Tsiviil- ja kaubandusasjades tehtava õigusalase koostöö küsimusi puudutav ELi acquis areneb pidevalt ja sellel on mõju ka rahvusvahelisel tasandil, sest suur osa neist küsimustest kuulub nüüd ELi ainuvälispädevusse, nagu seda kinnitab Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud praktika. Tõepoolest, rahvusvahelised kohustused võivad liidu eeskirjade reguleerimisala mõjutada või muuta siis, kui need kohustused kuuluvad valdkonda, mis on juba suures osas selliste eeskirjadega hõlmatud 1 . Sellistel puhkudel on liikmesriikide ja kolmandate riikide vaheliste kahepoolsete lepingute üle peetavad läbirääkimised piiratud võimalustega, mida pakub määruses (EÜ) nr 662/2009, 2 nõukogu määruses nr 664/2009 3 ja ELi toimimise lepingu artiklis 351 sätestatud erimehhanism.

Alžeeria saatkond Prantsusmaal võttis 26. juuli 2016. aasta verbaalnoodi teel ühendust Prantsusmaaga ja tegi ettepaneku alustada läbirääkimisi uue kahepoolse lepingu üle, mis käsitleb tsiviil- ja kaubandusasjades tehtavat õigusalast koostööd. Eesmärk oli ajakohastada kolme kehtivat akti, mis puudutavad Prantsusmaa ja Alžeeria vahelist õigusalast koostööd ja mis sõlmiti 1962., 1964. ja 1980. aastal, ja koondada need ühte akti.

8. detsembri 2016. aasta kirjas pöördus Prantsusmaa komisjoni poole ja palus luba alustada Alžeeriaga läbirääkimisi tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva kahepoolse lepingu üle ja see sõlmida. Lisati, et seda, kas leping hõlmab ka perekonnaasju, ei olnud veel otsustatud. Esitati lepingueelnõu, mis sisaldas muu hulgas sätteid dokumentide kättetoimetamise, tõendite kogumise, lahendite tunnustamise ja täitmise ning õigusabi kohta. Prantsusmaa tunnistas, et vähemalt mõned lepingueelnõu sätted kuuluvad ELi ainuvälispädevusse.

Prantsusmaa selgitas, et vanade kehtivate dokumentide alusel ei olnud Prantsusmaa ja Alžeeria vahelist väga tihedat kahepoolset koostööd enam võimalik tõhusalt käsitleda. Samuti selgitas ta vajadust viia need dokumendid vastavusse samu küsimusi käsitlevate ELi normidega. Näiteks ei olnud võimalik dokumente kätte toimetada tähitud kirjaga või elektrooniliselt. Tõendite kogumiseks ei olnud lubatud kasutada videolinki.

Komisjon tunnistas küll Prantsusmaa ja Alžeeria vahelisi erakordseid majanduslikke, kultuurilisi, ajaloolisi, sotsiaalseid ja poliitilisi sidemeid, kuid märkis, et õigusalases koostöös kolmandate riikidega tugineb EL suures osas kehtivale mitmepoolsele raamistikule, nagu Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi (edaspidi „Haagi konverents“) loodud raamistik. Nii tagatakse, et paljude erineva õigusliku taustaga riikide suhtes kohaldatakse sama õigusraamistikku, millel on olulisi eeliseid. Seepärast julgustab EL oma partnerriike, eelkõige selliseid Vahemere piirkonna riike nagu Alžeeria, ühinema tsiviilõiguse valdkonda käsitlevate asjakohaste rahvusvaheliste konventsioonidega, millest paljud on koostanud Haagi konverents.

Seda arvesse võttes järeldas komisjon, et kui liikmesriigil lubada pidada kolmandate riikidega läbirääkimisi ja sõlmida kahepoolseid lepinguid tsiviilõiguse valdkonnas, mis ei kuulu määruse (EÜ) nr 662/2009 ja nõukogu määruse (EÜ) nr 664/2009 kohaldamisalasse, ei oleks see kooskõlas selle valdkonna ELi poliitikaga.

Pärast täpsustavat kirjavahetust ei pöördutud selles küsimuses enam komisjoni poole kuni 2019. aasta novembrini. Lahendamata probleemi arutati põhjalikult mitmel korral nii poliitilisel kui ka tehnilisel tasandil. Nendel koosolekutel selgitas Prantsusmaa, et lepingueelnõu sätteid kohaldatakse ka perekonnaõiguslikes küsimustes, hoolimata sellest, et tekstis ei ole neile sõnaselgelt viidatud. Väikeste muudatustega lepingueelnõu saadeti komisjonile 2020. aasta juulis. 9. aprilli 2021. aasta noodis (mille komisjon sai kätte 9. juulil 2021) selgitas Prantsusmaa täiendavalt lepingueelnõu kohaldamisala ja esitas uue versiooni, milles oli tekstist välja jäetud sätted, mis käsitlevad advokaadina tegutsemist.

