EUROOPA KOMISJON
Brüssel,10.2.2021
COM(2021) 56 final
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE EMPTY
Tõhusam koostöö tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas õiglase, tulemusliku ja tervikliku ELi rändepoliitika osana
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,10.2.2021
COM(2021) 56 final
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE EMPTY
Tõhusam koostöö tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas õiglase, tulemusliku ja tervikliku ELi rändepoliitika osana
1.Sissejuhatus
Uues rände- ja varjupaigaleppes 1 on esitatud terviklik rändekäsitus, mis koondab kõiki asjakohaseid poliitikasuundi, et luua ELis pikaajaline ja kestlik rände- ja varjupaigahalduse süsteem. Õiglane ja tulemuslik süsteem peab tagama rahvusvahelist kaitset vajavate inimeste kiire kaitse ja integreerimise ning samal ajal kindlustama nende inimeste tulemusliku tagasisaatmise ja püsiva taasintegreerimise päritoluriikides, kellel ei ole õigust ELi jääda.
Uues leppes on toonitatud, et terviklikud, tasakaalustatud, sihtotstarbelised ja vastastikku kasulikud rändepartnerlused ELi-väliste riikidega on tähtsad ning et ebaseaduslikult saabunud rändajate tulemuslik tagasivõtmine on nende oluline osa. Sellised partnerlused arvestavad nii ELi kui ka partnerite huvidega ja sulanduvad ELi üldistesse suhetesse kolmandate riikidega nagu teisedki poliitikavaldkonnad, nt arengukoostöö, välisinvesteeringud ja kaubandus. Partnerluste eesmärk on lahendada ühiseid probleeme ja kasutada ära ühiseid võimalusi järgmistel viisidel: tõhustada rändejuhtimist ja -haldust, sealhulgas piirihaldust ning võitlust rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise ja inimkaubandusega; toetada pagulasi ja neid vastuvõtvaid kogukondi partnerriikides; luua majanduslikke võimalusi ja tegeleda ebaseadusliku rände algpõhjustega; arendada seaduslikke võimalusi ELi jõudmiseks ning meelitada Euroopasse oskustöölisi ja andekaid inimesi, lisaks süvendada koostööd tagasivõtmise ja taasintegreerimise valdkonnas.
ELi tervikliku ja usaldusväärse rändepoliitika üks põhiaspekte on arendada välja ELi ühtne tagasisaatmissüsteem, mis põhineb parematel, tulemuslikel ja humaansetel tagasisaatmismenetlustel ELi sees ning tulemuslikumal koostööl välispartneritega tagasivõtmise valdkonnas. Olukorras, kus liikmesriikide poliitikameetmed on omavahel tihedalt seotud ja ühe liikmesriigi meetmed mõjutavad teisi, vajame uut ja kestlikku Euroopa raamistikku, mis tagaks järjepidevuse, kindluse ja selguse. Uus lepe sillutab teed ühisele ELi tagasisaatmissüsteemile, mille raames saab järjepideva ja sidusa lähenemisviisiga tagada, et tagasisaatmised aitavad kaasa ELi rände- ja varjupaigapoliitika üldeesmärkide saavutamisele. Selleks on vaja paremaid menetlusi, mis vähendavad riiklike lähenemisviiside killustatust ning tugevdavad koostööd ja solidaarsust kõigi liikmesriikide vahel.
Tagasisaatmiste, tagasivõtmise ja taasintegreerimise edu pandiks on ELi ja selle liikmesriikide ühtne tegutsemine, nn Euroopa tiimi lähenemisviis, mille käigus kasutatakse mitmesuguseid vahendeid ja asjakohaseid poliitikameetmeid ning peetakse partnerriikidega pidevalt kooskõlastatud dialoogi.
Konkreetsete edusammude saavutamiseks tagasivõtmisalases koostöös tegi Euroopa Ülemkogu 2 2018. aasta oktoobris üleskutse rakendada vajalikke hoobasid, kasutades kõiki asjakohaseid ELi poliitikameetmeid, õigusakte ja vahendeid, sealhulgas viisapoliitikat. Muudetud viisaeeskirjas 3 on sätestatud, et komisjon hindab kolmandate riikidega tagasivõtmisel tehtava koostöö taset ja annab igal aastal aru nõukogule (artikkel 25a). Ka uues leppes on kinnitatud, et viisaeeskirjaga ettenähtud korrapärase hindamise protsess hõlbustab aja jooksul struktureeritud lähenemisviisi kohaldamist tagasivõtmisalasele koostööle ning on oluline vahend, mis aitab kaasa laiemate poliitiliste eesmärkide saavutamisele rände ja varjupaiga valdkonnas.
Eeltoodut arvestades on komisjon läbi viinud esimese viisaeeskirjaga ette nähtud faktipõhise hindamise, mis põhineb liikmesriikide ja Schengeni lepinguga ühinenud riikide esitatud kvantitatiivsetel ja kvalitatiivsetel andmetel ning Eurostati ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) kogutud andmetel tagasisaatmise ja ebaseaduslike saabujate kohta. Koostatud hinnang annab tõenditel põhineva, tervikliku ja üksikasjaliku ülevaate koostööst ning aitab kindlaks teha, kuidas seda sihipäraselt parandada. Nagu on sätestatud viisaeeskirjas, esitatakse hinnang nõukogule ning see käivitab protsessi, mille juurde kuuluvad arutelud liikmesriikide ja partnerriikidega.
Käesolevas teatises kirjeldatakse partnerriikidega tehtava tagasivõtmisalase koostöö esimese aastahindamise üldisi järeldusi. Samuti kirjeldatakse, kuidas komisjon kavatseb tihedas koostöös kõrge esindaja ja liikmesriikidega, kes tegutsevad oma pädevuste piires, ära kasutada hinnanguga algatatud protsessi, et integreeritult, struktureeritult ja tulemuslikult tegeleda isikute tagasisaatmise ja tagasivõtmisega seotud sise- ja välisprobleemidega.
