EUROOPA KOMISJON

Brüssel,16.9.2022

COM(2022) 466 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Teine aruanne Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiivi (EL) 2017/1371 (mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil) rakendamise kohta

1.SISSEJUHATUS

1.1. Taustteave

Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (edaspidi „finantshuvide kaitse direktiiv“), võeti vastu 5. juulil 2017 1 . Nende liikmesriikide puhul, kelle suhtes direktiiv on siduv, 2 asendab finantshuvide kaitse direktiiv Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse 1995. aasta konventsiooni ja selle protokolle (edaspidi „finantshuvide kaitse konventsioon“) 3 .

Finantshuvide kaitse direktiiv võeti vastu Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõike 2 alusel ja moodustab seega osa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala reguleerivatest õigusaktidest. See on ka osa komisjoni üldisest pettustevastasest strateegiast 4 . Peale selle on Euroopa Liidu lepingu artiklis 2 sätestatud ühiste väärtuste austamine tihedalt seotud ELi finantshuvide kaitsega. Näiteks on ELi finantshuvide kaitsmiseks vaja, et õigusasutused saaksid oma ülesandeid täita sõltumatult ja täitevvõimu sekkumiseta 5 .

Finantshuvide kaitse direktiiviga kehtestatakse liikmesriikide kriminaalõiguse ühised miinimumstandardid. Ühiste standardite eesmärk on kaitsta ELi finantshuve, ühtlustades neid huve mõjutavate teatavate kuritegude määratlusi, karistusi ja aegumistähtaegu. Ühtlustamine mõjutab ka Euroopa Prokuratuuri uurimiste ja süüdistuse esitamise ulatust, 6 sest Euroopa Prokuratuuri sisuline pädevus on määratletud finantshuvide kaitse direktiivi järgi, 7 nagu seda rakendatakse siseriiklikus õiguses.

Kuna finantshuvide kaitse direktiiviga on nõutud, et liikmesriigid määratlevad kuriteona süüteod, mis on seotud nii liidu eelarve tulude kui ka kuludega, ei mõjuta selle ülevõtmine mitte üksnes ELi omavahendeid (tollimakse ja käibemaksu), vaid ka sisulisi poliitikavaldkondi, kus ELi kulusid kasutatakse poliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Direktiivi nõuetekohane ülevõtmine pole seega väga vajalik mitte üksnes liidu eelarve kaitseks, vaid ka kõigi ELi poliitikavaldkondade jaoks, kus kasutatakse ELi raha, ning on eriti tähtis taaste- ja vastupidavusrahastu kontekstis 8 .

a.Finantshuvide kaitse direktiiv

Finantshuvide kaitse direktiivi artiklitega 3 ja 4 hõlmatud kuriteod (edaspidi „finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuriteod“) on järgmised:

(I)pettused, sealhulgas piiriülesed käibemaksupettused, millega tekitatud kogukahju on vähemalt 10 miljonit eurot 9 ;

(II)rahapesu 10 ;

(III)aktiivne ja passiivne korruptsioon 11 ning

(IV)omastamine 12 .

Finantshuvide kaitse direktiivi artiklis 5 on sätestatud liikmesriikide kohustus, et kuriteona tuleb määratleda i) nendele kuritegudele kihutamine ja kaasaaitamine ning kuriteokatse ja ii) katse panna toime pettust ja omastamist. Samuti nähakse finantshuvide kaitse direktiivi artiklitega 6 ja 9 ette, et liikmesriigid peavad tagama, et juriidilist isikut saab võtta vastutusele ja tema suhtes kohaldada karistusi mis tahes kuritegude eest, mille on tema kasuks toime pannud

(I)isikud, kellel on juriidilises asutuses juhtiv koht, või

(II)juhtival kohal oleva isiku alluvuses olev isik juhtival kohal oleva isiku puuduliku järelevalve või kontrolli tagajärjel.

Lisaks on finantshuvide kaitse direktiivi artiklis 7 kehtestatud füüsilistele isikutele kohaldatavate kriminaalkaristuste miinimumnõuded, sh vähemalt nelja-aastane maksimumkaristus selliste kuritegude eest, millega tekitati suur kahju või saadi suur eelis.

Finantshuvide kaitse direktiivi artiklis 11 on pealegi sätestatud liikmesriikide kohustus

(I)kehtestada oma kohtualluvus finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude üle, kui kuritegu on tervikuna või osaliselt toime pandud asjaomase liikmesriigi territooriumil või kui kuriteo toimepanija on asjaomase liikmesriigi kodanik ja kui kuriteo toimepanijale kohalduvad kuriteo toimepanemise ajal personalieeskirjad, 13 ning

(II)mitte seada tingimusi kohtualluvuse kohaldamisele selliste finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude suhtes, mille on toime pannud nende kodanikud välismaal 14 . 

Samuti on finantshuvide kaitse direktiivi artiklis 12 sätestatud liikmesriikide kohustus

(I)näha ette piisavalt pikad aegumistähtajad pärast finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude toimepanemist, et neid tulemuslikult menetleda, kusjuures minimaalseid aegumistähtaegu kohaldatakse nende süütegude suhtes, mille eest mõistetav maksimumkaristus on vähemalt neli aastat vangistust, ning

(II)võtta vajalikud meetmed, et võimaldada karistuste täitmisele pööramist 15 .

