EUROOPA KOMISJON
Brüssel,13.10.2022
COM(2022) 524 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
koostalitlusvõimet käsitlevate määruste täielikuks rakendamiseks tehtavate ettevalmistuste seisu kohta vastavalt määruse (EL) 2019/817 artikli 78 lõikele 5 ja määruse (EL) 2019/818 artikli 74 lõikele 5
1.Sissejuhatus
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala toestamiseks on oluline rakendada infosüsteemide koostalitlusvõimet, et suurendada ebaseadusliku sisserände tõkestamiseks tehtava välispiirikontrolli tulemuslikkust ja tõhusust, parandada ühise viisapoliitika rakendamist, ennetada, avastada ja uurida terroriakte ja muid raskeid kuritegusid ning hõlbustada tundmatute isikute tuvastamist.
11. juunil 2019 jõustusid koostalitlusvõimet käsitlevad määrused 1 . Need sisaldavad sätteid koostalitlusvõime rakendamise järelevalve ja rakendamise seisu hindamise kohta. Järelevalvet ja hindamist teevad komisjon 2 ning Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Liidu Amet (eu-LISA) 3 .
Komisjon esitas esimese aruande koostalitlusvõimet käsitlevate määruste rakendamise kohta 21. augustil 2020 4 ja teise aruande 10. novembril 2021 5 . Käesolev kolmas aruanne hõlmab ajavahemikku eelmise eduaruande avaldamisest 2021. aasta novembris kuni käesoleva aruande koostamiseni 2022. aasta juulis.
See kolmas aruanne esitatakse koostalitlusvõime projekti jaoks otsustava tähtsusega ajal. Koostalitlusvõimet käsitlevate määruste rakendamiseks tehtav töö edeneb liikmesriikides, Schengeni lepinguga ühinenud riikides ja ELi asutustes eri kiirusega. Mõni liikmesriik seisab ELi infosüsteemide jaoks loodud uue IT-struktuuri ja nende süsteemide koostalitlusvõime rakendamiseks ettevalmistuste tegemisel silmitsi konkreetsete probleemidega, mis on muu hulgas seotud viivitustega riigihangetes, lepinguliste küsimustega ning oskusteabe ja vajalike inimressursside ebapiisava kättesaadavusega.
Kuna riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi (EES) kesktasandil sisseseadmisel on tekkinud viivitusi, kinnitasid ministrid 11. juulil 2022 justiits- ja siseküsimuste nõukogu mitteametlikul kohtumisel uute IT-süsteemide jaoks läbivaadatud ajakava. Uue ajakava kohaselt ja kooskõlas üldise poliitikaeesmärgiga rakendatakse kõik välispiiride haldamisega seotud uued süsteemid (SIS, EES ja ETIAS) tööle 2023. aasta lõpuks. Koostalitluse komponente arendatakse 2023. aasta jooksul edasi ja need tuleks järk-järgult tööle rakendada hiljemalt 2024. aasta juuniks.
Kuna koostalitlusvõime tagamine on ühine ettevõtmine, peavad kõik sidusrühmad tegutsema koordineeritult, sest viivitused süsteemi ühes osas mõjutavad kõiki. Komisjon jälgib liikmesriike tähelepanelikult ja toetab neid endiselt ka lähikuudel, et saavutada oluline koostalitluse tagamise eesmärk kokkulepitud ajaks.
2.Ülevaade olukorrast
Töö ELi piiride, rände ja julgeoleku infosüsteemide jaoks loodud uue IT-struktuuri ja nende süsteemide koostalitlusvõime arendamiseks ja rakendamiseks käib. Komisjon on hoidnud nõukogu ja Euroopa Parlamenti vahetult kursis tehtud edusammudega iga-aastase aruandluse ning komisjoni komiteede ja eksperdirühmade menetluste kaudu. Peale selle on komisjon korrapäraselt kutsunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu esindajaid asjaomastele foorumitele, kus vahetatakse teavet liikmesriikidega, näiteks kaks korda aastas toimuvale koostalitlusvõime foorumile. Olukorda on pidevalt arutatud ka tehnilisel ja poliitilisel tasandil, sealhulgas asjaomastes nõukogu organites, nagu justiits- ja siseküsimuste alase teabe vahetuse töörühm (IXIM), liikmesriikide valitsuste alaliste esindajate komitee (COREPER) ning justiits- ja siseküsimuste nõukogu.
