SISUKORD

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

30. aastaaruanne Euroopa Liidu finantshuvide kaitse ja pettustevastase võitluse kohta (2018)

1. Sissejuhatus

1.1. Esimene aastakümme (1989–1998): aluse panemine

1.2. Teine aastakümme (1999–2008): laienemine, konsolideerimine ja tegevusalased reformid

1.3. Kolmas aastakümme (2009–2018): reformid ja uus samm edasi

2. Pettustevastase võitluse ühtlustamine ja tugevdamine ELis: valdkonnaülesed pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused 2018. aastal

2.1. ELi institutsioonide vastu võetud seadusandlikud aktid

2.1.1. Määrus, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel: ülevaade olukorrast

2.1.2. Finantsmäärus

2.2. Tuleviku kujundamine: Euroopa institutsioonide seadusandlikud ja poliitilised algatused

2.2.1. Komisjoni ettepanek vaadata läbi määrus (EL, Euratom) nr 883/2013

2.2.2. Komisjoni ettepanek võtta vastu määrus liidu eelarve kaitsmise kohta, juhul kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises

2.2.3. Horisontaalsed sätted ELi finantshuvide kaitsmise kohta (finantshuvide kaitse sätted) kõigis komisjoni mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekutes

2.2.4. Korruptsioonivastane võitlus ELis

2.2.5. Rahvusvaheline koostöö

2.2.6. Komisjoni pettustevastase võitluse strateegia ja uus juhtimispakett

2.2.7. Heraklese programmi rakendamine

2.3. Euroopa Liidu Kohtu praktika

2.3.1. Sigma Orionis vs. komisjon

2.3.2. Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemiga seotud kohtupraktika

2.4. Liikmesriikide võetud meetmed

2.4.1. Ülevaade liikmesriikide võetud meetmetest

2.4.1.1. Riikide pettustevastase võitluse strateegiad

2.4.1.2. Läbipaistvuse suurendamine, korruptsioonivastane võitlus ja huvide konfliktid riigihangete valdkonnas

2.4.1.3. Muud meetmed

2.4.2. 2017. aasta soovituste rakendamine

2.5. Avastatud õigusnormide rikkumisi ja pettusi käsitleva statistika kokkuvõte

2.5.1. Avastatud pettusejuhtumid

2.5.2. Avastatud ja teatatud muud õigusnormide rikkumised

2.5.3. OLAFi juurdlused

3. Pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused – tulud

3.1. ELi institutsioonide pettustevastased meetmed – tulud

3.1.1. Vastastikune haldusabi

3.1.1.1. Pettusevastane infosüsteem

3.1.1.2. Ühised tollioperatsioonid

3.1.2. Vastastikune abi ja pettusevastased sätted rahvusvahelistes kokkulepetes

3.1.3. Võitlus ebaseadusliku tubakakaubanduse vastu

3.1.4. Koostöö Teadusuuringute Ühiskeskusega pettustevastase võitluse valdkonnas

3.1.5. Võitlus käibemaksupettuste vastu

3.2. Liikmesriikide pettustevastased meetmed – tulud

3.3. Avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika – tulud

3.3.1. Avastatud pettusejuhtumid

3.3.2. Avastatud muud õigusnormide rikkumised

4. Valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused – kulud

4.1. Liikmesriikide valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted ja meetmed, mis hõlmavad mitut kuluvaldkonda

4.2. Põllumajandus – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.2.1. Põllumajandus – liikmesriikide pettustevastased meetmed

4.2.2. Põllumajandus – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

4.2.2.1. Avastatud pettusejuhtumid

4.2.2.2. Avastatud muud õigusnormide rikkumised

4.3. Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.3.1. Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – liikmesriikide pettustevastased meetmed

4.3.2. Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

4.3.2.1. Avastatud pettusejuhtumid

4.3.2.2. Avastatud muud õigusnormide rikkumised

4.4. Eelarve kaudne täitmine (ühinemiseelne abi) – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

4.5. Eelarve otsene täitmine – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.5.1. Eelarve otsene täitmine – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

4.5.1.1. Avastatud pettusejuhtumid

4.5.1.2. Avastatud muud õigusnormide rikkumised

5. Sissenõudmine ning muud ennetus- ja parandusmeetmed

6. Koostöö liikmesriikidega

7. Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem (EDES)

8. Järelmeetmed seoses Euroopa Parlamendi resolutsiooniga 2017. aasta aruande kohta

9. Järeldused ja soovitused

9.1. Tulud

9.2. Kulud

9.3. Pilk tulevikku

Jooniste tabel

Joonis 1. Pettustena teatatud õigusnormide rikkumised 2018. aastal

Joonis 2. Pettustena teatatud õigusnormide rikkumised ja nendega seotud summad aastatel 2014–2018

