EUROOPA KOMISJON
Brüssel,16.12.2021
COM(2021) 815 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
ühise seire- ja hindamisraamistiku rakendamise kohta, sealhulgas ühise põllumajanduspoliitika tulemuste hindamine aastatel 2014–2020
{SWD(2021) 387 final}
1.Sissejuhatus
Käesolevas aruandes võetakse kokku ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) tulemused aastatel 2014–2020. Kuna see langeb kokku ÜPP heakskiitmisega aastateks 2023–2027, 1 aitab aruanne kaasa ÜPP strateegiakavade hindamisele. Samuti võetakse seda arvesse tulevasi poliitikasuundi puudutavas arutelus, milles käsitletakse ka Euroopa rohelisest kokkuleppest tulenevaid probleeme ja eesmärke. See täiendab 2018. aasta aruannet ühise seire- ja hindamisraamistiku kohta ( COM/2018/790 final ).
Aruanne, mida toetab faktide ja arvnäitajatega komisjoni talituste töödokument, põhineb ühise seire- ja hindamisraamistiku näitajatel, hinnangutel ja kogemustel.
2.Ühise seire- ja hindamisraamistiku rakendamine
1.1.Näitajad
Näitajaid kasutatakse selleks, et jälgida ÜPP rakendamist ELi ja liikmesriikide tasandil. Need on aluseks ELi kulutuste vastutuse ja tõhususe hindamisele ning toetavad hindamisi. Ühine seire- ja hindamisraamistik sisaldab rohkem kui 200 näitajat ja ligikaudu 900 allnäitajat.
Alates 2018. aastast avaldab Euroopa Komisjon temaatilisi ja taustanäitajate tulemustabeleid oma põllumajandusliku toidutööstuse andmeportaalis ÜPP Näitajad , millel on dünaamiline visuaalne kujundus ja juurdepääs alusandmetele.
Need hõlmavad ÜPP rakendamise aastaaruandes esitatud andmeid väljundite ja tulemuste kohta (mille on kogunud liikmesriigid) ning ÜPP toimimist kajastavaid statistilisi seireandmeid (peamiselt Eurostatilt). Andmete esitamise sagedus sõltub allikast.
1.2.Hindamine
Hindamine on peamine vahend, et saada teada, millised on poliitikameetmete tegelikud tulemused ja mõju 2 . Hindamine annab tõendeid otsuste tegemiseks ning aitab suurendada läbipaistvust, kogemustega arvestamist ja vastutust. Aastatel 2014–2020 tegi põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat ÜPP eri aspektide kohta rohkem kui 20 temaatilist hindamist. Hindamised põhinesid sõltumatute välistöövõtjate tehtud ettevalmistustel (toetavad uuringud) ja sidusrühmadega konsulteerimise käigus saadud teabel.
Ka liikmesriikide 2014.–2020. aasta maaelu arengu programmide vahehindamised andsid käesoleva aruande jaoks põhjalikku teavet. Programmide järelhindamine, mis peaks toimuma 2026. aastal, annab panuse ÜPP tulemuslikkuse pidevasse hindamisse.
1.3.Ühisest seire- ja hindamisraamistikust saadud kogemused
2014. aastal laiendati ühist seire- ja hindamisraamistikku maaelu arengust kaugemale, esimest korda hõlmas see kogu poliitikavaldkonda. See tõi esile mitu tugevat aspekti:
·näitajad hõlmavad üldiselt eri poliitikavaldkondi;
·vajaduste pideva hindamise tulemusel töötati välja uued näitajad (nt geograafiliste tähiste kohta);
·andmete kvaliteet paranes tänu suuremale automatiseerimisele ja koostalitlusvõimele, õigeaegsele levitamisele ja uutele tulemustabelitele, sealhulgas päringu- ja allalaadimisfunktsioonidele.
Siiski esines raamistikus ka mõningaid puudusi, millest kõik ei olnud seotud ühise põllumajanduspoliitikaga:
·elurikkuse (nt põllulinnuindeks) ja vee (nt veevõtmine) mõjunäitajad olid puudulikud ja halva kvaliteediga, kuna puudus õiguslik alus andmekogumiseks või tugineti vabatahtlikele uuringutele;
·tekkis raskusi olemasolevate näitajate kasutamisel, et kvantifitseerida ÜPP mõju kliimamuutuste leevendamisele ja nendega kohanemisele;
·harv sagedus: mõne näitaja puhul on andmed kättesaadavad ainult iga nelja kuni kuue aasta tagant ning andmete kogumise ja avaldamise vahele jääb viivitus;
·mõne näitaja puhul on geograafilise üksikasjalikkuse tase madal;
·liikmesriikide rakendamisvalikute, nõuetele vastavuse (hektarite kaupa kasutamine puudub), keskkonnatavade ja LEADERi teave ei olnud piisavalt struktureeritud ega piisavalt üksikasjalik.
