Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „2020. aasta aruanne tulevikusuundade strateegilise analüüsi kohta. Tulevikusuundade strateegiline analüüs – kurss Euroopa toimetulekuvõime suurendamisele““

(COM(2020) 493 final)

(2021/C 220/09)

Raportöör:

Sandra PARTHIE

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Komisjoni kiri, 11.11.2020
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 304
Vastutav sektsioon	ühtse turu, tootmise ja tarbimise sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	2.3.2021
Vastuvõtmine täiskogus	24.3.2021
Täiskogu istungjärk nr	559
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	270/0/5

1. Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteel on väga hea meel, et ELi tulevasse poliitikakujundamisse on kavas kaasata tulevikusuundi käsitlev metoodika. Komiteele on väga meelepärane otsus lisada tulevikusuundade teema selgelt institutsioonidevaheliste suhete eest vastutava Euroopa Komisjoni asepresidendi vastutusvaldkondadesse. Komitee loodab, et selle alusel on võimalik luua koostoimet ning tagada edukalt kõigi ELi institutsioonide, sealhulgas Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee struktuurne kaasamine.

1.2.

Komiteel on hea meel, et Euroopa Komisjon on hakanud tulevikusuundade strateegilist analüüsi tegema iga-aastase, tsüklilise ja pideva protsessina. Tulevikusuundade analüüsi esimeseks teemaks on valitud ELi toimetulekuvõime. COVID-19 kriisi tõttu on sellest saanud ELi poliitika uus suunanäitaja. Toimetulekuvõime ei ole mitte ainult suutlikkus pidada vastu katsumustele ja nendega toime tulla, vaid ka oskus käia muutustega ümber jätkusuutlikul, õiglasel ja demokraatlikul viisil.

1.3.

Toimetulekuvõime neli mõõdet – sotsiaalne ja majanduslik, geopoliitiline, roheline ja digitaalne – on meie hinnangul hästi valitud ning väljatöötatud. Need esindavad meie aja keskseid suuri teemasid, mis on Euroopa poliitika kujundamisel endiselt ülitähtsad. Komitee toetab väga selle teema valikut, kuna see on tõepoolest kõige asjakohasem meie ühises töös, mille eesmärk on luua sobivad raamtingimused pandeemiakriisist väljumiseks ja tegeleda selliste üleilmsete probleemidega nagu kliimamuutused. Komitee on esitanud selle teema üksikasjaliku analüüsi omaalgatuslikus arvamuses teemal „Vastupidavam ja jätkusuutlikum Euroopa majandus“ (1) ning resolutsioonis „Organiseeritud kodanikuühiskonna kaasamine riiklikesse taaste- ja vastupidavuskavadesse – mis toimib ja mis mitte?“ (2).

1.4.

Tulevikusuundade strateegilist analüüsi iseloomustavad tulevikku suunatud analüüs ja tegutsemine. Seda silmas pidades peab selline tegutsemine vastama kvaliteetsete tulemuste saavutamiseks kolmele põhielemendile. Esiteks peavad analüüsid andma tulemusi, mis on uuritava tulevikuolukorra jaoks sobivad. Teiseks peavad need põhinema teaduslikel meetoditel ja protsessidel, arvestades asjaoluga, et tulevikku ei saa jälgida ega empiiriliselt mõõta. Kolmandaks peavad need olema tõhusad, aidates poliitilisele tegevusele suunda anda.

1.5.

Komisjoni 2020. aastal avaldatud esimesest aruandest tulevikusuundade strateegilise analüüsi kohta puudub veel ettenähtud terviklik tulevikusuundade analüüsi tsükkel ning selles ei selgitata, kuidas see analüüs seostub taaste- ja vastupidavusrahastu ning Euroopa poolaasta protsessiga. Samuti ei selgitata, millised esile toodud megatrendidest on kõige tõenäolisemad ja ELi jaoks kõige olulisemad, mistõttu ei ole poliitikakujundajatel võimalik aruande alusel prioriteete seada. Seda on vaja tulevastes aruannetes parandada. Tulevikusuundade analüüsi eesmärgid saavutatakse ainult siis, kui see on avatud, pluralistlik ja mitmekülgne valdkondadevaheline tegevus ning kui analüüsi ja võrdlusstsenaariumide määratlemise kõigisse etappidesse kaasatakse organiseeritud sotsiaalpartnerid ja kodanikuühiskond, eelkõige komitee, ning kui tuleviku eri vaatenurkadest prognoosimiseks kasutatakse mitmesuguseid meetodeid ja vahendeid.

