EUROOPA KOMISJON
Brüssel,16.11.2022
COM(2022) 636 final
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
Tugevdame Schengeni ala Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia täieliku osalemisega sisepiirikontrollita alal
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,16.11.2022
COM(2022) 636 final
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
Tugevdame Schengeni ala Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia täieliku osalemisega sisepiirikontrollita alal
I.Sissejuhatus
Sisepiirikontrollita Schengeni ala (edaspidi „Schengeni ala“) võib pidada Euroopa integratsiooni üheks sümboolseimaks saavutuseks ja üheks kõige ilmsemaks euroopaliku eluviisi väljundiks, mis annab hoogu majandustegevusele ja ühendab eurooplasi ka sisepiiride üleselt.
Alguse sai see 1985. aastal viie liikmesriigi (Prantsusmaa, Saksamaa, Belgia, Madalmaad ja Luksemburg) valitsuste vahelise projektina, mis seitsmes etapis järk-järgult laienes, ja nüüdseks on sellest saanud maailma suurim vaba liikumise ala. Sisepiiride avatuse eelised on täna sama ilmsed kui 1985. aastal. Schengen on miljonite inimeste jaoks tavaelu osa: iga päev ületab sisepiire ligikaudu 3,5 miljonit inimest, olgu töötamiseks ja õppimiseks või perekonna ja sõprade külastamiseks. Schengeni ala parandas meie kollektiivset julgeolekut, võimaldades liikmesriikide ametiasutustel teha tihedat koostööd. Lisaks on Schengeni ala kavandatud nii, et see oleks Euroopa Liidu ja selle ühtse turu kui terviku alustala. Praeguses keerulises geopoliitilises ja majanduslikus olukorras on täielikult toimiv ja lõpuleviidud Schengeni ala stabiilsuse, vastupidavuse ja taastumise seisukohast ülioluline.
Tänase seisuga hõlmab Schengeni ala 26 riiki, laiub üle 4 miljoni ruutkilomeetri ja seal elab peaaegu 420 miljonit inimest. Schengeni alasse kuulub 22 ELi liikmesriiki. Ülejäänud liikmesriikidest on kõik peale ühe kohustatud samuti Schengeni alaga ühinema ja seetõttu tuleks neil lubada sellega ühineda, kui nad suudavad vajalikud tingimused täita. Neist ülejäänud viiest liikmesriigist neli, nimelt Bulgaaria, Horvaatia, Küpros ja Rumeenia, on juba osaliselt seotud Schengeni acquis’ga, kuid piirikontrolli nende liikmesriikidega ei ole sisepiiridel veel kaotatud. Iirimaa osaleb Schengeni süsteemi mõnes olulises osas, kuid mitte Schengeni acquis nendes osades, mis puudutavad välispiire ja sisepiirikontrolli kaotamist. Schengeni ala liikmesriike, kes ei ole ühtlasi ELi liikmesriigid, on neli. Need on Island, Liechtenstein, Norra ja Šveits, kes on igaüks sõlminud liiduga lepingu Schengeni acquis’ kohaldamisega ühinemise kohta ning kuuluvad seega ka Schengeni alasse. Kui Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia asuvad Schengeni acquis’d täielikult kohaldama, suureneb Schengeni ala 4,5 miljonit ruutkilomeetrile ja jõuab 450 miljoni elanikuni.
Schengeni acquis on ELi õigusraamistiku lahutamatu osa ning tähendab märkimisväärseid kohustusi ja suurt vastutust, mida iga uus liikmesriik peab kandidaadina täielikult aktsepteerima 1 . Eelkõige peavad nad olema valmis ja võimelised kõigi teiste Schengeni riikide nimel tulemuslikult välispiire haldama ning andma välja ühtseid Schengeni viisasid. Nad peavad olema suutelised tõhusaks koostööks teiste riikide õiguskaitseasutustega ning suutma ühendada ja kasutada vajalikke infosüsteeme, näiteks Schengeni infosüsteemi, et säilitada pärast seda, kui sisepiiridel enam piirikontrolli ei toimu, julgeoleku kõrge tase. Lisaks peavad nad tagama, et seejuures järgitakse põhiõigusi ja andmekaitsenõudeid.
Lisaks nende nõuete täitmisele on Schengeni acquis’ täielikuks kohaldamiseks vaja kõigi teiste Schengeni acquis’d täielikult kohaldavate liikmesriikide ühehäälsest heakskiitu. Selles suhtes on toimunud märkimisväärne edasiminek ning hiljuti on astutud olulisi poliitilisi samme, et toetada Bulgaarias, Rumeenias ja Horvaatias Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist. Seda toetab kindlalt Euroopa Parlament ja see on Euroopa Liidu Nõukogu eesistujariigi Tšehhi eesistumise üks põhiprioriteet.
Lisaks on käimas Schengeni hindamisprotsess, millega käigus hinnatakse Küprose valmisolekut Schengeni alaga ühinemiseks 2 . Schengeni infosüsteem võetakse Küprosel peagi kasutusele ja seda protsessi kontrollitakse selleks korraldatava Schengeni hindamisega 2023. aastal.
Käesolevas teatises antakse ülevaade Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia senistest headest tulemustest selliste meetmete võtmisel, mis olid vajalikud, et nende 2005. ja 2011. aasta ühinemisaktis sätestatud Schengeni acquis’ kõigi asjaomaste osade kohaldamiseks vajalikud tingimused saaksid kindlasti täidetud. Nõukogu kutsutakse üles võtma viivitamata vastu vajalikud otsused, et võimaldada ühineda neil kolmel riigil, kes veel sisepiirikontrollita alal täielikult ei osale.
