EUROOPA KOMISJON
Brüssel,16.2.2021
COM(2021) 62 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
finantsvõimenduse määra puhvri raamistiku võimaliku laiendamise kohta muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele ning koguriskipositsiooni näitaja määratluse ja arvutamise, sealhulgas keskpanga reservide käsitluse kohta
Aruande õiguslik alus ja kohaldamisala
Määrusega (EL) 2019/876 (edaspidi „teine kapitalinõuete määrus“) 1 muudetud määruse (EL) nr 575/2013 (edaspidi „kapitalinõuete määrus“) artiklis 511 on nõutud, et komisjon esitaks 31. detsembriks 2020 Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande selle kohta, kas
(a)on asjakohane kehtestada muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele finantsvõimenduse määra täiendav kapitalinõue 2 , 3 ja selle kohta, kas
(b)kapitalinõuete määruse artikli 429 lõikes 4 osutatud koguriskipositsiooni näitaja määratlus ja arvutamine, sealhulgas keskpanga reservide käsitlus, on asjakohane.
Komisjon peab selles aruandes võtma arvesse rahvusvahelisi suundumusi ja rahvusvaheliselt kokku lepitud standardeid ning kaaluma seadusandliku ettepaneku esitamist.
Finantsvõimenduse määra täiendav kapitalinõue muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele
Baseli pangajärelevalve komitee 2017. aasta detsembri kokkuleppe 4 kohaselt on ELi õiguses juba kehtestatud globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate finantsvõimenduse määra puhvri nõue. Seni ei ole sarnast finantsvõimenduse määra puhvri nõuet kehtestatud ligikaudu 160-le praegu muu süsteemselt olulise ettevõtjana määratletud ELi krediidiasutusele või investeerimisühingule 5 .
Vajadus hinnata, kui asjakohane on kehtestada finantsvõimenduse määra puhvri nõue muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele, tuleneb asjaolust, et teise kapitalinõuete määrusega kehtestati finantsvõimenduse määra puhvri nõue globaalse süsteemselt olulise ettevõtjana määratletud krediidiasutustele või investeerimisühingutele. ELis on praegu kaheksa globaalset süsteemselt olulist ettevõtjat. Nendele krediidiasutustele või investeerimisühingutele on kehtestatud puhvri nõue, mis on 50 % nende riskipõhisest globaalsele süsteemselt olulisele ettevõtjale kohalduvast puhvrimäärast 6 ja mida kohaldatakse lisaks tulevasele minimaalsele finantsvõimenduse määra nõudele 7 (1. samba nõue) ja ülemäärase finantsvõimenduse riski käsitlemiseks kehtestatud täiendavale omavahendite nõudele 8 (2. samba nõue).
Teises kapitalinõuete määruses nähti ette, et globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate finantsvõimenduse määra puhvrit hakatakse kohaldama alates 1. jaanuarist 2022. Globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate finantsvõimenduse määra puhvri kohaldamise tähtaeg lükati aga määrusega (EL) 2020/873 ühe aasta võrra edasi kuni 1. jaanuarini 2023, 9 et krediidiasutused või investeerimisühingud suudaksid viivitamatult ja tõhusalt reageerida COVID-19 mõjule. See oli kooskõlas Baseli pangajärelevalve komitee üle järelevalvet tegeva keskpankade presidentide ja järelevalveasutuste juhtide rühma kokku lepitud ja üle vaadatud rakendamise ajakavaga 10 .
