EUROOPA KOMISJON

Brüssel,22.10.2019

COM(2019) 499 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusammude kohta

{SWD(2019) 393 final}

1.    SISSEJUHATUS

Koostöö- ja jälgimiskord kehtestati üleminekumeetmena aastal 2007, kui Rumeenia ühines Euroopa Liiduga, et hõlbustada Rumeenia jätkuvaid jõupingutusi kohtusüsteemi reformimisel ja korruptsioonivastase võitluse tõhustamisel 1 . See kujutas endast Rumeenia ja ELi ühiselt võetud kohustust. Kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorra loomise otsusega, ja nagu nõukogu on rõhutanud, lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskord siis, kui kõik Rumeenia suhtes kohaldatavad eesmärgid on rahuldavalt täidetud 2 . 

Koostöö- ja jälgimiskorda on alates 2007. aastast kohaldatud reformiprotsessi toetamiseks ja jälgimiseks nendes valdkondades. 2017. aasta jaanuaris hindas komisjon põhjalikult kümne aasta jooksul alates koostöö- ja jälgimiskorra loomisest tehtud edusamme 3 . See andis selgema pildi ühinemisest alates tehtud märkimisväärsetest edusammudest ning komisjon sai esitada kaksteist soovitust, mille täitmine oleks piisav koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamiseks ning mida saaks täita praeguse komisjoni ametiaja jooksul. Koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamine sõltub nende soovituste pöördumatust täitmisest ja sellest, kas puuduvad muudatused, mis põhjustavad selgelt vastupidise arengu.

Sellest ajast alates on komisjon soovituste rakendamisel tehtud edusamme kaks korda hinnanud. Novembris 2017 4 märkis komisjon mitme soovituse puhul tehtud edusamme, kuid ka seda, et 2017. aasta jooksul on reformide tempo aeglustunud. Komisjon hoiatas, et on oht, et 2017. aasta jaanuari aruandes täidetuks loetud soovitused tuleb uuesti avada. Neid muresid kordas ka nõukogu 5 .

2018. aasta novembri aruandes 6 tegi komisjon järelduse, et muutuste tõttu ei ole progress enam pöördumatu või on pöördumatus küsitavaks muutunud. Seetõttu ei olnud 2017. aasta jaanuari aruandes esitatud kaksteist soovitust koostöö- jälgimiskorra protsessi lõpetamiseks enam piisavad ning esitati kaheksa täiendavat soovitust. Aruandes kutsuti Rumeenia peamisi institutsioone üles toetama jõuliselt kohtusüsteemi sõltumatust ja korruptsioonivastast võitlust kui hädavajalikke nurgakive ning taastama siseriiklike kaitse-, kontrolli- ja tasakaalustusmeetmete suutlikkus toimida kohe, kui ilmneb tagasimineku oht. Seda seisukohta toetasid nii Euroopa Parlament kui ka nõukogu. Euroopa Parlament avaldas resolutsiooni, milles kutsus üles tegema koostööd ja osutas õigusriigi põhimõttele avalduvale ohule 7 . Nõukogu detsembris 2018 avaldatud järeldustes kutsuti konkreetselt Rumeeniat üles rakendama täiendavaid soovitusi 8 .

Käesolevas aruandes tehakse kokkuvõte pärast 2018. aasta novembrit kujunenud olukorrast. Sel perioodil on komisjon pidanud tõstatama mitu korda õigusküsimusi, eelkõige väljendades muret eelmistel aastatel tehtud edusammudest taganemise pärast. Enamiku selle ajavahemiku jooksul on Rumeenia ametiasutused näidanud üles vähe (või üldse mitte) valmisolekut täita täiendavaid soovitusi, mis esitati novembris 2018, ega isegi Veneetsia komisjoni ja Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase ühenduse soovitusi 9 . Negatiivsete suundumuste ümberpööramiseks nii poliitikute kui ka kodanikuühiskonna ja kohtunike poolt tehtud jõupingutused ei ole olnud edukad. See tekitas põhimõttelisi kahtlusi selles, kas jaanuaris 2017 esitatud aruandes kajastatud kontrolli- ja tasakaalustusmeetmed toimivad. Mais 2019 saatis komisjon Rumeenia ametiasutustele kirja, milles kirjeldas, kuidas hiljutised arengud on veelgi teravdanud olemasolevaid probleeme seoses õigusriigi põhimõtte järgimisega üldiselt. Komisjon tõi välja võimaluse, et kui olukord ei parane, peab ta võtma meetmeid õigusriigi raamistiku alusel 10 . Juunis 2019 võttis Rumeenia peaminister kohtumisel president Junckeri ja esimese asepresidendi Timmermansiga kohustuse loobuda vastuolulistest kohtureformidest ning jätkata viivitamata dialoogi koostöö- ja jälgimiskorra raames, et teha edusamme kohtusüsteemi reformimisel ja korruptsiooni vastu võitlemisel. See muudetud lähenemisviis oli kooskõlas ka mais 2019 Rumeenia presidendi algatusel toimunud referendumi tulemustega, kus valdav enamus Rumeenia kodanikke toetas ettepanekuid tugevdada kaitsemeetmeid korruptsiooni ja erakorraliste määruste meelevaldse kasutamise vastu 11 .

Nagu ka eelnevatel aastatel, on käesoleva aruande näol tegemist komisjoni põhjaliku analüüsi tulemusega, mis on koostatud tihedas koostöös Rumeenia ametiasutustega, samuti on kasutatud teiste liikmesriikide, kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade panust.

2.    ÜLDINE OLUKORD

2017. aasta jaanuari aruandes nimetati laiemaid ühiskondlikke, õiguslikke ja poliitilisi tegureid, mis ei kuulu küll koostöö- ja jälgimiskorra raamesse ning mida kõnealused soovitused ei käsitle, kuid mis „mõjutavad otseselt reformide läbiviimise suutlikkust ja mis on eelkõige muutnud Rumeenia jaoks raskemaks tõendada, et reformikursilt ei kalduta enam kõrvale“. Näidetena esitati õigusloome tava, millesse ei ole siiani lisatud parema õigusloome põhimõtteid, avaliku sektori osalejate vaheline vastasseis ning meediakeskkond. Järgnevad aruanded on kinnitanud, et need tegurid avaldavad selget negatiivset mõju kohtureformi edenemisele ja korruptsioonivastasele võitlusele.

Pärast eelmise aruande avaldamist toimunud areng on taas näidanud, et olulised seadusandlikud muudatused, mis toimuvad ka väljaspool õigusvaldkonda, mis on läbi viidud kiirustades, kasutades selleks kiirmenetlusi ning väga piiratud ulatusega konsultatsioone, on kahjustanud nii õigusaktide kvaliteeti kui ka üldsuse usaldust poliitika kujundamise vastu. Kohtunikud ja prokurörid seisavad jätkuvalt silmitsi eksitava teabe ja põhjendamatult isiklike rünnakutega meedias, sest õiguskaitsemehhanismid on puudulikud, mis lõppkokkuvõttes mõjutab kohtusüsteemi mainet ja usaldusväärsust tervikuna. Riigivõimu erinevad harud on jälle omavahel konfliktis olnud ning üha enam on need vaidlused jõudnud konstitutsioonikohtusse, mis veelgi suurendab pingeid ja näitab, et lojaalne koostöö on puudulik.

Arutelud kohtuasutuste ja Rumeenia luureteenistuse vahel sõlmitud koostöölepingute („salaprotokollide“) 12 üle lõhestavad jätkuvalt ühiskonda. Konstitutsioonikohtu otsus on võimaldanud kohtutel tegeleda käimasolevate ja tulevaste juhtumitega, kuid tegeliku mõju osas valitseb endiselt ebakindlus. Komisjon peab taas kord rõhutama, et eesmärk peaks olema raamistik, mille alusel toimub luureteenistuste nõuetekohane demokraatlik järelevalve, mille raames saab põhiõigusi täielikult austades tulemuslikult kuritegusid uurida ja nende eest karistusi määrata, ning mis annab avalikkusele kindlustunde, et kohtusüsteemi sõltumatus on tagatud. Komisjon tuletab meelde oma varasemat soovitust, et raskete kuritegude, nagu terrorismi ja küberkuritegevuse vastase võitluse puhul kasutatavaid prokuratuuri tehnilisi järelevalvemeetmeid ning luureteenistuste ja prokuratuuri vahelist koostööd hõlmava tõhusama süsteemi loomisel võivad väärtuslikuks osutuda teiste liikmesriikide kogemused 13 .