Finantshuvide kaitse direktiiviga hõlbustatakse ka väärkasutatud ELi vahendite sissenõudmist 16 kriminaalõiguse abil 17 .

b.Ülevõtmine, sh rikkumismenetlused

Direktiivi liikmesriikide õigusesse ülevõtmise tähtpäev oli 6. juuli 2019. Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 18 lõike 1 kohaselt pidi komisjon esitama Euroopa Parlamendile ja nõukogule esimese rakendusaruande kahe aasta möödudes ülevõtmise tähtajast. See aruanne võeti vastu 2021. aasta septembris 18 . Aruandes jõuti järeldusele, et kõik liikmesriigid on finantshuvide kaitse direktiivi peamised sätted üle võtnud. Siiski tõi see esile ka vajaduse direktiivi ülevõtmist tõhustada, eelkõige selleks, et tagada kuritegude määratluste ning juriidiliste ja füüsiliste isikute vastutuse ja neile kohaldatavate karistuste ühtne ülevõtmine. Samuti rõhutati aruandes vajadust nõuetekohaselt üle võtta kohtualluvuse kohaldamist ja aegumistähtaegu puudutavad sätted.

Pettusega seotud kuritegude puhul tekitas vastavusprobleeme siseriiklike õigusaktide kitsam kohaldamisala. Mitmes liikmesriigis on nii aktiivse kui ka passiivse korruptsiooni puhul nõutud lisaaspekt: „ametikohustuste rikkumine“. See lisaaspekt kitsendab märkimisväärselt finantshuvide kaitse direktiivi korruptsiooni määratluste ulatust ja muudab selle eest süüdistuse esitamise sõltuvaks ametikohustuse rikkumise tõendamisest. Omastamisega seoses tulenesid vastavusprobleemid selle süüteo määratluse kitsamast ülevõtmisest või üldse üle võtmata jätmisest.

Juriidiliste isikute vastutuse ja karistustega seoses põhjustasid vastavusprobleeme:

·artikli 6 lõike 1 ülevõtmata jätmine seoses kuritegudega, mille on toime pannud juriidilises isikus juhtival kohal olevad isikud;

·juriidilise isiku kuritegude käsitlemine üksnes juhul, kui need on toime pandud juriidilise isiku tegevuse raames, ning

·juriidilise isiku vastutuse välistamine mõningate eelkuritegude puhul.

Artiklile 9 viidates rõhutab komisjon, et juriidilise isiku vastutus ei tohiks sõltuda füüsilise isiku lõplikust süüdimõistmisest, nagu see on ühes liikmesriigis, sest see vähendab võimalust kehtestada juriidilistele isikutele tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid karistusi.

Füüsiliste isikute karistustega seoses esines vastavusprobleeme neljandikul liikmesriikidest. Mitme liikmesriigi õigusaktid sisaldavad sätteid, mis võimaldavad isikutel kriminaalvastutusest või karistuste määramisest kõrvale hoida, kui nad teatavad kuriteost või hüvitavad liidu finantshuvidele tekitatud kahju eri etappidel enne kriminaalmenetlust või selle ajal. Sellised sätted võivad muuta karistused ebatõhusaks ja välistavad nende heidutava toime. Samuti esines vastavusprobleeme seetõttu, et siseriiklikes õigusaktides ei ole sätestatud karistustele nelja-aastast künnist.

Üks konkreetne vastavusprobleem seostus kohtualluvuse kindlaksmääramisega territoriaalsuse alusel ja tulenes asjaolust, et teatavad liikmesriigid on kehtestanud tingimuse, et finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude eest saab süüdistuse esitada üksnes pärast seda, kui ohver on esitanud kuriteoteate kohas, kus kuritegu toime pandi, või nõuavad, et kannatanud isik peab esitama kaebuse (kui riigis, kus kuritegu toime pandi, sellist kaebust süüdistuse esitamiseks nõutakse). Üks konkreetne aegumistähtaegadega seotud probleem ülevõtmisel tuleneb otsuse täitmisele pööramise aegumistähtajast, mis on lühem kui artikliga 12 ette nähtud viis aastat.

Ilma et see piiraks täiendavate meetmete võtmist muude liikmesriikide vastu, on pärast esimese rakendusaruande vastuvõtmist ametlikud kirjad saadetud seni 17 liikmesriigile: kaheksale liikmesriigile 2021. aasta detsembris, 19 veel viiele liikmesriigile 2022. aasta veebruaris 20 ja veel neljale liikmesriigile 2022. aasta mais 21 . Praegu hindab komisjon ametlikele kirjadele seni saadud vastuseid, et kaaluda võimalikke täiendavaid meetmeid.

1.2. Teise rakendusaruande ulatus ja metoodika

Komisjon võtab finantshuvide kaitse direktiivi artikli 18 lõike 4 kohaselt vastu käesoleva teise rakendusaruande, milles ta hindab, kas liidu finantshuvide kaitse tugevdamise üldise eesmärgi seisukohast

a)    on artikli 2 lõikes 2 osutatud käibemaksukünnis asjakohane,

b)    on artiklis 12 osutatud aegumistähtaja sätted piisavalt tulemuslikud ja

c)    finantshuvide kaitse direktiiv käsitleb tulemuslikult hankepettusi.

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 18 lõike 5 kohaselt hinnatakse käesolevas aruandes ka vajadust finantshuvide kaitse direktiiv läbi vaadata, eelkõige selleks, et täiendada seda erisättega hangetega seotud pettuste kohta.

Aruanne põhineb peamiselt teabel, mille liikmesriigid esitasid komisjonile finantshuvide kaitse direktiivi ülevõtmise siseriiklikest meetmetest teatamise käigus; sellele järgnes süsteemne teabevahetus liikmesriikidega, sh käimasolevate rikkumismenetluste kontekstis.