Hindamised põhinesid usaldusväärsel ja rangel metoodikal, sealhulgas kvantitatiivsetel ja kvalitatiivsetel analüüsidel. Liikmesriigid pidid õppima, kuidas koguda tõendeid, et poliitikameetmeid saaks rohkem tulemustele suunata. Sellele vaatamata olid maaelu arenguga seotud kulutustele seatud vaid kvantifitseeritud eesmärgid. Enamiku hindamiste puhul ei olnud võimalik kvantifitseerida ÜPP panust mõjunäitajatesse andmete puudulikkuse, mõju realiseerumisele eelneva aja, väliste tegurite ja põhjusliku seose kindlakstegemise keerukuse tõttu.
3.ÜPP hindamine ajavahemikul 2014–2020
1.4.Elujõuline toiduainetööstus
Põllumajandusettevõtjate sissetulek
Aastatel 2013–2019 suurenes ELi keskmine faktortulu 3 töötaja kohta reaalväärtuses 15 %. See kasv oli põhiliselt tingitud tööjõu tootlikkuse olulisest tõusust, mille peamine põhjus oli tööjõu väljavool põllumajandussektorist.
ÜPP tervikuna on aidanud toetada ja stabiliseerida põllumajandusettevõtjate sissetulekut. Turumeetmed on aidanud piirata enamiku põllumajandustoodete omamaist hinnavolatiilsust ja soodustanud hindade taastumist turukriisist mõjutatud sektorites. Alates 2014. aastast on ELi hinnavolatiilsus olnud madalam kui kõigi toodete hinnad rahvusvahelisel turul (v.a või ja lõssipulber viimastel aastatel). Sissetulekutoetus, mis moodustab ligikaudu 25 % ELi faktortulust (2014.–2018. aasta keskmine) ja jõuab rohkem kui 6 miljoni toetusesaajani (2019), võimaldas põllumajandustootjatel paremini toime tulla põllumajandustoodete hindade langusest tingitud sissetuleku vähenemisega.
Riskijuhtimisvahendid võivad aidata leevendada põllumajandustootjate sissetuleku vähenemist, kuid ÜPP-l oli väike roll põllumajandustootjate motiveerimisel neid vahendeid kasutama.
ÜPP toetuse jaotamine
20 % ÜPP toetusesaajatest saavad 80 % otsetoetustest ning see on tekitanud küsimusi otsetoetuste õiglase jaotamise kohta. See suhtarv kajastab aga peamiselt maaomandi jaotust (ja mõnes liikmesriigis koondumist); enamik suuri toetusesaajaid on põllumajanduslikud pereettevõtted, kellele kuulub 20–100 hektarit maad ja kes saavad toetusi üle 7500 euro. Ligikaudu pooled kõigist toetusesaajatest on väga väikesed põllumajandusettevõtted, kellele kuulub vähem kui 5 hektarit.
2014.–2020. aasta ÜPP tulemusel jaotati otsetoetused ümber väiksematele põllumajandustootjatele ja looduslikust eripärast tingitud piirangutega aladele. Aastatel 2017–2019 suurenesid kõige väiksema kategooria põllumajandustootjatele (standardtoodang alla 8000 euro) hektari kohta makstavad toetused võrreldes 2011.–2013. aastaga 18 %.
Otsetoetused ja maaelu arengu toetused moodustavad peaaegu 50 % mägipiirkondade põllumajandustootjate sissetulekust ning ÜPP rahastamine aitab muuta äärepoolseimate maapiirkondade põllumajandusettevõtted elujõuliseks. Sellest hoolimata ei kompenseeri mägipiirkondade sissetulekutoetuse kõrge tase täielikult palgalõhet väljaspool mägipiirkondi asuvate piirkondadega.
Sissetuleku analüüs ja otsetoetuste jaotus sissetuleku lõikes näitab, et toetuse suunamisel neile, kes seda kõige rohkem vajavad, on veel arenguruumi. Teatud juhtudel on poliitikameetmetel olnud liiga piiratud mõju liikmesriigi piirkondadevaheliste erinevuste vähendamisele, toetuste järkjärgulisele vähendamisele ja toetuste taseme piiramisele põllumajandusettevõtte kohta. Väiksematele põllumajandusettevõtetele makstavad otsetoetused jäävad mitmes liikmesriigis alla riigi keskmise sissetuleku või selle lähedale. Lisaks puuduvad tõendid selle kohta, et praegused sätted, mis on suunatud aktiivsete põllumajandustootjate toetamisele, on olnud tõhusad.