ELi lähenemine õigusriigi põhimõttele, mis ulatub kaugemale koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalast, mõjutab ka laiemat keskkonda ELi tasandil. ELi lepingu artikli 19 lõike 1 kohaselt on sõltumatute kohtute pakutav tulemuslik õiguskaitse nõutav kui õigusriigi väärtuse konkreetne väljendus, nagu on kinnitatud Euroopa Kohtu hiljutises kohtupraktikas. Komisjoni 2019. aasta juuli teatises 14 on esitatud konkreetsed meetmed, et tugevdada liidu suutlikkust edendada ja toetada õigusriigi põhimõtet, ennetada õigusriigiga seotud probleemide tekkimist (luues liikmesriikide tulemuste jälgimiseks õigusriigi põhimõtte järgimise läbivaatamise tsükli) ja tagada tõhus reageerimine. Järgmise komisjoni poliitilistes suunistes on sätestatud kavatsus kehtestada terviklik õigusriigi mehhanism, mis hõlmab kogu ELi ja sisaldab objektiivset aruandlust iga liikmesriigi olukorrast 15 . Selliste horisontaalsete protsesside süvendamine, mis jälgivad õigusriigi põhimõtet kõigis liikmesriikides, ja nende edasise arengu perspektiiv rõhutavad koostöö- ja jälgimiskorra eripära, kuna järelevalveprotsess on piiratud nii asjaomaste liikmesriikide kui ka käsitletavate küsimustega. Sellised horisontaalsed protsessid, mis jälgivad õigusriigi põhimõtet kõigis liikmesriikides, aitaksid luua aluse ELi täiendava toetuse andmiseks reformideks Rumeenias pärast seda, kui komisjoni hinnangul on tehtud piisavalt edusamme, et täita ELiga ühinemise ajal võetud kohustusi. Vahepeal käsitletakse aga õigusriigi põhimõtte seisukohast olulisi küsimusi, mis ei kuulu koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamisalasse, uue mehhanismi raames.

3.    SOOVITUSTE TÄITMISEL TEHTUD EDUSAMMUDE HINDAMINE

Käesolevas jaos hinnatakse edusamme 2017. aasta jaanuaris antud 12 soovituse ja novembris 2018 esitatud kaheksa täiendava soovituse täitmisel. Nende täiendavate soovituste täitmine on jätkuvalt oluline reformide jätkamiseks, novembris 2017 ja novembris 2018 tuvastatud tagasilöökide negatiivse mõju heastamiseks ning koostöö- ja jälgimiskorra lõpetamiseks vajalike edusammude jätkamiseks.

3.1.    Esimene eesmärk: kohtusüsteemi sõltumatus ja kohtureform

3.1.1.    2018. aasta novembri soovitused: jätkata reformiprotsessi

Õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid ja kohtusüsteemi sõltumatuse õiguslikud tagatised

Novembri 2018 aruandes märgiti, et juulis ja oktoobris 2018 jõustunud õigusemõistmist käsitlevad muudetud õigusaktid võivad avaldada survet kohtunikele ja prokuröridele ning lõppkokkuvõttes õõnestada kohtusüsteemi sõltumatust, tõhusust ja kvaliteeti. Selle asemel, et käsitleda varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes tõstatatud küsimusi, on õigusaktidega loodud uued riskid, eelkõige seoses kohtunike kuritegusid uuriva eriprokuratuuriga ning distsiplinaar- ja vastutuskorraga. Selle tulemusena jõudis komisjon järeldusele, et õigusaktid kujutasid endast tagasiminekut võrreldes jaanuaris 2017 antud hinnanguga, ning tegi ettepaneku järele mõelda ning muudatuste jõustumine selleks ajaks külmutada.

2018. aasta novembri aruandes soovitati: •Peatada viivitamata õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ja nendega seotud erakorraliste määruste rakendamine. •Vaadata õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid uuesti läbi, võttes arvesse koostöö- ja jälgimiskorra raames ning Veneetsia komisjoni ja GRECO esitatud soovitusi.

Rumeenia ametiasutused ei järginud neid soovitusi ning väitsid ka, et õigusemõistmist käsitlevatel õigusaktidel on õiguslikud tagajärjed, mida ei saa peatada.

Soovituse eesmärk oli käsitleda õigusaktidega tekitatud probleemide olemust, ning hilisemate sammudega süvendati neid probleeme veelgi. Lisaks 2018. aasta septembris ja oktoobris vastu võetud erakorralistele määrustele võttis valitsus 2019. aasta alguses vastu veel kaks erakorralist määrust, millega muudeti õigusemõistmist käsitlevaid õigusakte 16 . Nagu varasematelgi juhtudel, mõjutas nende erakorraliste määruste vastuvõtmise kiirus, konsulteerimise puudumine ja ebaselged põhjendused kohtumenetluse õiguskindlust ja prognoositavust. Muudatused, mille eesmärk oli kiirendada kohtunike kuritegusid uuriva eriprokuratuuri loomist ja laiendada selle pädevust, või järjestikused muudatused nõuetes ja menetluseeskirjades, mis käsitlevad prokuröride (sealhulgas juhatuse) ametisse nimetamist riiklikus korruptsioonivastase võitluse direktoraadis, on veelgi suurendanud probleeme ja usalduse puudumist nende muudatuste vastu 17 . Eelkõige tundub, et mõne seadusemuudatuse eesmärk oli teenida teatavate isikute huve 18 ., 19  Need erakorralised määrused vallandasid väga negatiivse vastukaja, mis peegeldus 26. mai 2019. aasta referendumil väljendatud avalikkuse reaktsioonis õigusalaste õigusaktide muutmisele erakorraliste määruste kaudu.

Õigusemõistmist käsitlevate muudetud õigusaktide rakendamine praktikas on kinnitanud ka novembri aruandes kohtusüsteemi kahjustamise kohta tõstatatud probleeme. Eelkõige on kohtunike õigusrikkumisi uuriva eriprokuratuuri toimimine kinnitanud nii Rumeenias kui ka väljaspool seda väljendatud hirmu, et seda osakonda võidakse kasutada poliitilise surve vahendina 20 . On mitmeid näiteid selle kohta, kuidas eriprokuratuur kasutas oma volitusi muuta kriminaaljuurdluste käiku viisil, mis tekitab tõsiseid kahtlusi selle objektiivsuses 21 . Nende näidete hulka kuuluvad juhtumid, kus eriprokuratuur algatas uurimise kohtunike ja prokuröride suhtes, kes olid kohtusüsteemi praeguste muudatuste vastu, samuti järsud muutused pooleliolevate kohtuasjade menetlemises, näiteks korruptsioonivastase võitluse direktoraadi poolt kõrgema tasandi korruptsioonijuhtumites varem esitatud kaebuste tagasivõtmine 22 . Vastuolusid on põhjustanud ka eriprokuratuuri juhatuse ametissenimetamine. Selle tulemuseks on paljude Rumeenia sidusrühmade üleskutsed eriprokuratuur laiali saata 23 .

Veneetsia komisjon võttis juunis 2019 vastu arvamuse erakorraliste määruste kohta 24 , milles kinnitati uute muudatuste 25 ja eriprokuratuuri toimimisega seotud lisaprobleeme. Juunis 2019 esitatud kahes uues aruandes juhtis GRECO tähelepanu sarnastele probleemidele 26 .

Juulis 2019 väljendas justiitsminister valmisolekut leida kohtutega ja parlamendiga konsulteerides asjakohased õiguslikud lahendused osana uuest struktureeritud konsultatsioonide protsessist 27 . Siiski näitasid valitsusladviku hilisemad avaldused, et ettepanekuid eriprokuratuuri muutmiseks ei tehta. Seega ei ole Euroopa Komisjoni, Veneetsia komisjoni ja GRECO tõstatatud küsimused kaasa toonud edasisi muudatusi.

Kohtunike ametissenimetamine ja surve kohtuasutustele

Alates novembrist 2018 toimunud areng on kinnitanud koostöö- ja jälgimiskorra pikaajalise soovituse (muuta kõrgemate prokuröride ametisse nimetamise protsess tugevamaks ja sõltumatumaks) asjakohasust. 2018. aasta koostöö- ja jälgimiskorra aruandes väljendati muret eelkõige riikliku korruptsioonivastase direktoraadi juhtivprokuröri ja peaprokuröri käimasolevate ametist vabastamise ja ametisse nimetamise menetluste pärast.