Prantsusmaa selgitas, et kohtuotsuste tunnustamist ja täitmist, dokumentide kättetoimetamist ja tõendite kogumist käsitlevaid sätteid tuleb kohaldada ka perekonnaõiguslikes küsimustes, eelkõige abielulahutuse, lahuselu ja abielu kehtetuks tunnistamise, vanemliku vastutuse, lapseröövi, ülalpidamiskohustuste, abieluvararežiimide ja registreeritud kooselu suhtes. Prantsusmaa jaoks oli eriti oluline vastastikusel kokkuleppel toimunud abielulahutuse tunnustamine. Prantsusmaa kinnitas komisjonile, et kuna Prantsusmaa kohtud kasutavad Alžeeria otsuste puhul laialdaselt avaliku korra erandit, tagab see inimõiguste austamise, soolise võrdõiguslikkuse ja lastekaitse.

Prantsusmaa edastas komisjonile ka kõige värskemad kättesaadavad andmed oma lähedaste suhete kohta Alžeeriaga. 2021. aastal elas Prantsusmaal 611 084 täisealist alžeerlast ja tegemist on suurima välismaalaste kogukonnaga Prantsusmaal. See näitaja ei hõlma alaealisi, topeltkodakondsusega isikuid ega Prantsusmaal ebaseaduslikult viibivaid inimesi. Välismaal elavate Prantsusmaa kodanike kohta peetavate registrite järgi elab praegu Alžeerias 31 980 Prantsusmaa kodanikku. Majanduslikus ja kaubanduslikus vaates on Prantsusmaa Alžeeria suuruselt teine kaubanduspartner ja väljaspool süsivesinikusektorit suurim investor.

Võttes arvesse Prantsusmaa esitatud uusi andmeid ja aastatel 2019–2021 toimunud mitmel tehnilisel koosolekul antud selgitusi, otsustas komisjon olukorda uuesti hinnata.

Oli ilmne, et Alžeeria Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi põhikonventsioonidega lähitulevikus ei ühine. See sai selgeks 14. veebruari 2021. aasta verbaalnoodist, mille Alžeeria Prantsusmaale saatis ja mille Prantsusmaa edastas komisjonile.

Hoolimata jõupingutustest, mida on teinud nii komisjon (perioodilised õigus-, vabadus- ja turvalisusküsimuste allkomiteed Alžeeriaga, kus tõstatati pidevalt küsimus Alžeeria ühinemisest Haagi konventsioonidega; Alžeeria osalemine kõigis komisjoni rahastatavates Euroopa – Vahemere piirkonna õigusprogrammides) kui ka Haagi konverents (osalemine Haagi konverentsi algatatud Malta protsessis, kus selgitati mitmepoolse raamistikuga ühinemise eeliseid), on Alžeeria alati keeldunud konstruktiivsest koostööst, täpsustamata selle valiku ajendiks olevaid põhjuseid.

Teisalt aga ei ole komisjonil kavas sõlmida ELi-Alžeeria vahelist lepingut, mis käsitleks tsiviilasjades tehtavat õigusalast koostööd. ELi poliitika selles valdkonnas põhineb mitmepoolsusel, nii et kolmandate riikide ühinemine Haagi konverentsi mitmepoolse raamistikuga looks juba ise ELi ja selle liikmesriikide ning Alžeeria vahel ühise õigusraamistiku. Isegi kui kolmas riik keeldub järjekindlalt Haagi konverentsi konventsioonidega ühinemast, võib ELi ja kolmanda riigi vahelisi kahepoolseid lepinguid kaaluda üksnes juhul, kui on võimalik teha kindlaks, et olemas on piisavalt suur liidu huvi, mille aluseks on selle kolmanda riigiga tehtava õigusalase koostöö olulisus kõigi liikmesriikide, mitte ainult ühe jaoks. Praegusel juhul sellist huvi ei ole.

Samuti ei olnud käesoleval juhul kohaldatav ei ELi toimimise lepingu artiklis 351 ette nähtud võimalus ega määruste nr 662/2009 ja nr 664/2009 kohane luba, nagu on üksikasjalikumalt selgitatud järgmises punktis.

Seetõttu jõudis komisjon järeldusele, et Prantsusmaale võiks anda ELi toimimise lepingu artikli 2 alusel ad hoc loa. Võttes arvesse neid kahte riiki ühendavaid erakordseid sidemeid, võib Prantsusmaale anda loa pidada Alžeeriaga ELi ainuvälispädevusse kuuluvates küsimustes läbirääkimisi kahepoolse lepingu üle (ja see hiljem sõlmida), tingimusel et see ei takista liidu poliitika kujundamist ega rakendamist.