Joonis 3. Muude õigusnormide rikkumised 2018. aastal

Joonis 4. Ühised tollioperatsioonid 2018. aastal

Joonis 5. Traditsioonilised omavahendid – peamised faktid ja suundumused

Joonis 6.Avastamismäärad ÜPP komponentide kaupa

Joonis 7. Põllumajanduspoliitika – peamised faktid ja arvud

Joonis 8. Õigusnormide rikkumistest (pettustest ja muudest rikkumistest) enim mõjutatud turumeetmed

Joonis 9. Liikmesriikide võetud meetmed ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas

Joonis 10. Ühtekuuluvus- ja kalanduspoliitika – peamised faktid ja arvud

Joonis 11. Pettuste tõkestamise kooskõlastamise nõuandekomitee struktuur ja allrühmad

Kommenteeritud kokkuvõte

30 aastat ELi finantshuvide kaitset

See on komisjoni 30. aastaaruanne ELi finantshuvide kaitse ja pettustevastase võitluse kohta (edaspidi „finantshuvide kaitse aruanne“). Selle 30-aastase perioodi võib jaotada kolmeks umbes kümne aasta pikkuseks etapiks.

Esimeses etapis (1989–1998) loodi pettuste ja õigusnormide rikkumiste vastu võitlemisele seadusandlikud alused.

Teine aastakümme (1999–2008) oli konsolideerimise, tegevusalaste reformide ja Euroopa Liidu ajaloo suurima laienemise periood.

Kolmandal aastakümnel (2009–2018) anti ELi finantshuvide kaitsele uus hoog. Euroopa institutsioonid leppisid kokku hulgas uutes õigusaktides ja algatustes, et tõhustada ELi tasandil veelgi enam pettustevastast võitlust, ning lõid tingimused uue osalise – Euroopa Prokuratuuri – peatseks tegevusse asumiseks.

Peamised 2018. aastal välja töötatud ja vastu võetud valdkonnaülesed algatused

2018. aastal ehk kolmanda etapi viimasel aastal võeti (finantsmäärusega) vastu uued finantsreeglid, et lihtsustada ja ühtlustada ELi rahaliste vahendite kasutamist ning määratleda uuesti kõigi selliste finantsjuhtimises osalejate huvide konflikt, kes täidavad eri viisidel, sealhulgas riigi tasandil ELi eelarvet.

Kuna institutsioonid peavad läbirääkimisi 2021.–2027. aasta mitmeaastase finantsraamistiku õigusraamistiku üle, täpsustatakse veelgi kuluprogrammide pettustevastaseid sätteid. Iga isik või üksus, kes saab ELilt rahalisi vahendeid, peab tegema täies ulatuses koostööd ELi finantshuvide kaitsmiseks. Ta peab andma komisjonile, Euroopa Pettustevastasele Ametile (OLAF), Euroopa Prokuratuurile ja Euroopa Kontrollikojale vajalikud juurdepääsuõigused ning tagama, et ELi rahaliste vahendite haldamisse kaasatud kolmandad isikud teevad sama.

Olulisemad sündmused tulude valdkonnas

Tulude poolel esitas komisjon uue tegevuskava, et jätkata tõhusat võitlust ebaseadusliku tubakakaubanduse vastu.

Vastu võeti uued eeskirjad rahvusvaheliste käibemaksupettuste piiramiseks. Liikmesriikide vastastikune haldusabi suurenes tänu uuele võimalusele algatada ühiseid haldusuurimisi ning tänu võrgustikule, kuhu kuuluvad ELi liikmesriikide analüütikud, kes töötavad Eurofisci raames pettuseriski eri valdkondades.

Kooskõlas 2017. aasta finantshuvide kaitse aruandes esitatud komisjoni soovitustega on liikmesriigid kasutusele võtnud uued IT-vahendid ja riskipõhised lähenemisviisid ning teinud algatused selliste probleemide lahendamiseks, mis kaasnevad kaupade (eelkõige jalatsite ja tekstiiltoodete) väärtuse tegelikust väiksemana näitamisega, ka e-kaubanduses. Kuigi liikmesriigid tuvastasid tollivaldkonnas (traditsioonilised omavahendid) vähem õigusnormide rikkumisi kui 2017. aastal, oli nende rikkumiste rahaline väärtus suurem. Tuvastatud pettuste arv jäi stabiilseks, kuid ka nendega seotud finantsmõju oli suurem.

Käesolevas aruandes soovitatakse võtta traditsiooniliste omavahendite valdkonnas lisameetmeid, et tegeleda piiriülese e-kaubandusega seotud probleemidega, eelkõige väikese väärtusega saadetiste võimaliku kuritarvitamisega.