1.6.

Ehkki see püüdlus on igati teretulnud, leiame siiski, et tulevikusuundade analüüsi kasutamine otsuste tegemisel nõuab mõningaid parandusi:

—	ebaselgeks jäävad konkreetsed viisid tulevikusuundade analüüsi täielikuks lõimimiseks mitmeaastasesse planeerimisse ja parema õigusloome tegevuskavasse ning Euroopa mõjuhindamise ökosüsteemi (3) ja Euroopa tulevikku käsitlevasse konverentsi;

—	2020. aasta aruandes ei tehta tõenäosuse ja asjakohasuse seisukohast vajalikku kvantitatiivset hindamist väljaselgitatud megatrendidele ega strateegilistele teemadele, muutes meetmete tähtsuse järjekorda seadmise keerulisemaks;

—	tulevikusuundade analüüsimine peaks pakkuma alalist järelevalve- ja kontrollimehhanismi, mis võimaldaks selliseid toiminguid nagu kodanikuühiskonna tehtavad järelhindamised;

—	aruandes pakutakse juba välja tulevikusuundade analüüsi järgmiste aruannete teemad, ent ei selgitata, kuidas tulevikusuundade analüüsi nende teemadeni jõudmisel tegelikult kasutati. See näib olevat vastuolus tulevikusuundade analüüsi kasutamise eesmärgiga.

1.7.

Võetud kohustus kasutada Euroopa toimetulekuvõime tugevdamiseks tulevikusuundade analüüsi on üsna piiratud. Komisjoni aruandes on peamiselt vaid öeldud, et ta võib ELi tasandil tulevikusuundade analüüsi kasutada, aga ei ole selleks kohustatud. Selle asemel et anda ülevaade konkreetsetest viisidest, kuidas tulevikusuundade analüüsi poliitiliste otsuste tegemisel kasutada, on tulevikusuundade analüüsi vahendid taandatud võimalustele, mida asjaomased sidusrühmad võivad või ei pruugi kasutada, ja konkreetsele rakendamisjuhule.

1.8.

Mis puudutab toimetulekuvõime mõõdet ehk 2020. aasta aruande teemat, siis:

—	paljudel puhkudel ei ole tegelikke tulevikuaspekte põhjalikult määratletud ning liiga palju keskendutakse praeguse olukorra kirjeldamisele;

—	selles puudub tulevikuvisioon selle kohta, milliseid edusamme tuleks teha ja millise aja jooksul, sealhulgas uute heaolunäitajate, näiteks SKPd täiendavate näitajate väljatöötamine;

—	kindlaks tehtud haavatavuse kõrvaldamise meetod ei ole üksikasjalik ega sisalda sihipäraseid lahendusi, mille eesmärk on hoida ära tõrjutuse ohus olevate inimeste, näiteks puuetega inimeste ja eakate olukorra halvenemine.

1.9.

Need neli mõõdet on tulevikusuundade meetmete tegevuskavade koostamise alus. Seetõttu soovitame lisada toimetulekuvõime neljale mõõtmele konkreetsed alleesmärgid, mida oleks võimalik ellu viia ja seega tulevikus korrapäraselt hinnata. Tulevikusuundade analüüsi tegevuskava järgmised teemad on juba välja pakutud: avatud strateegiline autonoomia, tulevased töökohad ja oskused ning digi- ja rohepöörde mestimise süvendamine. Need teemad pärinevad kolmest toimetulekuvõime mõõtmest nelja hulgast. Siiski jääb selgusetuks, kuidas komisjon nende teemadeni jõudis ning mis järjekorras ja kujul nendega tegeletakse. Seetõttu ei ole piisavalt arusaadav, miks valiti need teemad ja mitte näiteks sisemine visioon ELi arengust, natsionalismi esilekerkimine, tulevane liikmesriikidevaheline koostöö või julgeolekuküsimused. Ka siinkohal on võimalik saavutada tulevikusuundade strateegilise analüüsi abil suurem läbipaistvus.

2. Üldised märkused

2.1.