Mõnikord on põllumajanduse hooajatöötajate kehvad töötingimused toonud kaasa üleskutseid seada ÜPP toetuste saamise tingimuseks töötingimusi käsitlevate õigusaktide järgimine. Kuigi erinevus põllumajandustulu ja keskmise palga vahel on kogu majanduses vähenenud, on see endiselt märkimisväärne. See vähendab põllumajandusettevõtja ameti atraktiivsust ja pidurdab põlvkondade vahetust.
Konkurentsivõime ja tootlikkus
ÜPP aitas endiselt märkimisväärselt kaasa toiduga kindlustatusele, saavutades kaubandusturgudel tootlikkuse kasvu ja vastupanuvõime.
ELi põllumajanduse koguteguritootlikkus suurenes aastatel 2013–2019 6 % (EL 27). ÜPP toetas märkimisväärset tööjõu tootlikkuse kasvu (+ 24 % ajavahemikul 2013–2020). Suurendades põllumajandusettevõtetele kättesaadavat kapitali ja seega nende konkurentsivõimet, kaasnes põllumajandusettevõtete investeeringute toetamisega kaudne positiivne mõju põllumajandusettevõtete sissetulekule.
ÜPP raames toetati ka tarneahela korralduse parandamist, kusjuures tunnustatud tootjaorganisatsioonide ja tootjaorganisatsioonide ühenduste arv oli 2020. aastal võrreldes 2016. aastaga 7 % suurem ning nende organisatsioonide turustatud puu- ja köögiviljatoodangu osakaal suurenes 2014.–2019. aastal 2,3 protsendipunkti võrra (45,6 %-ni).
ELi eksport moodustas 2019. aastal 18 % maailma põllumajanduslike toiduainete ekspordist. Välised tegurid (sh Venemaa impordikeeld ELi toodetele) nõrgestasid ajavahemiku 2014–2020 enamikul aastatel teataval määral ELi põllumajandussektori konkurentsivõimet, kuid ELi põllumajanduslike toiduainete kaubandusel oli tugev vastupanuvõime. Alates 2018. aastast on ELi konkurentsivõime veidi paranenud, lisades ELi osakaalule maailma ekspordis ühe protsendipunkti.
ELi eksport koosneb peamiselt suure lisandväärtusega toodetest, mida toetab ELi kvaliteedikavadega sertifitseeritud toodete garanteeritud kvaliteet ja maine. See toob tootjatele turunduse ja suurenenud müügi näol selget majanduslikku kasu. Edendusprogrammide toetamine oli tõhus ELi toodete tuntuse suurendamisel, eelkõige suurima kasvupotentsiaaliga turgudel. Valdkondlikud poliitikameetmed olid tõhusad ka konkurentsivõime edendamisel, kusjuures ELi veinipoliitikal oli suur roll sektori tähelepanu suunamisel kvantiteedilt konkurentsivõimele ja kvaliteedile.
Aus konkurents ja avatus
ELi turg avanes aastatel 2014–2020 üha enam. Põllumajanduslike toiduainete import suurenes ja EL oli endiselt suurim importija vähem arenenud riikidest.
Turustamisstandardid on olnud edukad põllumajandustootjatele võrdsete tingimuste loomisel.
Põllumajandussektori riigiabi eeskirjad aitasid tagada, et riigiabi positiivne mõju toetusesaajatele ja eelkõige asjaomasele avalikule poliitikale kaalub üles negatiivse mõju konkurentsile ja kaubandusele. Vabatahtliku tootmiskohustusega seotud toetuse mõju põllumajandustootjate otsustele ja põllumajanduslikule tootmisele ei ole põhjustanud konkurentsimoonutusi, v.a mõni üksik erand.
Kvaliteet ja märgistus
ÜPP on aidanud varustada ELi turgu standardsete ja kvaliteetsete toodetega, tagades tarbijatele hinna ja kvaliteedi suhte. Geograafiliste tähisega või garanteeritud traditsiooniliste toodete müügi hinnanguline koguväärtus oli 2017. aastal 28 ELi liikmesriigis 77 miljardit eurot, mis moodustab 7 % toiduainete ja jookide kogumüügist.
ÜPP meetmed on olnud tõhusad, andes tarbijatele kasulikku ja läbipaistvat teavet kvaliteedi- ja mahemärgiste ning põllumajandustoodete päritolu kohta. Siiski on võimalik parandada tarbijate arusaamist ELi märgistuseeskirjadest ja kvaliteedikavadest ning viia turustamisstandardid paremini kooskõlla üldsuse muutuvate tervise-, toitumis-, keskkonna- ja kliimaprobleemidega.
