KOMISJONI TEATIS

Suunised ühinemismääruse artiklis 22 sätestatud üleandmismehhanismi kohaldamise kohta teatavat liiki koondumisasjade suhtes

(2021/C 113/01)

1.   Sissejuhatus

5.

Ühinemismäärusega antakse komisjonile ainupädevus vaadata läbi liidu seisukohast olulisi koondumisi, mis määratletakse kombineeritud käibepõhiste künniste kohaldamise alusel. Selliste künniste alusel piiritletakse tehinguid, mille mõju turule arvatakse ulatuvat mis tahes liikmesriigi piiridest kaugemale ja millega on põhimõtteliselt kõige mõistlikum tegeleda ELi tasandil (5). Ühinemismääruses on sätestatud nende kvantitatiivsete pädevuslike künniste kohaldamise korrektiivmehhanism, mis võimaldab teatavatel asjaoludel konkreetsete koondumisasjade üleandmist komisjoni ja ühe või mitme liikmesriigi vahel (6). Sellise üleandmissüsteemi eesmärk on tagada, et uurimise viiksid läbi teatava koondumise uurimiseks kõige asjakohasem asutus või asjakohasemad asutused, kuigi see ei kuulu algselt nende pädevusse.

6.

Ühinemismääruse artikli 22 kohaselt võivad üks või mitu liikmesriiki taotleda, et komisjon vaataks nende liikmesriikide eest läbi koondumise, mis ei ole liidu seisukohast oluline, kuid mis mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust ja ähvardab oluliselt mõjutada konkurentsi taotleva liikmesriigi või taotlevate liikmesriikide territooriumil. Ühinemismääruse artikli 22 sõnastusest, seadusandlikust kujunemisloost ja eesmärgist ning komisjoni jõustamispraktikast nähtub, et artikkel 22 on kohaldatav kõigi koondumiste suhtes, (7) mitte ainult selliste koondumiste suhtes, mis vastavad üleandmist taotlevate liikmesriikide vastavatele pädevuskriteeriumidele (8).

7.

Ühinemismääruse artiklis 22 sätestatud mehhanism on võimaldanud komisjonil läbi vaadata märkimisväärsel arvul tehinguid paljudes majandussektorites, näiteks tööstus-, tootmis-, ravimi- ja digisektoris. Need on hõlmanud juhtumeid, mille suhtes viiakse lõpuks läbi põhjalik uurimine ja/või antakse luba üksnes pärast muudatuste tegemist osapoolte pakutud parandusmeetmete abil (9).

8.

Kuna peaaegu kõigis liikmesriikides rakendatakse järk-järgult siseriiklikku ühinemiskontrolli korda, töötas komisjon talle ühinemismäärusega (10) antud kaalutlusõigust kasutades välja korra, kuidas vähendada artikli 22 kohaseid üleandmistaotlusi, mille esitavad liikmesriigid, kellel puudus asjaomase tehingu suhtes algne pädevus. See kord põhines eelkõige kogemusel, et sellised tehingud ei avaldanud siseturule tõenäoliselt märkimisväärset mõju.

9.

Viimastel aastatel on turusuundumused siiski toonud kaasa selliste ettevõtjate koondumiste järkjärgulise suurenemise, kes on turul (turgudel) märkimisväärselt konkurentsivõimelised või kes võivad areneda asjaomasel turul (turgudel) märkimisväärselt konkurentsivõimeliseks, kuigi nende käive on koondumise hetkel väike või puudub üldse. Need arengud tunduvad eriti olulised digimajanduses, kus on tavaline hakata osutama teenuseid, eesmärgiga luua märkimisväärne kasutajabaas ja/või kaubanduslikult väärtuslikud andmevarad enne, kui ettevõte rahaks muudetakse. Samuti on sellistes sektorites nagu ravimitööstus ja muudes innovatsiooni oluliseks pidavates valdkondades tehtud tehinguid teadus- ja arendusprojektidega tegelevate ning suure konkurentsipotentsiaaliga innovaatiliste ettevõtetega, isegi kui need ettevõtted ei ole veel oma innovatsioonitegevust lõpule viinud, rääkimata selle kaubanduslikust realiseerimisest. Sarnaseid kaalutlusi kohaldatakse konkurentsivõimeliselt väärtuslikule varale, näiteks toorainele, intellektuaalomandi õigustele, andmetele või taristule juurdepääsu omavate äriühingute suhtes, või kes seda mõjutavad.