Kooskõlas komisjoni ettepanekuga uue varjupaiga- ja rändehalduse määruse kohta võib see hinnang aidata kindlaks teha, milliseid hoobasid saaks kasutada muudes poliitikavaldkondades peale viisapoliitika, et parandada tagasivõtmisalast koostööd, võttes arvesse liidu üldisi huve ja suhteid partnerriikidega. Kuni selle ettepaneku vastuvõtmiseni ja pidades silmas, kui oluline on teha käegakatsutavaid edusamme tagasivõtmisalases koostöös, võtab komisjon neid laiemad kaalutlusi esimese hinnangu järelmeetmetes juba arvesse 4 . Hinnang annab väärtuslikku teavet selle kohta, kuidas tõhustada vastuvõtmisalast koostööd asjaomaste partneritega. Laiemalt võttes võib sellele tugineda ka rändealase koostöö tugevdamisel nende partneritega tervikliku käsituse osana.
2.Probleemid ja takistused – miks on vaja tulemuslikumat ELi tagasisaatmis- ja tagasivõtmissüsteemi?
Hoolimata suurematest pingutustest ebaseadusliku rände tõkestamisel ja nende isikute tulemuslikul tagasisaatmisel, kellel ei ole õigust liitu jääda, on ikkagi veel palju teha. Tihe ja vastastikku kasulik koostöö partnerriikidega mitmesugustes valdkondades osana ulatuslikest rändepartnerlustest peaks aitama ebaseaduslike saabujate arvu vähendada. Ikka veel on liiga palju neid, kes püüavad Euroopasse jõuda ohtlikke ja ebaseaduslikke rändeteid pidi, ning sageli on selle põhjuseks rasked sotsiaal-majanduslikud ja poliitilised olud. 2020. aasta jaanuarist novembrini saabus Euroopasse ebaseaduslikult üle 110 000 inimese 5 . Tõhusam tegevus võitluses rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamisega on jätkuvalt väga oluline.
Suur hulk ebaseaduslikult saabuvatest rändajatest ei saa tõenäoliselt ELis kaitset ega luba ELi jääda muudel põhjustel. 2019. aastal oli ELi keskmine esmakordsete taotluste rahuldamise määr kõigest 30 % 6 . Nende inimeste tagasisaatmisel, kellel ei ole õigust liitu jääda, esineb endiselt probleeme. Nendest, kes tuleb tagasi saata, lähevad tegelikult tagasi kõigest üks kolmandik, 7 ja nendest omakorda alla 30 % lähevad vabatahtlikult. Mitterahuldavate tulemuste põhjuseks tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas on mitmesugused probleemid, mis tekivad liikmesriikidel ebaseaduslike rändajate tagasisaatmiseks tehtavate menetluste ja kolmandate riikidega tagasivõtmisel tehtava koostöö käigus.
COVID-19 pandeemia on muutnud tagasisaatmis- ja tagasivõtmisoperatsioonide korraldamise veelgi keerukamaks. Kuigi kõikjal maailmas kehtivad endiselt reisipiirangud, peaksid varjupaiga- ja tagasisaatmismenetlused jätkuma, võttes nõuetekohaselt arvesse tagasipöördujate ja neid vastuvõtvate kogukondade tervise kaitseks vajalikke meetmeid. COVID-19ga seotud piirangud põhjustasid häireid ka ümberasustamises, kuid see on nüüdseks suurel määral taastunud.
2.1. Tagasisaatmismenetlustega seotud probleemid liidus
Liikmesriikide õigus- ja haldusnormid tagasisaatmise valdkonnas on küllaltki erinevad, kusjuures iga riigi süsteemis esineb nii lünki kui ka häid tavasid. Lünkade kindlakstegemine ja kõrvaldamine ning toimivate heade tavade edasiarendamine on esimesed sammud, et muuta tagasisaatmismenetlused kestlikuks, kiireks ja prognoositavaks ning kaitsta ja edendada rändajate õigusi kooskõlas ELi õiguse ja põhiõiguste hartaga.
Põhilised tegurid, mis takistavad tagasisaatmispoliitika tulemuslikku rakendamist, on märkimisväärsed lüngad varjupaiga- ja tagasisaatmismenetluste vahel, aeganõudvad menetlused (seda ka otsuste vaidlustamisel), raskused isikute põgenemise ärahoidmisel, ebapiisavad vahendid ja taristu ning piiratud haldussuutlikkus tagasisaatmisotsuste ellurakendamisel, sealhulgas kolmandatesse riikidesse tagasivõtmise taotlemisel.
Parim võimalus isikute tõhusaks tagasisaatmiseks ja kestlikumate lahenduste edendamiseks on see, kui rohkem rändajaid, kellel ei ole õigust ELis viibida, nõustub lahkuma vabatahtlikult. Vabatahtlik tagasipöördumine koos tulemuslike taasintegreerimisstrateegiatega suurendavad nende operatsioonide heakskiitmise ja edukuse määra.
Schengeni hindamiste 8 käigus ja muudest allikatest, näiteks Euroopa rändevõrgustikult 9 saadud andmed kinnitavad, et kuigi liikmesriigid üldiselt eelistavad vabatahtlikke tagasipöördumisi, esineb püsivaid probleeme vabatahtlikult lahkuda soovivatele ebaseaduslikele rändajatele vajaliku toe pakkumisel. Selle põhjuseks on kehtivate programmide kitsas kohaldamisala (nt ainult varjupaigataotlejad, kelle taotlus on tagasi lükatud), tagasipöördumisalase nõustamise piiratud maht ja tagasipöördujatele pakutava abi ulatus, mis varieerub märgatavalt.
Samuti on hädavajalik, et haavatavad inimesed, eeskätt saatjata alaealised ja inimkaubanduse ohvrid saaksid konkreetset, spetsiaalselt nende vajadustele vastavat abi ja kaitset nii ELis kui ka partnerriikides. Tagasipöördumisprotsessi kõigis etappides peavad tulemuslikult toimima ELi kehtestatud tagatised, mille eesmärk on kaitsta inimkaubanduse ohvreid ning tagada tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimine, võttes arvesse rändajate vajadusi ja konkreetseid asjaolusid ning eesmärki leida nende olukorrale kestlikke lahendusi. Eelkõige laste jaoks tuleks kehtestada konkreetsed kaitsemeetmed tagamaks, et nende õigusi austatakse.