Ei ole kahtlust, et liit on selliseks ajalooliseks otsuseks valmis. Viimaste aastate ühised jõupingutused on muutnud Schengeni ala tugevamaks ja vastupidavamaks. Hiljuti loodud Schengeni ala juhtimise tsükkel sisaldab kõiki vahendeid, mida on vaja Schengeni olukorra korrapäraseks hindamiseks, ning sellega minnakse haldusraamistikult üle ühisele poliitilisele juhtimisele ja vastutusele. Schengeni nõukogu ja Schengeni foorum hõlbustavad läbipaistvat ja konstruktiivset dialoogi ELi institutsioonide ja liikmesriikide vahel. Uus ja tugevdatud Schengeni hindamis- ja järelevalvemehhanism, mida kohaldataks Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia suhtes kohe pärast Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise otsuste vastuvõtmist, tagab võimalike puuduste ja parandusmeetmete õigeaegse tuvastamise.
Seega kinnitaks ja tugevdaks Schengeni ala kaheksas laienemine Schengeni ala moodustavate liikmesriikide vastastikust usaldust ja ühtsust ning aitaks seda ülimalt olulist projekti jätkuvalt kohandada ja sellega edasi liikuda.
II.Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia senised head tulemused
Alates 2011. aastast on komisjon järjepidevalt olnud seisukohal, et Bulgaaria ja Rumeenia on sisepiirikontrollita Schengeni alasse kuulumiseks valmis. Sama kehtib alates 2019. aastast Horvaatia kohta. Komisjon on korduvalt 3 ja tungivalt palunud, et nõukogu võtaks vastu otsused, mis võimaldaksid Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial sisepiirikontrollita alaga ühineda. Sama on korduvalt väljendanud ka Euroopa Parlament 4 .
Need liikmesriigid on juba aastaid märkimisväärselt toetanud Schengeni ala head toimimist, sealhulgas rändekriisides, pandeemiapiirangute olukorras ja ka viimasel ajal, kui on tulnud olla silmitsi Ukrainas toimuva sõja enneolematute tagajärgedega. Kuna kõik Schengeni hindamised on edukalt lõpule viidud, on Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial õiguspärane ootus, et nad saavad sisepiirikontrollita Schengeni alaga täielikult ühineda. Hiljutine vabatahtlik teabekogumismissioon Bulgaariasse ja Rumeeniasse, samuti viimane korduskülastus Horvaatiasse ja selle riigi tulemused põhiõiguste seirega oma välispiiridel näitavad üheselt, et need riigid täidavad rangeid Schengeni standardeid jätkuvalt tulemuslikult ja on tõestanud suudavad neid eeskujulikult rakendada. Kuigi need liikmesriigid rakendavad aktiivselt enamikku Schengeni acquis 5 ’st, ei saa nad täit kasu, mis kaasneks sisepiirikontrollita Schengeni alasse kuulumisega.
Strateegilise geograafilise asukoha tõttu on Bulgaarial, Rumeenial ja Horvaatial oluline roll meie ühise välispiiri kindlustamisel ning julgeoleku ja heaolu kõrge taseme tulemuslikul toetamisel, nagu oli näha ka hiljutistes kriisides. Olemas on kõik vajalikud vahendid, struktuurid ja menetlused, millega tõhusalt hallata välispiiride ületamist ning tegeleda võimalike julgeolekuohtudega nendel piiridel, et aidata seeläbi võidelda piiriülese mõõtmega raskete kuritegude vastu. Samuti on need riigid näidanud üles suurt pühendumust tagada tulemuslik reageerimine rändesurvele ja sellega seotud probleemidele, milleks on arendatud tihedat koostööd lähinaabritega. Lisaks hinnatakse uue Schengeni hindamismääruse 6 kohaselt liikmesriike, kelle kohta on vastu võetud nõukogu otsus, et Schengeni acquis’ sätteid tuleb kohaldada täielikult, hiljemalt ühe aasta jooksul pärast kuupäeva, mil nendes liikmesriikides alustati Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist 7 . See kehtib pärast vastavate otsuste vastuvõtmist Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia puhul.
Bulgaaria ja Rumeenia viisid 2011. aastal oma Schengeni hindamisprotsessi 2005. aasta ühinemisakti 8 artikli 4 lõike 2 kohaselt edukalt lõpule. See protsess algas 2009. aastal ja acquis’ kõiki asjakohaseid osi hinnati põhjalikult kooskõlas kohaldatavate menetlustega. Nõukogu tunnustas hindamisprotsessi lõpuleviimist 9. juunil 2011 kahes eraldi järelduses 9 . Bulgaarias ja Rumeenias Schengeni acquis’ sätete täielikku kohaldamist käsitleva nõukogu otsuse eelnõu pälvis 8. juunil 2011 Euroopa Parlamendilt positiivse arvamuse 10 . Hoolimata Schengeni hindamisprotsessi positiivsest tulemustest ja lõpuleviimisest ei ole enam kui 11 aasta jooksul vastu võetud nõukogu otsust Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise kohta Bulgaarias ja Rumeenias ning nende sisepiiridel piirikontrolli kaotamise kohta.
Arvestades, et Bulgaaria ja Rumeenia hindamisprotsessid viidi lõpule 2011. aastal ning Schengeni hindamis- ja järelevalvemehhanismi määrus ei võimalda Bulgaaria ja Rumeenia ametlikku hindamist uuesti alustada, esitasid mõlemad riigid vastastikuse usalduse tugevdamiseks ja tunnistades, et Schengeni acquis on vahepeal edasi arenenud, 2. märtsil 2022 ühisdeklaratsiooni, milles nad soovisid vabatahtlikkuse alusel, et moodustataks komisjoni koordineeritav eksperdirühm, „et tagada muu hulgas Schengeni acquis’ viimaste muudatuste kohaldamine alates hindamisest, keskendudes välispiiride haldamisele ja politseikoostööle“.