·IT-süsteemid ja nende koostalitlusvõime
2022. aasta novembris uuendatakse Schengeni infosüsteemi (SIS) uute hoiatusteadete, ajakohastatud andmete ja täiustatud funktsioonidega. Need uuendused aitavad muuta SISi paremaks liikmesriikidevahelise koostöö edendamise, kõige haavatavamate kaitsmise, ebaseadusliku rände juhtimise tõhustamise, kuritegevuse tõkestamise ja kodanike õiguste tagamise näol.
EESi töölerakendamiseks 2023. aasta mais on vastu võetud kõik vajalikud rakendusaktid ja delegeeritud õigusaktid 6 . Süsteemi kasutuselevõtuks valmistumine on jõudmas viimasesse arendamis- ja katsetamisetappi nii kesk- kui ka riikide tasandil. Kuna EESi õigeaegsel kesktasandil sisseseadmisel ja käivitamisel esines raskusi, pidasid eu-LISA ja komisjon arutelusid EESi arendava konsortsiumi esindajatega, et vähendada võimalikult suurel määral täiendavate viivituste riski. Niigi juba ülekoormatud piiripunktidele avaldatava surve leevendamiseks hindab komisjon võimalust lubada liikmesriikidel pärast EESi töölerakendamist luua erandlikes olukordades ajutiselt teatav hulk EESi faile ilma biomeetriliste andmeteta.
Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemi (ETIAS) puhul on käsil tegevus süsteemi töölerakendamiseks 2023. aasta novembri keskpaigaks. Kõik süsteemi arendamiseks vajalikud rakendusaktid ja delegeeritud õigusaktid on vastu võetud või lõplikult välja töötatud. Ka jõupingutused, mida tehakse veel vastu võtmata õigusaktide vastuvõtmiseks, on jõudnud lõppetappi. Valmistatakse ette ulatuslikku teavituskampaaniat ja spetsiaalset ETIASe veebisaiti, et anda Euroopasse reisijatele õigeaegselt asjakohast teavet uute nõuete kohta.
Edeneb kolmandate riikide kodanike andmeid sisaldava Euroopa karistusregistrite infosüsteemi (ECRIS-TCN) arendamine eesmärgiga rakendada see süsteem kooskõlas justiits- ja siseküsimuste nõukogu viimase otsusega tööle 2023. aasta novembri keskel. Viisainfosüsteemi (VIS) vallas jätkab komisjon läbivaadatud VISi arendamiseks vajaliku teisese õigusakti ettevalmistamist, ka laiemas koostalitlusvõime raamistikus.
Liikmesriikides tehakse koostalitluse komponentide töölerakendamiseks valmistumisel suuri jõupingutusi.
·Koostalitlusvõimet käsitlevate määruste rakendamine
Koostalitlusvõimet käsitlevates määrustes on sätestatud, et määruste teatavate üksikasjalike tehniliste aspektide täiendamiseks ja rakendamiseks tuleks vastu võtta rakendusaktid. Mõni neist aktidest on vajalik, et eu-LISA saaks täielikult alustada komponentide kavandamist ja arendamist üldises süsteemide struktuuris, eriti kuna selleks tuleb koostada tehnilised kirjeldused ja valmistada ette hankemenetlused, et oleks võimalik töötada koos töövõtjatega. Muid akte on vaja selleks, et sätestada tehnilised eeskirjad, millega lihtsustatakse asjaomaste asutuste tegutsemist kohapeal, näiteks tüüpvormide kasutuselevõtu ja turvaintsidentide käsitlemiseks vajaliku koostöökorra kehtestamise kaudu.