Kapitalinõuete määruses pakutakse komisjonile kaalumiseks välja kaks tähtaega, mil hakata finantsvõimenduse määra puhvri nõuet rakendama muude süsteemselt oluliste ettevõtjate suhtes. Lisaks eespool nimetatud aruandele, mille tähtaeg on 2020. aasta lõpus, võib sellise muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele kohalduva nõude üle vaadata panganduse makrotasandi usaldatavusnõuete töövahendite 2022. aasta põhjaliku läbivaatamise käigus, mis on sätestatud kapitalinõuete määruse artiklis 513 11 . Ülevaate esitamise tähtaeg on 30. juuni 2022. Arvestades, et globaalsete süsteemselt olulistele ettevõtjate suhtes finantsvõimenduse määra puhvri nõude kohaldamise tähtaeg lükatakse edasi, on komisjon seisukohal, et täiendava puhvri nõude kehtestamist muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele tuleks hinnata pigem kapitalinõuete määruse artiklis 513 nõutava komisjoni aruande raames. Komisjon peab hindamisel arvestama asjaolu, et muud süsteemselt olulised ettevõtjad on mitmekesine rühm krediidiasutusi ja investeerimisühinguid, millest mõned on suuruselt ja tegevuselt sarnased globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjatega, samal ajal kui teised on palju väiksemad ja keskenduvad rohkem riigisisesele tegevusele. Et muud süsteemselt olulised ettevõtjad on nii erisugused, tuleb põhjalikult hinnata, kas on asjakohane laiendada sellele rühmale globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate suhtes kohaldatavat finantsvõimenduse määra puhvri nõuet.
Finantsvõimenduse määra puhvri nõude laiendamisel võivad olla ulatuslikumad tagajärjed, mida tuleb kaaluda pangandussektori makrotasandi usaldatavusraamistiku muude potentsiaalselt vajalikuks peetavate muudatuste kontekstis, eriti arvestades praegusest kriisist saadud õppetunde. Seepärast on asjakohasem kaaluda finantsvõimenduse määra puhvri nõude laiendamist muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele panganduse makrotasandi usaldatavusnõuete töövahendite 2022. aasta põhjaliku läbivaatamise raames.
Koguriskipositsiooni näitaja määratlus ja arvutamine
Teise kapitalinõuete määrusega muudeti finantsvõimenduse määra arvutamist, 12 et viia Euroopa raamistik vastavusse 2017. aasta Basel III kriisijärgsete regulatiivsete reformide paketis sisalduva muudetud rahvusvahelise standardiga. Muudatuste üks ajend oli tagada rahvusvahelisel tasandil võrdsed võimalused liidus asutatud, kuid ka liidust väljaspool tegutsevatele krediidiasutustele ja investeerimisühingutele 13 .
Pärast teise kapitalinõuete määruse vastuvõtmist on Baseli pangajärelevalve komitee veelkord muutnud finantsvõimenduse määra raamistiku üht kindlat aspekti. Et lihtsustada klientidele kliirimisteenuste osutamist, muudeti 2019. aasta juunis kliendi kliiritud tuletisinstrumentide finantsvõimenduse määra käsitlust 14 . Läbivaadatud eeskirjade raames on nende tuletisinstrumentide käsitlus üldjuhul kooskõlas vastaspoole krediidiriski standardmeetodi kohaselt riskipõhises raamistikus kavandatud käsitlusega. Muudatus võimaldab krediidiasutusel või investeerimisühingul tasaarvestada kliendi kliiritud tuletisinstrumentide asenduskulu ja võimaliku tulevase riskipositsiooni kliendilt saadud rahalise ja mitterahalise eraldatud alustamise tagatise ning rahalise ja mitterahalise muutuvtagatisega.
Turuosalised on seostanud kliendi kliiritud tuletisinstrumentide eelmist käsitlust suurenenud kontsentratsiooniga kliirimisteenuste osutamises 15 . Läbivaatamist peetakse hädavajalikuks, sest muutuvkulude vähenemine annab krediidiasutustele ja investeerimisühingutele stiimuli pakkuda klientidele kliirimisteenuseid, ilma et see mõjutaks märkimisväärselt nende üldist vastupanuvõimet. Muudatus peaks soodustama kliirimisteenuste osutamist, mis on kooskõlas pärast ülemaailmset finantskriisi ellu viidud reformide eesmärgiga luua stiimuleid börsiväliste tuletisinstrumentide keskseks kliirimiseks.