2018. aasta novembri aruandes soovitati: •Peatada viivitamata kõik vanemprokuröride ametisse nimetamise ja ametist vabastamise menetlused. •Taasalustada menetlus, et nimetada ametisse korruptsioonivastase direktoraadi juhtivprokurör, kellel oleks tõendatud kogemused korruptsioonikuritegude uurimisel, ning anda korruptsioonivastasele direktoraadile selged volitused jätkata korruptsiooni professionaalset, sõltumatut ja erapooletut uurimist. •Tuleb austada kõrgema justiitsnõukogu negatiivseid arvamusi juhtivtöötajate ametisse nimetamiste või ametist vabastamiste kohta nii kaua, kui kooskõlas 2017. aasta jaanuari soovitusega 1 kinnitatakse uus õigusraamistik.

Neid soovitusi esialgu ei järgitud. Tollane justiitsminister jäi kindlaks oma valitud riikliku korruptsioonivastase direktoraadi juhtivprokuröri kandidaadile. Rumeenia president keeldus jaanuaris 2019 teist korda seda kandidaati ametisse nimetamast. Sellest ajast alates on menetlus de facto peatatud ja riiklikku korruptsioonivastast direktoraati juhib kohusetäitja. Tollane justiitsminister jätkas ka peaprokuröri ametist vabastamise menetlust, vaatamata kõrgema justiitsnõukogu negatiivsele arvamusele. Rumeenia president lükkas jaanuaris 2019 ametist vabastamise taotluse tagasi. Kuid kuna mais 2019 tuli ametikoha kehtivust pikendada, korraldas minister aprillis ametisse nimetamise menetluse. Nagu oli toimunud riikliku korruptsioonivastase direktoraadi juhtivprokuröri menetluses juulis 2018, lükkas minister kõik kandidaadid tagasi kui sobimatud, vaatamata asjaolule, et paljud neist olid ametis vanemprokurörina, sealhulgas ametisolev peaprokurör. Selle tulemusena otsustas peaprokurör pensionile jääda ja seda ametikohta täidab nüüd samuti kohusetäitja 28 . Minister algatas uue peaprokuröri ametissenimetamise menetluse, kuid selle tühistas uus justiitsminister, kes astus ametisse aprillis 2019. Praeguse ministri lähenemisviis vältis olukorra edasist halvenemist ja võimaldas menetlust parandada. See peaks olema Rumeenia valitsuse prioriteet, kuna viimaste aastate kogemus kinnitab, et protsessis võib tekkida ametisse nimetamise kvaliteeti kahjustava poliitilise mõju oht ning et on vaja leida pikaajaline ja jätkusuutlik lahendus.

Kohtuinspektsioon mängib olulist rolli üldsuse usalduse tagamisel kohtusüsteemi sõltumatuse, professionaalsuse ja usaldusväärsuse suhtes. Pärast mitu aastat antud positiivset hinnangut on novembris 2018 avaldatud aruandes tähelepanu juhitud olulistele probleemidele seoses kohtuinspektsiooniga: avalikult kohtusüsteemi reformile vastu olevate kohtunike suhtes distsiplinaarmenetluste algatamise suundumus, dokumentide lekkimine – mida poliitikud kasutasid seejärel kohtuasutuste ründamiseks – ja juhtkonna ametiaja pikendamine valitsuse poolt.

2018. aasta novembri aruandes soovitati •Kõrgem justiitsnõukogu peab viivitamata nimetama ametisse kohtuinspektsiooni ajutise juhtkonna ning kolme kuu jooksul nimetama konkursi alusel ametisse inspektsiooni uue juhtkonna.

Kõrgem justiitsnõukogu ei nimetanud ametisse uut ajutist juhtkonda ja seetõttu jäi peainspektori kohusetäitja ametisse kuni maini 2019, kui kõrgem justiitsnõukogu nimetas hoolimata vastuoludest sama peainspektori uuesti ametisse tagasi. Samal ajal on pärast viimast aruannet jätkunud kohtusüsteemi reformidele vastu olevate kohtunike 29 , sealhulgas kohtuasutuste juhtide suhtes distsiplinaarmenetluste algatamine ning dokumentide lekitamine 30 . Novembris 2018 esitatud soovitus on seega sündmuste arengu tõttu aegunud, kuid selle aluseks olnud probleemid on endiselt lahendamata.

Järjestikustes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on esile tõstetud survet, mida poliitikute ja meedia avalikud rünnakud põhjustavad kohtunikele ja kohtuasutustele. Alates 2018. aasta algusest on seda süvendanud kohtunike distsiplinaar- ja kriminaaljuurdluse eest vastutavate ametiasutuste tegevus. Eriti suure surve all on juba ammu olnud eelkõige riiklik korruptsioonivastase võitluse direktoraat ja peaprokuratuur. Vaatlusperioodi jooksul suurenes ka surve kõrgemale kassatsioonikohtule, kes on pädev paljude suurkorruptsiooni käsitlevate kohtuasjade menetlemisel. Valitsus algatas kõrgema kohtu vastu kaks põhiseaduslikku vaidlust seoses kriminaalkohtunike kolleegiumi moodustamise menetlusnormide tõlgendamisega 31 , 32 .Lisaks esitas kohtuinspektsioon distsiplinaarkaebuse oma presidendi vastu ja kõrgema justiitsnõukogu kohtunike sektsioon on taotlenud tema ametist vabastamist. Näib, et nende kombineeritud sammude eesmärk oli avaldada survet kõrgemale kohtule ja kui president teatas, et ei kavatse kandideerida teiseks ametiajaks, ütles ta selgelt, et see on põhjus 33 . 

Kõrgem justiitsnõukogu nimetas hiljuti ametisse uue kõrgema kohtu presidendi. Eriti oluline on see, et kõrgem kohus säilitaks uue juhtimise all sõltumatuse ja vaieldamatu professionaalsuse, sealhulgas võitluses suurkorruptsiooni vastu.

See areng kinnitab hinnangut, mille komisjon esitas 2018. aasta novembri aruandes, et kõrgem justiitsnõukogu ei täida oma rolli tõhusa kontrolli ja tasakaalustatuse tagamisel, et kaitsta surve all olevate kohtuasutuste sõltumatust (vt soovitus nr 7).

Kriminaalseadustikud

Juulis 2018 võttis Rumeenia parlament kiirmenetluse korras vastu kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muudatused. Neid muudatusi kritiseeriti teravalt, sealhulgas Euroopa Komisjoni ja Veneetsia komisjoni poolt 34 . Erilist muret valmistas järsk tasakaalu muutus süüdistatavate ja kuriteoohvrite õiguste ning riigi kohustuse vahel süüdlased kohtu alla anda. Muudatused olid selgelt vastuolus koostöö- ja jälgimiskorra soovitusega parandada seadustike stabiilsust ning muuta neid ainult siis, kui see on konkreetselt vajalik konstitutsioonikohtu otsuste ja ELi direktiivide ülevõtmise tõttu. Paljud muutused ei olnud kooskõlas ELi õigusega või Rumeenia rahvusvaheliste kohustustega. Oktoobris 2018 otsustas konstitutsioonikohus, et paljud muudatused on põhiseadusega vastuolus.

2018. aasta novembri aruandes soovitati: •Külmutada kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku tehtud muudatuste jõustumine. •Taasavada kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku läbivaatamine, võttes täielikult arvesse, et seadustikud peavad olema kooskõlas nii ELi õiguse ja rahvusvaheliste korruptsioonivastaste õigusaktide kui ka koostöö- ja jälgimiskorra raames antud soovituste ja Veneetsia komisjoni arvamusega.

Neid soovitusi ei järgitud. Oli küll paus, kuid probleeme ei tunnistatud ja seda aega ei kasutatud arutelude ja konsulteerimise süvendamiseks. Aprillis võttis parlament vastu kahe seadustiku kohandatud muudatused ja korruptsiooni käsitleva eriseaduse, kasutades selleks seadusandlikku kiirmenetlust. Paljud muudatusettepanekud põhjustavad jätkuvalt muret seoses nende mõjuga õiguskaitseasutuste ja kohtute suutlikkusele uurida kuritegusid üldiselt ja eelkõige korruptsiooniga seotud kuritegusid, ning nende eest karistada. Parlamendi muudatusi toetava enamuse esitatud põhjendus oli alles jätta vaid need muudatused, mida ei peetud konstitutsioonikohtu 2018. aasta oktoobri otsustega põhiseadusevastaseks. Opositsiooniparteid ja Rumeenia president vaidlustasid need muudatused konstitutsioonikohtus, mis otsustas juulis 2019, et muudatused tervikuna on vastuolus põhiseadusega ja ei ole kooskõlas tema varasemate otsustega 35 .