Tulevikusuundade strateegiline analüüs ehk suundumuste ja arengu prognoosimine on vastutustundliku poliitika kujundamiseks hädavajalik. Tulevikusuundade strateegiline analüüs aitab suuresti kaasa ELi poliitika kujundamise tulevikukindlamaks muutmisele, tagades, et lühiajaliste algatuste tegemisel tuginetakse pikemaajalistele väljavaadetele. See on väga tarvilik, sest oleme astumas uude ajastusse, kus tegevuspõhine tulevikusuundade analüüs turgutab strateegilist mõtlemist ning kujundab ELi poliitikat ja algatusi, sealhulgas komisjoni tulevasi tööprogramme.

2.2.

Ehkki kõike ei saa prognoosida ja ka tulevikus tuleb ette üllatavaid sündmusi, jätab see tegutsemiseks piisavalt ruumi. Selleks on vaja tõenäosuse kindlakstegemist ning otsusetegijate ettevalmistamist, et nad saaksid võimalikult vara leida, mõista ja tunda ära märke, eriti häireid põhjustavatele sündmustele viitavaid märke. See tähendab ka sündmuse toimumise puhuks tegevuskavade koostamist, käsuliinide ja teabevahetuskanalite loomist ning selgete vastutusvaldkondade ja ülesannete määratlemist. Prognoosijad kasutavad sageli „musta luige“ (võimalik, ent äärmiselt ettearvamatu sündmus kategooriast „täielik üllatus“) ja „halli ninasarviku“ (laiaulatuslik, teadaolev sündmus, millel oleks tohutu mõju, kuid mis jäetakse tähelepanuta) metafoori. COVID-19 pandeemia oli „hall ninasarvik“, kuna keskkonnaseisundi halvenemise, üleilmastumise ja suurema ühendatuse tõttu olid olemas hoiatavad märgid suurenevatest ülemaailmsetest pandeemiariskidest. Kasutada tuleb prognoosimis- ja kavandamismeetodeid, milles on selgelt eristatud need kaks suure mõjuga šokiliiki. Sellega seoses tuleks ELi teadusasutustes parandada sektoriüleste ja mittelineaarsete stsenaariumide väljatöötamise viise, tekkivate suurte riskide kindlakstegemist ja varajaste suundumuste äratundmist.

2.3.

Toimetulekuvõime ei ole mitte ainult suutlikkus pidada vastu katsumustele ja nendega toime tulla, vaid ka oskus käia muutustega ümber jätkusuutlikul, õiglasel, kaasaval ja demokraatlikul viisil. Toimetulekuvõime neli mõõdet – sotsiaalne ja majanduslik, geopoliitiline, roheline ja digitaalne – on meie hinnangul hästi valitud ning väljatöötatud. Siiski rõhutab komitee, et nende nelja mõõtme mitmetahulist vastastikust mõju ei saa vaadelda eraldi, vaid seda tuleb analüüsides ja nende tulemusena koostatavates meetmetes käsitleda koos.

2.4.

Komitee peab tervitatavaks ettepanekut luua toimetulekuvõime tulemustabelid koos asjakohaste näitajatega, et jälgida praegust olukorda ning ELi ja liikmesriikide arengu sotsiaalset, majanduslikku, geopoliitilist, rohelist ja digitaalset mõõdet. Tulemustabel, mis annab ülevaate vaid praegusest olukorrast ning kirjeldab hetkeseisu, ei ole aga iseenesest tulevikusuundade analüüs. Sellest saab tulevikusuundade analüüs alles pärast tulevikueesmärkide lisamist. Oleme valmis komisjoni selles raskes ja keerulises protsessis toetama, kasutades selleks näiteks komitee oskusteavet ja kogemusi.

2.5.

Tulemustabeleid on loomulikult vaja veel arendada. Praegu antakse neis ülevaade praegusest olukorrast. Selleks, et neist saaksid kasulikud tulevikusuundade analüüsis kasutatavad vahendid, tuleb lisada ka seos tulevikuperspektiiviga. Tulemustabelid on prognoosimisel tähendusrikkad ainult juhul, kui need hõlmavad eesmärke, eelistatult iga liikmesriigi jaoks eraldi. Seejärel on võimalik kasutada neid tulemustabelid selleks, et hinnata edusamme konkreetse eesmärgi kontekstis ja muuta need seirevahendiks. Lisaks soovitab komitee tungivalt luua seos tulemustabelite ja olemasolevate konkurentsivõime näitajate vahel, mida kasutatakse Euroopa poolaasta protsessis ja Euroopa majanduse juhtimises, samuti taaste ja vastupidavuse rahastamisvahendi tulemustabeli ning riiklike taaste- ja vastupidavuskavade vahel.