Baseli pangajärelevalve komitee klientide kliirimist käsitlevat muudetud sätet hakatakse kohaldama alates 1. jaanuarist 2023. Vastupidiselt Baseli pangajärelevalve komitee käsitlusele ei tohi alates 28. juunist 2021 kohalduvas Euroopa finantsvõimenduse määra muudetud raamistikus aga kasutada asenduskulu tasaarvestamiseks mitterahalist muutuvtagatist 16 . Et anda Euroopa krediidiasutustele ja investeerimisühingutele samasugune stiimul osutada klientidele kliirimisteenuseid ja tagada rahvusvahelisel tasandil võrdsed võimalused, tuleks kapitalinõuete määruses kasutatav kliendi kliiritud tuletisinstrumentide käsitlus viia vastavusse muudetud rahvusvahelise standardiga. Et see toimuks õigel ajal, kavatseb komisjon teha muudatused peatselt Basel III reformi viimaste elementide rakendamiseks esitatava seadusandliku ettepaneku raames.
Nagu märgitud käesoleva aruande alguses, on kapitalinõuete määruse artikli 511 kohaselt komisjonil ka kohustus esitada aruanne selle kohta, kas keskpanga reservide käsitlus on asjakohane finantsvõimenduse määraga seotud eesmärkidel. Muudetud 2017. aasta Baseli standardi 17 põhjal lisati teise kapitalinõuete määrusega Euroopa finantsvõimenduse määra raamistikku õigus jätta krediidiasutuste ja investeerimisühingute koguriskipositsiooni näitajast erandlike asjaolude korral ajutiselt välja teatud riskipositsioonid nende keskpangas 18 . Õiguse eesmärk on soodustada rahapoliitika meetmete tõhusat vahendamist. Teises kapitalinõuete määruses sätestatud esialgse tasaarvestuskorra kohaselt tuli keskpanga reservide väljajätmise mõju täielikult neutraliseerida krediidiasutuste ja investeerimisühingute individuaalse finantsvõimenduse määra nõude range proportsionaalse suurendamisega.
COVID-19 kriis on näidanud, et selline tasaarvestuskord oleks olnud liiga piirav ja selle kohaldamine ei oleks hõlbustanud rahapoliitika tulemuslikku vahendamist. Kuna finantsvõimenduse määra nõude suurendamine oleks täielikult neutraliseerinud keskpanga reservide väljajätmise, oleks krediidiasutuste ja investeerimisühingute keskpanga reservide kasvu tase olnud piiratud. See omakorda oleks võinud takistada krediidiasutusi ja investeerimisühinguid kasutamast stressiolukorras vajalikus ulatuses keskpanga likviidsusvahendeid, mis takistanuks rahapoliitika meetmete tulemuslikku vahendamist. Võttes arvesse, et kriisi ajal on neil piiratud võimalused kontrollida keskpanga reservide ulatust, 19 oleks krediidiasutused ja investeerimisühingud võinud olla sunnitud vähendama oma finantsvõimendust varade müügi või reaalmajandusele antavate laenude vähendamise või mõlema abil.
Nende järelduste põhjal ja komisjoni 28. aprilli 2020. aasta ettepaneku 20 alusel vaatasid kaasseadusandjad üle keskpanga reservide käsitluse 21 . Muudetud käsitluse järgi kohandatakse väljajätuõigust kasutava krediidiasutuse või investeerimisühingu individuaalset finantsvõimenduse määra nõuet ainult üks kord, nimelt siis, kui ta kasutab väljajätuõigust. Kohandus põhineb krediidiasutuse või investeerimisühingu kõlblike keskpanga reservide keskmisel väärtusel ja koguriskipositsiooni näitajal kuupäeval, mida loetakse erandlike asjaolude alguskuupäevaks. Kohandatud finantsvõimenduse määra kohaldatakse kogu väljajätuõiguse kasutamise perioodil ning erinevalt eelmisest tasaarvestuskorrast see ei muutu.