Kuigi konstitutsioonikohtu sekkumine on selle seadusandliku protsessi lõpetanud, mis tähendab, et muudatused ei jõustu põhiseadusega seotud põhjustel, põhinevad Euroopa Komisjoni ja paljude teiste vaatlejate mured muudatusettepanekutes tehtud poliitikavalikutel. Seetõttu on endiselt murettekitav, et tehtud poliitikavalikust ei ole sõnaselgelt loobutud 36 .

3.1.2.    2017. aasta jaanuari soovitused: kohtusüsteemi sõltumatus ja kohtureform

3.1.2.1    Kohtusüsteemi sõltumatus

Ametisse nimetamised

2017. aasta jaanuaris kordas komisjon oma soovitust kehtestada kõrgemate prokuröride ametisse nimetamiseks läbipaistev ja tulemuspõhine süsteem, mis sisaldaks piisavaid kaitsemeetmeid politiseerimise vastu. Novembri 2018 aruandes järeldati, et olukord on halvenenud, ja see suundumus on jätkunud (vt eespool) 37 .

Menetluse läbipaistvust on suurendatud, eelkõige seoses valimise ja hindamise kriteeriumide avaldamisega justiitsministeeriumi poolt. Praegune justiitsminister on tunnistanud vajadust seda veelgi täiustada. Asjaolu, et vähem kui kuue kuu jooksul on tehtud neli muudatust, näitab siiski, et olukorra paranemine lühikeses perspektiivis ei võrdu pikaajalise lahendusega. Nagu varemgi koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes välja toodud, on probleemid kestnud sedavõrd pikka aega, et vaja on teha muudatusi, mis põhinevad konsensusel ja sätestatakse seaduses. Veneetsia komisjoni kaasamine on jätkuvalt parim viis leida tasakaal valitsuse ja kohtuasutuste kaasatuse vahel, mis võib üldsuse usaldust suurendada.

Eetikakoodeksid

Aruandeperioodil on meedia, valitsuse ja parlamendi sage kriitika kohtusüsteemi ja konkreetsete kohtunike suunas jätkunud.

Parlamendiliikmete eetikakoodeks on olemas alates 2017. aasta lõpust. Novembris 2018 avaldatud aruandes leiti, et kuna puuduvad kohtunike sõltumatuse austamist käsitlevad sõnaselged sätted, eetikakoodeks seda ülesannet veel ei täida. Alates 2018. aasta novembri aruande avaldamisest on saadikutekoda teatavatel juhtudel määranud karistusi eetikakoodeksi rikkumiste eest, kuid need juhtumid ei näi olevat seotud kohtusüsteemi sellise kritiseerimisega, mis võib kahjustada selle sõltumatust.  38  

Komisjon tegi ka ettepaneku, et oleks kasulik, kui oleks olemas ka ministrite eetikakoodeks, ja aprillis 2019 muutis valitsus ministrite eetikakoodeksit, et lisada selgesõnaline viide vajadusele austada kohtusüsteemi sõltumatust. Veel ei ole selge, kas see koodeks suudab vastutust tõhusalt suurendada.

3.1.2.2    Kohtureform

Tsiviilkohtumenetluse seadustik

Kolmas soovitus käsitleb tsiviilkohtumenetluse seadustiku reformi lõpuleviimist, milles sätestatakse tsiviilmenetluses nõuandekoja etapp. 2018. aastal sellest reformist loobuti 39 . See tähendab, et tsiviilasjades kohtumõistmise tõhustamiseks kavandatud samm ei ole enam võimalik, kuid see peaks tagama kohtusüsteemi selle haru jaoks stabiilsuse.

Õigusloome protsessi läbipaistvus ja prognoositavus kohtureformi käsitlevate õigusaktide ja korruptsioonivastaste meetmete puhul (kriminaalseadustike kohta vt eespool)

2017. aasta jaanuari aruandes selgitati, et õigusloomes järgitav protsess ise on oluline. See on jätkuvalt murettekitav. Veneetsia komisjon kritiseeris jõuliselt õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muutmist mitmete erakorraliste määruste kaudu 40 , kuna protsess mõjutas õigusaktide kvaliteeti, õiguskindlust, välist kontrolli valitsuse üle ja võimude lahususe põhimõtet 41 . Nagu eespool märgitud, kestis aprillis 2019 õigusloomeprotsess, millega muudeti kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku ning korruptsiooni käsitlevat eriseadust, parlamendis ainult umbes ühe nädala.

See oli oluline punkt, millele viidati komisjoni 2019. aasta mai kirjas, milles väljendati muret õigusriigi põhimõtte rikkumise pärast. See mure kajastus ka mais toimunud rahvahääletusel, kus avalikkuse toetus korrapärasematele protsessidele oli tugev. Peaminister teatas, et valitsus järgib tulemusi ja hoidub erakorraliste määruste vastuvõtmisest justiitsvaldkonnas. Septembris 2019 saatis parlament laiali ka kohtusüsteemi süstematiseerimise, ühtlustamise ja seadusandliku stabiilsuse tagamisega tegeleva spetsiaalse parlamendikomisjoni, mis vastutas mõnede kõige järsumate menetluste eest.

Alates novembri 2018 aruandest on eetikat käsitleva õigusraamistikuga seotud seadusandlik areng tekitanud sarnaseid probleeme. Eetikaalaste õigusaktide järjestikused muudatused on märkimisväärselt suurendanud selguse ja õiguskindluse puudumist (vt teine eesmärk).

Kohtuotsuste austamine

Rumeenia valitsus kiitis 3. aprillil 2019 heaks memorandumi meetmete kohta, millega tagada avalik-õigusliku võlgniku vastu tehtud kohtuotsuste täitmine kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikaga avalik-õigusliku võlgniku vastu tehtud kohtuotsuste mittetäitmise või täitmisega viivitamise kohta, järelmeetmena Euroopa Inimõiguste Kohtu juhtumite rühmale Săcăleanu vs. Rumeenia 42 .

Memorandumis sisalduvaid ettepanekuid, sealhulgas vajalikke reguleerivaid meetmeid, peavad nüüd analüüsima Rumeenia ametiasutused, et valmistuda nende rakendamiseks. Justiitsministeerium ja kõrgem justiitsnõukogu on süsteemi ECRIS IT-rakenduse väljatöötamise viimastes etappides; süsteemi kasutatakse selleks, et teha kindlaks lõplike otsuste arv, milles avalik-õiguslikud asutused on võlgnikud või võlausaldajad 43 .

Kohtusüsteemi struktuurireformid

Kohtute strateegiline juhtkond ei ole enamiku aruandeperioodi jooksul toiminud nii, nagu ette nähtud 44 . Septembris 2019 algasid uuesti koosolekud, mida toetavad ka uued kooskõlastusmehhanismid ja püüdlused arendada dialoogi kohtunikkonna, kutseliitude ja kodanikuühiskonnaga 45 . Praegusi probleeme arvesse võttes on oluline, et kohtute strateegiline juhtkond kujuneks foorumiks, mis suudaks lahendada kohtusüsteemi peamisi strateegilisi küsimusi. Sel viisil oleks võimalik taastada usaldus peamiste kohtu- ja valitsusasutuste vahel. Asjaolu, et kohtusüsteemi toimimise ja korralduse olulisi muudatusi on kohaldatud erakorraliste määruste abil, mitte kohtute strateegiliselt juhtkonnalt saadud konsensuslike otsuste kaudu, võib ainult vähendada nende muudatuste tõhusust ja jätkusuutlikkust 46 .