Samal ajal on tarvis leida praktilisi lahendusi, et hoida ära selliste isikute põgenemine, kellel ei ole õigust ELi jääda. Mittevabatahtliku tagasisaatmise tulemuslikumale korraldamisele aitab kaasa, kui leitakse sobiv tasakaal kahe tegevussuuna vahel: ühest küljest suurendatakse isikute kinnipidamise asemel tõhusate alternatiivide kättesaadavust ja kasutamist ning teisest küljest tagatakse, et kui isikuid on vaja kinni pidada, siis on olemas hästivarustatud kinnipidamisasutused. Igal juhul peab EL, kaasa arvatud liidu ametid ja kõik liikmesriigid, arvesse võtma asjaomaste isikute konkreetset olukorda ja täielikult austama nende põhiõigusi. Mis puudutab lapsi, siis on äärmiselt oluline, et olemas oleksid alternatiivid kinnipidamisele ja et neid kasutataks järjepidevalt. Et tagasisaatmisoperatsioonid oleksid edukad, tuleks kõigi osalejate, sealhulgas ELi ametite ja rahvusvaheliste organisatsioonide tegevus sihipärasemaks muuta ning toetada seda piisavate vahenditega protsessi kõigis etappides, kaasa arvatud suhtlemisel kolmandate riikidega isikute tagasivõtmise eesmärgil. Frontex värbab lisaks pädevate riiklike asutuste järelevalvajatest koosnevale reservile sõltumatuid põhiõiguste vaatlejaid, kes tugevdavad ELi suutlikkust teostada põhiõiguste tagamise järelevalvet kõigil Frontexi korraldatud sunniviisilise tagasisaatmise operatsioonidel.
Praegu on suur lõhe väljaantud tagasisaatmiskorralduste arvu ja kolmandatele riikidele esitatud tagasivõtutaotluste arvu vahel, kuna liikmesriigid pigem ei algata tagasivõtmisprotsessi, kui nad ei ole kindlad, et partnerriik teeb oma kodanike tuvastamisel ja neile uute dokumentide väljaandmisel koostööd. Kui koostöö kolmandate riikidega paraneb, peaksid liikmesriigid tagasisaatmiskorralduse järel kiiresti esitama tagasivõtutaotluse, et paremat koostööraamistikku maksimaalselt ära kasutada.
Sõltumatud ja tulemuslikud järelevalvesüsteemid aitavad paremini kaitsta ja tagada tagasipöördujate põhiõigusi ja väärikust tagasisaatmisoperatsioonide ajal.
2.2. Probleemid tagasivõtmisalases koostöös partnerriikidega
Tagasivõtmismenetluste edu pandiks on partnerite suutlikkus ja tahe ebaseaduslikke rändajaid tagasi võtta. Takistused võivad ilmneda protsessi eri etappides – näiteks kui liikmesriigid esitavad tagasivõtutaotluse või taotlevad asjaomaselt kolmandalt riigilt isiku tuvastamist või talle uute dokumentide väljaandmist. Partnerriikide poolt isikute tuvastamisel ja uute reisidokumentide väljaandmisel antava abi (milliseid tõendeid aktsepteeritakse, võimalus korraldada vestlusi ja isikutuvastusmissioone ning nende tulemused, jne) kvaliteet, kiirus ja tulemuslikkus on tagasivõtuprotsessi oluline osa. Sama tähtis on, et need sammud tehtaks aegsasti, sest pikaleveninud protsessid toovad liikmesriikidele kaasa suured kulud ning sageli ka rändajate põgenemise, mistõttu tagasisaatmine nurjub.
Muret tekitab ka teatavate riikide keeldumine mittevabatahtlikke tagasipöördujaid vastu võtmast. Tellimuslendudest keeldumine, eriti kui tagasipöördujate arv on suur, või tagasisaatmisoperatsioonidele lisatingimuste seadmine kahjustab tagasisaatmisprotsesse ja põhjustab neis viivitusi.
Liikmesriigid on nende takistustega kokku puutunud erineval viisil ja määral, olenevalt sellest, millist koostööraamistikku kasutatakse või kas partnerid kohaldavad teatavaid tavasid kõigi liikmesriikide suhtes.
3.Tagasisaatmise, tagasivõtmise ja püsiva taasintegreerimise tulemuslikkuse parandamine
3.1. ELi ühine tagasisaatmissüsteem
ELi ühise tagasisaatmissüsteemi toimimiseks on eelkõige vaja kehtestada selged normid ja menetlused, mis oleksid tulemuslikud ja tagaksid põhiõiguste kaitse. See peab rajanema kindlal õiguslikul alusel ning nägema ette õiglased ja tulemuslikud menetlused, mis on tihedalt seotud varjupaigamenetlustega, kaasa arvatud ELi välispiiridel. Ettepanek tagasisaatmisdirektiivi uuesti sõnastamise kohta on ELi uue ühise tagasisaatmissüsteemi nurgakivi. See aitaks lühendada menetluste kestust ning, koos muudetud ettepanekuga varjupaigamenetluste määruse kohta, lähendada varjupaiga andmist ja tagasisaatmist reguleerivaid norme, tugevdada sel teel vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise toetamist, vähendada põgenemist ja ebaseaduslikku liikumist ning ajakohastada menetluste haldamist spetsiaalsete IT-süsteemide abil. Selleks et need muudatused ellu viia, peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu kiirelt tegutsema, alustama kolmepoolseid kohtumisi ja esmajärjekorras selles ettepanekus kokkuleppele jõudma. Komisjon teeb selle nimel teiste institutsioonidega tihedat koostööd.
Uus õigusraamistik peaks sisaldama ka kavandatavat tagasisaatmise toetamist – mis on uues vormis solidaarsusmeede, millega aidatakse rändesurve all olevaid liikmesriike isikute tagasisaatmisel – ja olema toeks selle rakendamisel. Lisaks looks see uued varjupaiga ja tagasisaatmise piirimenetlused, mis toimiksid kiiresti ja tulemuslikult ning aitaksid ära hoida ebaseaduslikku rännet ja liikumist kõigi solidaarselt tegutsevate liikmesriikide hüvanguks.