Pärast viimase eduaruande esitamist jätkas komisjon koostalitluse komponentide arendamiseks vajalike rakendusaktide ja delegeeritud õigusaktide arutamist asjaomastes komiteedes ja eksperdirühmades. Nüüdseks on enamik neist õigusaktidest koostöös Euroopa Parlamendi ja ELi nõukoguga vastu võetud, nagu on ette nähtud kohaldatava menetlusega 7 . Komisjon võttis vastu koostalitlusvõimet käsitlevatest määrustest tulenevad kolm delegeeritud õigusakti ja üheksa rakendusakti, mis käsitlevad selliseid küsimusi nagu tehniline kord ja Euroopa otsinguportaali vastused (artikli 9 lõige 7), ühise biomeetrilise võrdlemise teenuse tulemuslikkus (artikli 13 lõige 5), vajalikud vormid punase lingi korral (artikli 32 lõige 5) ja valge lingi korral (artikli 33 lõige 6), andmekvaliteet (artikli 37 lõige 4), koostöö kord turvaintsidentide korral (artikli 43 lõige 5), veebiportaali toimimine (artikli 49 lõige 6) ning tehniline lahendus õiguskaitseasutuste juurdepääsutaotluste haldamiseks (artikli 78 lõige 10) 8 . Kolme juba vastu võetud õigusakti vaadatakse praegu läbi, et lisada neisse muudatused, mis on tingitud uuest VISi määrusest ja sellest tulenevalt ETIASes tehtavatest muudatustest. Need õigusaktid käsitlevad tehnilisi reegleid eri ELi infosüsteemide andmete vaheliste linkide loomiseks (artikli 28 lõige 7), Euroopa otsinguportaali kasutajaprofiilide tehnilisi üksikasju (artikli 8 lõige 2) ning aruandluse ja statistika keskhoidlat (artikli 39 lõige 5). 2022. aasta jaanuaris esitas Euroopa Parlament vastuväiteid delegeeritud õigusakti suhtes, millega kehtestatakse menetlused, et määrata kindlaks juhud, mil identiteediandmeid saab käsitada samade või sarnastena (artikli 28 lõige 5). Komisjon vaatas õigusakti Euroopa Parlamendi välja toodud murekohtadele keskendudes läbi ning lisas muudatused, mis on tingitud uuest VISi määrusest ja sellest tulenevalt ETIASes tehtavatest muudatustest. Ettevalmistused hõlmasid piirivalve ja julgeoleku infosüsteemide eksperdirühma koostalitlusvõime alarühmaga toimunud nõuetekohaseid konsultatsioone, kus osalesid Euroopa Parlamendi eksperdid. Komisjon võttis samu või sarnaseid andmeid käsitleva läbivaadatud õigusakti vastu 2022. aasta juulis.
Üks akt – rakendusakt universaalse sõnumivormingu kohta (artikli 38 lõige 3) – on veel vastu võtmata. Selle vastuvõtmise menetlus on käesoleva aruande koostamise ajal komisjonis käimas.
3.Rakendamise seis liikmesriikides ja liidu asutustes
Komisjon korraldas liikmesriikidega jätkuvalt korrapäraseid kohtumisi, et arutada ELi suuremahuliste infosüsteemide koostalitlusvõime rakendamise üle. Pärast 2021. aasta novembris avaldatud viimast eduaruannet on komisjonis peetud kaheksa koostalitlusvõime eksperdirühma ja kolm koostalitlusvõime komitee koosolekut, et arutada veel vastu võtmata delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vastuvõtmist ja läbivaatamist ning toetada lõppkasutajatele mõeldud koostalitlusvõime käsiraamatu koostamist.
2020. aastal võttis komisjon kasutusele kiire teabevahetuse protsessi (RAP-IT), et jälgida IT-süsteemide rakendamist ja kasutamist rände, julgeoleku ja õiguse valdkonnas ning nende süsteemide koostalitlusvõimet. Selles protsessis kasutatakse olemasolevaid vahendeid ja mehhanisme jälgimaks pidevalt rakendamistegevust liikmesriikides, et anda tagasisidet ja pakkuda tuge. Alates RAP-IT juurutamisest on komisjon kasutanud seda järelevalve tegemiseks ja teabe kogumiseks.