Läbipaistvus ja kõrgema justiitsnõukogu vastutus

Kuigi kõrgem justiitsnõukogu teatas, et jätkab oma ametiaja prioriteetide elluviimist, 47 on alates 2018. aasta novembri aruande ilmumisest möödunud perioodi iseloomustanud lõhed ja lahkhelid justiitsnõukogus. Peale selle jäeti see sageli kõrvale, kui valitsus või parlament tegi olulisi otsuseid kohtusüsteemi ülesehituse ja toimimise kohta. Kõrgema justiitsnõukogu seisukohad küsimustes, mis on olulised Rumeenia kohtusüsteemi toimimise seisukohast, näiteks kohtunike kuritegusid uuriv eriprokuratuur või võtmekandidaatide nimetamine ja kohtute sõltumatuse kaitse, põhjustavad muret selle institutsioonilise sõltumatuse ja volituste pärast. Seda on veelgi süvendanud õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muudatused, mis võimaldasid piiratud hulgal kõrgema justiitsnõukogu liikmetel olulistes küsimustes otsuseid langetada (vt eespool). Seda tõendavad ka justiitsnõukogu nimel tehtud avaldused, milles on kokku leppinud vaid osa selle liikmetest. Seda suundumust illustreerib ka kutseühingute toetuse ja kohtunikega konsulteerimise puudumine kohtutes ja prokuratuurides. Kõrgemas justiitsnõukogus puudus üksmeel selle kohta, kuidas reageerida Euroopa Komisjoni, Veneetsia komisjoni ja GRECO soovitustele, ning üldisemalt selle kohta, millal võtta meetmeid kohtute sõltumatuse kaitseks, kuna praegune kõrgema justiitsnõukogu eesistuja ja osa selle liikmetest toetavad jätkuvalt õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide praegust teksti. Kõrgem justiitsnõukogu on reageerinud mõnele talle esitatud kaebusele seoses kohtunike sõltumatuse, maine ja erapooletuse kaitsmisega, kuid tundub, et võrreldes probleemi ulatusega on see suhteliselt tagasihoidlik. Kui kõrgem justiitsnõukogu on nimetanud kohtusüsteemi sõltumatuse kaitset, on ta vahel tõstatanud küsimusi võimaliku poliitilise erapoolikuse kohta.  48  

Edusamme on jätkatud esimese eesmärgi puhul seoses 5. soovitusega (kohtuotsuste täitmine) ja 3. soovitusega (ainult tsiviilkohtumenetluse seadustiku osas). Soovitusi 1, 3 ja 4 ei ole rakendatud. Soovituste 2, 6 ja 7 puhul ei ole sisuliste tulemuste osas edusamme tehtud. Novembris 2018 esitatud täiendavate soovitustega seoses on olukord veelgi halvenenud ning viimase aja positiivsem lähenemisviis ei ole andnud tulemusi olukorra parandamiseks võetavate konkreetsete meetmete näol. Kohtusüsteemi tõhususe ja sõltumatusega seotud riskid on kinnitust leidnud. Seetõttu on komisjon seisukohal, et esimest eesmärki ei saa lugeda täidetuks ja et Rumeenia ametiasutused peavad võtma meetmeid, et käsitleda kõiki jaanuaris 2017 ja novembris 2018 esitatud soovitusi.

3.2.    Teine eesmärk: eetikaraamistik ja riiklik eetikaagentuur

Eetikat käsitleva õigusraamistiku prognoositavus ja õiguskindlus

Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes rõhutati jätkuvaid probleeme seoses eetikat käsitleva õigusraamistikuga ning stabiilsuse ja selguse vajadust. Viimase kahe ja poole aasta jooksul on vastu võetud viis seadusandlikku ettepanekut, millega muudetakse eetikaalaseid õigusakte. Lisaks sellele, et nõrgendatakse teatavaid sätteid ja riikliku eetikaagentuuri suutlikkust jätkata oma tööd, on need järjestikused muudatused veelgi kaasa aidanud õiguskeskkonna jätkuvale killustamisele.

Kaks ettepanekut, mis jõustuvad 2019. aastal, on eriti murettekitavad. Esimesega kehtestatakse kolmeaastane aegumistähtaeg dokumentidele, millega määratakse kindlaks huvide konflikti või ametikohtade ühitamatuse olemasolu. Esiteks avaldab see konkreetset mõju käimasolevatele juhtumitele, kuna riiklik eetikaagentuur eeldab, et käesoleva aasta lõpuks tuleb lõpetada umbes 200 uurimist. Teiseks tekitab see vastuolu eetikat käsitleva õigusraamistiku muude sätetega, mistõttu ei ole selge, kas karistust saab ikkagi kohaldada pärast lõpliku kohtuotsuse vastuvõtmist, kui see (mitte riikliku eetikaagentuuri aruanne) saadakse pärast kolmeaastase perioodi lõppu. Teise ettepanekuga muudetakse kohalike valitud ametnike puhul huvide konflikti käsitlevat karistusrežiimi, võttes kasutusele uue halduskaristusliku süsteemi. See on praegusest leebem ja riiklik eetikaagentuur on seisukohal, et see ei võimalda hoiatavaid karistusi. Korruptsiooni ennetamises on oluline roll piisavalt hoiatavatel karistustel ametikohtade ühitamatuse ja huvide konflikti korral. Need kaks ettepanekut suurendavad õiguskindlusetust seoses kohaldatava eetikakorraga ja tekitavad ohu, et teise eesmärgi osas toimub tagasiminek, kui hoiatavaid karistusi ei saa enam kehtestada (vaatamata lõplikule kohtuotsusele).

Süsteem PREVENT

Novembris 2018 esitatud aruandes peeti seda soovitust täidetuks. PREVENT süsteem on endiselt täielikult toimiv ning riiklik eetikaagentuur teatab positiivsetest tulemustest. Üldisemalt jäi agentuuri korraldatud ametikohtade ühitamatuse ja halduslike huvide konfliktidega seotud uurimiste arv stabiilseks 49 . 

Parlamendiliikmeid käsitlevate kohtuotsuste järelmeetmed

Novembri 2018. aasta aruandes osutati viivitustele ja ilmsele ebajärjekindlusele parlamendiliikmete suhtes karistuste määramisel juhtudel, kui riikliku eetikaagentuuri kaebuse põhjal on tehtud lõplik kohtuotsus ametikohtade ühitamatuse või huvide konflikti kohta. Aruandes toodi esile eeskirjade võimalik erinev tõlgendamine (eelkõige juhul, kui kõnealune eetikaga seotud intsident leidis aset eelmisel ametiajal või ametikohal). Aruande kohaselt osutab see vajadusele selgitada ametikohtade ühitamatust ja huvide konflikte käsitlevaid eeskirju viisil, mis täidaks koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgi tagada „siduvate otsuste tegemine, mis on aluseks võimalikele hoiatavatele sanktsioonidele“. Pärast 2018. aasta novembri aruande esitamist ei ole selles valdkonnas olnud uusi muutusi. Juulis 2019 tegi justiitsminister ettepaneku korraldada selle küsimuse arutamiseks kohtumine kõigi asjaomaste ametiasutustega. See võiks olla esimene konstruktiivne samm. Leida tuleks püsiv lahendus, mis tagab vajaliku selguse.

Soovitus 8 on jätkuvalt täidetud. Soovituse 9 raames edusammude tegemiseks tuleb selgitada praegu ebaselgeks jäävaid eeskirju. Tuleb täpsustada seadusandlikku arengut, mis puudutab eetikaalaseid õigusakte, et vältida ohtu, et lõpliku kohtuotsuse järel ei saa hoiatavaid karistusi enam kohaldada, mis kujutaks endast tagasiminekut teise eesmärgi saavutamisel. Seega ei ole teine eesmärk veel täidetud.

3.3    Kolmas eesmärk: võitlemine suurkorruptsiooni vastu

Riikliku korruptsioonivastase direktoraadi jätkusuutlikkus ja korruptsioonivastase võitluse pöördumatus

Alates 2018. aasta novembri aruande esitamisest ja vaatamata väga keerulistele asjaoludele on suurkorruptsiooni vastu võitlemises osalevad õigusasutused jätkanud kõrgemal tasemel esinevate väidetavate suurkorruptsiooni süütegude uurimist ja nende eest karistuste määramist.

2018. aasta novembri aruandes märgiti survet peamistele korruptsioonivastastele asutustele, eelkõige riiklikule korruptsioonivastase võitluse direktoraadile ja kõrgemale kassatsioonikohtule, ning väljendati üha suuremat muret, kas nad suudavad jätkuvalt täita oma ülesandeid, mis mõjutab korruptsioonivastase võitluse pöördumatust. Kuigi tulemused on endiselt head, on märke selle kohta, et jätkuv surve nendele asutustele on avaldanud kahjulikku mõju.

Õigusemõistmist käsitlevate muudetud õigusaktidega on ette nähtud tööstaažile seatud nõuete järsk muutmine, mis mõjutab riikliku korruptsioonivastase võitluse direktoraadi toimimisvõimet. Kõrgetasemeliste korruptsioonijuhtumite tõhusat käsitlemist on negatiivselt mõjutanud ka vastutuse sage ülekandmine eriprokuratuurile, kes ei ole pädev uurima mitte üksnes kohtunike, vaid ka teiste isikute toime pandud seotud süütegusid. Realiseerunud on novembris 2018 kindlaks tehtud oht, et eriprokuratuuri võidakse kasutada suurkorruptsiooni juhtumite menetluskäigu muutumiseks ja kohtunikele surve avaldamise vahendina (vt esimene eesmärk). Kuna ametisse nimetamise menetlus katkes, on riiklik korruptsioonivastase võitluse direktoraat jäänud ilma juhtivprokurörita. Kuigi selle praegune kohusetäitja on direktoraadi tööd edukalt jätkanud, lisab kohusetäitjana ametisse nimetamise ajutine laad ebakindlust ja haavatavust.