Lisaks lähtub see finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude iga-aastasest statistikast, mille liikmesriigid esitavad komisjonile kooskõlas artikli 18 lõikega 2 22 ja mis hõlmab kuriteole kihutamist ja sellele kaasaaitamist ning pettuse või omastamise katset. Eelkõige hõlmab see statistika järgmist:

a) algatatud ja lõpetatud kriminaalmenetluste arv, õigeksmõistva ja süüdimõistva otsusega lõppenud menetluste arv ning pooleliolevate menetluste arv ning

b) kriminaalmenetluse tulemusel sisse nõutud summad ja kahju hinnanguline suurus.

2021. aasta kohta sai komisjon statistikat siiski ainult ligikaudu kolmandikult liikmesriikidelt ja mittetäielikku statistikat teiselt kolmandikult liikmesriikidelt. Enamikus liikmesriikides ei koguta statistikat üldiselt kesktasandil.

Peale selle ei hõlma esitatud statistika kõiki kuritegusid ja kajastab väga sageli pigem kuritegusid laiemalt kui üksnes konkreetselt finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegusid. Peale selle ei ole liikmesriikide andmetes eristatud ELi finantshuve ja liikmesriikide finantshuve mõjutavaid kuritegusid.

Samuti ei ole enamikus liikmesriikides saadaval eraldi andmeid sellistele kuritegudele kaasaaitamise ning pettuse või omastamise katsete kohta.

Andmed algatatud ja lõpetatud kriminaalmenetluste, õigeksmõistva ja süüdimõistva otsusega lõppenud menetluste ning pooleliolevate menetluste kohta ei ole liikmesriikides ühtsed.

Teave sissenõutud summade ja hinnangulise kahju kohta on kättesaadav üksnes piiratud arvus liikmesriikides.

Piiratud teabehulka arvestades on raske hinnata finantshuvide kaitse direktiivi sätete asjakohasust ja tulemuslikkust ning vajadust direktiiv sellest lähtudes läbi vaadata. Komisjon innustab liikmesriike õigeaegselt andmeid koguma ja esitama kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi artikli 18 lõikes 2 sätestatud nõuetega.

Liikmesriigilt ja esimese ülevõtmisaruande muudest allikatest saadud teavet täiendati muude väliste allikatega. Uurimistöö hõlmas järgmist:

·põhjalikum analüüs selle kohta, kuidas liikmesriigid on üle võtnud finantshuvide kaitse direktiivi artiklid, milles käsitletakse finantshuvide kaitse direktiivi käibemaksukünnist, hangetega seotud pettusi ja aegumistähtaegu;

·täiendavate andmete kogumine asjaomaste kriminaalmenetluste ja nende tulemuste kohta ning

·intervjuud peamiste sidusrühmade, sh praktikutega, ELi ja liikmesriikide tasandil.

2. KONKREETSED HINNATAVAD TEEMAD KOOSKÕLAS FINANTSHUVIDE KAITSE DIREKTIIVI ARTIKLI 18 LÕIKEGA 4

2.1. Käibemaksukünnis (artikli 2 lõige 2)

Artikli 2 lõikes 2 on sätestatud künnis direktiivi kohaldamiseks käibemaksupõhistest omavahenditest tulenevatele tuludele. Finantshuvide kaitse direktiivi kohaldatakse üksnes ühise käibemaksusüsteemi raskete rikkumiste korral. Ühise käibemaksusüsteemi vastu toime pandud kuritegusid tuleb käsitada tõsistena, kui need:

1.puudutavad tahtlikke pettusega seotud tegu või tegevusetust, mis on sätestatud finantshuvide kaitse direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis d 24 ;

2.need on seotud liidu kahe või enama liikmesriigi territooriumiga ning

3.nendega seotud kogukahju ulatub vähemalt 10 miljoni euroni.

Selle künnise peamine eesmärk on avastada karussellpettusi, varifirmadega seotud käibemaksupettusi ja kuritegeliku ühenduse raames toime pandud käibemaksupettusi, mis ohustavad kõik tõsiselt ühist käibemaksusüsteemi ja seega liidu eelarvet.

Kahju

Liikmesriikide lähenemisviise võib piiriüleste käibemaksupettuste põhjustatud kahju summa järgi liigitada järgmiselt:

·liikmesriigid, kes nõuavad, et kahju ulatuks vähemalt 10 miljoni euroni;

·liikmesriigid, kelle nõutud künnis jääb alla 10 miljoni euro;

·liikmesriigid, kes ei ole rahalist künnist kindlaks määranud.

10 miljoni euro künnise tõttu jääb märkimisväärne hulk pettusi, mis on seotud kahe või enama liikmesriigi territooriumiga, kuid mille puhul kogukahju jääb alla 10 miljoni euro (nt enamik tubaka smugeldamise ja diislikütuse pesu juhtumeid), finantshuvide kaitse direktiivi kohaldamisalast välja.

Peale selle on väiksema majandusega liikmesriikidel suurem arv juhtumeid, mille puhul kahjusumma ei ületa 10 miljoni euro künnist. See võib põhjustada tasakaalustamatust liikmesriikide vahel Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluvate juhtumite arvu poolest.

Lisaks on märkimisväärsel hulgal käibemaksuga seotud pettusi, mis toimuvad kahe või enama liikmesriigi territooriumil, kuid mille puhul kogukahju jääb alla 10 miljoni euro. Samuti ei ole kõnealune künnis hoiatav, kuna Euroopa Prokuratuur käsitleb üksnes suuremahulisi käibemaksupettusi, võimaldades kuritegude toimepanijatel potentsiaalselt otsida nõrgimaid kohtualluvusi, et hoida kõrvale nii riikide ametiasutuste kui ka Euroopa Prokuratuuri eest.