Kokkuleppel Bulgaaria ja Rumeeniaga, kes mõlemad näitasid üles paindlikkust ja pühendumust, ning pärast liikmesriikide taotlusi laiendati missiooni ulatust märkimisväärselt, et see hõlmaks kõik Schengeni acquis’ asjakohased elemendid, sealhulgas alates 2011. aastast toimunud muutused ning eelkõige välispiiride ja politseikoostööga seonduva. Uuriti ka tagasisaatmise, Schengeni infosüsteemi, viisainfosüsteemi, samuti viisapoliitika vallas toimunud muutusi. Missiooni raames võeti arvesse põhiõiguste austamist, sealhulgas andmekaitset, ja Schengeni acquis’ asjakohaseid osi kohaldavate ametiasutuste toimimist. Külastused tehti Rumeeniasse (9.–11. oktoober) ja Bulgaariasse (12.–14. oktoober 2022). Suurem osa liikmesriike andis missioonile oma panuse ja rühm koosnes 17 liikmesriigi eksperdist. Lisaks viiele komisjoni eksperdile osalesid teabekogumismissioonil vaatlejad Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametist (Frontex), Europolist ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametist.
Vabatahtlikul teabekogumismissioonil leidsid kinnitust 2011. aastal lõpuleviidud hindamisprotsessi järeldused ning ilmnes, et Bulgaaria ja Rumeenia ei ole mitte ainult jätkanud uue acquis’ ja vahendite rakendamist, vaid nad on ka märkimisväärselt tugevdanud Schengeni acquis’ terviklikku kohaldamist kõigis selle mõõtmetes.
Türgiga piirneval Bulgaarial on oluline roll ELi välispiiride kaitsmisel ja sisejulgeoleku kõrge taseme säilitamisel. Selleks on Bulgaaria kehtestanud tugeva piirihalduse, mis tagab kvaliteetse piirivalve ja süstemaatilise piirikontrolli. Nagu on kajastatud teabekogumisaruandes, julgustatakse Bulgaariat veelgi parandama riiklikku olukorrapilti, milleks tuleks täielikult rakendada ühtne integreeritud riskianalüüsi mudel. Praegustest välisprobleemidest hoolimata rakendab Bulgaaria ühtset lähenemisviisi, et saata tagasi kolmandate riikide kodanikud, kellel ei ole õigust riigis viibida, ja ennetada ebaseaduslikku teisest rännet. Võitlus piiriülese kuritegevusega on esmatähtis ja selleks on olemas aktiivse rahvusvahelise politseikoostöö vahendid, sealhulgas tööks Europoli kaudu ja Europoliga, samuti on Bulgaaria sõlminud oma naabritega operatiivkokkulepped, mis võimaldavad piiriülest jälgimist ja jälitust. Schengeni infosüsteem on hästi sisse seatud. Ametiasutuste toimimise suhtes rakendatakse Bulgaaria riiklikku korruptsioonivastase võitluse ja ennetamise strateegiat kõigil tasanditel ning seda tugevdavad ennetusmeetmed ja kindlad distsiplinaarmenetlused. Samuti tõestas Bulgaaria, et tal on olemas vajalikud struktuurid, millega tagada põhiõiguste austamine ja juurdepääs rahvusvahelisele kaitsele, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine, samuti Schengeni infosüsteemi ja politseikoostöö suhtes kohaldatavad andmekaitsenõuded.
Rumeenial, millel on piir Serbia, Ukraina ja Moldovaga, on väga oluline roll Schengeni ala heale toimimisele kaasaaitamisel. Tal on kvaliteetne ja tugev piirihaldus, sealhulgas piirivalve ja süstemaatilise piirikontrolli poolest, samuti hästi toimiv rahvusvaheline politseikoostöö naaberriikidega, väga aktiivne on ka koostöö Frontexiga. Terviklik lähenemisviis rände haldamisele tagatakse ka kolmandates riikides rakendatavate meetmetega. Tagasisaatmist rakendatakse prioriteetse meetmena, millega võidelda ebaseadusliku rände ja ebaseadusliku teisese rände vastu, et saavutada tagasisaatmise ja tagasivõtmise ühtne lähenemisviis. Rumeenial on erakorraliste olukordade jaoks olemas riiklik hädaolukorra lahendamise ja tegevusplaan, mille Rumeenia on Ukraina kriisile reageerimiseks edukalt aktiveerinud. Lisaks teeb Rumeenia tulemuslikult ja aktiivselt rahvusvahelist politseikoostööd, eelkõige Europoliga. Võitlus ebaseadusliku rände ja inimkaubanduse vastu on kaks prioriteetset valdkonda, kus Rumeenia on eriti aktiivne. Schengeni infosüsteem on hästi sisse seatud ja SIRENE töövoo vajaliku automatiseerimise tagamiseks on nüüd vaja edasisi jõupingutusi. Rumeenial on riiklik korruptsioonivastane strateegia ja Rumeenia õiguskaitse kõigil tasanditel on kehtestatud korruptsioonivastased meetmed. Mis puutub põhiõiguste austamisse, siis on Rumeenial toimivad struktuurid, mille kaudu tagada juurdepääs rahvusvahelisele kaitsele ning tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine, samuti struktuurid, mida on vaja, et Schengeni infosüsteemi kohaldamisel ja politseikoostöös austataks andmekaitsenõudeid.