2022. aastal korraldas komisjon eu-LISA toel kahepoolsed kohtumised enam kui 14 liikmesriigi, Schengeni lepinguga ühinenud riigi ja ELi asutusega, et jälgida edusamme, teha kindlaks võimalikud muret valmistavad valdkonnad ning tagada valmidus ELi infosüsteemide töölerakendamiseks ja nende koostalitlusvõime. Peale selle pidas komisjon eu-LISA toel korrapärast kolmepoolset teabevahetust nende liikmesriikidega, kellel oli konkreetseid probleeme koostalitlusvõime projekti elluviimisel. Selle eesmärk oli pakkuda tuge probleemide lahendamisel.
2022. aasta aprillis korraldas komisjon seitsmenda koostalitlusvõime foorumi, et arutada edusamme ja lahendamata probleeme ELi piiride, rände ja julgeoleku infosüsteemide jaoks loodud uue IT-struktuuri rakendamisel. Nagu tavaks, küsis komisjon liikmesriikidelt ja ELi asutustelt teavet nende rakendamisalaste edusammude kohta, kasutades suunatud küsimustikke, ning andis osalejatele ülevaate sellest, milline on ELi piiride, rände ja julgeoleku infosüsteemide jaoks loodud uue IT-struktuuri rakendamise seis liikmesriikides ja ELi asutustes. Sihipärastel aruteludel käsitleti liikmesriikide ja ELi asutuste valmisolekut ELi suuremahuliste infosüsteemide töölerakendamiseks, tehtud edusamme ning õigeaegset rakendamist takistavaid lahendamata probleeme, sealhulgas katsetamise, lepingute ja rahastamise vallas.
Foorumil toimunud teabevahetuse käigus selgus, et liikmesriigid olid üldiselt teinud ELi infosüsteemide rakendamisel ja nende koostalitluseks valmistumisel mitmes valdkonnas märkimisväärseid edusamme. Arutelud osutasid nähtavale edasiminekule ettevalmistustes, mida tehti täiustatud SISi töölerakendamiseks, ning liikmesriigid ja eu-LISA olid veendunud, et töölerakendamise vahe-eesmärk täidetakse. Teabe vahetamisel liikmesriikidega tõusid esile mõned olulised probleemid, mis tuleb EESi jaoks ettevalmistuste tegemisel kõrvaldada, sealhulgas eu-LISA alltöövõtja viivitused, tagajärjed liikmesriigi tasandil toimuvale katsetamisele ja valmisolek piiripunktides. Enamik liikmesriike andis teada, et nad püsivad ETIASe töölerakendamisel graafikus ning teevad tööd VISiga, et seada see süsteem sisse võimalikult kiiresti. Komisjon julgustas liikmesriike ja eu-LISAt juhtima asjaomaste juhtorganite ja ka poliitilise tasandi osalejate tähelepanu igale tõsisele viivituste ohule, et võtta neid ohte kõigiti arvesse uue IT-struktuuri rakendamise kavandamisel ja juhtimisel ning siis, kui ajakava poliitilisel tasandil kokku lepitakse. Liikmesriikide ja eu-LISA välja toodud edusamme ja lahendamata probleeme silmas pidades kinnitas justiits- ja siseküsimuste nõukogu rakendamise ajakavasse tehtud muudatused oma 11. juuli 2022. aasta kohtumisel.
4.Koolitusvajadused
Selleks et tagada koostalitlusvõime nõuetekohane ja tõhus rakendamine ja kasutamine, on oluline korraldada keskselt koordineeritud ELi tasandi koolitusi. Koostalitlust käsitlevate määrustega on antud koostalitluse komponentide tehnilise kasutuse alase koolituse pakkumise ülesanne eu-LISA-le ning nähtud ette, et koolitust andmeturbe, andmekvaliteedi, andmekaitse normide ja andmetöötluse korra kohta peavad pakkuma liikmesriikide ametiasutused ja liidu asutused 9 .