Ent kindlast õigusraamistikust on kasu üksnes siis, kui seda hästi rakendatakse. Tulemuslikuma tagasisaatmise eelduseks on tagasisaatmist reguleerivate ühiste normide tulemuslik ja igakülgne rakendamine ja järelevalve. Schengeni hindamismehhanism aitab juba praegu ELi tagasisaatmissüsteemi paremaks muuta – selle abil tehakse kindlaks puudused ja tegeletakse nendega, jagatakse häid tavasid, suurendatakse vastastikust usaldust ja tugevdatakse üksikisikute õiguste kaitset tagasisaatmisprotsessi kõigis etappides. Kui Schengeni hindamismehhanismi veel jõulisemaks muuta, aitaks see ära kasutada ELi tagasisaatmissüsteemi täit potentsiaali.
ELi tõhusa ja ühtse tagasisaatmissüsteemi toimimiseks on tarvis väga tihedat koordineerimist ja koostööd liikmesriikide, ELi institutsioonide ja ametite vahel, mis aitaks tagada sidusa tegevuse kõigil tasanditel. Seetõttu tuleb edasi arendada tagasisaatmisvaldkonna tugevat juhtimist ning Frontexi praktilist ja operatiivtuge seoses nii tagasisaatmispoliitika siseaspektide kui ka välismõõtmega.
Uues leppes teatati, et peatselt nimetatakse ametisse tagasisaatmiskoordinaator, keda toetab kõrgetasemeline võrgustik ja kes teeb tihedat koostööd Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametiga (Frontex). Tagasisaatmiskoordinaator ühendab ELi liikmesriikide tagasisaatmise ja tagasivõtmise huvirühmad ning julgustab tegema tööd ühise eesmärgi saavutamiseks. See soodustab liikmesriikidevahelist koostööd ja aitab tagasisaatmise toetamise positiivset mõju võimalikult palju võimendada. Samal ajal eeldab liikmesriikide toetamine ja nendevaheline koostöö, et Frontex on tagasisaatmise valdkonnas täielikult kaasatud, pakkudes liikmesriikide ametiasutustele operatiivtuge, abistades tagasipöördujate isikute tuvastamisel ja reisidokumentide muretsemisel, tagasisaatmisoperatsioonide korraldamisel ning toetades vabatahtlikku lahkumist ja taasintegratsiooni. Frontexi alalise korpuse loomine, millega tehti algust 2021. aasta jaanuaris, ja spetsiaalse osakonna rajamine, mida juhib tegevdirektori asetäitja, kes kiiremas korras ametisse nimetatakse, tagavad Frontexile suutlikkuse kasutada oma suuremaid volitusi tagasisaatmise valdkonnas.
Samuti aitaks tagasisaatmise valdkonna juhtimisele ja üldisele tulemuslikkusele kaasa see, kui komisjon läheks iga-aastase tagasivõtmisalase koostöö hindamise käigus kaugemale ja kaaluks koostöö parandamiseks meetmeid ka muudes asjakohastes poliitikavaldkondades peale viisapoliitika 10 . Sel viisil võetaks protsessis arvesse nõukogus tehtud tööd, et luua koordineerimismehhanism, mille abil saaksid liikmesriigid anda märku vajadusest teha kindlaks ELi või riikliku tasandi meetmed, mis aitaksid parandada tagasivõtmise alast koostööd kolmandate riikidega.
Lisaks juhtimisele on tõhusa tagasisaatmissüsteemi (mille juurde kuulub tagasisaatmise toetamise ja piirimenetluse tulemuslik rakendamine) oluliseks osaks tihedamad suhted kolmandate riikidega tagasivõtmise vallas. Need suhted põhinevad kolmandate riikide koostöötaseme hindamisel, mis on osa laiemast rändepartnerlusest.
ELi ühise tagasisaatmissüsteemi vaimus tuleks hindamist kasutada selleks, et kolmandate riikidega tehtav koostöö tagasivõtmise valdkonnas toimiks kõigi, mitte ainult mõnede liikmesriikide jaoks ja et kõik liikmesriigid saaksid tagasisaatmisel tulemusi saavutada.
3.2. Tugevam koostöö partnerriikidega tagasisaatmise, tagasivõtmise ja püsiva taasintegreerimise vallas
Kooskõlas uue leppega käsitletakse dialoogi ja koostööd tagasisaatmise, tagasivõtmise ja püsiva taasintegreerimise vallas jätkuvalt terviklike, tasakaalustatud, sihtotstarbeliste ja vastastikku kasulike rändepartnerluste osana.
Rahvusvahelise tavaõiguse ja mitmepoolsete rahvusvaheliste konventsioonide, nagu rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni 11 kohaselt on igal riigil kohustus oma kodanikud tagasi võtta, olenemata sellest, kas on olemas konkreetsed tagasivõtmisalast koostööd struktureerivad õigusaktid. Tagasivõtmisalase koostööga tuleb edasi liikuda ja seda saab teha erinevate õigusaktide abil.
Konkreetsed lepingud aitavad siiski tagasivõtmist hõlbustada ja süsteemi selgitada nii ELi kui ka kolmanda riigi jaoks. EL on siiani sõlminud 18 tagasivõtulepingut 12 ja kuus tagasivõtukokkulepet 13 . Pooleli on läbirääkimised tagasivõtulepingute sõlmimiseks Nigeeria, Tuneesia, Maroko ja Hiinaga. Tagasivõtmist käsitlevad sätted on olemas ka suuremates ELi lepingutes teatavate kolmandate riikide või piirkondadega, 14 nagu näiteks Cotonou lepingu järgses lepingus ELi ja 79 Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna (AKV) riigi vahel, 15 mille üle lõpetati hiljuti läbirääkimised. Liikmesriigid on sõlminud ka kahepoolseid tagasivõtulepinguid kolmandate riikidega.