Peale selle ei ole pädevatel uurimisasutustel uurimise algfaasis tihti täielikku ettekujutust kuriteo olemusest (nt kas tegemist on karussellpettusega, mis on seetõttu seotud kahe või enama liikmesriigi territooriumiga) ega kahjusumma suurusest. Kui oodata, kuni jõutakse 10 miljoni euro künniseni, võib see uurimist kahjustada. Samuti võib see künnis põhjustada ebaselgust selle suhtes, kas käibemaksupettust peavad menetlema hakkama riigi ametiasutused või Euroopa Prokuratuur ning millal tuleb juhtum Euroopa Prokuratuurile üle anda.

Enamik finantskünnist kohaldavaid liikmesriike kohaldavad kumulatiivset lähenemist kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi põhjendusega 4, 25 võttes arvesse sama käibemaksupettuse skeemiga mitmes liikmesriigis tekitatud kogukahju. Mõnes liikmesriigis aga arvutavad ametiasutused kahju üksnes liikmesriigi kohta.

Siiski ei ole komisjonil praegu piisavat teavet ega andmeid, et võtta kindel seisukoht selle küsimuse suhtes, mis võetakse edaspidi uuesti arutlusele.

2.2. Aegumistähtajad (artikkel 12) 

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 12 lõike 1 kohaselt võtavad liikmesriigid vajalikud meetmed, et kehtestada aegumistähtajad, mis võimaldavad direktiivi artiklites 3, 4 ja 5 osutatud kuritegude uurimist, nende eest süüdistuse esitamist, nende kohtulikku menetlemist ja kohtuotsuse tegemist piisava aja jooksul pärast kuritegude toimepanemist, et neid tulemuslikult menetleda.

Kuriteo korral, mille eest mõistetav maksimumkaristus on vähemalt neli aastat vangistust, peab aegumistähtaeg olema vähemalt viis aastat alates kuriteo toimepaneku ajast (artikli 12 lõige 2). Artikli 12 lõige 3 loob liikmesriikidele võimaluse kehtestada aegumistähtaeg, mis on lühem kui viis aastat, kuid mitte lühem kui kolm aastat, tingimusel et selle tähtaja kulgemist on võimalik teatavate toimingute korral katkestada või peatada. Väljend „teatavad toimingud“ jätab palju tõlgendusruumi. Nii võivad liikmesriigid vastu võtta lühemaid aegumistähtaegu (mis ei tohi ühelgi juhul olla lühemad kui kolm aastat) kuritegude puhul, mille eest on finantshuvide kaitse direktiiviga maksimumkaristusena ette nähtud vähemalt nelja-aastane vangistus, tingimusel et ette on nähtud võimalus tähtaja kulgemine katkestada või peatada. Direktiivis on sätestatud ka artiklites 3, 4 ja 5 osutatud kuriteos süüdimõistmisele järgnevate karistuste täidetavuse aegumistähtajad (artikli 12 lõige 4).

Et hinnata, kas aegumistähtaja sätted on „piisavalt tulemuslikud“, on esmalt vaja aru saada, mida selle mõiste all on mõeldud. Euroopa Kohtu kohtupraktikast saab järeldada, et aegumistähtajad peaksid olema piisavalt pikad selleks, et tagada finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude korral tõhus ja hoiatav jõustamine 26 . Samuti tuleb märkida, et aegumistähtaegu on sisuliselt vaja selleks, et tasakaalustada tulemuslikkus põhiõigusega muu hulgas õiglasele kohtumenetlusele. Finantshuvide kaitse direktiivis on seda põhjenduses 28 sõnaselgelt märgitud ja samuti öeldud, et „direktiivi eesmärk on tagada nimetatud õiguste ja põhimõtete täielik austamine ning sellest tuleb lähtuda ka käesoleva direktiivi rakendamisel“. Muidugi ei ole artikli 18 lõikega 4 nõutud hinnangut sellele, kas aegumistähtajad iseenesest on piisavalt tulemuslikud, vaid sellele, kas aegumistähtaegadega seotud sätted on piisavalt tulemuslikud.

Seepärast võib küsimuse, kas artiklis 12 osutatud aegumistähtaegadega seotud sätted on piisavalt tulemuslikud, ümber sõnastada nii: kas artiklis 12 osutatud aegumistähtaegadega seotud sätted on piisavalt tulemuslikud selleks, et tagada finantshuvide kaitse direktiivi artiklitega 3, 4 ja 5 hõlmatud kuritegude nõuetekohane uurimine, nende eest süüdistuse esitamine, nende kohtulik menetlemine ja kohtuotsuse tegemine. Kui vastus on, et finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude uurimine, nende eest süüdistuse esitamine, nende kohtulik menetlemine ja nende eest karistamine on aegumistähtaegade kohaldamise tõttu mõnes liikmesriigis vähem tõenäoline kui teistes, võib seda võtta kui märki sellest, et sätted ei ole piisavalt tulemuslikud.

Liikmesriigid olid siiski kohustatud direktiivi üle võtma alles kolm aastat enne käesoleva aruande koostamist, mis on lühem aeg kui direktiivi artikliga 12 ette nähtud aegumistähtajad. Seetõttu on praeguses etapis raske öelda, mil määral on aegumistähtaegu käsitlevatel finantshuvide kaitse direktiivi sätetel olnud tegelik mõju.

Nagu eespool mainitud, on liikmesriigid esitanud artikli 18 lõike 2 alusel statistikat üksnes piiratud hulgal. Seepärast ei ole selles etapis võimalik võrrelda liikmesriikide vahel algatatud ja lõpetatud kriminaalmenetluste arvu ega õigeksmõistva ja süüdimõistva otsusega lõppenud menetluste arvu ega seostada neid andmeid liikmesriikide aegumistähtaegade pikkusega.