Kohapeal käinud eksperdirühm tutvustas missiooniaruannet 11 nõukogu Schengeni küsimuste töörühmas 26. oktoobril 2022 ja jõudis järeldusele, et ei tuvastatud probleeme seoses Schengeni acquis’ viimaste muudatuste kohaldamisega Bulgaaria ja Rumeenia poolt ning et mõlemad riigid täidavad jätkuvalt tingimusi, mis on vajalikud Schengeni acquis’ kõigi asjakohaste osade täielikuks kohaldamiseks. Nii Bulgaaria kui ka Rumeenia on valmis viisaeeskirja täielikult rakendama ja Schengeni viisat välja andma alates ühinemise hetkest. Komisjon tervitab Bulgaaria ja Rumeenia otsust, et pärast seda, kui piirikontroll sisepiiridel kaotatakse, viiakse vajalikud töötajad sisepiiride piiripolitseist üle välispiiridele, et võidelda ebaseadusliku rände võimaliku suurenemise vastu.
Horvaatial, mille naaberriigid on Serbia, Bosnia ja Hertsegoviina ning Montenegro, on samuti oluline roll ELi välispiiride kaitsmisel ja Schengeni ala hea toimimise tagamisel. Pärast seda, kui Horvaatia oli esitanud deklaratsiooni valmisoleku kohta alustada Schengeni hindamisprotsessi, arvestades Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist käsitlevat nõukogu otsust, tehti hindamine ajavahemikus 2016–2020.
22. oktoobril 2019 võttis komisjon vastu teatise, milles ta järeldas, et Horvaatia on võtnud vajalikud meetmed, et tagada Schengeni acquis’ kõigi asjakohaste osade kohaldamise tingimuste täitmine, ning kinnitas, et Horvaatia täidab endiselt ühinemisläbirääkimistel võetud Schengeni acquis’ sätetega seotud kohustusi 12 . Samuti viitas komisjon sellele, et Horvaatia peaks jätkama järjepidevat tööd kõigi käimasolevate meetmete rakendamisel, eelkõige välispiiride haldamise valdkonnas, et kõnealused tingimused oleksid pidevalt täidetud.
Et jälgida ja kontrollida nende meetmete rakendamist välispiiride haldamise valdkonnas, korraldas komisjon 23.–27. novembrini 2020 Horvaatias sihipärase kontrollkäigu. Kontrollkäigu tulemusel jõuti järeldusele, et Horvaatia on enamiku meetmetest rakendanud. Tuginedes kontrollkäigu tulemustele ja Horvaatia viimasele eduaruandele välispiiride tegevuskava rakendamise kohta, luges komisjon 2. veebruaril 2021 tegevuskava täitmise lõpetatuks.
Justiits- ja siseküsimuste nõukogu kinnitas 2021. aasta detsembris komisjoni 22. oktoobri 2019. aasta teatises esitatud järeldust, et Horvaatia on täitnud Schengeni acquis’ kõigi osade kohaldamiseks vajalikud tingimused 13 . Lisaks kutsus nõukogu Horvaatiat üles jätkama järjepidevat tööd Schengeni acquis’ ja sellega seotud kohustuste rakendamiseks. Nõukogu konsulteeris 29. juunil 2022 Euroopa Parlamendiga otsuse eelnõu üle, mis käsitleb Schengeni acquis’ täielikku kohaldamist Horvaatia Vabariigis. Nõukogu otsuse eelnõu sai Euroopa Parlamendilt 10. novembril 2022 positiivse arvamuse.
Horvaatia on teinud märkimisväärseid jõupingutusi tagamaks, et välispiirikontroll vastab põhiõigustega seotud kohustustele, ning on võtnud kohustuse rakendada mis tahes vägivalla suhtes täisleppimatust. Komisjon märgib tunnustavalt, et Horvaatia on esimene liikmesriik, kes (2021. aasta juunis) lõi rände- ja varjupaigaleppes 14 kavandatud sõltumatu järelevalvemehhanismi 15 . See on ainulaadne foorum, kus saab sõltumatult jälgida piirivalvurite ja politsei tavasid ning käsitleda piiril esinenud väidetavaid põhiõiguste rikkumisi, suurendada teadlikkust kohaldatavatest õigusaktidest ja põhiõiguste kaitsemeetmetest, sealhulgas piirivalvurite ja politseiametnike koolitamise kaudu, ning tagada sisemenetluste täiustamine. Mehhanism kaasab otse asjaomased Horvaatia sidusrühmad ja seda juhib sõltumatu nõuandekogu, mis koosneb muu hulgas kahest ombudsmanist, sealhulgas laste ombudsman, ning Euroopa Komisjoni, Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti ja valitsustevaheliste organisatsioonide esindajatest.
Pärast mehhanismi üheaastast toimimist võeti 2022. aasta juulis vastu sõltumatu järelevalvemehhanismi koordineerimisnõukogu lõpparuanne. Selle põhjal tunnustas nõuandekogu 27. oktoobril 2022 sõltumatu järelevalvemehhanismi tegevust, eelkõige asjatundliku ja viljaka dialoogi loomist Horvaatia ametiasutustega vastusena mehhanismi järeldustele, ning kahekümne kohapealse vaatlusmissiooni korraldamist. Samuti võttis nõukogu vastu soovitused võimalike edasiste täiustuste kohta seoses laiemate volitustega, sealhulgas etteteatamata vaatlused eelkõige nn rohelisel piiril, juurdepääs siseministeeriumi teabele ja vajadus tagada sõltumatu järelevalvemehhanismi jätkuv rakendamine.