Komisjon jätkas liikmesriikide ja ELi asutuste toetamist koolituse pakkumisel, jagades muu hulgas spetsiaalsetel kohtumistel asjakohast materjali ja teavet koostalitlusvõime raamistiku ja koostalitluse komponentide kasutamise kohta. Komisjon osaleb korrapäraselt koolitusvajaduste väljaselgitamises, toetades selles tegevuses eelkõige Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Ametit (CEPOL). Ta pakkus koostalitluse komponentide alast koolitust ning toetas ennekõike CEPOLi uue õiguskaitsekoostöö, teabevahetuse ja koostalitlusvõime teadmuskeskuse tööd, määrates muu hulgas eksperdid asjaomaste töösuundade jaoks.
Komisjon korraldas ka kaks koostalitlusvõimeteemalist seminari, kus keskenduti mitmesugustele talitlusprotsessidele, et aidata liikmesriikidel teha ettevalmistusi koostalitlusvõime rakendamiseks.
5.ELi rahalised vahendid
Finantsselgituses, mis on lisatud Euroopa Komisjoni ettepanekutele võtta vastu määrused, millega luuakse ELi infosüsteemide koostalitlusvõime raamistik õiguse ja siseasjade valdkonnas, on märgitud, et ettepaneku eelarve ajavahemikus 2019–2027 on 461 miljonit eurot. See summa hõlmab asjaomaseid eelarvevahendeid liikmesriikidele (136,3 miljonit eurot) siseriiklike süsteemide kohandamiseks ja lõppkasutajatele koolituse pakkumiseks, Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametile (4,8 miljonit eurot) spetsiaalse meeskonna jaoks, kes pakub tuge mitme identiteedi detektori töölerakendamisega seotud üleminekuperioodil, Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Ametile (Europol) (48,9 miljonit eurot) ameti IT-süsteemide vajalikuks ajakohastamiseks, CEPOLile (2 miljonit eurot) operatiivpersonali koolitamiseks ning eu-LISA-le (261,3 miljonit eurot) koostalitluse komponentide arendamise ja hooldamise kulude katmiseks ning andmete migratsiooni, ajakohastamise, võrgu, koolituse ja koosolekute jaoks 10 . Praegused kulutused on finantsselgituses prognoositud summadest väiksemad ja seni ei ole kindlaks tehtud ülekulutamise ohtu.
Vastavalt komisjoni ettepanekule võtta vastu koostalitlusvõimet käsitlev määrus on eu-LISA tegevuskulud koostalitlusvõime arendamisel 2021. aastal hinnanguliselt 45,2 miljonit eurot ja 2022. aastal hinnanguliselt 57,9 miljonit eurot 11 . eu-LISA viienda koostalitlusvõime eduaruande kohaselt oli 11. novembriks 2021 kasutatud vajalike arendus- ja rakendamistööde tellimiseks 5,1 miljonit eurot ning 2021. aasta detsembris sõlmiti arendustegevuse leping. eu-LISA sõnul eelarveliste kulukohustustega seotud plaanid 2021. aastal ei realiseerunud, muu hulgas COVID-19 pandeemia tõttu, ning see mõjutas hanketegevust ja allhanketoiminguid. Seetõttu pidi eu-LISA lühendama mõne kavandatud tegevuse kestust ja suurendama paralleelsete tegevuste arvu 12 .
Liikmesriike julgustatakse kasutama koostalitlusvõimet käsitlevate määruste rakendamiseks Sisejulgeolekufondi programmide raames kättesaadavaid vahendeid. Samuti kutsutakse liikmesriike üles eelistama uute siseasjade fondide 2021.–2027. aasta programmide, eeskätt piirihalduse ja viisapoliitika rahastu raames selliseid meetmeid, millega arendatakse ja rakendatakse edasi ELi infosüsteemide koostalitlusvõimet. Peale selle on komisjon näinud ette piirihalduse ja viisapoliitika rahastu erimeetme, mille raames tehakse kättesaadavaks 31,75 miljonit eurot, et toetada liikmesriike koostalitlusvõime rakendamise õigusraamistiku järgimisel. Selle erimeetme vahendeid võib kasutada muu hulgas sellise tegevuse jaoks nagu siseriiklike talitlusprotsesside kohandamine, siseriiklike käsiraamatute ja kasutusjuhendite koostamine ning lõppkasutajate koolitamine. Lõviosa liikmesriike (21 riiki 26st rahastamiskõlblikust riigist) on neid vahendeid 2022. aastal taotlenud 13 .