Seetõttu põhineb hinnang peamiselt liikmesriikide õiguslikul (lähtudes siseriiklikest meetmetest, millega võetakse üle aegumistähtaegadega seotud sätted) ja praktilisel olukorral.

Sellega seoses võib pidada soovitatavaks aegumistähtaegu pikendada, kuna finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude uurimine on ajamahukas. Teatavate kuritegude avastamiseks võib kuluda aastaid ja nende uurimine nõuab nende piiriülese olemuse tõttu suuri pingutusi.

Kuna direktiiviga ette nähtud aegumistähtajad olid igal juhul kehtestatud siseriiklikult sarnaste kuritegude puhul sätestatud aegumistähtaegade madalama piirmäära juures, on direktiivi mõju siseriiklikele aegumistähtaegadele olnud suhteliselt väike.

See ei tähenda, et finantshuvide kaitse direktiivi asjaomased sätted on iseenesest vähetulemuslikud. Vähemalt tagavad direktiivi sätted teatava miinimumtaseme ja aitavad ära hoida liikmesriikides edasist aegumistähtaegade lühendamist, luues seega õiguskindlust.

2.3.Hangetega seotud pettus (artikli 3 lõike 2 punkt b)

Finantshuvide kaitse direktiivi artiklis 3 on sätestatud, et liikmesriigid võtavad vajalikud meetmed, mis tagavad, et liidu finantshuve kahjustavat pettust käsitatakse kuriteona, kui see on toime pandud tahtlikult. Selleks on seal kindlaks määratud neli liidu finantshuve kahjustava pettuse kategooriat. Need neli kategooriat on seotud teo või tegevusetusega, mis on seotud järgmisega:

(I)hangetesse mittepuutuvad kulud (artikli 3 lõike 2 punkt a);

(II)hangetesse puutuvad kulud (artikli 3 lõike 2 punkt b);

(III)muud kui käibemaksupõhistest omavahenditest tulenevad tulud (artikli 3 lõike 2 punkt c) ning

(IV)käibemaksupõhistest omavahenditest tulenevad tulud (artikli 3 lõike 2 punkt d).

a.Mõiste „hangetesse puutuvad kulud“

Mõistet „hangetesse puutuvad kulud“ ei ole finantshuvide kaitse direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis b siiski täpsemalt määratletud. Põhjenduses 6 on sätestatud: „Käesoleva direktiivi kohaldamise eesmärgil on hangetesse puutuvad kulud igasugused kulud, mis on seotud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 artikli 101 lõikes 1 kindlaks määratud riigihankelepingutega.“ Komisjonile tehtud välisuuringute tulemusena on mitmel juhul leitud, et see on viinud seaduse ebatäpse tõlgendamiseni seeläbi, et artikli 3 lõike 2 punkti b kohaldamisalast on välja jäetud liikmesriikides esinevad sellised olukorrad, kus ELi vahendeid eraldavad riigiametid/-asutused, kes on lepingulistes suhetes riigi-/eraettevõtjatega.

Kuna määrus nr 966/2012 enam ei kehti, tuleb viidet sellele lugeda kui „Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) 2018/1046 artikli 2 punktis 51 kindlaks määratud 27 “. Määruse 2018/1046 artikli 2 punktist 51 tuleneb, et hangetesse puutuvad kulud hõlmavad kõiki kulusid, mis on seotud ettevõtjate ja ELi avaliku sektori hankija vahel sõlmitud selliste avaliku hanke lepingutega nagu kinnisvaralepingud, asjade hankelepingud, ehitustööde hankelepingud ja teenuste hankelepingud.

Võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 325 sätteid, nagu neid on tõlgendanud Euroopa Liidu Kohus, ja eriti sõnade „ebaseaduslik tegevus“ (mida liidu finantshuvide kaitse tähtsust arvestades ei saa tõlgendada kitsalt) tähendust, 28 tuleb silmas pidada, et riigiasutuste toime pandud hankepettus, mis mõjutab liidu finantshuve, kuulub finantshuvide kaitse direktiivi kohaldamisalasse.

b.Nõude „vähemalt juhul, kui see toimus kuriteo toimepanijale või muule isikule õigusvastase varalise kasu saamiseks, mille tulemusel kahjustati liidu finantshuve“ mõju

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 3 lõike 2 punktis b on sätestatud järgmised riigihankepettustega seotud kuriteod:

1.vale-, ebaõigete või mittetäielike aruannete või dokumentide kasutamine või esitamine, mille tagajärjel omastatakse või peetakse õigusvastaselt kinni liidu eelarve või liidu poolt või tema nimel hallatavate eelarvete vahendeid või varasid;

2.konkreetse kohustuslikult avaldamisele kuuluva teabe varjamine, millel on sama tagajärg, või

3.selliste vahendite või varade väärkasutamine ehk nende kasutamine muuks kui algselt ette nähtud otstarbeks, mis kahjustab liidu finantshuvisid.

Tuleb märkida, et sarnased kuriteod on loetletud ka artikli 3 lõike 2 punktis a hangetega mitteseotud pettuste puhul. Nii artikli 3 lõike 2 punktis a kui ka punktis b osutatud kuriteod peavad olema toime pandud tahtlikult (vastavalt artikli 3 lõikele 1) ning nõuavad tegu või tegevusetust. Artikli 3 lõike 2 punkt b sisaldab täiendavat tingimust: „vähemalt juhul, kui see toimus kuriteo toimepanijale või muule isikule õigusvastase varalise kasu saamiseks, mille tulemusel kahjustati liidu finantshuve“. Põhjuslik seos liidu finantshuvide kahjustamisega on üsna ilmne, kuna direktiivi eesmärk on ühtlustada nende finantshuvide kriminaalõigusega tagatud kaitset ja seega tegelemist finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegudega. Teisisõnu kuulub hankega seotud pettus direktiivi kohaldamisalasse tingimusel, et see kahjustab liidu finantshuve.