10.

Seda arvesse võttes uuris komisjon ELi ühinemismääruses sätestatud käibepõhiste pädevuslike künniste mõjusust oma hinnangus ELi ühinemiskontrolli menetluslike ja pädevusalaste aspektide kohta (11). Komisjon jõudis järeldusele, et kuigi ühinemismääruses sätestatud üleandmismehhanisme täiendavad künnised on üldiselt olnud tõhusad selliste tehingute hõlmamisel, millel on ELi siseturul märkimisväärne mõju konkurentsile, on mitmed piiriülesed tehingud, millel võib olla ka selline mõju, jäänud nii komisjoni kui ka liikmesriikide kontrolli alt välja. See hõlmab eelkõige tehinguid digi- ja ravimitööstuses.

11.

Komisjon leiab, et ühinemismääruse artikli 22 kohaldamise ümberhindamine võib selle probleemi lahendamisele kaasa aidata. Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes kavatseb komisjon teatavatel asjaoludel üleandmisi julgustada ja neid heaks kiita, kui üleandmist taotleval liikmesriigil ei ole koondumisasja suhtes esialgset pädevust (kuid kui artiklis 22 sätestatud kriteeriumid on täidetud). Selline lähenemisviisi muutmine võimaldab liikmesriikidel ja komisjonil tagada, et komisjon vaatab läbi täiendavad tehingud, mis väärivad läbivaatamist ühinemismääruse alusel, (12) kehtestamata teatamiskohustust tehingute suhtes, mis sellist läbivaatamist ei õigusta. Praeguse korra muutmine ei eelda ühinemismääruse asjakohaste sätete muutmist.

12.

Käesolevates suunistes antakse teavet koondumiste kategooriate kohta, mis võivad sobida üleandmise teostamiseks olukordades, kus tehingust ei pea üleandmist taotleva liikmesriigi või liikmesriikide õigusaktide kohaselt teatama, ning seega kriteeriumide kohta, mida komisjon võib sellistel juhtudel üleandmise julgustamisel või selle heakskiitmisel arvesse võtta. Samuti antakse suuniseid teatavate menetluslike aspektide kohta. Seepärast on suuniste eesmärk suurendada läbipaistvust, prognoositavust ja õiguskindlust seoses ühinemismääruse artikli 22 laiema kohaldamisega.

2.   Juhtpõhimõtted selliste koondumisasjade üleandmiseks, millest ei pea üleandmist taotleva(te) liikmesriigi (liikmesriikide) õiguse kohaselt teatama

2.1.   Õiguslikud nõuded

13.

Ühinemismääruse artiklis 22 on sätestatud, et selleks, et üks või mitu liikmesriiki saaksid koondumisasja komisjonile üle anda, peavad olema täidetud kaks õiguslikku nõuet. Koondumine peab: i) mõjutama liikmesriikidevahelist kaubandust; ning ii) ähvardama oluliselt mõjutada konkurentsi taotleva liikmesriigi või liikmesriikide territooriumil.

14.

Esimese kriteeriumi kohta on koondumisasjade üleandmist käsitlevas teatises selgitatud, et koondumine vastab tingimusele, kui sellel võib olla märgatav mõju liikmesriikidevahelise kaubanduse struktuurile (13). Mõiste „kaubandus“ hõlmab kogu piiriülest majandustegevust ja juhtumeid, kus tehing mõjutab turu konkurentsipõhist struktuuri. Komisjon hindab eelkõige seda, kas tehing võib otseselt või kaudselt, tegelikult või potentsiaalselt mõjutada liikmesriikidevahelise kaubanduse struktuuri. Konkreetsed tegurid, mis võivad olla asjakohased, võivad näiteks olla (potentsiaalsete) klientide asukoht, asjaomaste toodete või teenuste kättesaadavus ja pakkumine, andmete kogumine mitmes liikmesriigis, või sellise teadus- ja arendustegevuse arendamine ja rakendamine, mille tulemusi, sealhulgas intellektuaalomandi õigusi, kui need on edukad, võib turustada rohkem kui ühes liikmesriigis.