Olulisemad sündmused kulude valdkonnas

Kooskõlas 2014.–2020. aasta mitmeaastase finantsraamistiku sätetega ja eelnevates finantshuvide kaitse aruannetes esitatud komisjoni soovitustega on liikmesriigid kulude poolel vastu võtnud mitu operatiivmeedet, eelkõige riskihindamise IT-vahendid (nagu ARACHNE), pettuseriski hinnangud ja koolitused, mille eesmärk on suurendada üldist teadlikkust pettustest.

Pettuste ja õigusnormide rikkumiste avastamise suundumused on kulusektorites sarnased tulude valdkonna omadega, mis tähendab, et iga aasta tuvastatakse vähem juhtumeid, kuid nende rahaline maksumus on suurem.

Kuna mitmel kuluprogrammil on mitmeaastane tsükkel, tehti ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 võrdlev analüüs. See näitab suundumusi, mis võivad tuleneda pettuste avastamise ja õigusnormide rikkumiste ärahoidmise võime suurenemisest tänu vastuvõetud pettustevastastele meetmetele. Komisjon jätkab nende tulemuste jälgimist, et hinnata, kas need on tõesti tingitud tõhusamatest süsteemidest, mitte puudulikust tuvastamisest ja teatamisest.

Analüüs kinnitab eelnevate finantshuvide kaitse aruannete järeldusi seoses riskivaldkondadega ning vajadusega parandada haldus- ja õigusasutuste vahelist kooskõlastamist ja koostööd. Seetõttu kutsutakse liikmesriike käesolevas finantshuvide kaitse aruandes veel kord üles oma pettustevastaseid süsteeme riiklike sihtotstarbeliste strateegiate raames arendama.

Junckeri komisjoni saavutused

See on viimane aruanne, mille võtab vastu Junckeri komisjon, kelle ametiajal sai pettustevastane võitlus ja ELi finantshuvide kaitse uue hoo. Mõned kõige olulisematest saavutustest on direktiiv, mis käsitleb võitlust pettuste vastu kriminaalõiguse abil, ja määrus, mis käsitleb Euroopa Prokuratuuri asutamist tõhustatud koostöö alusel (mõlemad võeti vastu 2017. aastal), ning finantsmääruse läbivaatamine, mille tulemusel määratleti uuesti kõigi ELi eelarvet täitvate finantsjuhtimises osalejate huvide konflikt. 2018. aastal esitas komisjon ühtlasi ettepaneku OLAFi määruse (määrus 883/2013) sihipärase läbivaatamise kohta, mille üle alustatakse eeldatavasti peagi kolmepoolseid läbirääkimisi.

Komisjon on aga teadlik, et ta ei saa selles valdkonnas endaga rahul olla. Aina tekib uusi probleeme ning üldsuse usalduse hoidmiseks peavad EL ja liikmesriikide ametiasutused näitama oma täielikku pühendumist ebatõhususe ja väärtegude vastu võitlemisele.

Komisjon võttis 29. aprillil 2019 vastu uue pettustevastase võitluse strateegia, et reageerida mitmele Euroopa Kontrollikoja 2019. aasta soovitusele pettuseriski juhtimise kohta. Pettustevastase võitluse strateegia eesmärk on parandada komisjoni analüüsivõimet, et ta suudaks aina muutuvatele probleemidele kiirelt reageerida, näiteks lõimides kontrolliprotsessidesse uue tehnoloogia ja parandades üldist sisemist kooskõlastamist, mis on sellise keeruka organi puhul otsustava tähtsusega.

1.Sissejuhatus

See on komisjoni 30. aastaaruanne ELi finantshuvide kaitse ja pettustevastase võitluse kohta (edaspidi „finantshuvide kaitse aruanne“). Esimene aruanne võeti vastu 1990. aasta jaanuaris. 1. jaanuaril 1993 jõustunud Euroopa Liidu lepingu ühes konkreetses artiklis on sõnaselgelt sätestatud võitlus pettuste vastu, mis kahjustasid toonase Euroopa Ühenduse finantshuve.

Alates 1. maist 1999, pärast Amsterdami lepingu jõustumist, käsitletakse Euroopa Parlamendile ja nõukogule iga aasta esitatavat aruannet meetmete kohta, mis on võetud eesmärgiga tõkestada liidu finantshuve mõjutavaid pettusi ja muud ebaseaduslikku tegevust, konkreetses sättes (alguses EÜ asutamislepingu artikli 280 lõige 5 ja praegu ELi toimimise lepingu artikli 325 lõige 5).

EL ja liikmesriigid on kohustatud üheskoos kaitsma ELi finantshuve ning võitlema pettuste vastu. Liikmesriikide ametiasutused haldavad umbes 74 % ELi kuludest ja koguvad traditsioonilisi omavahendeid. Komisjon korraldab mõlemas valdkonnas järelevalvet, kehtestab nõudeid ja kontrollib nende täitmist. Selleks et kaitsta ELi finantshuve tulemuslikult, peavad komisjon ja liikmesriigid tegema tihedat koostööd.