Järsult suurenenud surve kõrgemale kohtule (vt esimene eesmärk) on mõjutanud ka kohtumõistmise tulemuslikkust suurkorruptsiooni juhtumite puhul. Täpsemalt on kõrgem kohus saadetud kahes valitsuse algatatud põhiseadusliku vaidluse menetluses konstitutsioonikohtusse seoses viiest kohtunikust koosneva apellatsioonikomisjoni moodustamise menetlusnormide tõlgendamisega ja seoses kolmest kohtunikust koosneva kohtukoosseisuga, mis menetleb korruptsioonijuhtumeid esimeses astmes. Kuigi konstitutsioonikohtu otsused ei kehti lõpetatud kohtuasjade suhtes, on viiest kohtunikust koosnevat komisjoni käsitleva kohtuotsuse järelmeetmed tekitanud suurt ebakindlust. 2019. aasta alguses kaaluti sellise erakorralise määruse vastuvõtmist, mis oleks vastuvõtmise korral võimaldanud taasavada kõik kõrgetasemelised korruptsioonijuhtumid, mis on lõpetatud pärast 2014. aastat kõrgema kohtu viiest kohtunikust koosneva komisjoni koostatud lõpliku otsusega. Kuigi kohalikul ja rahvusvahelisel tasandil esitatud kriitika ettepaneku suhtes aitas ära hoida sellise erakorralise määruse vastuvõtmise, oleks oluline, et Rumeenia ametiasutused loobuksid sellise meetme eesmärkide taotlemisest ja väljendaksid selgelt, et tagasiulatuva mõjuga õigusakte ei ole vaja, kui konstitutsioonikohus on teinud otsuse, ja kinnitaksid seega oma kohustust võidelda tõhusalt korruptsiooni vastu.

Konstitutsioonikohtu otsused mõjutavad otseselt käimasolevaid suurkorruptsiooni juhtumeid, tuues kaasa viivitusi ja menetluste uuesti alustamisi ning on võimaldanud teatavatel tingimustel uuesti avada mitu lõpetatud kohtuasja. Selle täielikud tagajärjed ei ole veel ilmnenud. See selge järelmõju õigusemõistmise protsessile tekitas ka laiemaid kahtlusi Rumeenia senise korruptsioonivastase võitluse edu jätkusuutlikkuses, seda enam, et see toimus samal ajal karistusseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmisega, mille puhul ei arvestatud 2018. aasta novembri soovitust, et seadustikud peavad olema kooskõlas nii ELi õiguse kui ka rahvusvaheliste korruptsioonivastaste õigusaktidega (vt ka esimene eesmärk).

Soovitus 10: võtta vastu objektiivsed kriteeriumid, mis käsitlevad parlamendiliikmetelt saadikupuutumatuse võtmisest keeldumist ja põhjendavad seda, eesmärgiga aidata tagada, et saadikupuutumatust ei kasutata uurimisest ja korruptsioonikuritegude eest süüdistuse esitamisest kõrvalehoidumiseks. Valitsus võiks kaaluda seaduse muutmist, et ministrite immuniteet piirduks nende ametiajaga. Nende meetmete elluviimisel võivad olla abiks Veneetsia komisjon ja GRECO. Parlament peaks kehtestama süsteemi, et korrapäraselt aru anda oma kodade tehtud otsustest, mis käsitlevad saadikupuutumatuse võtmise taotlusi, ning võiksid korraldada avaliku arutelu, et kõrgem justiitsnõukogu ja kodanikuühiskond saaksid esitada oma seisukoha.

Soovitus 10 käsitleb parlamendi vastutust oma otsustes, mis käsitlevad prokuratuuri taotlusi ennetavate meetmete võtmiseks, näiteks läbiotsimised või vahistamine, ja ministri ülesandeid täitvate või neid varem täitnud parlamendiliikmete uurimiseks. Parlamendi tehtud otsuste põhjendamata jätmine ning nende juhtude arv, mil parlament uurimist ei lubanud, on põhjustanud muret nende otsuste objektiivsuse pärast.

5. juunil 2019 muutis saadikutekoda oma kodukorda seoses saadikutekoja liikmeks olevate valitsuse praeguste või endiste liikmete vastutusele võtmisega. Eelkõige viidati konkreetselt Veneetsia komisjoni aruandes sätestatud kriteeriumidele parlamendiliikme puutumatuse eesmärgi ja äravõtmise kohta 50 . See muudatus on tervitatav ja komisjon jääb ootama selle tulemuslikku rakendamist, arvestades ka soovitust kaasata arutellu kohtuasutused ja kodanikuühiskond.

Senatit julgustatakse vastu võtma sarnaseid eeskirju. Juuni alguses lükati tagasi prokuratuuri taotlus võtta ära senati esimehe saadikupuutumatus. Septembris lükkas senat tagasi taotluse algatada juurdlus senaatori suhtes, kes oli endine tervishoiuminister.

Komisjon kinnitab novembri 2018 järeldust, et Rumeenia seadis uuesti kahtluse alla 2017. aasta jaanuaris kolmanda eesmärgi osas saavutatud positiivse hinnangu aluseks olevad põhjendused. Hoolimata asjaolust, et nii riiklik korruptsioonivastase võitluse direktoraat kui ka kõrgem kassatsioonikohus on jätkanud suurkorruptsiooni uurimist ja selle eest karistamist ning näidanud väga rasketes tingimustes üles professionaalsust, on rünnakud nende tegevuse vastu, kohaldatava õigusraamistiku järjestikused muudatused ja lõpliku otsuse vaidlustamise võimalus tõstatanud küsimusi Rumeenia suurkorruptsiooni vastase võitluse alaste saavutuste jätkusuutlikkuse kohta. Seega ei saa hoolimata hiljutistest positiivsetest arengutest pidada kümnenda soovituse järgimisel saavutatud tulemusi eesmärgi täitmiseks piisavaks.

3.4    Neljas eesmärk: korruptsiooniga võitlemine kõikidel tasanditel

Riiklik korruptsioonivastane strateegia

Riikliku korruptsioonivastase strateegia rakendamine on jätkunud tehnilisel tasandil. 2018. aastal kavandatud korruptsiooni ennetamise meetmed, näiteks iga osaleva avaliku sektori asutuse siseauditid ja vastastikused eksperdihinnangud, on käima lükatud, seda nii keskasutustes kui ka kohalikul tasandil (kohalikud omavalitsused ja linnavalitsused). Institutsioonidevahelise koostöö platvormid said kokku aprillis 2019. Ametiasutused teatavad jätkuvalt korruptsiooniennetusmeetmetest ja -toimingutest ministeeriumides ja avaliku sektori asutustes haavatavates valdkondades, sealhulgas hariduse, siseasjade ja rahanduse valdkonnas. Siiski ei ole korruptsiooni ennetamist käsitletud olulise poliitilise prioriteedina.

Strateegia üheks eesmärgiks on parandada korruptsioonivastase võitluse taset, kohaldades kriminaal- ja halduskaristusi. Pärast 2018. aasta novembri aruande avaldamist on peaprokuratuur jätkanud tõhusalt nende korruptsioonikuritegude uurimist, mis ei kuulu korruptsioonivastase direktoraadi pädevusse 51 . Siiski on eespool kirjeldatud survel nendele olulistele institutsioonidele 52 ning jõustunud või parlamendi poolt vastu võetud seadusemuudatustel olnud paratamatult negatiivne mõju korruptsioonivastasele võitlusele, sest need saadavad muuhulgas vastuolulise signaali poliitilisest toetusest korruptsiooni ennetamise ja selle eest karistamise meetmete jätkamisele. See hõlmab kriminaalseadustiku ning eetikaraamistiku muudatusi, millel võib olla mõju kõigi tasandite avalikule haldusele.

Arestitud vara haldamise riiklik agentuur

Arestitud vara haldamise riikliku agentuuri (ANABI) tegevus on nüüd täielikult käivitunud ning jätkub tegevuse laiendamine, mis on selgelt sätestatud agentuuri aastaaruannetes. See on positiivne näide sellest, kuidas teiste liikmesriikide (Belgia, Prantsusmaa, Itaalia ja Madalmaad) ja ka muude riikide heade tavade arvessevõtmine on aidanud kujundada edukat lahendust.