2.6.

Komitee nõustub täielikult komisjoniga, et sotsiaalsetel ettevõtetel on pandeemia ajal oluline roll ja nad on olulised toimetulekuvõimelise ja edasiliikuva Euroopa ülesehitamisel. Seda silmas pidades ootab komitee tulevast sotsiaalmajanduse edendamise tegevuskava ning kutsub komisjoni üles olema oma ettepanekutes teotahteline ja julge.

2.7.

Vaatamata sellele, et ennetava juhtimise poole püüdlemine tulevikusuundade strateegilise analüüsi vahendite abil on hea ning hõlmab paljusid õigeid elemente, nt osalust, valdkondadeülesust ja selle pideva protsessina kujundamist, muutub see sõltuvalt sellest, kuidas see võrgustikupõhine või integreeritud lähenemisviis kasutusele võetakse ning ellu viiakse, vähem tähelepanuväärseks või isegi nõrgaks. Praegu sisaldab aruanne kavatsusi kaasata tulevikusuundade analüüsi meetodid poliitiliste otsuste tegemisse. Selleks et tagada sidusrühmadele, et tulevikusuundade analüüsist saadud teadmisi tõepoolest rakendatakse ja kasutatakse tõhusalt, leiab komitee, et tulevikusuundade analüüsis peaks pakkuma kontrollimehhanismi, mis võimaldaks muu hulgas kodanikuühiskonnal teha järelhindamisi. See aitab nii protsessi kui ka kavatsusi usaldusväärsemaks muuta ja piirata pimealade tekke ohtu.

2.8.

Kontrolli- ja järelevalvemehhanismide vajadus kehtib ka kvaliteedikontrolli puhul, st neid on vaja selleks, et otsustada, kas valitud lähenemisviis on seatud eesmärkide saavutamiseks piisav. Selline kontrollmehhanism peab olema arusaadav ning sisaldama kriteeriumeid, mille alusel mõõdetakse, kas tulevikusuundade analüüs vastab parimatele ja rangetele kvaliteedistandarditele.

2.9.

Valitud teemade sisu küsimuses oleks soovitav eristada selgelt praeguse olukorra analüüsi ning eeldatava või eelistatud tuleviku prognoosi. Nii saab mitmekesised ja väga keerukad probleemid muuta läbipaistvamaks ning arusaadavamaks. Seejärel saaks tulevaste arengusuundumuste kohta saadud teadmised kaasata sihipäraselt poliitikakujundamisse, eriti seoses olemasolevate ebamäärasuste ja riskidega, mis on praegustele tulevikuanalüüsidele alati omased.

2.10.

Komitee nõuab tungivalt, et enne selle protsessi võimalikku konkreetseteks nõudmisteks või isegi seadusandlikeks ettepanekuteks muutmist hinnataks tasakaalustatult ja kavandatud kasu asjakohaselt arvesse võttes mitut kriteeriumi hõlmava kvalitatiivse käsitluse abil ettevõtetele, töötajatele ja asjaomastele sidusrühmadele tekkida võivat lisakoormust ning neile avalduvat mõju, võttes arvesse nende suutlikkust (4).

2.11.

Komiteel on heameel, et Euroopa Komisjon on hakanud tulevikusuundade strateegilist analüüsi tegema iga-aastase, tsüklilise ja pideva protsessina. EL ei ole aga selles valdkonnas esimene osaline ja peaks seega varasematest näidetest ning headest ja halbadest tavadest õppust võtma. EL ei tohiks keskenduda vaid ühele meetodile, näiteks tulevikuseirele, vaid peaks koos või eraldi kasutama olemasolevaid metoodikaid, näiteks nn Delphi meetodit, trendide mõjuanalüüsi, normatiivset või uurimuslikku tulevikusuundade analüüsi, kvalitatiivset ja kvantitatiivset tulevikusuundade analüüsi või vähetõenäoliste, kuid suure mõjuga sündmuste (Wild Card) meetodit. Mustrite tuvastamisel ja stsenaariumite väljatöötamisel tuleb palju ulatuslikumalt kasutada ka suurandmete tehnoloogia ja tehisintellekti suutlikkust.

2.12.