Nimetatud muudatus, mida kohaldatakse teise kapitalinõuete määruse esialgse ajakava järgi samuti alates 28. juunist 2021, peaks suurendama väljajätuõiguse tulemuslikkust ja pakkuma pädevatele asutustele rohkem paindlikkust, et tegutseda tulevikus võimalike kriiside ja šokkide ajal asjakohaselt ja sihipäraselt. Väljajätuõiguse tagamiseks praeguse COVID-19 pandeemia ajal ja kuni muudetud käsitluse kohaldamiseni lisati üleminekuperioodil kohaldatav õigus jätta ajutiselt välja teatavad keskpanga reservid ka Euroopa finantsvõimenduse määra raamistikku 22 .
Järeldus
Komisjon ei pea muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele finantsvõimenduse määra täiendava kapitalinõude kehtestamist praegustes oludes asjakohaseks. Seda küsimust tuleks uurida panganduse makrotasandi usaldatavusnõuete töövahendite põhjaliku läbivaatamise käigus, mille tähtaeg on 30. juuni 2022, nagu on sätestatud kapitalinõuete määruse artiklis 513.
Komisjon peab asjakohaseks kohandada kapitalinõuete määruse artikli 429 lõikes 4 osutatud koguriskipositsiooni näitaja arvutamist, et viia kliendi kliiritud tuletisinstrumentide käsitlus vastavusse rahvusvaheliselt kokku lepitud standarditega.
Seadusandja on keskpanga reservide käsitluse juba läbi vaadanud määruse (EL) 2020/873 raames. Võttes arvesse hiljutist läbivaatamist ja seda, et keskpanga reservide käsitlus ei ole rahvusvahelisel tasandil rohkem muutunud, ei pea komisjon täiendavaid muudatusi vajalikuks.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2019. aasta määrus (EL) 2019/876, millega muudetakse määrust (EL) nr 575/2013 seoses finantsvõimenduse määra, stabiilse netorahastamise kordaja, omavahendite ja kõlblike kohustuste nõuete, vastaspoole krediidiriski, tururiski, kesksetes vastaspooltes olevate positsioonide, ühiseks investeerimiseks loodud ettevõtjates olevate riskipositsioonide, riskide kontsentreerumise, aruandlus- ja avalikustamisnõuetega ning millega muudetakse määrust (EL) nr 648/2012 (ELT L 150, 7.6.2019, lk 1).
Muud süsteemselt olulised ettevõtjad on määratletud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. mai 2019. aasta direktiiviga (EL) 2019/878 muudetud direktiivi 2013/36/EL (edaspidi „kapitalinõuete direktiiv“) artiklis 131 (ELT L 176, 27.6.2013, lk 338).
Krediidiasutustele kehtestatakse 3-protsendiline minimaalne finantsvõimenduse määra nõue, mis kohaldub alates 28. juunist 2021. Finantsvõimenduse määra nõude eesmärk on säilitada finantsstabiilsus, toimides riskipõhiste kapitalinõuete kaitsemeetmena ja piirates finantsvõimenduse ülemäärast kuhjumist majandustõusu ajal, ning see täiendab riskipõhiseid kapitalinõudeid.
Vt Baseli pangajärelevalve komitee (2017) dokument „Basel III: Finalising post-crisis reform“ (Basel III: kriisijärgsete reformide lõpuleviimine), lk 140–141.
Vt https://eba.europa.eu/risk-analysis-and-data/other-systemically-important-institutions-o-siis- .
Vt kapitalinõuete määruse artikli 92 lõige 1a.
Vt vastavalt kapitalinõuete määruse artikli 92 lõike 1 punkt d ja artikli 429a lõige 7.
Vt kapitalinõuete direktiivi artikli 104 lõike 1 punkt a.
Vt määruse (EL) 2020/873 põhjendus 17 ja artikli 2 lõige 2 (ELT L 204, 26.6.2020, lk 4–17).