Neljanda eesmärgi analüüsi alusel võib komisjon kinnitada oma 2018. aasta novembris tehtud järeldust, et eesmärgi täitmiseks on vaja teha täiendavaid jõupingutusi. Korruptsiooni ennetamist pidurdavad poliitilised arengud, mis kahjustavad edusammude võimalikkuse usutavust (soovitus 11). Seoses soovitusega 12 kinnitab komisjon, et kõnealune soovitus on täidetud.

4.    JÄRELDUS

Pärast eelmise aruande esitamist on komisjon pidanud sageli pöörduma tagasi kohtureformi ja korruptsioonivastase võitlusega seotud arengute juurde Rumeenias. Kõigil neil juhtudel on komisjon kinnitanud eelmistel aastatel tehtud ja 2018. aasta novembris avaldatud aruandes esitatud edusammudest taganemist.

Olukorra areng 2019. aasta esimestel kuudel tekitas suurt muret. Selle tulemusena pidi komisjon mais 2019 Rumeenia ametiasutustele teatama, et kui lähiajal ei tehta vajalikke parandusi või kui tehakse veelgi negatiivseid samme, peab komisjon võtma meetmeid õigusriigi raamistiku alusel, mis näeb ette dialoogi õigusriigiga seotud probleemide lahendamiseks (ja mis võib seega minna koostöö- ja jälgimiskorra näitajatest kaugemale).

Komisjon oli rahul sellega, et juunis väljendas Rumeenia valitsus soovi oma lähenemisviis läbi vaadata ja on tehtud pingutusi uute konsultatsioonimehhanismide väljatöötamiseks ja kohtusüsteemiga peetava dialoogi arendamiseks. Komisjon jääb ootama, et Rumeenia pädevad asutused võtaksid selle kohustuse täitmiseks vastu konkreetsed õigusnormid ja muud meetmed. Edu saavutamiseks on vaja konkreetseid samme, nii õigus- kui ka haldusmeetmeid, et täita käesolevas aruandes esitatud soovitusi. Rumeenia peamised institutsioonid peavad ühiselt näitama tugevat soovi toetada kohtusüsteemi sõltumatust ja korruptsioonivastast võitlust kui hädavajalikke nurgakive ning tagama siseriiklike kaitse-, kontrolli- ja tasakaalustusmeetmete suutlikkuse toimida.

Komisjon jätkab protsessi tähelepanelikku jälgimist koostöö- ja jälgimiskorra kaudu. Komisjon avaldab kahetsust, et Rumeenia ei ole järginud novembris 2018 esitatud soovitusi, mis olid täielikult kooskõlas teiste ELi institutsioonide seisukohtadega. Neid soovitusi tuleb järgida, et reformiprotsessiga uuesti edasi minna ning jätkata teed koostöö- ja jälgimiskorra protsessi lõpetamise suunas vastavalt 2017. aasta jaanuari aruandes esitatule. Komisjon on veendunud, et Rumeenia suudab koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide täitmisele uut hoogu anda ning on valmis aitama Rumeenia ametiasutustel seda saavutada.

(1)

   Koostöö- ja jälgimiskord loodi ELi nõukogu 17. oktoobri 2006. aasta järelduste (13339/06) alusel komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsusega (K(2006) 6569).

(2)

     Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta, 12. detsember 2017 -  https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf . Rumeenia suhtes kohaldatavad neli eesmärki on esitatud lisatud tehnilise aruande lk 1.

(3)

         COM(2017) 44 – https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en .

(4)

     COM(2017) 751 – https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-751_en .

(5)

Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta, 12. detsember 2017 – https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf .

(6)

     COM(2018) 851 final - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/progress-report-romania-2018-com-2018-com-2018-851_en.pdf  

(7)

     Euroopa Parlamendi 13. novembri 2018. aasta muu kui seadusandlik resolutsioon õigusriigi põhimõtete järgimise kohta Rumeenias, P8_TA-PROV (2018) 0446. Resolutsioonis kutsuti Rumeenia parlamenti ja valitsust üles käsitlema küsimusi läbipaistva ja kaasava protsessi alusel ning tegema koostööd Euroopa Komisjoni, Euroopa Nõukogu riikide korruptsioonivastase ühenduse (GRECO) ja Veneetsia komisjoniga ning täielikult rakendama kõiki nende soovitusi, ning hoiduma ellu viimast reforme, mis seavad ohtu õigusriigi põhimõtte, kaasa arvatud kohtusüsteemi sõltumatuse austamise.

(8)

     Nõukogu 12. detsembri 2018. aasta järeldustes kutsuti Rumeeniat üles „taashoogustama reforme ja võtma viivitamatult meetmeid, eriti nende komisjoni esitatud täiendavate peamiste soovituste osas, mis on seotud kohtute sõltumatuse ja kohtusüsteemi reformiga, korruptsioonivastase võitlusega kõikidel tasanditel ja muude aruandes esiletoodud eetikaküsimustega“ ( https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/2018-st15187_en.pdf ).

(9)

     Eelkõige Veneetsia komisjoni arvamused nr 924/2018 (õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muudatuste kohta) ja 930/2018 (kriminaalmenetluse seadustiku muudatuste kohta). GRECO AdHocRep(2018) 2 õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muudatuste kohta. Riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO) loodi 1999. aastal Euroopa Nõukogu poolt, et jälgida organisatsiooni korruptsioonivastaste standardite täitmist.

(10)

     Komisjon kehtestas õigusriigi raamistiku 2014. aastal, et vältida õigusriigile sellise süsteemse ohu tekkimist, kus tuleks algatada ELi lepingu artikli 7 kohane menetlus. Tegemist on liikmesriigiga astmelise dialoogi pidamise raamistikuga, mis põhineb komisjoni arvamustel ja soovitustel. Õigusriigi raamistiku kohaldamisala on laiem kui koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgid ning see hõlmab õigusriigi põhimõtte kõiki aspekte.

(11)

     Rumeenia presidendi algatusel toimus 26. mail õigussüsteemi teemaline referendum, kus osalusmäär oli üle 40 %. Rohkem kui 80 % valijatest hääletas korruptsioonikuritegude eest amnestia ja armuandmise keelamise poolt ja 81 % hääletas selle poolt, et keelustada kuritegusid, karistusi ja kohtukorraldust käsitlevate erakorraliste määruste vastuvõtmine valitsuse poolt ning laiendada õigust vaidlustada määrused otse konstitutsioonikohtus.

(12)

     Vt 2018. aasta eduaruanne, lk 2.

(13)

     Luureteenistuse tegevus ei kuulu ELi pädevusse ning seda ei käsitleta ka koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide raames.

(14)

         Õigusriigi tugevdamine liidus — tegevuskava, COM/2019/343 (final). See täiendab 2014. aasta õigusriigi raamistikku.

(15)

         Poliitilised suunised järgmisele komisjonile (2019–2024) – „Liit, mis seab kõrgemad sihid: Minu tegevuskava Euroopa jaoks“, lk 14-15, vt  https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_et.pdf .

(16)

     Erakorralised määrused nr 7/2019, 20. veebruar 2019, ja nr 12/2019, 5. märts 2019.

(17)

     Üksikasjalikuma teabe saamiseks muudatusettepanekute kohta vt ka tehniline aruanne.

(18)

     Näited: Prokuröride tööstaažile seatud nõudeid muudeti tagasiulatuvalt rangemaks, mis takistas teatavatel isikutel teatavatel ametikohtadel töötada; leevendati nõudeid ja muudeti eriprokuratuuri juhatuse ametisse nimetamise korda, et oleks võimalik teatavaid isikuid ametisse nimetada; ning kõrgema astme prokuröride ametisse nimetamise kinnitamine kõrgema justiitsnõukogu üldkogu poolt, mis vältis negatiivse arvamuse esitamist prokuratuuri poolt.

(19)

     Veneetsia komisjoni arvamus 950/2019, punkt 49.