Tsiviil- ja kaubandusasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas kolmandate riikide suhtes kohaldatava ELi poliitika nurgakiviks jääb aga mitmepoolsus ning kõnealust läbirääkimisluba, kui nõukogu selle annab, tuleb pidada erandlikuks ja mitte mingil juhul pretsedenti loovaks. Üksnes kolmanda riigi keeldumist Haagi konverentsi konventsioonidega ühinemisest ei tohiks pidada ainsaks eeltingimuseks, mille alusel võib anda ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 kohase loa, vaid liikmesriigi ja asjaomase kolmanda riigi suhete erakordsust tuleb nõuetekohaselt tõendada.

ELi toimimise lepingu artikli 351 kohaselt on Euroopa Liiduga ühinevatel riikidel lubatud pidada uusi läbirääkimisi kehtivate kahepoolsete lepingute üle ELi ainupädevusse kuuluvates küsimustes, et kõrvaldada kõik vastuolud liidu acquis’ ja rahvusvaheliste lepingute vahel, mille need liikmesriigid ja kolmandad riigid on sõlminud enne ühinemise kuupäeva. Mitu liikmesriiki on sellele artiklile juba tuginenud, et ajakohastada kolmandate riikidega tsiviil- ja kaubandusasjades tehtavat õigusalast koostööd käsitlevaid õigusabilepinguid, ning komisjoni on selle protsessiga kursis hoitud. ELi toimimise lepingu artikli 351 sõnastus ei luba aga Euroopa Majandusühenduse asutajaliikmesriikidel ajakohastada lepinguid, mis on sõlmitud pärast 1. jaanuari 1958. Seetõttu on võimalus pidada kolmandate riikidega uusi läbirääkimisi kahepoolsete lepingute üle, et viia need vastavusse acquis’ga, selliste liikmesriikide jaoks välistatud. Nende riikide hulka kuulub ka Prantsusmaa, kelle lepingud, mille üle soovitakse uuesti läbi rääkida, pärinevad 1962., 1964. ja 1980. aastast 4 .

Seda olukorda leevendati mingil määral, kui võeti vastu määrus (EÜ) nr 662/2009 ja nõukogu määrus (EÜ) nr 664/2009, millega võimaldatakse liikmesriikidel erandkorras ja rangetel tingimustel pidada läbirääkimisi ja sõlmida rahvusvahelisi lepinguid teatavates ELi ainupädevusse kuuluvates küsimustes. Kuid nende kahe määruse kohaldamisala on siiski väga kitsas ning see ei võimalda käsitleda mitut Prantsusmaa-Alžeeria lepingueelnõus käsitletud küsimust. Need määrused on olemuselt tõepoolest erandlikud ja neid tuleks tõlgendada kitsalt.

ELi toimimise lepingu artikli 2 lõikes 1 on selle kohta sätestatud järgmiselt: „Kui aluslepingud annavad liidule teatud valdkonnas ainupädevuse, võib õiguslikult siduvaid akte menetleda ja vastu võtta ainult liit, liikmesriigid võivad seda teha ainult liidu volitusel või liidu õigusaktide rakendamiseks.“

Nagu eespool mainitud, saaks sellele sättele tugineda, et anda Prantsusmaale luba alustada Alžeeriaga läbirääkimisi. Nõukogu 2019. aasta järeldustes tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö tuleviku kohta 5 jäädi sellele võimalusele avatuks. Neis tuletati meelde, „et ka tsiviilõiguse valdkonnas on mitmepoolne lähenemisviis rahvusvahelise koostöö oluline element. [...] Erijuhtudel, kui mitmepoolne koostöö ei ole võimalik, palub nõukogu komisjonil esitada tõhusad alternatiivid kodanike ja äriühingute vajaduste arvesse võtmiseks.“

Kuna tulevane leping on inspireeritud ELi acquis’st ja Haagi konverentsi konventsioonidest, võivad sellega seotud läbirääkimised aidata suurendada Alžeeria teadlikkust eelistest, mida mitmepoolse raamistikuga ühinemine võib pakkuda.

Alžeeria on Euroopa jaoks väga oluline partner tänu oma lähedusele ja suurusele, stabiliseerivale rollile piirkonnas ja Aafrika mandril ning eelkõige tänu oma tihedatele ja kauaaegsetele sidemetele ELi liikmesriikidega.