15.

Teise kriteeriumi kohta on koondumisasjade üleandmist käsitlevas teatises märgitud, et üleandmist taotlev liikmesriik on sisuliselt kohustatud tõendama, et esialgse analüüsi põhjal on olemas reaalne oht, et tehing võib avaldada konkurentsile olulist negatiivset mõju, ja seega tuleb seda põhjalikult kontrollida. Selline esialgne analüüs võib põhineda esmapilgul usutavatel tõenditel võimaliku olulise kahjuliku mõju kohta konkurentsile, kuid see ei mõjuta täieliku uurimise tulemust (14). Komisjoni horisontaalseid (15) ja mittehorisontaalseid (16) ühinemisi käsitlevad suunised sisaldavad juhiseid, kuidas komisjon hindab koondumisi, kui asjaomased ettevõtjad on tegelikud või potentsiaalsed konkurendid samal asjaomasel turul ja kui asjaomased ettevõtjad tegutsevad vastavalt erinevatel asjaomastel turgudel. Käesolevate suunistega hõlmatud juhtumite hindamisel võivad asjakohased kaalutlused otsustamaks, kas tehing ähvardab märkimisväärselt mõjutada konkurentsi, hõlmata ühe asjaomase ettevõtja turgu valitseva seisundi teket või selle tugevdamist; olulise konkurentsijõu kõrvaldamist, sealhulgas hiljutise või tulevase turuletulija kõrvaldamist või kahe olulise innovaatori ühinemist; konkurentide konkurentsivõime ja/või motivatsiooni vähendamist, sealhulgas muutes nende turule sisenemise või laienemise raskemaks või takistades nende juurdepääsu tarnetele või turgudele; või võimet ja stiimulit võimendada tugevat turupositsiooni ühelt turult teisele seotud müügi, komplektina müügi või muu tõrjuva tegevuse kaudu.

16.

Mõlema kriteeriumi läbivaatamisel võtab komisjon eelkõige arvesse ühinemiskontrolli hindamise ennetavat laadi.

17.

Nende kahe kriteeriumi kohaldamine tagab, et tehing on piisavalt seotud ELi ja üleandmist taotlenud liikmesriigiga (liikmesriikidega).

2.2.   Muud võimaluse korral arvesse võetavad tegurid

18.

Nagu on koondumisasjade üleandmist käsitlevas teatises märgitud, peaksid liikmesriigid ja komisjon, kui nad kaaluvad, kas kasutada üleandmistaotluse esitamiseks või sellega ühinemiseks oma kaalutlusõigust või mitte, eelkõige silmas pidama vajadust tagada konkurentsi tõhus kaitse kõigil turgudel, mida tehing mõjutab (17).

19.

Lisaks koondumisasjade üleandmist käsitlevas teatises (18) sätestatud põhimõtetele hõlmavad ühinemismääruse artikli 22 alusel sobivad üleandmised, mille puhul ei pea ühinemisest üleandmist taotlevas liikmesriigis (liikmesriikides) teatama, tavaliselt tehinguid, milles vähemalt ühe asjaomase ettevõtja käive ei kajasta tema tegelikku ega tulevast konkurentsipotentsiaali. See hõlmaks näiteks koondumisasju, kus ettevõtja: 1) on märkimisväärse konkurentsipotentsiaaliga idufirma või hiljuti turule sisenenud ettevõtja, kes ei ole veel välja töötanud või rakendanud märkimisväärset tulu tootvat ärimudelit (või on alles sellise ärimudeli elluviimise algetapis); 2) on oluline innovaator või teeb potentsiaalselt olulisi teadusuuringuid; 3) on tegelik või potentsiaalne oluline konkurentsijõud (19); 4) omab juurdepääsu konkurentsi seisukohast olulistele varadele (näiteks toorained, taristu, andmed või intellektuaalomandi õigused); ja/või 5) pakub tooteid või teenuseid, mis on teiste tööstusharude peamised sisendid/komponendid. Komisjon võib oma hinnangus arvesse võtta ka seda, kas müüja saadud tasu väärtus on eriti suur võrreldes sihtettevõtja praeguse käibega.