Kõigi selliste juriidiliste dokumentidega on võimalik saavutada parem, rohkem struktureeritud ja prognoositav koostöö, kui nende rakendamist jälgib tähelepanelikult spetsiaalne juhtimisstruktuur. Suhted nende kolmandate riikidega, kellega on juba sõlmitud lepingud või kokkulepped, jätkuvad kehtivas raamistikus (tagasivõtmise ühiskomiteed 16 ja ühised töörühmad 17 ) tagamaks, et koostöölepingud annavad reaalseid tulemusi. Samal ajal peaks komisjoni koostatud faktipõhine hinnang olema sisendiks liikmesriikidega peetavale arutelule, et teha kindlaks, milliste riikidega saaks sõlmida uusi tagasivõtulepinguid või -kokkuleppeid.
Ebaseaduslike rändajate tagasisaatmine, tagasivõtmine ja taasintegreerimine on ELi ja tema partnerite ühised väljakutsed. Abi, mille EL ja liikmesriigid on seni eraldanud vabatahtliku tagasipöördumise jaoks ja püsiva taasintegreerimise toetamiseks, on ELile ja partnerriikidele selget kasu toonud ning tagasisaatmisprotsessi tulemuslikkust suurendanud. Konkreetsete tagasipöördujate, neid vastuvõtvate kogukondade ja partnerriikide asjaomaste institutsioonide ja süsteemide vajadusi arvesse võttes on ELi toetus aidanud kaasa nende kohalikule arengule. Püsiva taasintegreerimise edendamisel saaks teha rohkem, kui tegevus oleks paremini seostatud muude kohaliku arengu algatustega ja riiklike strateegiatega, mille eesmärk on suurendada kolmandate riikide suutlikkust hallata tagasipöördumist ja taasintegreerimist ning isevastutust, ning soodustada samal ajal tihedamat koostööd ELis.
4.Partneritega tehtava tagasivõtmisalase koostöö esimene aastahindamine
4.1. Nõuded
Kolmandate riikidega tagasivõtmisel tehtava koostöö taseme hindamine, mis on ette nähtud viisaeeskirja artikliga 25a, annab liidule kasuliku vahendi, millega pidevalt mõõta koostööd viisakohustusega partneritega ning teha kindlaks, mis toimib hästi ja millele oleks vaja tähelepanu pöörata.
Viisaeeskirjas on sätestatud kohesed järgmised sammud, mis – sõltuvalt hinnangust koostöötasemele – võivad viia stimuleerivate meetmete vastuvõtmiseni viisapoliitika valdkonnas. Mis puudutab selliseid kolmandaid riike, kelle koostöö taset tuleb parandada enamiku asjaomaste liikmesriikide puhul, siis kaalub komisjon pärast liikmesriikidega arutamist ja võttes arvesse üldiseid suhteid kõnealuse riigiga, kas viisameetmete kohaldamine võiks olla asjakohane ja tulemuslik. Võimalikke koostöötasemega seotud küsimusi arutatakse asjaomaste riikidega ka osana ELi laiemast rändeteemalisest dialoogist.
Kui komisjon leiab selle hinnangu põhjal, olles asja nõukoguga arutanud, et partner ei tee piisavalt koostööd, ning võttes arvesse komisjoni astutud samme asjaomase kolmanda riigiga tagasivõtmise valdkonnas tehtava koostöö parandamiseks ja liidu üldiseid suhteid kõnealuse riigiga, esitab ta nõukogule ettepaneku võtta vastu rakendusotsus, millega kohaldatakse lühiajaliste viisade menetlemisega seotud konkreetseid piiranguid (seoses viisalõivude suuruse või viisamenetlustega) 18 . Kui komisjon seda teeb, peaks ta siiski jätkama pingutusi parandada koostööd asjaomase riigiga tagasivõtmise valdkonnas. Kui kolmas riik teeb tagasivõtmisel piisavalt koostööd, võib komisjon teha nõukogule ettepaneku võtta vastu hulk positiivseid viisameetmeid (ajutised viisalihtsustusmeetmed, nagu viisalõivu alandamine, menetlusaja lühendamine või mitmekordsete viisade kehtivusaja pikendamine) 19 .
4.2.Metoodika
Kolmandate riikidega tehtava tagasivõtmise alase koostöö hindamine põhineb ulatuslikul näitajate kogumil, mille kohaselt hinnatakse tegevust tagasivõtmise protsessi kõigis etappides alates ebaseaduslike rändajate isiku tuvastamisest kuni reisidokumentide väljaandmise ja tegeliku tagasipöördumiseni.
Kokkuleppel nõukoguga määrati kindlaks andmete kogumise geograafiline ulatus ja protsess 20 ning selle tulemusena hinnati neid kolmandaid riike, mille kodanike suhtes kehtib lühiajalise viisa nõue ja mille kodanike kohta tehti 2018. aastal rohkem kui 1 000 tagasisaatmisotsust 21 . Esimese hindamise käigus saadud kogemustele tuginedes ja olles teemat arutanud liikmesriikidega, võib komisjon kaaluda tulevaste hindamiste valikukriteeriumide täiendavat selgitamist või muutmist.
Liikmesriikidelt küsitud andmed ja kvalitatiivne teave kajastavad viisaeeskirja artikli 25a lõikes 2 sätestatud näitajaid, 22 sealhulgas nende praktilise koostöö kogemusi kolmandate riikidega, eeskätt isikute tuvastamise ja uute dokumentide väljaandmise tempo ning ELi reisidokumentide ja tagasisaatmisoperatsioonide, kaasa arvatud tellimuslendude aktsepteerimine kolmandate riikide poolt. Hinnangus kirjeldatakse ka iga kolmanda riigiga tehtava ELi koostöö ulatust ja juba tehtud jõupingutusi tagasivõtmisalase koostöö parandamiseks.