6.Kokkuvõte
Koostalitlusvõime rakendamine on Euroopa Liidu jaoks oluline tagamaks, et Euroopa piirihaldussüsteem täidab oma eesmärki ning aitab tõhustada kontrolli rändevoogude üle ja tõkestada ebaseaduslikku rännet, terrorismi ja muid raskeid kuritegusid.
Vastavalt poliitilisel tasandil kinnitatud läbivaadatud ajakavale viiakse kõigi uute, välispiiride haldamisega seotud IT-süsteemide töölerakendamine kooskõlas üldise poliitikaeesmärgiga lõpule 2023. aasta lõpuks. Koostalitluse komponentidega seotud viivitused tuleks pärast 2023. aasta lõppu minimeerida, et rakendada need komponendid tööle juba enne 2024. aasta juunit.
Komisjon jälgib ka edaspidi tähelepanelikult edusamme ning hindab ELi piiride, rände ja julgeoleku infosüsteemide jaoks loodud uue IT-struktuuri rakendamise ja nende infosüsteemide koostalitlusvõimega seotud riske. Komisjon jätkab pidevat suhtlust kõigi sidusrühmadega, sealhulgas RAP-IT raames, et koordineerida ja jälgida meetmeid, teha kindlaks võimalikud muret valmistavad valdkonnad ja viia miinimumini koostalitlusvõime rakendamisega seotud riskid ning toetada algatuse õigeaegset ja tulemuslikku elluviimist kooskõlas poliitilisel tasandil kokku lepitud ajakavaga.
Määrus (EL) 2019/817 ja määrus (EL) 2019/818.
Määruse (EL) 2019/817 artikli 78 lõike 5 ja määruse (EL) 2019/818 artikli 74 lõike 5 kohaselt peab komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande määruste täielikuks rakendamiseks tehtavate ettevalmistuste seisu kohta. Aruanne peaks sisaldama üksikasjalikku teavet tekkinud kulude kohta ja teavet riskide kohta, mis võivad mõjutada üldkulusid, nagu on sätestatud koostalitlusvõimet käsitlevates määrustes. Komisjon peab esitama aruande koostalitlusvõime täielikuks rakendamiseks tehtavate ettevalmistuste seisu kohta igal aastal seni, kuni määruse (EL) 2019/817 artiklis 72 ja määruse (EL) 2019/818 artiklis 68 osutatud komisjoni rakendusaktidega on kindlaks määratud koostalitluse komponentide töölerakendamise kuupäevad.
eu-LISA on esitanud koostalitlusvõimet käsitlevate määruste artikli 74 lõike 2 kohaselt korrapärased eduaruanded koostalitluse arendamise kohta: 2019-307, 2020-148, 2020-373, 2021-155 ja 2021-390 REV2.
COM(2020) 428 final.
COM(2021) 688 final.
Komisjonis koostatakse praegu rakendusakti, milles sätestatakse ametiasutuste loetelude keskse haldamise funktsiooni käsitlevad eeskirjad, mida kohaldatakse nii riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteemi kui ka viisainfosüsteemi suhtes.
Vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 290 lõikele 2 võib delegeeritud õigusakt jõustuda üksnes siis, kui Euroopa Parlament või nõukogu ei ole seadusandlikus aktis kehtestatud tähtaja jooksul esitanud sellele vastuväiteid.
Kuna koostalitlusvõimet käsitlevaid määruseid on kaks, tuli vastu võtta kaks kogumit sarnase sisuga delegeeritud õigusakte ja rakendusakte. Seepärast on vastuvõetud õigusaktide koguarv kaks korda suurem.
Määruse (EL) 2019/817 artikkel 76 ja määruse (EL) 2019/818 artikkel 72.
COM(2018) 478 final.
COM(2018) 478 final.
eu-LISA viies koostalitlusvõime aruanne (2021-390 REV2).
Erimeetme kohaldamisalasse kuuluvad kõik Schengeni ala liikmesriigid, kellel on välispiir. See ei hõlma Iirimaad ja Liechtensteini, kuid hõlmab Schengeni lepinguga ühinenud riike.