20.

Eespool esitatud loetelu on esitatud üksnes näitlikustamise eesmärgil. See ei piirdu ühegi konkreetse majandussektori või valdkonnaga ning seda ei saa mingil viisil pidada kõikehõlmavaks.

21.

Kuigi üleandmise suhtes kohaldatakse artiklis 22 sätestatud tähtaegu, ei takista asjaolu, et tehing on juba lõpetatud, liikmesriigil üleandmise taotlemist (20). Tehingu lõpetamisest möödunud aeg on siiski tegur, mida komisjon võib arvesse võtta, kui ta kasutab oma kaalutlusõigust üleandmistaotluse heakskiitmisel või tagasilükkamisel. Kuigi hindamine toimub juhtumipõhiselt, ei pea komisjon üleandmist üldiselt asjakohaseks juhul, kui koondumise läbiviimisest on möödunud rohkem kui kuus kuud. Kui koondumise läbiviimine ei olnud avalik, hakkaks kuuekuuline periood kulgema hetkest, mil koondumisega seotud olulised faktid ELis avalikustati. Erandjuhtudel võib siiski olla asjakohane ka hilisem üleandmine, näiteks võimalike konkurentsiprobleemide ulatuse ja tarbijatele avalduva võimaliku kahjuliku mõju tõttu.

22.

Lisaks võib üleandmist takistavaks teguriks olla asjaolu, et tehingust on juba teatatud ühes või mitmes liikmesriigis, kes ei taotlenud üleandmist või ei ühinenud sellise üleandmistaotlusega. Siiski võtab komisjon otsuse tegemisel arvesse kõiki asjakohaseid asjaolusid, sealhulgas võimaliku kahju suurust ja asjaomaste turgude geograafilist ulatust, nagu on märgitud eelmises punktis.

3.   Menetluslikud aspektid

23.

Komisjon teeb tihedat koostööd liikmesriikide pädevate asutustega, et teha kindlaks koondumised, mis võivad olla potentsiaalsed kandidaadid ühinemismääruse artikli 22 kohaseks üleandmiseks, kuid mis ei vasta vastavate siseriiklike õigusaktide kohastele pädevuskriteeriumidele. Komisjon võib sel eesmärgil vahetada teavet riiklike konkurentsiasutustega (21). Sellise teabevahetuse puhul kaitstakse konfidentsiaalset teavet kooskõlas kohaldatavate õigusaktidega (22).

24.

Ühinevad pooled võivad vabatahtlikult esitada teavet oma kavandatavate tehingute kohta. Vajaduse korral võib komisjon neid sellistel juhtudel varakult teavitada, et tema arvates ei ole nende koondumine sobiv kandidaat ühinemismääruse artikli 22 kohaseks üleandmiseks, kui on esitatud piisavalt teavet sellise esialgse hinnangu andmiseks.

25.

Kolmandad isikud võivad võtta ühendust komisjoni või liikmesriikide pädevate asutustega ning teavitada neid koondumisest, mis nende arvates võib olla ühinemismääruse artikli 22 kohase üleandmise kandidaat. Selleks et komisjon ja liikmesriikide pädevad asutused saaksid hinnata, kas tehing võib olla üleandmiseks sobiv või mitte, peaks selline kontakt hõlmama piisavat teavet, et anda esialgne hinnang selle kohta, kas üleandmise kriteeriumid on täidetud, niivõrd kui selline teave on kolmandale isikule kättesaadav. Ühinemismääruse artikliga 22 ei panda liikmesriikide pädevatele asutustele ega komisjonile kohustust võtta meetmeid pärast seda, kui kolmas isik on ühendust võtnud.

26.