Alates 1989. aruandeaastast on finantshuvide kaitse aruannetes seda koostööd hinnatud, et seda parandada. Selleks esitatakse aruandes:

·kokkuvõte ELi ja liikmesriikide tasandil võetud pettustevastase võitluse meetmetest;

·analüüs, milles käsitletakse liikmesriikide ja Euroopa asutuste peamisi saavutusi ELi kulude ja tuludega seotud pettuste ja õigusnormide rikkumiste avastamisel. See põhineb eeskätt avastatud rikkumistel ja pettustel, millest liikmesriigid on teatanud vastavalt valdkondlikele eeskirjadele.

Käesolevas 30. aruandes antakse ülevaade viimase 30 aasta peamistest saavutustest ning esitatakse teave 2018. aasta algatuste kohta. Punktides 1.1, 1.2 ja 1.3 kirjeldatakse lühidalt pettustevastast võitlust ja ELi eelarve kaitset viimasel 30 aastal.

Aruandele on lisatud viis komisjoni talituste töödokumenti, mis on loetletud 3. lisas 1 .

1.1.Esimene aastakümme (1989–1998): aluse panemine

1988. aasta lõpus loodi pettuste tõkestamise kooskõlastusüksus (UCLAF), et suunata ja jälgida komisjoni pettustevastaseid meetmeid eesmärkide täitmiseks vastavalt 45-punktilisele tööprogrammile.

Sel esimesel aastakümnel võeti vastu mitu olulist seadusandlikku akti, mis mõjutasid pettustevastast tegevust märkimisväärselt kuni 2017. aastani. 1991. aastal võttis nõukogu vastu määruse 595/91 õigusnormide rikkumisest teatamise kohta ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas. Euroopa Liidu lepinguga, mis jõustus 1993. aasta lõpus, kehtestati konkreetse artikliga (209a) pettustevastase võitluse eesmärgid ja vahendid kõrgeimal seadusandlikul tasandil ja kinnitati liikmesriikide kohustust kohelda ühenduse finantshuve pettustevastases võitluses samamoodi nagu enda omi, st kasutades tõhusaid, proportsionaalseid ja hoiatavaid vahendeid. Euroopa Liidu lepingu 4. jaotises sätestati tihedam koostöö ja vahendid selle saavutamiseks.

1994. aastal loodi pettuste tõkestamise kooskõlastamise nõuandekomitee (COCOLAF) 2 . Samuti võeti vastu määrused (EÜ) nr 1681/94 ja 1831/94 õigusnormide rikkumisest teatamise kohta ning valesti makstud summade sissenõudmise kohta struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi valdkonnas ning igas liikmesriigis võeti kasutusele tasuta telefoninumber, et üksikisikud saaksid aidata kaitsta ELi finantshuve.

Valitsustevahelisel tasandil allkirjastasid liikmesriigid konventsiooni ühenduse finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse abil (1995). Konventsioonis esitati pettuste ja muude ühenduse finantshuve kahjustavate raskete kuritegude ühtne määratlus ning kohustati liikmesriike kohtlema pettust konkreetse kuriteona, millega kaasnevad asjakohased karistused. Aasta lõpus võttis nõukogu vastu määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95, raamõigusakti, mida kohaldatakse kõigi kulude ja traditsiooniliste omavahendite (mitte käibemaksu) suhtes ning millega loodi alus ühtsete halduskaristuste määramiseks ja millel on kogu Euroopa Ühenduses samasugune õigusjõud.

1996. aastal võeti vastu määrus (EÜ) nr 2185/96, mis käsitleb kohapealset kontrolli ja inspekteerimist, mida komisjoni ametnikud viivad liikmesriikides ellu, et tuvastada pettusi ja õigusnormide rikkumisi, ning 1995. aasta konventsioonile lisatud esimene protokoll korruptsioonivastase võitluse kohta.

1997. aastal võeti vastu määrus (EÜ) nr 515/97 vastastikuse abi kohta tolli- ja põllumajandusküsimustes. 18. detsembril 1997 allkirjastati Brüsselis tolliasutuste vastastikuse abi ja koostöö konventsioon (mis jõustus 23. juunil 2009). Seoses ELi tollialaste sätete rikkumiste menetlemisega ja nende rikkumiste eest karistamisega täiendab see konventsioon määrust (EÜ) nr 515/97 ja seoses aktsiisiküsimustega määrust nr 389/2012 liikmesriikide haldusasutuste vastastikuse abi kohta.

Samal aastal allkirjastasid liikmesriigid 1995. aasta konventsiooni teise protokolli (mis käsitleb rahapesu ja õigusalast koostööd). Nõukogu käivitas Fiscalise programmi, parandades sellega teabevahetust ja teavevahetusvahendeid, et hoida ära käibemaksu- ja aktsiisipettusi. Komisjon võttis vastu dokumendi „Agenda 2000“: teatise, milles kirjeldatakse ELi ja tema poliitika üldisi arenguvõimalusi uue sajandi hakul, laienemisega kaasnevaid katsumusi ja tulevast finantsraamistikku.