See nõue võib suurendada märkimisväärselt hangetega seotud pettusjuhtumite menetlemise künnist võrreldes hangetega mitteseotud juhtumitega. Samas tuleb arvesse võtta ka sõna „vähemalt“. See jätab liikmesriikidele kaalutlusruumi hankega seotud pettuse määratlemisel.

Sellega seoses nõuab mitu liikmesriiki kuriteo menetlemise eeldusena finantshuvidele põhjustatud kahju tõendamist. Mõned liikmesriigid nõuavad selle kindlakstegemist, millist õigusvastast varalist kasu on kuriteo toimepanija või muu isik saanud, kuid ei maini põhjuslikku seost kahjuga. Enamik liikmesriike siiski määratleb kuriteona mis tahes tahtliku teo või tegevusetuse, mis on seotud artikli 3 lõike 2 punktis b kirjeldatud kuritegudega, või võtab vastavad sätted üle üldisemate siseriiklike õigusnormidega kooskõlas finantshuvide kaitse direktiiviga. Peale selle ei tee paljud liikmesriigid üldse vahet liidu ja liikmesriigi finantshuvil.

Seepärast on hankega seotud pettuse määratluse ulatus ja sellest tulenevalt ka tõendamisnõuded, mida on vaja selliste kuritegude menetlemiseks täita, liikmesriigiti märkimisväärselt erinevad. Need erinevused võivad põhjustada liidu huvide ebaühtlast kaitset, kui teatavaid pettusi mõnes liikmesriigis ei uurita ega menetleta kuriteona, aga teistes liikmesriikides seda tehakse.

3. JÄRELDUSED

Finantshuvide kaitse direktiiv võeti vastu selleks, et tugevdada liidu finantshuvide kaitset. Direktiiv annab lisaväärtust, sätestades: i) ühised miinimumnormid kuritegude määratlemiseks ning ii) karistused pettuste ja muu liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu võitlemiseks.

Kõik liikmesriigid on finantshuvide kaitse direktiivi peamised sätted üle võtnud. Siiski on vaja direktiivi ülevõtmist tõhustada, eelkõige selleks, et tagada kuriteokoosseisude ning juriidiliste ja füüsiliste isikute vastutuse ja neile kohaldatavate karistuste ühtne ülevõtmine. Liikmesriigid peavad ka rohkem pingutama selle nimel, et nõuetekohaselt üle võtta kohtualluvuse kohaldamist ja aegumistähtaegu puudutavad sätted. See on viinud rikkumismenetluse avamiseni seni 17 liikmesriigi vastu.

Käesoleva teise ülevõtmisaruande põhieesmärk on hinnata, kas:

a)    artikli 2 lõikes 2 osutatud käibemaksukünnis on asjakohane,

b)    artiklis 12 osutatud aegumistähtaja sätted on piisavalt tulemuslikud ja

c)    finantshuvide kaitse direktiiv käsitleb tulemuslikult hangetega seotud pettusi.

See aruanne tugineb põhiliselt teabele, mis liikmesriigid on komisjonile esitanud, sh iga-aastane finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude statistika, mille liikmesriigid esitavad komisjonile kooskõlas artikli 18 lõikega 2. Nagu mainitud, ei paku liikmesriikide esitatud statistika praegu piisavalt tõendusmaterjali lõplike järelduste tegemiseks. Pealegi on teave sissenõutud summade ja hinnangulise kahju kohta kättesaadav üksnes piiratud arvus liikmesriikides. Sellisel taustal on raske hinnata finantshuvide kaitse direktiivi sätete asjakohasust ja tulemuslikkust ning vajadust direktiiv sellest lähtudes läbi vaadata.

Komisjon innustab liikmesriike õigeaegselt andmeid koguma ja esitama kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi artikli 18 lõikes 2 sätestatud nõuetega. Vajaduse korral saab komisjon anda täiendavaid suuniseid selle kohta, kuidas liikmesriigid peavad statistikat esitama. Seejärel saab esitada ka kohandatud nõudeid liikmesriikidele, kes ei ole esitanud täielikke ja põhjalikke andmeid artikli 18 lõike 2 kohaselt.

Käibemaksupettus

Seoses finantshuvide kaitse direktiivi artikli 2 lõikes 2 sätestatud käibemaksukünnisega võeti arvesse tekitatud kahju aspekti. Leiti, et 10 miljoni euro suuruse künnise tõttu jääb märkimisväärne hulk pettusi finantshuvide kaitse direktiivi kohaldamisalast välja. Peale selle on väiksema majandusega liikmesriikidel suurem arv juhtumeid, mille puhul kahjusumma ei ületa 10 miljoni euro künnist. Lisaks on märkimisväärsel hulgal käibemaksuga seotud pettusi, mis toimuvad kahe või enama liikmesriigi territooriumil, kuid mille puhul kogukahju jääb alla 10 miljoni euro. Peale selle ei ole pädevatel uurimisasutustel uurimise algfaasis tihti täielikku ettekujutust kuriteo olemusest. Kui oodata, kuni jõutakse 10 miljoni euro künniseni, võib see uurimist kahjustada. Samuti võib see künnis põhjustada ebaselgust selle suhtes, kas käibemaksupettust peavad menetlema hakkama riigi ametiasutused või Euroopa Prokuratuur ning millal tuleb juhtum Euroopa Prokuratuurile üle anda.