1.5.Loodusvarade kestlik majandamine ja kliimameetmed
Loodusvarade kestlik majandamine
ÜPP pakub keskkonna jaoks ulatuslikku aluskaitset kohustusliku nõuetele vastavuse (84 % ELi põllumajandusmaast 2019. aastal) ja rohestamise kohustuste kaudu (80 % võrreldes 76 %-ga 2015. aastal) . Seejärel nähakse ette sihipärasemad, kuid vabatahtlikud kohustused maaelu arengu valdkonnas (12–15 % põllumajanduse keskkonna- ja kliimameetmetele ning 3–5 % mahepõllumajandusele) 4 . ÜPP sissetulekutoetus ja ebasoodsate looduslike tingimustega piirkondade toetamine aitavad ära hoida maa kasutamata jätmist, aeglustada põllumajandussüsteemide intensiivistumist ja spetsialiseerumist ning säilitada põllumajanduskultuuride mitmekesistamist ja püsirohumaid 5 .
Kõik põllumajanduslikud ettevõtted saavad põhitoetust, olenemata nende sisendikasutuse määrast. Seepärast peetakse neid toetusi sageli loodusvarade kestliku majandamisega vastuolus olevaks. Faktid ei toeta alati seda arusaama. Lahutades toetuse tootmisest ja sidudes selle tavapäraste keskkonna- ja kliimatavade järgimisega, ei ole põhitoetused piisavalt motiveerivad, et tootmise intensiivsust suurendada. Selle tõenduseks on 10 % kõige intensiivsema põllumajandusliku ettevõtte saadud otsetoetuste tase hektari kohta, mis langes võrreldes ÜPP reformile eelnenud tasemega 2011.–2013. aastal 12 % võrra 451 euroni hektari kohta (2017.–2019. aastal). Seevastu suurenesid otsetoetused ELi 10 % kõige ekstensiivsemate põllumajandustootjate seas 23 % ehk 154 euroni hektari kohta. 1900-eurosed otsetoetused töötaja kohta kõige intensiivsemates põllumajanduslikes ettevõtetes on peaaegu 78 % võrra väiksemad kui kõige ekstensiivsemates põllumajanduslikes ettevõtetes (7700 eurot).
Nõuetele vastavuse mehhanism seab ÜPP maksete tingimuseks keskkonnaalastest (ja muudest) ELi õigusaktidest ning ÜPP raames kehtestatud headest põllumajanduse keskkonnatavadest tulenevate põhieeskirjade järgimise. Sellest tulenevalt aitab ÜPP jõustada kehtivate keskkonnaalaste õigusaktide rakendamist, välja arvatud mullastiku puhul, kuna seda ei reguleerita konkreetsete ELi õigusaktidega.
ÜPP 2013. aasta reformiga kasutusele võetud kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade uus kava püüdis seda probleemi lahendada täiendava stiimuliga, sidudes 30 % otsetoetustest loodusvarade kestlikku majandamist soodustavate tavadega. Kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade kasutamine oli edukas edasise keskkonnakahjustuse ennetamisel, kuid stiimul muuta põllumajandustavasid (eelkõige kohustust mitmekesistada põllumajanduskultuure või säilitada ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alasid) ei olnud kõigi põllumajandustootjate jaoks asjakohane. Kuigi kliimat ja keskkonda säästvate põllumajandustavade kaval oli potentsiaal edendada keskkonna- ja kliimatavasid, ei kasutanud liikmesriigid ja põllumajandustootjad seda täielikult ära.
Arvestades nende kohandatud ja sihipärast ülesehitust, olid maaelu arengu raames võetavad vabatahtlikud meetmed loodusvarade kestliku majandamise edendamisel kõige tõhusamad. Rakendusvalikud mõjutasid oluliselt nende meetmete üldist mõju. Lisaks oli nende kasutuselevõtt põllumajandustootjate ja metsandusspetsialistide poolt piiratud, seda eelkõige keerukate toetusõiguslikkuse tingimuste ja nende lisatasude tõttu, mis on muutuste stimuleerimiseks liiga madalad, eriti teatavates tootmispiirkondades. Põllumajanduse keskkonna- ja kliimakohustustega toetati tavasid, mis piiravad mulla orgaanilise aine kadu, suurendavad mulla bioloogilist mitmekesisust ja vähendavad pinnasereostust (isegi kui minimeeritud mullaharimine põllumaadel piirdus konkreetsete aladega).
2019. aastaks oli 8 % ELi põllumajandusmaast mahepõllumajandusmaa. 66 % sellest maast haritakse ÜPP toetusel. Mahepõllumajandus toob selgelt kasu bioloogilisele mitmekesisusele, mullale ja veele, kliimamuutuste leevendamisele ja loomade heaolule, vähendades samal ajal keemiliste pestitsiidide ja antimikroobikumide kasutamist.