Esimese aastakümne lõpus toimusid sündmused, mis osutasid mitmele puudujäägile, mille kõrvaldamiseks tuli teatavates valdkondades veel meetmeid võtta.

1.2.Teine aastakümme (1999–2008): laienemine, konsolideerimine ja tegevusalased reformid

1999. aasta aprillis hakkas tegutsema uus osaline. Komisjon otsustas luua Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF), operatiivtegevust ellu viiva sõltumatu asutuse, kes võttis üle UCLAFi ülesanded. Uus õigusaktide pakett jõustus 1. juunil 1999 ning sellega laiendati OLAFi vastutust kogu tegevusele, mis on seotud ühenduse huvide kaitsmisega sellise õigusnormide rikkumise korral, mis mõjutab finantshuve ja mille tagajärg võib olla haldus- või kriminaalmenetlus. Peale selle hakkasid peaaegu kõik ELi institutsioonid oma liikmete ja töötajate raskete rikkumiste uurimist OLAFile delegeerima.

See oli osa kogu ELi halduse ulatuslikust reformimisest ja ajakohastamisest, millega tugevdati komisjoni juhtimissüsteemi ning loodi selgemad aruandlus- ja vastutusahelad, eelkõige finantsjuhtimise valdkonnas. Osana 2000. aastal alustatud finantsreformist otsustas komisjon vaadata läbi oma sisekontrollistruktuurid, et anda volitatud eelarvevahendite käsutajatele täielik vastutus nende tegevuse sisekontrolli (sealhulgas pettustevastase võitluse) eest.

Euroopa esimese uurimisasutusena keskendub OLAF operatiivtegevusele. Peale selle, et eriteadmised operatiivtegevusest ja pettustevastaseks võitluseks ette nähtud komisjoni poliitikaalgatuste kooskõlastamine koondati ühte asutusse, tuldi teisel aastakümnel välja paljude poliitiliste ideede ja projektidega, et pettustevastast võitlust veel enam tõhustada. Mõned neist algatustest pidid andma tulemusi alles kolmandal aastakümnel, kuid need visandati juba üldise strateegilise lähenemisviisi raames (2001–2005) 3 .

1999. aasta mais jõustus Amsterdami leping, millega muudeti ja laiendati pettustevastase võitluse sätteid ning mille uue artikli 280 lõikega 5 nähti ette finantshuvide kaitse aruande vastuvõtmine.

Üldstruktuuri tugevdati märkimisväärselt Euroopa Parlamendi ja Euroopa Kontrollikoja rolli suurendamisega.

Teist aastakümmet iseloomustas euro kasutuselevõtt ja ELi ajaloo suurim laienemine, mille käigus ühines liiduga 12 uut liikmesriiki (2004. ja 2007. aastal). Pettustevastase võitluse seisukohast eeldas see protsess riikliku pettusevastase koordineerimistalituse asutamist igas uues liikmesriigis ning komisjoni suuri jõupingutusi kõigi 12 riigi koolitamiseks.

Üldise strateegilise lähenemisviisi alusel loodi sissenõudmisega tegelev rakkerühm, et edendada ELi rahaliste vahendite sissenõudmist pettuste või muude õigusnormide rikkumiste avastamise korral.

2003. aastal tegi komisjon ettepaneku Heraklese programmi kohta, et toetada koolitustegevust, tehnilise abi meetmeid ja andmevahetust. Programm algas 2004. aastal ning seda pikendati 2007.–2013. aasta ja 2014.–2020. aasta mitmeaastases finantsraamistikus.

2006. aastal kehtestati uued finantsreeglid, mille kohaselt liikmesriikide ametiasutused peavad looma tõhusad sisekontrollisüsteemid ning tegema enda hallatavate ELi vahendite suhtes vajalikke kontrolle.

Kui OLAFi töökogemused kasvasid ja tulemused paranesid, võttis komisjon 2007. aastal vastu teatise „Pettuse vältimine varasema tegevuse tulemustele toetudes: dünaamiline lähenemisviis pettusekindluse tagamisele“, et kasutada OLAFi oskusteavet regulatiivses protsessis. Selle eesmärk oli teha kindlaks puudujäägid seadusandlikes ettepanekutes, ELi õigusaktide rakendamisel ning haldus- ja kontrollisüsteemides.

1.3.Kolmas aastakümme (2009–2018): reformid ja uus samm edasi

Kolmandal aastakümnel hoogustasid ELi tasandil vastu võetud arvukad ja asjakohased meetmed pettustevastast võitlust kõigis ELi eelarvega seotud valdkondades.