Lisaks saab täheldada, et kui enamik finantskünnist kohaldavaid liikmesriike kohaldavad kumulatiivset lähenemist kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi põhjendusega 4, võttes arvesse sama käibemaksupettuse skeemiga mitmes liikmesriigis tekitatud kogukahju, siis mõnes liikmesriigis aga arvutavad ametiasutused kahju üksnes liikmesriigi kohta. Peale selle võtavad mõned kumulatiivset meetodit kasutavad liikmesriigid arvesse üksnes Euroopa Prokuratuuriga ühinenud liikmesriikides tekitatud kahju. Neid tavasid on väga raske tõlgendada kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi põhjenduse 4 sõnastusega.

Eespool esitatud finantskünnise summa piirmäärad ja selle määratlemise viis tekitavad kahtlusi, kas künnis on piisavalt tõhus ja hoiatav, et võidelda tõsiste pettustega ühise käibemaksusüsteemi vastu. Finantshuvide kaitse direktiivi tulevase läbivaatamise kontekstis võiks kaaluda künnise langetamist ja alternatiivsete kriteeriumide kehtestamist kuriteo raskuse üle otsustamisel.

Isegi kui praeguses faasis ei ole 10 miljoni euro suuruse künnise praktikas kohaldamise kohta piisavalt andmeid, et selle summa asjakohasust hinnata, tuleks vajaduse korral esitada piisavad suunised künnise arvutusmeetodi kohta.

Hanked

Finantshuvide kaitse direktiiv ei sisalda hangetesse puutuvate kulude määratlust. Seadusandja kavatsust saab küll tuletada finantshuvide kaitse direktiivi muudest sätetest, kuid praegune põhjendustes esitatud ristviide teisele ELi õigusaktile võib viia teatava ebakindluseni seoses hangetega seotud pettuste määratluse ulatusega juhul, kui ELi vahendeid haldavad liikmesriikide avaliku sektori hankijad.

Peale selle on artikli 3 lõike 2 punkti b sissejuhatava sõnastusega, nagu eespool mainitud, kehtestatud eritingimus tahtlusele (võrreldes muude finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegudega): selles sedastatakse, et hankega seotud pettus tuleks määratleda kuriteona „vähemalt“ juhul, kui see toimus kuriteo toimepanijale või muule isikule õigusvastase varalise kasu saamiseks, mille tulemusel kahjustati liidu finantshuve. Sõna „vähemalt“ kasutamisega liikmesriikidele jäetud kaalutlusruum seoses tahtluse aspektiga võib põhjustada liidu huvide ebaühtlast kaitset, kui teatavaid pettusi mõnes liikmesriigis ei uurita ega menetleta kuriteona (tõendatud tahtluse puudumise tõttu), aga teistes liikmesriikides seda tehakse.

Finantshuvide kaitse direktiivi tulevasel läbivaatamisel võiks kaaluda põhjenduse 6 täiendamist selgitusega, et direktiivi kohaldamisalasse kuuluvad ka hanked, millesse on kaasatud liikmesriikide avaliku sektori hankijaid, kes haldavad ELi vahendeid, ja artikli 3 lõike 2 punkti b muudatustega, mis peegeldavad teiste direktiiviga hõlmatud pettuste üldisemat tahtluse nõuet („tahtlikult toime pandud kuriteod“).

Aegumistähtajad

Piiriüleste juhtumite puhul võib tuleneda probleeme ka aegumistähtaegade suhtes kohaldatavate siseriiklike eeskirjade ebaühtlusest, mis viib olukorrani, kus samas pettuses osalevad ettevõtjad võivad eri süsteeme oma huvides ära kasutada, olenevalt liikmesriigist, kus juhtumit menetletakse. Finantshuvide kaitse direktiiviga ette nähtud miinimumnõue ei pruugi olla piisav selleks, et tagada seoses aegumistähtaegadega direktiiviga hõlmatud kuritegude uurimine, nende eest süüdistuse esitamine, nende kohtulik menetlemine, nende suhtes otsusele jõudmine ja karistuste jõustamine ühetaolisel viisil kõigis liikmesriikides.

Siiski ei ole finantshuvide kaitse direktiivi jõustumisest möödunud veel nii palju aega, et artikliga 12 ette nähtud aegumistähtajad oleksid mõne direktiivi kohaldamisalasse kuuluva kuriteo suhtes möödunud.

Praeguses faasis ei ole ka konkreetseid tõendeid selle kohta, et liiga lühikeste aegumistähtaegade tõttu on finantshuvide kaitse direktiiviga hõlmatud kuritegude uurimine, nende eest süüdistuse esitamine, nende suhtes otsusele jõudmine ja karistuste kohaldamine mõnes liikmesriigis vähem tõenäoline kui teistes.

Kooskõlas finantshuvide kaitse direktiivi artikliga 18 hindab komisjon jätkuvalt, kas liikmesriigid järgivad direktiivi, ja võtab kõik asjakohased meetmed, et tagada direktiivi sätete täitmine kogu Euroopa Liidus. Komisjon tugevdab ka dialoogi liikmesriikide asutustega võimaluste üle andmekogumise tõhustamiseks, et finantshuvide kaitse direktiivi rakendamist oleks võimalik hinnata andmepõhisemalt.

(1)

ELT L 198, 28.7.2017, lk 29–41.