Komisjon väljendab heameelt Horvaatia valitsuse võetud kohustuse üle säilitada sõltumatu järelevalvemehhanism ja jätkata selle rakendamist ning selle üle, et nõuandekogu soovitused kajastuvad täielikult uues 4. novembril 2022 allkirjastatud lepingus, millega pikendatakse sõltumatut järelevalvemehhanismi. Eelkõige on uues lepingus sätestatud, et mehhanism kehtestatakse automaatselt pikenevateks 18-kuulisteks ajavahemikeks, mis tagab mehhanismi kavandatud eesmärkide püsiva ja kestliku täitmise, ning lepinguga on ette nähtud võimalus teha etteteatamata vaatlusi mis tahes kohas, sealhulgas nn rohelisel piiril. Kõnealuses lepingus on samuti sätestatud, et mehhanism võib nõuda, et asjaomased riigiasutused algataksid pärast eeskirjade eiramise ja võimalike põhiõiguste rikkumiste avastamist ametliku uurimise. Lisaks sisaldab leping erimehhanisme, mille eesmärk on tagada suurem tõhusus ja läbipaistvus, sealhulgas hõlbustada suhtlemist huvitatud üldsusega. Lepingus pannakse suuremat rõhku põhiõiguste austamise pidevale järelevalvele, ja selgitatakse, et mehhanism jälgib põhiõiguste austamist igas olukorras, pöörates erilist tähelepanu õigusele saada tegelik juurdepääs varjupaigamenetlusele ja rahvusvahelisele kaitsele, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimisele, kollektiivse väljasaatmise keelule ning piinamise või muu väärkohtlemise keelule.
III.Senised head tulemused Schengeni ala tugevdamisel
Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia head tulemused on vastavuses heade tulemustega, mida on järk-järgult saavutatud Schengeni alal tervikuna. Schengeni ala areneb pidevalt ning kohandub uute probleemide ja prioriteetidega. Schengeni ala on praegu tugev ja valmis selleks uueks laienemiseks, mis omakorda aitab veelgi suurendada selle vastupanuvõimet, eelkõige uute geopoliitiliste probleemide korral. Selleks et sisepiirikontrollita ala paremini kaitsta, on viimase 37 aasta jooksul töötatud järk-järgult välja täieulatuslik õigusraamistik ja ühised operatiivvahendid.
Hiljuti loodud Schengeni juhtimissüsteem suurendab vastutust ja tagab ühise vastutuse struktuurireformide rakendamise eest. Komisjoni ettepanekus Schengeni tsükli kohta on ette nähtud struktuurid, mida kasutada kooskõlastatud lähenemiseks ühistele probleemidele ja tihedamaks poliitiliseks dialoogiks.
Schengeni süsteemi ülesehitust on pidevalt uuendatud. Õigusraamistikku on pidevalt tugevdatud ning see on juba praegu välispiiride tõhusa haldamise tugev alus, mis tagab ühtlasi, et piirikontroll sisepiiridel jääb viimaseks abinõuks. Schengeni piirieeskirjade 16 eelseisev läbivaatamine tugevdab veelgi eeskirju ja tagab tihedama koostöö liikmesriikide vahel ja täieliku koordineerimise liidu tasandil. Lisaks on liikmesriigid üha enam teadlikud vajadusest leida pikaajalise sisepiirikontrolli küsimusele kestlik lahendus ja on selles suhtes otsusekindlad.
Viimastel aastatel on EL teinud aktiivselt tööd selle nimel, et luua tehnoloogiliselt maailma üks arenenumaid piirihaldussüsteeme, mille eelised on juba praegu tuntavad. Ajakohastatud Schengeni infosüsteemi kasutuselevõtmine 2023. aasta alguses ning riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi kasutuselevõtmine 2023. aasta mais suurendab veelgi julgeolekut meie välispiiride haldamisel ja Schengeni alal. Kogu uus IT-arhitektuur, sealhulgas Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteem (ETIAS), peaks olema valmis 2023. aasta lõpuks ning sel viisil loodud koostalitlusvõime aitab ühendada Euroopa piiri-, rände- ja julgeolekusüsteemid. Kui see on kasutusele võetud, saavad kõik asjaomased ja riiklikud pädevad asutused täielikku, usaldusväärset ja täpset teavet ning seejuures järgitakse täielikult andmekaitsenõudeid.
Viisaeeskirja, mis jõustus ajavahemikul 2010–2011, muudeti 2020. aastal ning pakuti seega reisijatele kiiremaid ja selgemaid menetlusi ning ühtlasi suurendati vahendeid, mida saab kasutada ebaseaduslikust rändest tulenevatele probleemidele reageerimiseks. Uus võimalus kasutada viisapoliitikat mõjutusvahendina nende kolmandate riikide puhul, kes ei tee tagasivõtmise alal piisavat koostööd, on juba andnud positiivseid tulemusi 17 . Viisainfosüsteem, mis korraldati hiljuti ümber, et lisada sellesse uued funktsioonid (nt pikaajaliste viisade ja elamislubade integreerimine), on olnud liikmesriikide ametiasutustele suureks abiks ja võimaldanud viisataotlejaid paremini kontrollida, et teha kindlaks need, kes võivad kujutada endast julgeolekuohtu või võivad rikkuda sisserände-eeskirju. Lisaks on liit jätkanud tööd selle nimel, et muuta Schengeni ala atraktiivsemaks, lisades uusi kolmandaid riike nende riikide loetellu, kelle kodanikud võivad ELi viisavabalt reisida, ning sõlminud kolmandate riikidega viisalihtsustuslepinguid. Viisamenetluste peatne digiteerimine 18 muudab praeguse paberipõhise viisataotlusmenetluse digitaalseks, mis teeb selle kiiremaks ja turvalisemaks. Ühtse veebiplatvormiga muutub viisamenetlus ELi ilmeliseks ja tekib kogu maailmas ainulaadne viisataotlejate juurdepääsupunkt, tänu millele suureneb ELi atraktiivsus reisisihtkohana.