Paljud välised tegurid mõjutavad keskkonda ja meetmete tulemuste nägemiseks kulub aega. Seetõttu on väga raske hinnata ÜPP netomõju perioodil 2014–2020 ning seega ka põhjuslikku seost rakendatud meetmete ja tulemuste vahel. Asjakohaste näitajate puudumine raskendab ÜPP üldise mõju hindamist bioloogilisele mitmekesisusele ja maastikele (nt kuigi põllulinnuindeksi langus aeglustus, ei ole selge, mil määral saab bioloogilise mitmekesisuse vähenemist seostada ÜPP-ga). ÜPP-l on suur potentsiaal edendada tavasid, mis aitavad parandada mulla ja vee kvaliteeti ning vähendavad pestitsiidide ja väetiste kasutamist märkimisväärsel osal ELi põllumaast. Seda näitab poliitikameetmete märkimisväärne panus põllumajandustootjate tavade püsivasse muutmisse, edendades püüde- ja vahekultuuride ning lämmastikku siduvate kultuuride kasvatamist.
Kliimamuutused ja kasvuhoonegaaside heide
ÜPP rakendusperioodil 2014–2020 eraldasid liikmesriigid kliimamuutuste leevendamiseks ja nendega kohanemiseks vähe vahendeid ega pidanud seda valdkonda prioriteetseks.
ELi põllumajandusest tingitud kasvuhoonegaaside heitkogused on alates 1990. aastast vähenenud enam kui 20 %, kuid alates 2010. aastast on need püsinud muutumatuna. Kuigi koguheite vähendamine põllumajanduses on jätkuvalt oluline ELi kliimaeesmärkide saavutamiseks, tasub esile tõsta tootmise tõhususe märkimisväärset suurenemist (st väiksemaid heitkoguseid toodanguühiku kohta): põllumajandustootmine on alates 2010. aastast kasvanud 9 %. See tugevdab sektori vastupanuvõimet ja toiduga kindlustatust.
ÜPP raames tegeletakse majandatavast põllumajandusmaast tingitud heitkoguste vähendamisega enam kui loomakasvatusest tingitud heitkoguste vähendamisega. Arutelu loomakasvatusest tingitud heitkoguste vähendamise üle ei saa siiski taandada kariloomade arvu vähendamisele. Mäletsejaliste pidamine võimaldab hoida kasutuses põllumajandustootmiseks vähem sobivat maad, mis aitab sageli kaasa süsiniku sidumisele ekstensiivsetes tootmissüsteemides. Loomakasvatuse korralduse parandamine peab käima käsikäes tarbimise vähendamise ja kestlikuma toitumisega, et vähendada tõhusalt loomakasvatusest tingitud heitkoguseid, vähendades samal ajal kasvuhoonegaaside heite ülekandumise ohtu (nt suurenenud import riikidest, kus kliimajalajälg on suurem).
Analüüs näitab, et kliimamuutuste leevendamise meetmed nõuavad peamiselt ekstensiivseid karjatamissüsteeme, sööda optimeerimist, sõnniku töötlemist, sealhulgas anaeroobset lagundamist, ning süsinikuvarude säilitamist püsirohumaa kaitsmise kaudu. Viljelussüsteemide peamine panus on toetada lämmastikku siduvaid kultuure (nt ökoloogilise kasutuseesmärgiga maa-alad või tootmiskohustusega seotud toetus valgukultuuridele), maa majandamist mulla süsinikuvarude kaitsmiseks ja suurendamiseks ning mulla ja sõnniku N2O heitkoguste muutmist. Eriti oluline on kaitsta süsinikurikkaid muldasid ekstensiivselt haritavatel aladel, kuna ÜPP abil on jõutud vähem intensiivselt haritavat rohumaad või põllumaad vähendada. Seega pööratakse suurt tähelepanu süsiniku sidumisele.
Kuigi väga vähestes maaelu arengu programmides viidatakse selgesõnaliselt kliimamuutustega kohanemisele, käsitletakse seda mitmes ÜPP meetmes. Toetus, mida pakutakse põllukultuuride mitmekesisuse ja põllumajandussüsteemide toetamiseks, et investeerida uute kliimatingimustega kohanemisse, piirata mullaerosiooni ja parandada vastupanuvõimet üleujutustele, on väga oluline, arvestades seda, et põllumajandusele mõju avaldavate erakorraliste sündmuste arv aina suureneb.
Üldiselt ei ole aga liikmesriigid ÜPP kohanemismeetmeid (nt nõuetele vastavus) täielikult ära kasutanud. Programmitöö perioodil oli niisutatud maa osakaal kogu ELis väga väike, sest põllumajandustootjad läksid üle tõhusamatele niisutussüsteemidele. Samuti on võimalik rohkem ära teha, et levitada teavet ja nõustada põllumajandustootjaid kliimatulemuste parandamise meetodite ja tavade teemal.