See liikmesriikide esitatud põhjalik andme- ja teabekogu võimaldab teha süstemaatilist ja põhjalikku analüüsi, minna kaugemale ühe näitaja, näiteks tagasisaatmise määra alusel tehtud esialgsest ja mõnikord ebatäpsest järeldusest ning annab igakülgse ülevaate liikmesriikide kogemustest ja tagasivõtmise alase koostöö tasemest. Hinnangus on välja toodud ka kasulikud üksikasjad konkreetsete tagasivõtmisalase koostöö probleemide kohta, nagu takistused isikute tuvastamisel, reisidokumentide väljaandmise edasilükkumine, tähtaegadest mittekinnipidamine või tellimuslendudest keeldumine.
Peale selle võetakse hindamisel arvesse ka muid asjakohaseid kriteeriume, nagu ebaseaduslike saabujate arv, tänu millele saab koostöötaseme paigutada varasemate ja praeguste rändevoogude laiemasse konteksti.
4.3. Üldised järeldused
Hinnangust selgub (pidades silmas, et olukord partnerriikides on väga erinev), et umbes ühel kolmandikul 2020. aastal hinnatud riikidest sujub koostöö enamiku liikmesriikidega hästi, ligikaudu ühel kolmandikul on koostöötase keskmine ja seda on vaja parandada mitme liikmesriigiga ning rohkem kui kolmandikul riikidest tuleb koostöötaset parandada enamiku asjaomaste liikmesriikidega.
Liikmesriikide andmed ja teave kinnitavad, et kõik ELi tagasivõtulepingud annavad olulist lisaväärtust koostöö hõlbustamisel tagasivõtmise valdkonnas. Sama kehtib kuuest tagasivõtukokkuleppest nelja kohta. Liikmesriikide kahepoolsetest tagasivõtulepingutest, mis aitavad koostööd sarnasel viisil struktureerida, peavad kolmandad riigid suuremalt jaolt kinni, kuid koostöötase on erinev sõltuvalt lepingust ning samasugust koostööd üldiselt ei tehta nende liikmesriikidega, kes ei ole sellist lepingut sõlminud. Selle tulemuseks võib olla ELiga tervikuna tehtava koostöö üldiselt nõrgem tase. On mõned kolmandad riigid, kellega on mis tahes vormis koostööleppe sõlminud väga vähesed liikmesriigid.
Hinnang kinnitab, et koostööd struktureerivate vahendite mõju koostöö tulemuslikkusele on positiivne, kuid et samuti on oluline kaaluda, millist kasu saab kindlat liiki kokkuleppest igas konkreetses olukorras.
Hinnangust ilmneb, et peamised takistused on ebaseaduslike rändajate isiku tuvastamine ja reisidokumentide väljaandmine. Kui need etapid on õnnestunud lõpule viia, lähevad lendude korraldamine ja tegelik tagasisaatmine tavaliselt edukalt. Ent tellimuslendude aktsepteerimine ning suurem paindlikkus ja kiirem tempo tagasisaatmisoperatsioonide üksikasjade kokkuleppimisel suurendaks kogu protsessi tulemuslikkust, eeskätt juhul, kui tagasipöördujate arv on suur.
Kogemused on näidanud, et võimalused teha edukat ja kiiret koostööd suurenevad, kui kasutusele võetakse elektroonilised platvormid (tagasivõtmise juhtumite haldamise süsteemid) ja Euroopa tagasisaatmise või rändeküsimuste kontaktametnikud, kes protsessi kohapeal hõlbustavad. Kui toimiva lepingu või kokkuleppe toetuseks on kasutusel tagasivõtmise juhtumite haldamise süsteem, aitab see kaasa tagasivõtmisalase koostöö parendamisele.
5.Järgmised sammud
Uues leppes esitatud tervikliku rändekäsituse osana on komisjoni, kõrge esindaja ja liikmesriikide eesmärgiks vastavalt oma pädevuste piires tagasisaatmise ja tagasivõtmise valdkonnas koostööd süvendada, arendades ELi ühist tagasisaatmissüsteemi ja seades kolmandate riikidega sisse tihedamad ulatuslikud rändepartnerlused, võttes arvesse üldisi suhteid nende riikidega. Seda tööd tehakse mitmel, üksteist vastastikku tugevdaval suunal.
Kooskõlas uues rände- ja varjupaigaleppes esitatud tervikliku käsitusega ning selleks, et võtta arvesse tagasisaatmisprotsessi sise- ja välismõõdet, mis on omavahel seotud:
·Komisjon jätkab tegevust paremini toimiva ELi ühise tagasisaatmissüsteemi loomiseks. Selleks et panna alus ELi ühisele tagasisaatmissüsteemile, mis aitab kaasa kestlikule rände- ja varjupaigahaldusele, tuleb ilmtingimata saavutada kokkulepe uuesti sõnastatud tagasisaatmisdirektiivi ettepaneku ja varjupaigamenetluste määruse muudetud ettepaneku kohta. Komisjon on valmis Euroopa Parlamenti ja nõukogu selles töös toetama, eeskätt selleks, et alustada kolmepoolseid kohtumisi ja jõuda kiiresti üksmeelele uuesti sõnastatud tagasisaatmisdirektiivi osas. Kui teha need muudatused õigusraamistikus, nimetada ametisse tagasisaatmiskoordinaator ja kõrgetasemeline tagasisaatmise võrgustik ning tuginedes Frontexi operatiivtoele, astuks EL suure sammu edasi liikmesriikides tagasisaatmismenetlusi häirivate takistuste kõrvaldamisel. See võimendab edusamme partneritega tagasivõtmise valdkonnas tehtavas koostöös ja aitab luua tagasisaatmisalast solidaarsust liikmesriikide hulgas.
·Komisjon valvab süstemaatiliselt tagasisaatmist reguleerivate normide rakendamise järele, muu hulgas Schengeni hindamismehhanismi ja vajaduse korral rikkumismenetluste abil, jälgides nii tagasisaatmismenetluste rakendamist, näiteks tagasisaatmisotsuste tegemist ja nende tulemuslikku jõustamist, kui ka rändajate – eelkõige laste ja haavatavate isikute – õiguste austamist tagasisaatmisprotsessi kõigis etappides. Uues Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondis ette nähtud rahalisi vahendeid kasutatakse ka kõigis liikmesriikides esinevate lünkade kindlakstegemiseks ja kõrvaldamiseks.