Olukorras, kus sisepiiridel piirikontrolli ei tehta, on keskse tähtsusega, et välispiire hallataks kindlalt ja tagataks nii vastastikune usaldus. Liit ja liikmesriigid töötavad aktiivselt selle nimel, et saavutada praktikas täielikult toimiv ja integreeritud Euroopa piirihaldus, 19 sealhulgas meetmed, mille abil tulemuslikumalt tagasi saata kolmandate riikide kodanikud, kellel ei ole õigust riigis viibida 20 . Peale selle oli otsus luua Euroopa piiri- ja rannikuvalve ja rakendada igapäevaselt selle tugevdatud volitusi 21 üks olulisemaid, mille liit tegi Schengeni nõuete täielikuks täitmiseks. Julgeolekut ja Schengeni ala toimimist toetab ka liidu tolliseadustiku tulemuslik rakendamine tihedas koostöös Euroopa piiri- ja rannikuvalveasutustega. See koostöö tagab, et kaupade kontroll on hästi integreeritud samadesse julgeolekuprotsessidesse.
Tugevam Schengeni ala aitab ka paremini lahendada sisejulgeolekuprobleeme. Piirikontrolli kaotamine on võimaldanud liikmesriikidel paremini suunata politseiressursse kuritegevuse ja siseterrorismi vastu võitlemiseks. ELi tööriistu ja vahendeid rohkem kasutades on liikmesriikide õiguskaitseasutustel 22 võimalik vahetada teavet tõhusamalt. See on parandanud uurimistoimingute koordineerimist. Tuginedes seadusandlikele ettepanekutele, mille komisjon esitas 2021. aasta detsembris, teevad Euroopa Parlament ja nõukogu edusamme õigusloomealases töös, et teabevahetust veelgi tõhustada. Komisjon kutsub Euroopa Parlamenti ja nõukogu üles jõudma kiiresti kokkuleppele direktiivi ettepaneku suhtes, mis käsitleb liikmesriikide õiguskaitseasutuste vahelist teabevahetust 23 . Lisaks esitab komisjon aasta lõpuks seadusandliku ettepaneku võtta vastu määrus, milles käsitletakse reisijate eelandmete kogumist ja edastamist, sealhulgas teatavate ELi-siseste lendude kohta, et võidelda raske kuritegevuse ja terrorismi vastu.
Kuna piiriüleste julgeolekuprobleemide lahendamiseks ei piisa üksnes riiklikul tasandil võetavatest meetmetest, on liikmesriikide õiguskaitseasutused üha enam kasutanud Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ameti (Europol) pakutavat toetust ja eriteadmisi, et võidelda raskete kuritegude ja terrorismi vastu. Europoli hiljuti jõustunud laiendatud volitused tugevdavad veelgi ameti käsutuses olevaid vahendeid, millega aidata liikmesriikidel uurida piiriüleseid raskeid kuritegusid ja terrorismi, näiteks anda abi suurandmete töötlemisel, koostöö tegemisel eraõiguslike isikutega või innovatsiooni ja tehisintellekti edendamisel, et suurendada õiguskaitset 24 . Samuti on Europol suurendanud Euroopa terrorismivastase võitluse keskuse kaudu liikmesriikide toetamist terrorismivastases võitluses. Liikmesriigid osalevad aktiivselt ka kuritegevusega seotud ohte käsitlevas valdkondadevahelises Euroopa platvormis (EMPACT), mis on ELi mõjutavate organiseeritud ja raskete kuritegude vastu võitlemise üldine koostööraamistik 25 , millele liit annab suurendatud rahalist toetust.
Et tõhustada operatiivkoostööd, järgisid liikmesriigid nõukogu 9. juuni 2022. aasta soovitust õiguskaitsealase operatiivkoostöö kohta ning kasutasid piiriülese kuritegevuse vastu võitlemiseks piiriülest jälitust ja jälgimist, ühisoperatsioone või ühispatrulle 26 . Komisjon toetab liikmesriike soovituses esitatud meetmete elluviimisel, pakkudes muu hulgas toetust Sisejulgeolekufondist. Liikmesriigid teevad koostööd ka piirialadel tehtavate ühiste politseikontrollide kaudu kooskõlas komisjoni soovitusega proportsionaalsete politseikontrollide ja politseikoostöö kohta Schengeni alal 27 .
Et Schengeni ala oleks tugev ja toimiks hästi, peavad liikmesriigid lisaks Schengeni acquis’ nõuetekohasele rakendamisele tegema ka tihedat koostööd muude täiendavate meetmete osas, sealhulgas rände ja varjupaiga valdkonnas. Et rändeprobleeme tulemuslikult lahendada, on tehtud ja tehakse ka edaspidi palju tööd. Juunis lepiti kokku vabatahtlikus solidaarsusmehhanismis ning selle järelmeetmena aitab komisjon liikmesriikidel leida ühiseid lahendusi ebaseadusliku teisese rände probleemile. Eelkõige nõustusid liikmesriigid, komisjon ja Euroopa Liidu Varjupaigaamet (EUAA) pärast arutelusid, mis peeti kontaktkomitee Dublini III määruse teemalisel 24. juuni 2022. aasta koosolekul, töötama välja tegevuskava, et parandada nimetatud määruse kohaseid üleandmisi kõigis liikmesriikides ja tagada nende rakendamine. Koostöö, mis põhineb kõnealuses tegevuskavas ühiselt kindlaks määratud meetmetel, aitab Dublini süsteemi tõeliselt paremaks muuta, mis on väga oluline usalduse pidevaks suurendamiseks.
Samal ajal on äärmiselt oluline saavutada kindlad tulemused pakti vastuvõtmisel, kuna see sisaldab lahendusi, mida on vaja selleks, et aidata kaasa tulemuslikule rände haldamisele, tihedamale koostööle ja vastutuse jagamisele liikmesriikide vahel, tugevdades seega vastastikust usaldust ja toetades nii omakorda tugevat Schengeni ala.