Euroopa Liit teeb Alžeeriaga koostööd Euroopa naabruspoliitika ja selle lõunamõõtme „Uuendatud partnerlus lõunapoolsete naaberriikidega – Vahemere piirkonna uus tegevuskava“ 6 raames. ELi ja Alžeeria vahelised suhted põhinevad 2005. aastal jõustunud assotsieerimislepingul. See on õiguslik raamistik, mis reguleerib pooltevahelisi majanduslikke, kaubanduslikke, poliitilisi, sotsiaalseid ja kultuurilisi suhteid. See on võimaldanud Alžeeria ja ELi vahelist lähenemist tänu tihedale tehnilisele koostööle lepingu eri aspektides.

Õigusalast koostööd käsitlevas artiklis 85 on viidatud tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö puhul vastastikuse abi tugevdamisele seoses koostööga, mida tehakse vaidluste lahendamisel või tsiviil-, kaubandus- või perekonnaasjades. Selline koostöö võib vajaduse korral hõlmata lepingute läbirääkimisi.

Liikmesriikidel on lubatud pidada kolmandate riikidega kahepoolsete lepingute üle uusi läbirääkimisi muudes ELi poliitikavaldkondades, seda nii erimehhanismi kaudu kui ka ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 alusel antud volituse kaudu, peamiselt transpordiga seotud tehnilistes küsimustes. Näiteks määruses (EÜ) nr 847/2004 7 on sätestatud suunised kehtivate kahepoolsete lennunduslepingute kohandamiseks liikmesriikides ning kriteeriumid läbirääkimiste pidamiseks ja tulevaste kahepoolsete lepingute sõlmimiseks liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel; sellega kehtestati ka loa andmise erimenetlus.

ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 kohast volituse andmist on hiljuti kasutatud transpordiküsimustes, näiteks Itaalia ja Šveitsi vahelise lepingu 8 ning Saksamaa ja Šveitsi vahelise lepingu 9 kontekstis.

Käesoleva ettepaneku õiguslik alus on ELi toimimise lepingu artikli 2 lõige 1 ja ELi toimimise lepingu artikli 81 lõige 3, kuna käesoleva ettepaneku eesmärk on käsitleda Prantsusmaa ja Alžeeria vahelise lepingu eelnõu neid sätteid, mis viitavad õigusalasele koostööle perekonnaõiguslikes küsimustes, välja arvatud tsiviil- ja kaubandusasjad, mida käsitletakse paralleelses algatuses.

Ei kohaldata, kuna ettepanek kuulub liidu ainupädevusse.

Ettepaneku eesmärk on lubada ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 alusel pidada Prantsusmaa ja Alžeeria vahel läbirääkimisi kahepoolse lepingu üle küsimustes, mis puudutavad õigusalast koostööd perekonnaõiguslikes küsimustes, mis kuuluvad ELi ainuvälispädevusse. Sellest tulenevalt ei lähe kavandatav nõukogu otsus selle eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.

Nagu on eespool selgitatud, on ainus võimalus, mis on kooskõlas kehtiva õigusraamistikuga ja tsiviilasjades tehtavat õigusalast koostööd käsitleva ELi poliitikaga, mis põhineb mitmepoolsusel ega näe ette läbirääkimisi ELi-Alžeeria lepingu üle sellel teemal, anda Prantsusmaale luba pidada Alžeeriaga läbirääkimisi kahepoolse lepingu üle.

ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 kohase volituse peaks andma liidu seadusandja kooskõlas ELi toimimise lepingu artikli 81 lõikes 3 osutatud seadusandliku menetlusega. Kavandatav õigusakt, mis on oma olemuselt üksikvolitus, tuleb vastu võtta Prantsusmaa vastava taotluse alusel. Seega peaks see olema Prantsusmaale adresseeritud otsuse vormis. Sellest tulenevalt kujutab kavandatav nõukogu otsus endast piisavat vahendit, et volitada Prantsusmaad ELi toimimise lepingu artikli 2 lõike 1 alusel selles küsimuses tegutsema.

Käesolev ettepanek põhineb Prantsusmaa taotlusel ja puudutab ainult kõnealust liikmesriiki.

Käesolev ettepanek ei avalda mõju ELi eelarvele.

Prantsusmaa ja Alžeeria vaheliste läbirääkimiste käiku on kavas tähelepanelikult jälgida, et lõpliku lepingu mõju acquis’le oleks võimalikult väike. Sel eesmärgil osaleb komisjon läbirääkimistel vaatlejana ning teda hoitakse läbirääkimiste eri etappides saavutatud edusammude ja tulemustega kursis. Prantsusmaa ja komisjon hoiavad vajaduse korral asjade käiguga kursis ka tsiviilõiguse töörühma. Nõukogu otsusega tuleks anda teatavad läbirääkimisjuhised.