Üldiselt pakub ÜPP mitmesuguseid vahendeid loodusvarade kestlikuks majandamiseks ja kliimameetmeteks, kuid liikmesriigid ei kasutanud kõiki võimalusi, et parandada põllumajanduse keskkonnakestlikkust ja tõhustada kliimameetmeid. ÜPP oleks võinud olla tõhusam, kui oleks kasutatud strateegilisemat lähenemisviisi, sihipärasemaid meetmeid ja rahastamist ning kui toetusesaajad oleksid olnud muudatuste rakendamisel ambitsioonikamad, mitte neid minimeerinud.
Sellest hoolimata aitas ÜPP luua ELis lisaväärtust, suurendades ambitsioone ja kehtestades selle üldeesmärgi jaoks minimaalse kulutuste taseme.
1.6.Tasakaalustatud territoriaalne areng
Põlvkondade vahetumine
ELi põllumajanduse tööjõu vähenemine on aeglustunud –3,8 %-lt aastas (aastatel 2005–2011) –1,4 %-le aastas (aastatel 2011–2019). 2019. aasta lõpuks jõudis tööhõive 9,1 miljoni täistööaja ekvivalendini. Põllumajandusega tegeleva rahvastiku vananemine on üks peamisi ELi maapiirkondade probleeme, kuna vaid 11 % ELi põllumajandustootjatest on alla 40-aastased (2016).
ÜPP on lihtsustanud põlvkondade vahetust, toetades töökohtade majanduslikku kestlikkust. Siiski ei piisa ainuüksi sellest, et kõrvaldada peamised takistused põllumajandussektorisse sisenemisel, milleks on maa ja kapitali kättesaadavus ning maapiirkondade töö- ja elamistingimuste atraktiivsus.
ÜPP pakub noortele põllumajandustootjatele rahalist toetust ja pankadele tagatist. Sellele vaatamata ei kaasne laenuvõimalusega vaba maad ja mõnes piirkonnas on maahinnad väga kõrged. Lisaks võib ÜPP sissetulekutoetus mõnes piirkonnas olla aeglustanud põllumajandusettevõtete põlvkondadevahelist üleandmist ja maade vabastamist, sest see võib kompenseerida ebapiisavaid riiklikke pensionisüsteeme. ÜPP mõju vähendavad ka muud negatiivsed tegurid, sealhulgas sotsiaal-kultuurilised ja laiemad majanduslikud takistavad asjaolud, mis pärsivad põllumajandustootmist ja maapiirkondades elamist.
ÜPP ülekanduv mõju maapiirkondadele
ÜPP toetus on peamiselt suunatud põllumajandusele, kuid tõendid näitavad märkimisväärset ülekanduvat mõju maapiirkondade majandusele laiemalt, eelkõige seetõttu, et see suurendab kohaliku tasandi kulutusi ja loob töökohti. Põllumajandus- ja toidutootmissektor annab maapiirkondades tööd 40 miljonile inimesele. Hoolimata rahastamise väikesest osakaalust võib ÜPP toetus olla ka oluline taristu, teenuste ja ühenduvuse parandamiseks, eelkõige äärealadel.
ÜPP aitab aeglustada rahvastikukadu ja maa kasutamata jätmist ELis. Sellel on ka sotsiaalne roll ning ÜPP toetuste jaotamine on väga kaasav (pooled toetusesaajatest saavad vähem kui 1250 eurot aastas). Põllumajandus ja ÜPP aitavad märkimisväärselt vähendada vaesust maapiirkondades.
1.7.Teadmussiire ja innovatsioon
ÜPP raames aastatel 2014–2020 võetud teadmiste vahetamise, nõustamise ja innovatsiooni meetmete programmitöö määr oli madal (3,5 % maaelu arengu eraldistest), seejärel viibis rakendamine (ka halduskoormuse tõttu 6 ), mispärast olid ka kulutused väikesed (kavandatud summadest kulutati kuue aasta jooksul ainult 23 %). Meetmed hõlmasid ligikaudu 10 % põllumajandusettevõtetest ja olid tõhusad teadmiste kogumisel, eelkõige nõuetele vastavuse ja keskkonnakestlikkuse kohta.
Baaskoolituste tase tõusis 12 %-lt (2010) 23 %-le (2016), kuid on endiselt liiga madal, et lahendada põllumajandustootjate probleeme toiduga kindlustatuse tagamisel, tugevdades samal ajal keskkonnahoidu ja kliimameetmeid.
Samad põllumajandustootjate rühmad osalevad jätkuvalt koolitustel, mis tähendab seda, et laiema kogukonnani on raske jõuda ja tähtis on suurendada vastastikust õppimist. Põllumajandusalane nõustamine on oluline vahend muutmaks põllumajandustavasid, kuid kvalifitseeritud ja erapooletute nõustamisteenuste pakkumine on endiselt probleem. Samuti tuleb ajakohastada nõustajate teadmisi ja oskusi.