·Komisjon võtab vastu vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise strateegia, mis aitab välja töötada vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise ühise raamistiku, millega kehtestatakse sidus vabatahtliku tagasipöördumise süsteem kõigis ELi liikmesriikides ja toetatakse ka rändajate vabatahtlikku tagasipöördumist partnerriikidest oma päritoluriiki. Lisaks tugevdab see ELi suutlikkust toetada tagasipöördujate püsivat taasintegreerimist, kasutades ELi ja partnerriikide rändealase koostöö rahastamiseks mõeldud rahastamisvahendeid kehtivas mitmeaastases finantsraamistikus kooskõlas sellise abi kasutamise reeglitega.
Kolmandate riikide tagasivõtualase koostöö taseme hindamine käivitab vastavalt viisaeeskirja artiklis 25a sätestatud protsessile järgmised sammud. Sellele tuginedes tehakse eelseisvate kuude jooksul järgmist.
·Komisjon arutab hindamisaruande tulemusi nõukoguga, et teha järeldusi selle kohta, kuidas tagasivõtmisalast koostööd vajalikel juhtudel parandada. Kõne alla võib tulla ka rändealase koostöö tugevdamine laiemalt osana uues leppes esitatud lähenemisviisist, mis näeb ette ulatuslikud partnerlused kolmandate riikidega.
·Komisjon, kõrge esindaja ja liikmesriigid võtavad vastavalt oma pädevuse piiridele proaktiivselt ühendust partnerriikidega tagasivõtmisalase koostöö hindamise küsimuses ja tegelevad aktiivselt valdkondadega, milles on aruande järgi arenguruumi. Seda tehakse jooksvalt osana laiematest rändealastest kontaktidest partnerriikidega poliitilisel ja/või tehnilisel tasandil. Selle töö käigus tuginetakse juba olemasolevatele koostöö- ja dialoogiraamistikele ning alustatakse vajaduse korral uusi rändedialooge, lisaks tagatakse, et rändeteema oleks poliitilistes dialoogides tähtsamal kohal.
·Samuti on selle töö käigus komisjoni eesmärgiks parandada ELi sõlmitud tagasivõtulepingute ja -kokkulepete rakendamist, viia lõpule käimasolevad tagasivõtualased läbirääkimised, kaaluda vajadust mööda uute läbirääkimiste alustamist ning leida praktilisi koostöölahendusi, et suurendada tulemuslike tagasisaatmiste arvu.
·Seejärel saaks komisjon teha viisaeeskirja kohaselt nõukogule ettepaneku piiravamate või soodsamate viisameetmete kohta. Ettepanekut koostades võtab komisjon tihedas koostöös kõrge esindajaga arvesse liidu üldiseid suhteid kõnealuste riikidega. Samuti peab komisjon silmas seoseid teiste asjakohaste poliitikavaldkondade, õigusaktide ja vahenditega.
·Komisjon, nõukogu ja liikmesriigid töötavad vastavalt oma pädevuste piires välja täielikult koordineeritud lähenemisviisi, et tegutseda ühtselt ja rääkida kolmandate riikidega ühel häälel. Arendada tuleks tõhusamaid vahendeid, et ühendada liidu ja liikmesriikide poolset teavitamist ja kaasamist juba tehtud tööle tuginedes. Koordinatsioon peaks muu hulgas aitama kaasa tagasivõtmisalase koostöö hindamisaruande järelmeetmete võtmisele ja hõlbustama kohandatud partnerluste kindlakstegemist, kombineerides asjakohaselt erinevaid poliitilisi vahendeid ja võttes arvesse osalejate vastavaid pädevusi. EL peaks oma tegevust paremini koordineerima ka partnerriikides kohapeal ning looma kontaktid ELi delegatsioonide ja liikmesriikide saatkondade vahel.
Eespool kirjeldatud tegevuses tagasivõtmise valdkonnas juhindub EL jätkuvalt üldisest terviklikust partnerluspõhisest lähenemisviisist rände välismõõtmele, nagu on sätestatud uues rändeleppes.
·Komisjon esitab uue tegevuskava rändajate ebaseadusliku üle piiri toimetamise tõkestamiseks (2021–2025), millega ergutatakse koostööd ELi ja ELi väliste riikide vahel. Rändajate smugeldamise vastane võitlus on nii ELi kui ka partnerite jaoks ühine väljakutse, millega tuleb tegeleda koos.
·Komisjon püüab saavutada ka ELi rahastuse muutmist sidusamaks, strateegilisemaks ja paindlikumaks. ELi rahastust järgmise mitmeaastase finantsraamistiku alusel, sealhulgas Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi (AMIF), piirihalduse ja viisade instrumenti (BMVI), naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendit (NDICI), mis sisaldab eesmärki, et 10 % kulutustest oleks rändega seotud, ning ühinemiseelse abi rahastamisvahendit (IPA III), kasutatakse sidusal, strateegilisel ja paindlikul viisil tagamaks, et see aitab kaasa ELi rändeprioriteetide rakendamisele ning hõlbustab muude eesmärkide seas koostööd tagasivõtmise, vabatahtliku tagasipöördumise ja püsiva taasintegreerimise valdkonnas. EL peab jätkuvalt tagama uue mitmeaastase finantsraamistiku raames eraldatavate sise- ja välisvahendite sünergia ja seda suurendama ning taotlema täiendavust ELi ja liikmesriikide rahastuse vahel vastavalt Euroopa tiimi lähenemisviisile.