Praegune lähenemisviis, mida komisjon kasutab tulevikusuundade strateegilise analüüsi tegemiseks, on suunatud siiski liiga ülevalt alla. See ei tekita asjaosaliste seas vajalikku teadlikkust ja vastutustunnet. Seda tuleb parandada, näiteks kaasates struktuurselt protsessi sotsiaalpartnerid ja muud osalejad nii Euroopa kui ka riiklikul tasandil, näiteks tuginedes Euroopa poolaasta protsessile. Tulevikusuundade strateegilise analüüsi programmi eduka loomise põhikriteeriumid on asjaomaste sidusrühmade osalemine, mitmekesised ja teemaülesed rakendusvaldkonnad ning pidev asjaomaste tulevikuprobleemidega arvestamine.

2.13.

Tulevikusuundade analüüsi programmid õnnestuvad ainult siis, kui need sisaldavad selgeid seoseid tulevikusuundade analüüsi teemade ja päevakorralise poliitilise tegevuskava vahel, nii et kaasarääkijad näeksid, et nende häält võetakse kuulda ja sellest on ka kasu. Sellele toetudes võib kujundada ühise ettekujutuse riskidest ja probleemidest, et saada selgeks, mida on vaja teha, ning määrata vajalikud pädevusvaldkonnad ja kohustused. Et anda sellele protsessile tähendust ja mõju, on vaja, et ELi poliitiliste otsuste tegijad teeksid ühiselt ülevaate riskidest, võimaldades ühtlasi anda tagasisidet ja teha sündmuste arenedes kohandusi. Seepärast kutsume komisjoni üles tagama tulevikusuundade analüüsi tulemuste läbipaistvus, arusaadavus ja kontrollitavus.

2.14.

Kõik liikmesriigid ei kasuta praegu oma riikliku poliitika väljatöötamisel tulevikusuundade analüüsi. Seega on Euroopa Komisjoni jaoks äärmiselt oluline tagada, et ta kasutab oma käsutuses olevaid vahendeid võimalikult hästi ära. Seega saab komitee aidata tulevikusuundade analüüsile kaasa, andes olulise panuse ja pakkudes teavet, mis põhineb kõigist liikmesriikidest pärit liikmete väga erinevatel seisukohtadel ja ideedel. Komitee on oma arvamuste kaudu võimeline avastama süsteemseid riske ja neist teada andma. Samuti on komitee liikmetel head võimalused oma kogukondadele analüüsimist tutvustada ja aidata tulemusi kodanikele teatavaks teha. Selle tulemusena saab komitee anda olulise panuse parema õigusloome tegevuskavasse.

2.15.

Kutsume komisjoni üles tegema oma ettepanekud ja ideed teoks, võimaldama sidusrühmadel tulevikusuundi arvesse võtvat lähenemisviisi kasutada ja muuta see toimetulekuvõimelise Euroopa tagamise poliitika kujundamisel kohustuslikuks elemendiks.

2.16.

ELi institutsioonilises kontekstis on Euroopa strateegia ja poliitilise analüüsi süsteemist (ESPAS) saanud tulevikusuundade analüüsi valdkonnas tehtava koostöö lähtepunkt ja tugisammas. Komiteel on juba ESPASis vaatleja staatus ning seda tava tuleks jätkata ja täiendada, tagades komitee kõrgetasemelis(t)e esindaja(te) osalemise ESPASi aastakonverentsil.

2.17.

Selleks, et komitee liikmed saaksid Euroopa Komisjoni tulevikusuundade analüüsiga seotud tegevusse tähendusrikkama panuse anda, teeme ettepaneku tagada õigeaegne teave komitee liikmete tulevikusuundade analüüsi protsessi kaasamise, selle protsessi ajakava ning konkreetse töökava kohta.

Brüssel, 24. märts 2021

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee president

Christa SCHWENG

(1) ELT C 353, 18.10.2019, lk 23 ning komitee 12. aprilli 2019. aasta avalik arutelu teemal „Vastupidavam ja jätkusuutlikum Euroopa majandus ning visioon Euroopa majandus- ja rahaliidu loomise lõpuleviimiseks“.

(2) Vt komitee resolutsioon „Organiseeritud kodanikuühiskonna kaasamine riiklikesse taaste- ja vastupidavuskavadesse – mis toimib ja mis mitte?“ (ELT C 155, 30.4.2021, lk 1).

(3) ELT C 434, 15.12.2017, lk 11.

(4) ELT C 434, 15.12.2017, lk 11.