puhul (hõlmatud on ainult suured krematooriumid) muutub kulutasuvus positiivseks.

3. probleem – elavhõbedat sisaldavad tooted

Varianti PV5 käsitatakse toodetega seotud elavhõbedakasutuse kõige ulatuslikuma vähenemise saavutamiseks eelistatud variandina, kuid see on seotud suure ebakindlusega, sest Minamata konventsiooni osalised ei pruugi COP5 raames ega ka järgnevatel istungitel selles kokkuleppele jõuda. PV6 võimaldaks ELil selles valdkonnas viivitamata meetmeid võtta ja seeläbi vähendada oma jalajälge mujal maailmas ning ühtlasi oleks see poliitiline signaal rahvusvahelisel tasandil. Kui algatuse kohase ettepaneku vastuvõtmise ja keelu jõustumise vaheline ajavahemik kavandada pikemana, väheneb negatiivse netomõju risk, ning kui algatusele järgneb üleilmne keeld, ei ole oodata mingit negatiivset mõju. Seepärast eelistatakse PV6 raames jõustada hambaamalgaami puhul keeld 2025. aastaks ja asjaomaste lampide puhul 2026./2028. aastaks, ent eelistatud variantidena nähakse siiski nii PV5 kui ka PV6.