(2)

Aluslepingute protokolli nr 22 kohaselt ei osalenud Taani finantshuvide kaitse direktiivi vastuvõtmises ning see ei ole seetõttu talle täitmiseks kohustuslik ja ta ei pea seda kohaldama. Finantshuvide kaitse konventsioon on Taani suhtes siiski siduv. Iirimaa seevastu kasutas oma õigust osaleda finantshuvide kaitse direktiivi vastuvõtmises ja selle rakendamises kooskõlas aluslepingute protokolliga nr 21.

(3)

Euroopa Liidu lepingu artikli K.3 alusel koostatud Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse konventsioon (EÜT C 316, 27.11.1995, lk 49–57).

(4)

Komisjoni pettustevastase võitluse strateegia: tõhustatud meetmed ELi eelarve kaitsmiseks, COM (2019) 196 final, 29. aprill 2019.

(5)

Euroopa Liidu Kohtu 27. mai 2019. aasta otsus (suurkoda) liidetud kohtuasjades C-508/18 ja C-82/19 PPU, Minister for Justice and Equality vs. OG ja PI, ECLI:EU:C:2019:456; Euroopa Liidu Kohtu 24. novembri 2020. aasta otsus (suurkoda) kohtuasjas C-510/19, Openbaar Ministerie, ECLI:EU:C:2020:953; Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2020. aasta määrus (EL, Euratom) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks, ELT L 433I, 22.12.2020, lk 1–10.

(6)

Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel (ELT L 283, 31.10.2017, lk 1–71).

(7)

Määruse (EL) 2017/1939 artikli 22 lõige 1.

(8)

 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. veebruari 2021. aasta määrus (EL) 2021/241, millega luuakse taaste- ja vastupidavusrahastu, ELT L 57, 18.2.2021, lk 17–75.

(9)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 3.

(10)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 4 lõige 1.

(11)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 4 lõige 2.

(12)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 4 lõige 3.

(13)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 11 lõike 2 kohaselt võivad liikmesriigid seda reeglit mitte kohaldada või kohaldada ainult teatavatel juhtudel või ainult teatavatel tingimustel ning peavad sellise toimimisviisi puhul teavitama komisjoni.

(14)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 11.

(15)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 12.

(16)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 13. Sellega seoses ei ole pettustena teatatud õigusnormide rikkumiste arv (mis hõlmab nii pettusekahtlusi kui ka kinnitust leidnud pettusi) ja nendega seotud summad ELi eelarvet mõjutavate pettuste taseme otsene näitaja. Need näitavad eelkõige seda, mil määral liikmesriigid ja ELi asutused võimalikke pettusi avastavad ja neist teatavad. 2020. aastal teatati pettustena 1 056st õigusnormide rikkumisest, mis hõlmasid ligikaudu 374 miljonit eurot (komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule – 32. aastaaruanne Euroopa Liidu finantshuvide kaitse ja pettustevastase võitluse kohta (2020), COM(2021) 578 final, 20. september 2021, lk 33–34).

(17)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 13.

(18)

Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiivi (EL) 2017/1371 (mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil) rakendamise kohta, COM (2021) 536 final, 6. september 2021.

(19)

Detsembri rikkumisvastaste meetmete pakett: peamised otsused on kättesaadavad aadressil https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_21_6201 . 

(20)

Veebruari rikkumisvastaste meetmete pakett: peamised otsused on kättesaadavad aadressil https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_22_601 .

(21)

Mai rikkumisvastaste meetmete pakett: peamised otsused on kättesaadavad aadressil

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/et/inf_22_2548 .

(22)

 Vastavalt artikli 18 lõikele 2 peab liikmesriik sellist statistikat esitama, kui see on asjaomases liikmesriigis kesktasandil kättesaadav.

(23)

Tuleks märkida, et aruande koostamise ajal osalevad 22 liikmesriiki tõhustatud koostöös Euroopa prokuratuuri asutamisel, samal ajal kui finantshuvide kaitse direktiiv on siduv 26 liikmesriigi suhtes. 

(24)

Finantshuvide kaitse direktiivi artikli 3 lõike 2 punkt d: „d) käibemaksupõhistest omavahenditest tulenevate tulude puhul tegu või tegevusetus, mis on toime pandud piiriülestes petuskeemides seoses järgmisega: i) vale-, ebaõigete või mittetäielike käibemaksualaste aruannete või dokumentide kasutamine või esitamine, mille tagajärjeks on liidu eelarvevahendite vähenemine; ii) konkreetse kohustuslikult avaldamisele kuuluva käibemaksualase teabe varjamine, millel on sama tagajärg, või iii) õigete käibemaksuaruannete esitamine, et pettuslikult varjata käibemaksu maksmata jätmist või saada ebaseaduslikult õigus käibemaksutagastusele.“

(25)

Finantshuvide kaitse direktiivi põhjendus 4: „Kogukahju all mõeldakse kogu petuskeemi tulemusel saadud hinnangulist kahju nii asjaomastele liikmesriikidele kui ka liidu finantshuvidele, välja arvatud intress ja karistused.“

(26)

 Euroopa Liidu Kohtu 8. septembri 2015. aasta otsus (suurkoda) liidetud kohtuasjas C-105/14, Taricco jt, ECLI:EU:C:2015:555, punktid 49–58; 5. detsembri 2017. aasta otsus (suurkoda) kohtuasjas C-42/17, M.A.S. ja M.B., punktid 39, 41, 59 ja 62, ECLI:EU:C:2017:936.

(27)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012,

PE/13/2018/REV/1, ELT L 193, 30.7.2018, lk 1–222.

(28)

Euroopa Liidu Kohtu 21. detsembri 2021. aasta otsus liidetud kohtuasjades C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 ja C-840/19, Euro Box Promotion jt, EU:C:2021:1034, punkt 184.