Eelneva 20 aasta saavutustele tuginedes viidi sel aastakümnel lõpule kaugeleulatuvad algatused, tänu millele jõuab ELi finantshuvide kaitse eelolevatel aastatel uuele tasemele.

Kuigi kõige tähelepanuväärsemad saavutused on seadusandlikud aktid, on ka operatiivmeetmetega kaasnenud märkimisväärsed edusammud liikmesriikide, komisjoni ja OLAFi koostöös, mida tehakse vastavalt ELi lepingule. Sel aastakümnel toiminud pideva täiustamise tulemusena esitas Euroopa Kontrollikoda ELi 2016. ja 2017. aasta eelarve kohta märkusega arvamuse.

2009. aastal võeti tollivaldkonnas kasutusele uus andmebaas (FIDE) ning käivitati ühine tollioperatsioon „Diabolo II“, mis on tulevases operatiivkoostöös suurepäraseks eeskujuks. Selles osalesid kõik ASEMi (Aasia-Euroopa kohtumine) partnerid. OLAF kooskõlastas nende tegevust Europoli ja Interpoli toetusel.

Aasta lõpuks jõustus Lissaboni leping. Sellega kaasnenud rohked märkimisväärsed muutused hõlmasid muu hulgas liidu süsteemi integreerimise lõpuleviimist vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal (politsei- ja õigusalane koostöö kriminaalasjades) ning võimalust asutada Euroopa Prokuratuur.

2011. aastal võttis komisjon vastu kaugeleulatuva pettustevastase võitluse strateegia ning tegevuskava sigarettide ja alkoholi salakaubaveo vastu võitlemiseks ELi idapiiril. 2012. aastal esitles komisjon oma plaane maksupettuste ja maksudest kõrvalehoidumise vastu võitlemiseks.

2013. aastal tehti ELi finantshuvide kaitsmisel märkimisväärseid edusamme. Kooskõlas pettustevastase võitluse strateegias seatud eesmärkidega lisati 2014.–2020. aasta mitmeaastase finantsraamistiku kuluprogrammidesse konkreetsed pettustevastased sätted, mille kohaselt pidid korraldusasutused võtma vastu tõhusad ja proportsionaalsed pettustevastased meetmed. Määrusega (EL) nr 883/2013 määratleti uuesti OLAFi juurdlused, tugevdati juurdlusaluste isikute menetluslikke tagatisi ning nõuti, et kõik liikmesriigid määraksid pettusevastase koordineerimistalituse, kes hõlbustaks tõhusat koostööd ja teabe vahetamist ametiga. 54 osalist, sealhulgas EL, sõlmisid tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni protokolli tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise tõkestamise kohta. Samuti võttis komisjon vastu teatise tubaka ebaseadusliku üle piiri toimetamisega võitlemise kohta ja vastava tegevuskava.

Pettustevastase võitluse strateegia kohane õigusaktide pakett valmis 2014. aastal, kui võeti vastu läbivaadatud riigihankedirektiiv ja kommunaalteenuste direktiiv ning uus kontsessioonide direktiiv. Pettustevastase võitluse strateegia kõigi prioriteetsete meetmete rakendamine viidi lõpule sama aasta jooksul.

Tempo säilis ka pärast Junckeri komisjoni ametisseastumist. Et tugevdada ELi eelarve kaitset kriminaalõiguse abil, võeti aastakümne lõpu poole viimaks vastu kaks olulist ja kauaoodatud seadusandlikku akti: direktiiv, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (finantshuvide kaitse direktiiv), 4 ning määrus, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri 5 asutamisel.

2017. aastal vaatas komisjon läbi oma sisekontrolliraamistiku 6 tagamaks, et kõik selle komponendid, sealhulgas pettustevastast võitlust hõlmav komponent, on kõigil korraldustasanditel olemas ja et need toimivad.

Käesoleva aruande järgmistes peatükkides keskendutakse 2018. aastal tehtud edusammudele.

2.Pettustevastase võitluse ühtlustamine ja tugevdamine ELis: valdkonnaülesed pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused 2018. aastal

2.1.ELi institutsioonide vastu võetud seadusandlikud aktid

2.1.1.Määrus, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel: ülevaade olukorrast

Pärast Euroopa Prokuratuuri määruse vastuvõtmist kinnitasid Madalmaad ja Malta 2018. aasta augustis Euroopa Prokuratuuris osalemist, mille tulemusel suurenes osalevate liikmesriikide arv 22ni. Euroopa Prokuratuurile antakse pädevus uurida finantshuvide kaitse direktiivis määratletud ELi finantshuve kahjustavaid kuritegusid, esitada nende toimepanijatele süüdistusi ja viia nad kohtu ette.