Põllumajanduse tootlikkust ja kestlikkust käsitleval Euroopa innovatsioonipartnerlusel (EIP-AGRI) oli positiivne mõju tänu interaktiivsele innovatsioonimudelile. Sellega kasutatakse parimal viisil ära eri liiki teadmisi (praktilised, teaduslikud, tehnilised ja organisatsioonilised) ning kaasatakse projekti tulemuste kasutajaid. Partnerluse tulemusena oli 2021. aasta septembriks lõpule viidud 2085 töörühma tegevus (st kohalikud interaktiivse innovatsiooni projektid).
ÜPP vahendeid on võimalik kasutada strateegilisemalt, et luua suurem sünergia ning tugineda mõnes liikmesriigis teadmiste vahetamiseks ja nõustamiseks väljakujunenud struktuuridele.
4.Tulemuspõhise ÜPP suunas
1.8.ÜPP järgmise perioodi jaoks (2023–2027) saadud õppetunnid
2021. aastal leppisid Euroopa Parlament ja nõukogu kokku ÜPP uues ülesehituses, milles võetakse arvesse perioodi 2014–2020 poliitikameetmete rakendamisel saadud kogemusi.
Uue ÜPP kümne alaeesmärgi seas on tähtsal kohal kliima ja bioloogiline mitmekesisus. Toidusüsteemidega seotud probleemide lahendamisel pööratakse erilist tähelepanu toitu, tervishoidu ja loomade heaolu puudutavatele teguritele. Järgmisel perioodil on poliitika eesmärk ajakohastada tavasid, hõlbustades teadmiste vahetamist, innovatsiooni ja digiüleminekut, mis toetavad kõiki ÜPP eesmärke kestlikkuse kõigis kolmes mõõtmes (majanduslik, keskkonnaalane ja sotsiaalne).
Uue ÜPP kohaselt peab iga liikmesriik integreerima kõik vahendid ühte kavasse (ÜPP strateegiakavasse) ja siduma need tõenditega. Uus ÜPP rakendamisel loobutakse suures osas ühtsest kõigile sobivast lähenemisviisist otsetoetustele. Liikmesriikidel on suurem vabadus poliitikavahendite kavandamiseks ja kombineerimiseks. Selleks et tagada piisavad keskkonna- ja kliimameetmed, põlvkondade vahetumine ja ümberjaotamine, eraldatakse osa ELi tasandi toetusest nendele konkreetsetele valdkondadele.
Euroopa Parlament ja nõukogu on tühistanud teatavad piirangud, mis kehtisid ajavahemikul 2014–2020 loodusvarade ja kasvuhoonegaaside heitkoguste kestliku majandamise poliitikas. Parlament ja nõukogu on karmistanud ÜPP toetuste põhinõudeid, tegeledes kitsaskohtadega süsinikuvarude kaitse, mitmekesiste maastikuelementide ja mullakaitse valdkonnas. Vabatahtlikuks tegevuseks on rohkem võimalusi otsetoetuste kohaste ökokavadega, mis täiendavad pikaajalist maaelu arengu vahendit, ning paindlikumate lisatasudega, et ergutada nende piisavat kasutuselevõttu. Selle asemel et öelda põllumajandustootjatele, kuidas toota, peaksid need muutused veenma tootjaid kestlikus põllumajanduses osalema. Tulemus sõltub aga rahastatava tegevuse kvaliteedist. Teavitustegevuse parandamiseks ja toetuste kasutuselevõtu suurendamiseks on vaja vähendada halduskoormust ja lihtsustada menetlusi. Täiendava tagatise loob ka toetuste tugev seotus ELi õigusaktidega ja liikmesriikide kohustus näidata oma riiklikes kavades üles suuremat ambitsioonikust kui eelmisel perioodil.
Toiduga kindlustatus on endiselt poliitiline prioriteet. Selleks et põllumajandustootjad saaksid toota toitu kõikjal ELis, on otsetoetus jätkuvalt suhteliselt tõhus vahend toetamaks põllumajandustootjate sissetulekut turukeskses süsteemis. Parlament ja nõukogu on kokku leppinud, et 10 % liikmesriikide otsetoetustest tuleb kohustuslikus korras ümber jaotada väiksematele põllumajandusettevõtetele. Samas on toetusesaajale antavate otsetoetuste summade vähendamine ja piiramine liikmesriikidele vabatahtlik. Kriteeriumid selle kohta, kes võivad otsetoetusi taotleda, on samuti üsna laiad.