Kui komisjon saab teada koondumisest, mis tema arvates vastab üleandmise asjakohastele kriteeriumidele, võib ta sellest teavitada asjaga potentsiaalselt seotud liikmesriiki (liikmesriike) ja paluda liikmesriigil (liikmesriikidel) esitada üleandmistaotlus (23). Liikmesriigi pädevad asutused otsustavad ise, kas nad soovivad taotlust esitada.

27.

Kui üleandmistaotlust kaalutakse, teavitab komisjon sellest võimalikult kiiresti tehingu osapooli (24). Kuigi niisugusest kaalutlusest teadlik olemine ei kohusta asjaomaseid ettevõtjaid võtma või hoiduma mis tahes meetmete võtmisest seoses tehingu täitmisega (25), võivad nad otsustada võtta meetmeid, mida nad peavad asjakohaseks, näiteks lükata tehingu elluviimine edasi, kuni on otsustatud, kas esitada üleandmistaotlus.

28.

Kui teatamist ei nõuta, tuleb üleandmistaotlus esitada hiljemalt 15 tööpäeva jooksul alates kuupäevast, mil asjaomasele liikmesriigile tehakse koondumine muul viisil teatavaks (26). Mõistet „tehakse teatavaks“ tuleks tõlgendada kui viitavat piisavale teabele esialgse hinnangu andmiseks, kas üleandmise hindamiseks vajalikud asjaomased kriteeriumid on täidetud (27).

29.

Kui üleandmistaotlus on esitatud, teavitab komisjon sellest viivitamata liikmesriikide pädevaid asutusi ja asjaomaseid ettevõtjaid. Teised liikmesriigid võivad esialgse taotlusega ühineda 15 tööpäeva jooksul pärast seda, kui komisjon on neile esialgsest taotlusest teatanud (28). Komisjon julgustab liikmesriike teavitama üksteist ja komisjoni võimalikult kiiresti, kas nad kavatsevad üleandmistaotlusega ühineda või mitte (29).

30.

Komisjon võib hiljemalt 10 tööpäeva jooksul pärast liikmesriikidele üleandmistaotlusega ühinemisele seatud 15 tööpäevase tähtaja lõppemist otsustada koondumine läbi vaadata, kui ta leiab, et see mõjutab liikmesriikidevahelist kaubandust või võib oluliselt mõjutada konkurentsi taotleva liikmesriigi või taotlevate liikmesriikide territooriumil. Kui komisjon selle tähtaja jooksul otsust ei tee, loetakse, et ta on otsustanud koondumise vastavalt taotlusele läbi vaadata (30).

31.

Ühinemismääruse artiklis 7 sätestatud peatamiskohustust kohaldatakse juhul, kui koondumist ei ole läbi viidud kuupäeval, mil komisjon teavitab asjaomaseid ettevõtjaid üleviimistaotluse esitamisest (31). Peatamiskohustus lõpeb, kui komisjon otsustab hiljem koondumist mitte läbi vaadata.

---

(1)  ELT L 24, 29.1.2004, lk 1.

(2)  Komisjoni teatis koondumisasjade üleandmise kohta. ELT C 56, 5.3.2005, lk 2. Seega tuleks käesolevaid suuniseid lugeda koostoimes koondumisasjade üleandmist käsitleva teatisega. Täiendavad suunised on esitatud Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtetes, mille alusel riiklikud konkurentsiametid kohaldavad EÜ ühinemismääruse artikli 4 lõiget 5 ja artiklit 22 (2005).

(3)  Vt koondumisasjade üleandmist käsitleva teatise punkt 7.

(4)  EMP lepingu protokolli nr 24 artikli 6 lõike 3 kohaselt võib üks või mitu EFTA riiki ühineda liikmesriigi ühinemismääruse artikli 22 kohase üleandmistaotlusega, juhul kui koondumine mõjutab kaubandust ühe või mitme EÜ liikmesriigi ja ühe või mitme EFTA riigi vahel ja ähvardab märgatavalt mõjutada konkurentsi taotlusega ühinenud EFTA riigi või riikide territooriumil.

(5)  Vrd ühinemismääruse artikkel 1. Liidu seisukohast olulised koondumised, st koondumised, mis ületavad neid käibekünniseid, kuuluvad komisjoni ainupädevusse. Nendest künnistest allapoole jäävad koondumised võivad vastavalt nende siseriiklikele pädevust reguleerivatele normidele kuuluda liikmesriikide pädevusse.