IV.Schengeni potentsiaali ärakasutamine
Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia võtmisega Schengeni alasse täidab Euroopa oma lubaduse ja õigustatud ootuse, et kui kõik kokkulepitud tingimused on kontrollitud ja täidetud, saab riik Schengeni alaga ühineda. Euroopa elanikud suhtuvad Schengeni alasse väga positiivselt 28 ning tuleks vältida igasugust viivitamist Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia kodanikele nende õiguste kasutamise võimaldamisel. Euroopa Parlament, nõukogu eesistujariik ja Euroopa Komisjon on uut sisepiirikontrollita Schengeni alaga ühinemise lainet vankumatult toetanud ning andnud sellele protsessile täielikku ja järjepidevat poliitilist ja tehnilist tuge.
Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia on valmis Schengeni acquis’d täielikult rakendama ja Schengeni alaga ühinema. Nende ühinemine on äärmiselt oluline, et Schengeni ala suhtes vastastikust usaldust hoida ja suurendada. Lisaks aitab nende ühinemine kõrvaldada tõkkeid ühtsel turul, eelkõige hõlbustada transpordivooge, ning suurendada ELi konkurentsivõimet ja majanduskasvu potentsiaali. Bulgaaria, Rumeenia ja Horvaatia kõrgelt koolitatud ja pühendunud töötajate ning nende tipptasemel taristu ja oskusteabe lisamine Schengeni ala haldamise ühistesse töövahenditesse tugevdab piirihaldust ja suurendab julgeolekut ELis tervikuna. Need uued Schengeni liikmed saavad siis omakorda täiel määral kasutada kõiki olemasolevaid vahendeid, näiteks viisainfosüsteemi ja suuremahuliste IT-süsteemide koostalitlusvõimega seotud vahendeid. See toob kaasa ka rände parema ja korrapärasema haldamise, eelkõige Euroopa naabruses asuvate kolmandate riikide piiridel, meie välispiiridel ja liikmesriikide vahel.
Laienenud Schengeni ala muudab ELi liiduna tugevamaks nii liidusiseselt kui ka ülemaailmsel areenil. See muudab liidu tugevamaks tänu meie ühiste välispiiride kindlamale kaitsele ja tulemuslikule politseikoostööle, jõukamaks, sest kaovad viivitused piiridel ning inimestel ja ettevõtjatel on hõlpsam kontakte luua, ning atraktiivsemaks, sest maailma suurim sisepiirikontrollita ühine ala laieneb märkimisväärselt.
Schengeni nõukogul on nüüd võimalus võtta detsembris vastu ajalooline otsus. Komisjon palub kõigil liikmesriikidel toetada täielikult eesistujariiki Tšehhit viimastes sammudes, mida on selle saavutamiseks vaja, kooskõlas Bulgaaria ja Rumeenia 2005. aasta ning Horvaatia 2011. aasta ühinemisaktiga.
Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 19 artikkel 7.
2003. aasta ühinemisakti artikli 3 lõigetele 1 ja 2 kohaselt kohaldatakse teatavaid Schengeni acquis’ sätteid Küprosel juba alates ühinemiskuupäevast. 28. mail 2019 teatas Küpros valmisolekust ja kindlast tahtest kohaldada kõiki Schengeni acquis’ osi ja osaleda Schengeni hindamises nii suures ulatuses kui võimalik, võttes arvesse Küprose eriolukorda, mida on tunnustatud 2003. aasta ühinemisakti protokollis nr 10.
Vt nt Schengeni olukorda käsitlev aruanne (2022).
Vt Euroopa Parlamendi 11. detsembri 2018. aasta resolutsioon 2018/2092(INI) ja viimane, 18. oktoobri 2022. aasta, resolutsioon 2022/2852 (RSP) ning Euroopa Parlamendi 10. novembri 2022. aasta hääletus Horvaatia Schengeniga ühinemise poolt.
Kooskõlas 2005. aasta ühinemisakti artikli 4 lõigetega 1 ja 2 ei kohalda Bulgaaria ja Rumeenia veel neid Euroopa Liidu raamistikku integreeritud Schengeni acquis’ sätteid ning sellel raamistikul põhinevaid või sellega muul viisil seotud akte, mis ei ole osa põhiseadusele lisatud 17. protokollist (Schengeni acquis’ kohta) või on sellega muul viisil seotud ning mis on loetletud 2005. aasta ühinemisakti II lisas. Sellest hoolimata on Bulgaaria ja Rumeenia alates hindamiste lõpuleviimisest 2011. aastal aktiivselt osalenud Schengeni acquis’ edasiarendamises.
Nõukogu 9. juuni 2022. aasta määrus (EL) 2022/922, mis käsitleb Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks hindamis- ja järelevalvemehhanismi kehtestamist ja toimimist ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 1053/2013 (ELT L 160, 15.6.2022, lk 1–27).
Nõukogu 9. juuni 2022. aasta määruse (EL) 2022/922 (mis käsitleb Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks hindamis- ja järelevalvemehhanismi kehtestamist ja toimimist ning millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EL) nr 1053/2013) artikli 23 lõige 6.
2005. aasta ühinemisakti artikli 4 lõike 2 alusel ning pärast seda, kui Bulgaaria ja Rumeenia teatasid 2007. ja 2008. aastal valmisolekust Schengeni hindamisprotsessi alustamiseks (Rumeenia: nõukogu 8. juuni 2007. aasta dokument 10611/07; Bulgaaria: nõukogu 25. jaanuari 2008. aasta dokument 6145/08).
Nõukogu järeldused hindamisprotsessi lõpuleviimise kohta, mille käigus hinnati Rumeenia valmisolekut rakendada Schengeni acquis’ kõiki sätteid (nõukogu 9. juuni dokument 9166/11); ja nõukogu järeldused hindamisprotsessi lõpuleviimise kohta, mille käigus hinnati Bulgaaria valmisolekut rakendada Schengeni acquis’ kõiki sätteid (nõukogu 9. juuni 2011. aasta dokument 9167/11).