(20)

     Selles kontekstis tuleks samuti mainida, et eriprokuratuur registreeris kriminaaluurimise mitme komisjoni liikme ja komisjoni töötaja suhtes pärast 30. jaanuaril 2019. aastal esitatud kaebust, milles süüdistati neid ametiseisundi kuritarvitamises, valeteabe esitamises ning kuritegeliku organisatsiooni loomises seoses 2018. aasta novembri koostöö- ja jälgimiskorra aruande koostamisega. Uurimise all oli ka ametisolev peaprokurör. Komisjon tuletab meelde, et vastavalt asutamislepingutele lisatud privileegide ja immuniteetide protokollile on komisjoni liikmetel ja komisjoni töötajatel iga liikmesriigi territooriumil kohtulik puutumatus ametiülesannete täitmisel sooritatud tegude suhtes. Hoolimata sellest, et Rumeenia ametiasutustel puudub nendes küsimustes pädevus, registreeris eriprokuratuur 11. veebruaril kohtuasja ja lõpetas selle alles 27. märtsil, tuginedes tõendite puudumisele. http://www.mpublic.ro/ro/content/c_28-03-2019-13-03

(21)

     Üks peamine näide puudutas riikliku korruptsioonivastase direktoraadi endise peaprokuröri vastu algatatud kriminaalasja, kui ta oli Euroopa prokuröri kandidaat. Kriminaalasja algatamise aeg ja kohtukutsete ajastus tundusid konkreetselt kavandatud selle kandidatuuri takistamiseks ning kõrgema kassatsioonikohtu otsus kohaldatud ennetavate meetmete kohta tunnistas kohtuasja õigusvastaseks. Asjaolu, et registreeritud on veel üks peaprokuröri puudutav juhtum, näib kinnitavat eriprokuratuuri suhtes kriitiliste vanemkohtunike vastast süsteemset tegevust.

(22)

     Näidete ja üksikasjade kohta vt tehniline aruanne.

(23)

     See hõlmab kohtunike ühendusi, kodanikuühiskonda ja opositsiooniparteisid.

(24)

     Arvamus erakorraliste määruste Geo nr 7 ja Geo nr 12 kohta, millega muudetakse õigusemõistmist käsitlevaid õigusakte, CDL-AD(2019)014, 21.–22. juuni 2019 – https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)014-e  

(25)

     Arvamuses juhitakse tähelepanu olulistele küsitavustele seoses mõnede muudatuste usaldusväärsuse ja põhjendustega.

(26)

     GRECO AdHocRep(2019)1 ja GRECO RC4(2019)11.

(27)

     Justiitsministeeriumi juurde kuuluv töörühm, mis konsulteerib kõikide kohtuasutuste ja kohtunike kutseühingutega, tegeleb hinnangu koostamisega. 17. septembril 2019 teatas justiitsminister, et töörühma tasandil tehtud esialgsetes järeldustes ei toetata eriprokuratuuri toimimist selle praegusel kujul.

(28)

     Organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi uurimise direktoraadi juhtivprokurör astus 2. oktoobril 2019 pärast käimasolevate uurimiste ja poliitilise survega seotud skandaale tagasi. Kõiki kõrgemaid prokuratuuri ametikohti täidavad nüüd kohusetäitjad.

(29)

     Näited distsiplinaarjuurdluse kohta seoses avalike avaldustega, mis on käimasolevate reformide suhtes kriitilised:

https://www.csm1909.ro/ViewFile.ashx?guid=2be852a5-365b-44e2-990d-47696231789a|InfoCSM ;

https://www.csm1909.ro/ViewFile.ashx?guid=38b70eb6-641a-4794-9109-e6805dfd778e|InfoCSM ,

http://www.inspectiajudiciara.ro/Download.aspx?guid=7c561595-2efe-4ce4-abd7-3150b5d52274|InfoCSM

         http://portal.just.ro/36/SitePages/Dosar.aspx?id_dosar=200000000361685&id_inst=36

https://cursdeguvernare.ro/asociatia-initiativa-pentru-justitie-inspectia-judiciara-incearca-sa-i-intimideze-pe-magistratii-care-lupta-pentru-apararea-independentei-justitiei.html ;

(30)

     Hiljutine näide käsitleb kohtuinspektsiooni aruannet prokuratuuri ja luureteenistuse vahelise koostöö kohta telefonikõnede pealtkuulamiseks. Aruanne lekitati meediale enne seda, kui kõrgemal justiitsnõukogul oli võimalik seda analüüsida.

(31)

     Valitsus edastas need põhiseaduslikud konfliktid konstitutsioonikohtule, viidates parlamendi (seadusandja) ja kõrgema kohtu vahelisele konfliktile põhjendusega, et kõrgem kohus oli ületanud oma põhiseaduslikud volitused seaduste tõlgendamise valdkonnas ning võtnud endale seadusandja rolli.

(32)

     On väljendatud kahtlusi, kas konstitutsioonikohtu ülesanne on langetada otsuseid kõrgema kohtu esitatud õigusliku tõlgenduse kohta.

(33)

https://www.mediafax.ro/social/tarcea-despre-refuzul-de-a-mai-candida-la-inalta-curte-m-a-facut-sa-imi-fie-dor-sa-traiesc-printre-oameni-cu-bun-simt-18218170

(34)

     Veneetsia komisjoni arvamus nr 930/2018.

(35)

      Otsuste põhjendusi ei ole veel avaldatud.

(36)

     Augustis 2019 lükkas parlament ametlikult tagasi 2017. aasta veebruari seaduse amnestia ja armuandmise kohta, mis oli jäänud parlamendi tegevuskavasse.

(37)

     COM(2018) 851 ja SWD(2018) 551. Vt ka Veneetsia komisjoni 20. oktoobri 2018. aasta arvamus nr 924/2018.

(38)

      http://www.cdep.ro/pls/dic/site2015.page?id=1046  

(39)

     Muudetud seadused jõustusid detsembris 2018. Seadus 310/2018, 17. detsember 2018, millega muudetakse ja täiendatakse tsiviilkohtumenetluse seadustikku käsitlevat seadust 134/2010.

(40)

     Veneetsia komisjoni arvamus nr 950/2019.

(41)

     Arvamuses järeldatakse: „kõige murettekitavam on see, et valitsus teeb jätkuvalt seadusandlikke muudatusi erakorraliste määrustega. Kuigi põhiseaduses on selgelt sätestatud, et tegemist peaks olema erandliku meetmega, on seadusandlus erakorraliste määruste kaudu muutunud tavapäraseks. Peamiste riigiasutuste toimimise põhinorme muudetakse liiga kiiresti ja liiga sageli, ilma ettevalmistuseta ja konsultatsioonideta, mis tõstatab õigustatud küsimusi tulemuste usaldusväärsuse ja mõne muutuse tegelike põhjuste kohta. Tulemuseks saadud õigusaktid ei ole selged. See tava nõrgendab välist kontrolli valitsuse üle, on vastuolus võimude lahususe põhimõttega ja häirib õiguskindlust.“

(42)

     Struktuurimeetmete tegevuskava seoses Săcăleanu rühma juhtumitega võib leida aadressil:

https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63  

(43)

         Vt tehniline aruanne – soovitus 5.

(44)

     Kohtute strateegilisse juhtkonda kuuluvad justiitsminister, kõrgem justiitsnõukogu, kõrgem kohus ja peaprokurör. See loodi 2016. aastal foorumina, et hõlbustada arutelu ja konsensuslikku otsuste tegemist kohtusüsteemi strateegiliste suundade ja vahendite kohta. Samuti teostab ta järelevalvet kohtusüsteemi arengustrateegia rakendamise üle.

(45)

   Strateegilise nõukogu koosolek toimus 17. septembril. Praegusel justiitsministril on kavas korraldada koosolekuid iga kuue nädala tagant. Samal ajal on toimunud töörühmade kohtumised ja konsultatsioonid kohtunike kuritegude uurimiseks loodud eriprokuratuuri ja kriminaalseadustike küsimuses.

(46)

         Näiteks erakorralised määrused õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kohta, mis võeti vastu ajavahemikus septembrist 2018 kuni märtsini 2019.

(47)

     Ajavahemikus 2017–2022.

(48)

     Näiteks avaldused, milles mõistetakse hukka Euroopa Parlamendi presidendi deklaratsioonid, milles kritiseeritakse kohtunike kuritegusid uuriva eriprokuratuuri võetud ennetavaid meetmeid, mis ei võimaldanud Euroopa Prokuratuuri kandidaadil Euroopa Parlamendis kuulamisel osaleda; ning Rumeenia presidendi avaldused, milles ta lükkas augustis 2019 tagasi peaministri pakutud justiitsministri kandidaadi.

(49)

     Vt ka tehniline aruanne – teine eesmärk.

(50)

     CDL-AD (2014) 011.

(51)

     Institutsioonide tulemused on esitatud üksikasjalikumalt tehnilises aruandes.

(52)

     Vt esimene ja kolmas eesmärk.