(6)  Vt ühinemismääruse artikli 4 lõiked 4 ja 5 ning artiklid 9 ja 22.

(7)  Nagu on määratletud ühinemismääruse artiklis 3.

(8)  Ühinemismääruse artiklit 22 kohaldatakse ka juhul, kui üleandmist taotlev liikmesriik ei ole kehtestanud spetsiaalset siseriiklikku ühinemiskontrolli korda.

(9)  Vastavalt ühinemismääruse artikli 6 lõike 1 punktile c ja artikli 6 lõike 1 punktile b koostoimes artikli 6 lõikega 2 ja artikli 8 lõikega 2.

(10)  Vt ühinemismääruse artikli 22 lõige 3. Vt ka koondumisasjade üleandmist käsitleva teatise punkt 7.

(11)  Vt komisjoni talituste 26. märtsi 2021. aasta töödokument.

(12)  Vastavalt koondumisasjade üleandmist käsitlevas teatises (vt joonealune märkus 45) selgitatule, uurib komisjon koondumist taotluse esitanud liikmesriikide taotlusel ja nende nimel. Ühinemismääruse artiklit 22 tuleks seega tõlgendada selliselt, et see kohustab komisjoni vaatama läbi koondumise mõju nende liikmesriikide territooriumil. Komisjon ei vaata läbi koondumise mõju nende liikmesriikide territooriumil, kes ei ole taotlusega ühinenud, välja arvatud juhul, kui see läbivaatamine on vajalik koondumise mõju hindamiseks taotluse esitanud liikmesriikide territooriumil (näiteks kui geograafiline turg ulatub taotluse esitanud liikmesriigi või liikmesriikide territooriumist/territooriumitest kaugemale).

(13)  Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punkt 43.

(14)  Vt. punkt 44.

(15)  Horisontaalsete ühinemiste hindamise suunised vastavalt nõukogu määrusele kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT C 31, 5.2.2004, lk 5) (edaspidi „Horisontaalseid ühinemisi käsitlevad suunised“).

(16)  Mitte-horisontaalsete ühinemiste hindamise suunised vastavalt nõukogu määrusele kontrolli kehtestamise kohta ettevõtjate koondumiste üle (ELT C 265, 18.10.2008, lk 6).

(17)  Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punkt 8.

(18)  Vt. punkt 45.

(19)  Horisontaalsete ühinemiste suuniste punktide 37 ja 38 tähenduses.

(20)  Ühinemismääruse artikli 22 lõikega 4 nähakse selline võimalus ette.

(21)  Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punkt 53 jj. Vt ka Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punktid 3, 20 ja 23 ning 26–9.

(22)  Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punktid 57 ja 58. Vt ka Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punkt 34.

(23)  Ühinemismääruse artikli 22 lõige 5. Vt ka Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punkt 22.

(24)  Vastavalt Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtetele peaksid liikmesriikide konkurentsiasutused ühise üleandmistaotluse kaalumisel teavitama tehinguosalisi võimalikult kiiresti (vt punkt 25).

(25)  Ühinemismääruse artiklis 7 sätestatud peatamiskohustust kohaldatakse üksnes alates kuupäevast, mil komisjon teavitab asjaomaseid ettevõtjaid taotluse esitamisest, kui koondumine ei ole selleks kuupäevaks toimunud. Vt ühinemismääruse artikli 22 lõike 4 esimene lõik.

(26)  Ühinemismääruse artikli 22 lõike 1 teine lõik. Vt ka Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punkt 50.

(27)  Vt Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, joonealune märkus 43. Vt ka Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punkt 31.

(28)  Ühinemismääruse artikli 22 lõige 2. Vt ka Koondumisasjade üleandmist käsitlev teatis, punkt 50, ja Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punkt 24.

(29)  Euroopa konkurentsiasutuste põhimõtted, punkt 24.

(30)  Ühinemismääruse artikli 22 lõike 3 esimene lõik.

(31)  Ühinemismääruse artikli 22 lõike 4 esimene lõik.