Vt Baseli pangajärelevalve komitee pressiteade „Governors and Heads of Supervision announce deferral of Basel III implementation to increase operational capacity of banks and supervisors to respond to Covid-19“ (Keskpankade presidendid ja järelevalveasutuste juhid teatavad Basel III rakendamise edasilükkamisest, et suurendada pankade ja järelevalveasutuste tegevussuutlikkust COVID-19-le reageerimisel“), 27. märts 2020, kättesaadav aadressil: https://www.bis.org/press/p200327.htm .
Vt kapitalinõuete määruse artikli 513 lõike 1 punkt e, mille kohaselt peab komisjon hindama, kas artikli 92 lõikes 1a osutatud finantsvõimenduse määra puhvri nõuet tuleks laiendada muudele süsteemselt olulistele ettevõtjatele kui globaalsed süsteemselt olulised ettevõtjad, kas selle kalibreerimine peaks olema erinev kalibreerimisest globaalsete süsteemselt oluliste ettevõtjate puhul ja kas selle kalibreerimine peaks sõltuma krediidiasutuse või investeerimisühingu süsteemse olulisuse tasemest.
Vt teise kapitalinõuete määruse artikli 1 punkt 117.
Vt teise kapitalinõuete määruse põhjendus 8.
Vt Baseli pangajärelevalve komitee (2019) dokument „Leverage ratio treatment of client cleared derivatives“ (Kliendi kliiritud tuletisinstrumentide finantsvõimenduse määra käsitlus“), juuni 2019, kättesaadav aadressil: https://www.bis.org/bcbs/publ/d467.pdf .
Vt Baseli pangajärelevalve komitee, makse- ja arveldussüsteemide komitee, finantsstabiilsuse nõukogu ja Rahvusvahelise Väärtpaberijärelevalve Organisatsiooni (2018) dokument „Incentives to centrally clear over-the-counter (OTC) derivatives: A post-implementation evaluation of the effects of the G20 financial regulatory reforms“ (Börsiväliste tuletisinstrumentide keskse kliirimise stiimulid: G20 finantsvaldkonna õigusraamistiku reformide mõju hindamine pärast reformide elluviimist), november 2018, kättesaadav aadressil: www.bis.org/publ/othp29.pdf .
Vt kapitalinõuete määruse artikli 429c lõige 3.
Vt Baseli pangajärelevalve komitee (2017) dokument „Basel III: Finalising post-crisis reform“ (Basel III: kriisijärgsete reformide lõpuleviimine), lk 144.
Vt teise kapitalinõuete määrusega muudetud kapitalinõuete määruse artikli 429a lõike 1 punkt n ja lõiked 5–7.
Sellega seoses märkis Euroopa Keskpank, et „[...] rahapoliitika teostamisega suurenev keskpanga likviidsus toob kaasa pangandussüsteemi poolt hoitavate reservide mahu suurenemise, mis esines näiteks äsja väljakuulutatud rahapoliitika meetmetega seoses COVID-19 kriisiga. Kuigi mõned krediidiasutused saavad neid reserve ümber paigutada, ei saa pangandussüsteem vältida täiendavaid reserve, millega kaasneb ka finantsvõimenduse määra koguriskipositsiooni näitaja suurenemine.“, Euroopa Keskpanga 20. mai 2020. aasta arvamus liidu usaldatavusraamistiku muutmise kohta COVID-19 pandeemiale reageerimiseks (CON/2020/16) 2020/C 180/04, ELT C 180, 29.5.2020, lk 4–9.
Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28. aprilli 2020. aasta määrus, millega muudetakse määrusi (EL) nr 575/2013 ja (EL) 2019/876 seoses kohandustega COVID-19 pandeemiale reageerimiseks (COM(2020)310 final), kättesaadav aadressil: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0310 .
Vt määruse (EL) 2020/873 põhjendus 9 ja artikli 1 punkt 4.
Vt kapitalinõuete määruse artikkel 500b.