Võttes arvesse hinnanguid ja kasvavaid ühiskondlikke probleeme, seotakse ÜPP toetused esimest korda põllumajandustootjatega, kes austavad ELi põllumajandustöötajate sotsiaalseid ja tööalaseid põhiõigusi.
Maapiirkondade atraktiivsuse suurendamine nõuab selle poliitika integreerimist riikliku poliitikaga. Eelkõige peab põlvkondade vahetumine põllumajanduses põhinema integreeritud lähenemisviisil, mida toetatakse ÜPP rahalistest vahenditest.
Põllumajanduspoliitika peab samuti olema osa laiemast toidusüsteemi ümberkujundamisest, et saavutada strateegias „Talust taldrikule“ püstitatud eesmärgid. Samuti sisaldab maapiirkondade arengu pikaajaline visioon territoriaalse arengu kohta saadud paljusid õppetunde. See annab täiendava panuse uue ÜPP rakendamisse.
Uus õigusraamistik on tugev alus, kuid alates 2023. aastast on eesmärkide elluviimisel otsustava tähtsusega strateegiliste kavade kvaliteet ja nende rakendamine. Komisjoni 2020. aasta soovitustes on esitatud peamised valdkonnad, millele kavad peaksid keskenduma, võttes arvesse rohelise kokkuleppe strateegiate eesmärke. 2022. aasta on selles protsessis järjekordne teetähis, kui komisjon neid kavasid hindab ja need heaks kiidab.
1.9.Uus tulemuslikkuse seire- ja hindamisraamistik
Uues tulemuslikkuse seire- ja hindamisraamistikus on vähem näitajaid, mis on ühtlustatud kõigis valdkondades ja rahastamisallikates. Raamistik hõlmab kõiki eesmärke koos tulemusnäitajate kvantifitseeritud eesmärkidega, võimaldades paremat jälgimist. Tulemusnäitajad loovad seosed ELi meetme ja selle eesmärgi/eesmärkide vahel, et mõõta ÜPP strateegiakava eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme. See annab hea ülevaate ÜPP tulemuslikkuse iga-aastasest arengust, kuid selleks, et hinnata poliitika tegelikku mõju, kasutab komisjon ka põhjalikke hindamisi.
Uus ÜPP sisaldab mitut parandust andmete üldise kvaliteedi parandamiseks: liikmesriikide teateid ja statistikat võetakse rohkem arvesse; uued bioloogilise mitmekesisuse, pestitsiidide ja loomatervise näitajad ning uus pindala satelliitseiresüsteem, et suurendada väljundnäitajate usaldusväärsust. Põllumajandustavade kohta kogutakse üksikasjalikumaid andmeid ja paremaid alusteadmisi, et selgitada põhjuslikke seoseid eesmärkide ja mõju-tulemusnäitajate vahel. Uue ÜPP eesmärk on vähendada põllumajandustootjate ja ametiasutuste halduskoormust, uurides võimalusi andmete jagamise parandamiseks.
Tulevaste hindamiste jaoks on esimesed andmed ÜPP rakendamise kohta aastatel 2023–2027 kättesaadavad alles 2025. aastal. Arvestades, et poliitikatsüklit on raske ühitada andmete kogumiseks kuluva ajaga, sealhulgas ajaga, mis kulub ELi meetmete mõju avaldumiseks, on oluline kasutada pikaajalist lähenemisviisi andmete kättesaadavusele ja hindamiste panusele tulemushindamisse.
5.Järeldused
Aastatel 2014–2020 on ÜPP raames võetud meetmed andnud majanduslikku, keskkonnaalast, sotsiaalset ja poliitilist ELi lisaväärtust. See hõlmab eelkõige järgmist:
·põllumajandustootjate rahuldava elatustaseme toetamine ja maapiirkondade vajaduste rahuldamine, eelkõige äärealadel ja hõredalt asustatud piirkondades, tugevdades seeläbi piirkondlikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust;
·stabiilne, ohutu ja tervislik toiduga varustatus;
·ELi tarbijatele selge toidualase teabe andmine;
·keskkonnakaitse ja kliimameetmete tõhustamine standardite karmistamise ja muutuste soodustamise kaudu.
ÜPP raames tuleb siiski rohkem ära teha, et toetada ELi põllumajanduse kestlikkust kooskõlas Euroopa rohelise kokkuleppe ja selle strateegiaga „Talust taldrikule“. Eelkõige peab ÜPP andma suurema panuse ELi kliimaseaduses sätestatud keskkonnaeesmärkidesse ja kõrgematesse kliimaeesmärkidesse. ÜPP 2021. aasta reform võimaldab oluliselt kaasa aidata nende ambitsioonikamate eesmärkide saavutamisele.
Vt strateegiakavade määrust ( määrus (EL) 2021/2115 ) ja horisontaalmäärust ( määrus (EL) 2021/2116 ).