·Tagasivõtmise edendamine on ka edaspidi osa laiematest partnerlustest, mis hõlmavad kõiki partneritega tehtava koostöö valdkondi, mis on sätestatud uues leppes. Nende hulka kuuluvad ka abivajajate kaitsmine ja rändajaid vastuvõtvate riikide toetamine, majanduslike võimaluste loomine, ebaseadusliku rände algpõhjustega tegelemine, rände juhtimise ja -halduse tugevdamine ning seadusliku rände ja liikuvuse edendamine, austades täielikult liikmesriikide pädevusi. Seadusliku rände ja liikuvuse edendamisel korraldab komisjon talendipartnerluste algatuse käivitamiseks kõrgetasemelise konverentsi, kus osalevad liikmesriigid, ettevõtjad, haridussektor ja muud sidusrühmad. See tagab tervikliku ELi poliitikaraamistiku ja rahalise toetuse, et teha koostööd kolmandate riikidega ning viia tööjõud ja oskused paremini vastavusse ELi vajadustega, ning talendipartnerlused saavad osaks ELi töövahenditest, mida kasutatakse partnerriikide strateegiliseks kaasamiseks rändeküsimuste lahendamisse. Lisaks esitab komisjon 2021. aastal ettepanekud nn oskuste ja talentide paketi kohta, et toetada liikmesriike paremini töörändevajaduste rahuldamisel.
COM(2020) 609 final.
Euroopa Ülemkogu 2018. aasta oktoobri järeldused, EUCO 13/18: https://www.consilium.europa.eu/media/36783/18-euco-final-conclusions-et.pdf
Määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. juuni 2019. aasta määrusega (EL) 2019/1155 (ELT L 188, 12.7.2019, lk 25).
Vt kavandatud varjupaiga- ja rändehalduse määruse artikkel 7, COM(2020) 610 final. Õigusakti ettepaneku järgi peaks kolmandate riikide tagasisaatmis- ja tagasivõtmisalase koostöö hindamine põhinema artikli 25a kohasel aruandel ja muul kättesaadaval teabel. Seetõttu tuleks kavandatavat artiklit 7 kohaldada nii nende riikide suhtes, mille kodanikud vajavad liitu sisenemiseks viisat, kui ka nende suhtes, mille kodanikud seda ei vaja.
ELi ebaseaduslikult saabunud isikute arv langes rohkem kui 1,8 miljonilt 2015. aastal rohkem kui 110 000ni 2020. aastal (jaanuarist novembrini).
Taotluste rahuldamise määr on kõikide esimeses astmes tehtud varjupaigaotsuste koguarvust selliste positiivsete otsuste osakaal, millega antakse pagulasseisund või täiendava kaitse seisund. 2019. aastal anti 541 085 otsusest 160 965 otsusega kolmanda riigi kodanikule pagulasseisund või täiendav kaitse.
491 195st ebaseaduslikult liidus viibivast kolmanda riigi kodanikust, kellele anti 2019. aastal korraldus lahkuda, pöördus tegelikult kolmandasse riiki tagasi 142 320.
COM(2020) 779 final.
Euroopa rändevõrgustik on ELi võrgustik, kuhu kuuluvad rände- ja varjupaigaeksperdid, kes teevad koostööd, et anda objektiivset, võrreldavat ja poliitika seisukohast olulist teavet. Rändevõrgustik loodi nõukogu otsusega 2008/381/EÜ.
Vt kavandatud varjupaiga- ja rändehalduse määruse artikkel 7, COM(2020) 610 final.
ICAO rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsioon, dokument 7300/9 .
Hongkong, Macau, Sri Lanka, Albaania, Venemaa, Ukraina, Põhja-Makedoonia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Serbia, Moldova, Pakistan, Gruusia, Armeenia, Aserbaidžaan, Türgi, Cabo Verde, Valgevene
Afganistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etioopia ja Côte d’Ivoire.
Poliitilise dialoogi ja koostöö lepingud, mis sisaldavad rändepeatükki konkreetsete tagasivõtmissätetega: Kanada; Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua ja Panama; Kuuba; Tadžikistan; Usbekistan; Iraak; Vietnam; Indoneesia; Uus-Meremaa; Kasahstan; Malaisia.
Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna ning ELi partnerlusleping, artikkel 13.
Hongkong, Macau, Sri Lanka, Albaania, Venemaa, Ukraina, Põhja-Makedoonia, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Serbia, Moldova, Pakistan, Gruusia, Armeenia, Aserbaidžaan, Türgi, Cabo Verde, Valgevene.
Afganistan, Gambia, Guinea, Bangladesh, Etioopia ja Côte d’Ivoire.
Artikli 25a lõige 5.
Artikli 25a lõige 8.
Liikmesriikide (27) ja Schengeni lepinguga ühinenud riikide (4) poolt 2019. aasta kohta esitatud andmed ja küsimustiku vastused, mille kogus Frontex vastavalt õigusaktis kehtestatud ulatuslikule näitajate kogumile.
Eurostati andmete järgi 2019. aasta augusti seisuga.
Viisaeeskirja artikli 25a lõikes 2 sätestatud näitajad on: a) liikmesriikide territooriumil ebaseaduslikult viibivatele asjaomase kolmanda riigi kodanikele väljastatud tagasisaatmisotsuste arv; b) tagasisaatmisotsuse alusel sunniviisiliselt tegelikult tagasi saadetud isikute arv protsendina asjaomase kolmanda riigi kodanikele väljastatud tagasisaatmisotsuste arvust, sealhulgas, kui see on asjakohane, liidu või kahepoolsete tagasivõtulepingute alusel asjaomase kolmanda riigi territooriumi läbinud kolmandate riikide kodanike arv; c) kolmanda riigi heaks kiidetud tagasivõtutaotluste arv liikmesriigi kohta protsendina talle edastatud tagasivõtutaotluste arvust; d) tagasisaatmisega seoses tagasisaatmismenetluse eri etappides tehtava praktilise koostöö ulatus, mis hõlmab näiteks järgmist: i) abi liikmesriikide territooriumil ebaseaduslikult viibivate isikute tuvastamisel ja reisidokumentide õigeaegsel väljastamisel; ii) ebaseaduslikult viibivate kolmanda riigi kodanike tagasisaatmiseks väljastatud Euroopa reisidokumendi või reisiloa aktsepteerimine; iii) selliste isikute tagasivõtmise aktsepteerimine, kes tuleb õiguse kohaselt oma riiki tagasi saata, ning iv) tagasisaatmislendude ja -operatsioonide aktsepteerimine.