Euroopa Parlamendi 8. juuni 2011. aasta seadusandlik resolutsioon, mis käsitleb nõukogu otsuse eelnõu Schengeni acquis’ sätete täieliku kohaldamise kohta Bulgaaria Vabariigis ja Rumeenias (14142/2010 – C7–0369/2010–2010/0820(NLE)).
https://home-affairs.ec.europa.eu/bulgaria-and-romania-fact-finding-mission-report_en
Komisjoni 22. oktoobri 2019. aasta teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule, milles käsitletakse Schengeni acquis’ täieliku kohaldamise kontrollimist Horvaatia puhul (COM(2019) 497 final).
Nõukogu järeldused Schengeni acquis’ täielikuks kohaldamiseks vajalike tingimuste täitmise kohta Horvaatias (nõukogu 9. detsembri 2021. aasta dokument 14883/21).
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse kolmandate riikide kodanike taustakontroll välispiiridel ning muudetakse määrusi (EÜ) nr 767/2008, (EL) 2017/2226, (EL) 2018/1240 ja (EL) 2019/817 (COM(2020) 612 final).
Mehhanism alustas tööd 8. juunil 2021 Horvaatia ametiasutuste ja Horvaatia sidusrühmade vahelise kokkuleppe alusel.
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse määrust (EL) 2016/399, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (COM(2021) 891 final, 14.12.2021).
2021. aasta juulis tegi komisjon ettepaneku kehtestada piiravad viisameetmed kolme riigi suhtes: Bangladesh, Gambia ja Iraak. Oktoobris võttis nõukogu pärast komisjoni ettepanekut vastu Gambia suhtes kohaldatavad viisameetmed. Novembris otsustas nõukogu komisjoni ettepanekut Bangladeshi puhul mitte järgida, sest koostöö selle riigiga on paranenud. Iraagi suhtes ei võetud meetmeid kuni detsembrini kestnud arutelude tulemusena, kuna leiti, et praegu ei ole selleks õige aeg, sest Iraak on teinud konstruktiivset koostööd ELi-Valgevene piiril toimuvate sündmuste kontekstis.
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruseid (EÜ) nr 767/2008, (EÜ) nr 810/2009 ja (EL) 2017/2226, nõukogu määruseid (EÜ) nr 1683/95, (EÜ) nr 333/2002, (EÜ) nr 693/2003 ja (EÜ) nr 694/2003 ning Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni seoses viisamenetluse digiteerimisega (COM(2022) 658 final, 27.4.2022)
Komisjon esitas 24. mail 2022 poliitikadokumendi, millega töötatakse välja Euroopa integreeritud piirihalduse mitmeaastane strateegiline poliitika kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. novembri 2019. aasta määruse (EL) 2019/1896 (mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet) artikli 8 lõikega 4. Kui nõukogu ja Euroopa Parlament on oma seisukohad esitanud, võtab komisjon vastu teatise, millega kehtestatakse mitmeaastane strateegiline poliitika, millega juhitakse Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamist viieaastase poliitikatsükli raames.
Eelmise aasta juunis ametisse nimetatud tagasisaatmiskoordinaator on juhtinud kõrgetasemelist võrgustikku, kuhu kuuluvad liikmesriikide esindajad ja Frontex, et kõrvaldada tagasisaatmist takistavad tõkked, tugevdada riikide suutlikkust ja suurendada ELi tegevuse sidusust.
Näiteks on amet uute volituste raames märkimisväärselt suurendanud toetust liikmesriikidele tagasisaatmisprotsessi kõigis etappides, sealhulgas vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise valdkonnas, kinnitades nii kanda kui tagasisaatmise ELi operatiivüksus. 2021. aastal pöördus ameti abiga tagasi üle 17 000 inimese.
Pädevad asutused ELi toimimise lepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb liikmesriikide õiguskaitseasutuste vahelist teabevahetust ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu raamotsus 2006/960/JSK (COM(2021) 782 final, 8.12.2021).
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. juuni 2022. aasta määrus (EL) 2022/991, millega muudetakse määrust (EL) 2016/794 selles osas, mis puudutab Europoli koostööd eraõiguslike isikutega, Europolis isikuandmete töötlemist kriminaaluurimiste toetamiseks ning Europoli rolli teadusuuringute ja innovatsiooni valdkonnas
Näiteks võtsid õiguskaitseasutused EMPACTi koordineeritud ühistegevuspäevadel 26.–29. oktoobril ühiselt sihikule ebaseadusliku relva- ja uimastikaubanduse, rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubanduse. Operatiivtegevust, mis hõlmas 28 riiki üle kogu Euroopa, toetasid ka Eurojust, Frontex, Interpol, SELEC ja muud rahvusvahelised organisatsioonid. EMPACTi ühistegevuspäevade kavandamisel lähtuti jälitustegevusest, milles osales peaaegu 16 000 ametnikku ning mille tulemusel vahistati muu hulgas 382 kahtlusalust, avastati 2 476 ebaseaduslikku riiki sisenemist ja algatati 130 uut uurimist. https://www.europol.europa.eu/media-press/newsroom/news/382-arrests-during-joint-actions-against-traffickers-using-balkan-route?mtm_campaign=newsletter
Nõukogu 9. juuni 2022. aasta soovitus (EL) 2022/915 õiguskaitsealase operatiivkoostöö kohta.
Komisjoni 12. mai 2017. aasta soovitus (EL) 2017/820 proportsionaalsete politseikontrollide ja politseikoostöö kohta Schengeni alal.
2021.–2022. aasta talvine Eurobaromeetri uuring.