Euroopa Prokuratuur peaks olema töö alustamiseks valmis 2020. aasta lõpuks, pärast Euroopa Prokuratuuri määruses ette nähtud vähemalt kolmeaastast ettevalmistusperioodi. Euroopa Prokuratuuri asutamine on üks komisjoni prioriteetidest ja see protsess on hästi edenenud.

2018. aastal nimetas komisjon ametisse ajutise haldusdirektori, kes vastutab haldus- ja eelarveküsimuste eest. Samuti käivitati Euroopa peaprokuröri ja Euroopa prokuröride värbamise menetlused. Komisjon kutsus liikmesriike üles nimetama 2019. aasta märtsi lõpuks oma kandidaadid Euroopa prokuröri ametikohale.

Osalevate liikmesriikidega konsulteeritakse kogu protsessi käigus Euroopa Prokuratuuri määruse kohaselt moodustatud eksperdirühma kaudu.

2.1.2.Finantsmäärus

Määrus (EL, Euratom) 2018/1046 ehk finantsmäärus võeti vastu 18. juulil 2018. Selle finantsmäärusega muudetakse kehtivat finantsmäärust, milles on sätestatud üldine eelarve haldamise raamistik, ning mitut õigusakti, millega reguleeritakse ELi mitmeaastaseid programme mitmesugustes valdkondades, sealhulgas ühtekuuluvuspoliitika vallas. Seega muudetakse finantsmäärusega ELi finantsreegleid, et neid lihtsustada ning need tulemuspõhisemaks muuta. See hõlmab ka muudatusi, millega lihtsustatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rahastamisvahendite kasutamist.

Finantsmääruse artiklis 61 on uuesti määratletud kõigi selliste finantsjuhtimises osalejate huvide konflikt, kes täidavad ELi eelarvet eri viisil, sealhulgas riigi tasandil. Tõenäoliselt kaasneb sellega huvide deklaratsioonide kasutamise oluline suurenemine finantsjuhtimises osalejate hulgas, läbipaistvuse paranemine ning üldsuse suurem usaldus.

2.2.Tuleviku kujundamine: Euroopa institutsioonide seadusandlikud ja poliitilised algatused

Järgmises punktis antakse ülevaade 2018. aasta olulistest muutustest komisjoni poliitilistes ja seadusandlikes algatustes.

2.2.1.Komisjoni ettepanek vaadata läbi määrus (EL, Euratom) nr 883/2013

23. mail 2018 võttis komisjon vastu ettepaneku muuta määruse nr 883/2013 7 valitud sätteid. Määruse läbivaatamine on eelkõige ajendatud vajadusest kohandada OLAFi tegevus tulevase Euroopa Prokuratuuri toimimisega. Samuti on läbivaatamise eesmärk suurendada OLAFi juurdluste tulemuslikkust, eelkõige: i) selgitades, millises ulatuses ELi ja liikmesriikide õigust kohapealsete kontrollide ja inspekteerimise käigus kohaldatakse, kodifitseerides seejuures Üldkohtu praktikat; ii) parandades OLAFi kogutud tõendite lubatavust järelmenetlustes ning iii) andes OLAFile selge õigusliku aluse pangakonto andmetega tutvumiseks liikmesriikide pädevate ametiasutuste abiga.

Tulevasteks suheteks Euroopa Prokuratuuriga on komisjoni ettepanekus sätestatud OLAFi aruandekohustus, kui ta avastab võimaliku pettuse, mis kuulub Euroopa Prokuratuuri pädevusse. Tagamaks, et OLAF ja Euroopa Prokuratuur täiendaksid teineteist võimalikult suurel määral ning et kriminaal- ja haldusmeetmed oleksid ELi eelarve kaitsmisel sobivas tasakaalus, on ühtlasi selgitatud, kuidas ja millal OLAF saab Euroopa Prokuratuuri viimase taotluse alusel toetada või täiendada ning millal OLAF võib omal algatusel haldusjuurdluse algatada või seda jätkata.

Komisjoni ettepanek käsitleb OLAFi määruse sihipärast läbivaatamist, mille eesmärk on tagada, et muudatused jõustuvad enne Euroopa Prokuratuuri töölehakkamist 2020. aasta lõpus. Hiljem võib kavandada OLAFi õigusraamistiku ajakohastamiseks ulatuslikuma läbivaatamise.

2018. aastal arutati komisjoni ettepanekut nõukogu pettuste tõkestamise töörühmas Bulgaaria ja Austria eesistumise ajal. Eesistujariigil Soomel on volitused alustada parlamendiga 2019. aasta sügisel mitteametlikke (kolmepoolseid) läbirääkimisi. Euroopa Parlament võttis oma aruande komisjoni ettepaneku kohta vastu 16. aprillil 2019 8 .

2.2.2.Komisjoni ettepanek võtta vastu määrus liidu eelarve kaitsmise kohta, juhul kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises

2. mail 2018 tegi komisjon ettepaneku võtta vastu määrus liidu eelarve kaitsmise kohta, juhul kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises. Ettepanek põhineb arusaamal, et õigusriigi põhimõtte austamine on usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtete järgimise vältimatu tingimus. Ettepanek võimaldab liidul peatada, vähendada või piirata juurdepääsu ELi rahalistele vahenditele viisil, mis on proportsionaalne. Kui komisjon otsustab selle menetluse algatada, võtab ta arvesse asjakohast teavet, näiteks Euroopa Liidu Kohtu otsuseid, Euroopa Kontrollikoja aruandeid ja asjaomaste rahvusvaheliste organisatsioonide järeldusi. Enne otsuse tegemist antakse asjaomasele liikmesriigile võimalus esitada oma seisukohad. Liikmesriikidel oleks endiselt kohustus rakendada programme ja teha makseid lõplikele vahendite või toetuste saajatele. Ettepanekut arutatakse praegu nõukogus ja parlamendis.

2.2.3.Horisontaalsed sätted ELi finantshuvide kaitsmise kohta (finantshuvide kaitse sätted) kõigis komisjoni mitmeaastase finantsraamistiku ettepanekutes

OLAF lisas tihedas koostöös kulude eest vastutavate talituste ja komisjoni kesktalitustega standardsätted ELi finantshuvide kaitse kohta kõigisse komisjoni seadusandlikesse ettepanekutesse, mis käsitlevad 2020. aasta järgseid kuluprogramme, mille eelarve täitmine toimub otse, kaudselt või jagatult. Nende sätete kohaselt tuleb ELi finantshuve kaitsta proportsionaalsete meetmete abil, mis hõlmavad õigusnormide rikkumiste ja pettuste ärahoidmist, avastamist, korrigeerimist ja uurimist. Peale selle on igal ELi rahalisi vahendeid saaval isikul või üksusel kohustus teha täieulatuslikku koostööd ELi finantshuvide kaitseks, anda komisjonile, OLAFile, Euroopa Prokuratuurile ja Euroopa Kontrollikojale vajalikud juurdepääsuõigused ning tagada, et kolmandad isikud, kes on kaasatud ELi vahendite haldamisse, annavad neile institutsioonidele samaväärsed õigused.

2.2.4.Korruptsioonivastane võitlus ELis

Korruptsioonivastane võitlus oli 2018. aastal majandusjuhtimist käsitleva Euroopa poolaasta protsessi üks prioriteete. Neliteist riigiaruannet 9 sisaldasid hinnangut korruptsioonivastase võitluse õiguslikule, poliitilisele ja institutsioonilisele korraldusele, sealhulgas edusammudele ja lahendamist vajavatele probleemidele.

Kuus liikmesriiki said riigipõhised soovitused tõhustada korruptsioonivastast võitlust, kõrvaldada puudused riigihangetes, tugevdada korruptsioonivastast raamistikku, tõhustada korruptsiooni ennetamist ja takistamist, vältida huvide konflikte ning suurendada vastutust prokuratuuri ja politsei tasandil.

Projektikonkursi tulemusel anti seitse toetust koguväärtusega 2,2 miljonit eurot selliste projektide jaoks, millega olid ette nähtud meetmed korruptsioonivastase võitluse valdkonnas.

2018. aastal osalesid komisjon ja OLAF aktiivselt mitme Euroopa ja rahvusvahelise korruptsioonivastase võitluse foorumi tegevuses, nagu ÜRO korruptsioonivastane konventsioon, Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsioon, G20 riikide korruptsioonivastane töörühm ja Euroopa partnerid korruptsioonivastases võitluses (EPAC) / ELi korruptsioonivastane kontaktpunktide võrgustik (EACN).

2.2.5.Rahvusvaheline koostöö

Et tulemuslikumalt tõkestada ELi eelarvet mõjutavaid pettusi väljaspool ELi piire, jätkas komisjon pettustevastaste sätete lisamist kolmandate riikidega sõlmitavatesse lepingutesse ning rahvusvaheliste finantsasutuste ja muude rahvusvaheliste organisatsioonidega sõlmitavatesse rahalist toetust käsitlevatesse näidislepingutesse.

OLAF korraldas kolmandate riikide toetuseks 2018. aastal kaks konkreetset üritust:

• oma iga-aastase seminari (Bosnias ja Hertsegoviinas 2018. aasta juunis), mis oli suunatud kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide partnerasutustele ning millel käsitleti pettuste eduka uurimise parimaid tavasid, ning I

• seminari (2018. aasta juulis), millel osalesid kõik asjakohased Ukraina pettustevastased ametid kooskõlas ELi ja Ukraina assotsieerimislepinguga.

Peale selle allkirjastas OLAF kaks halduskoostöö kokkulepet – Aafrika Arengupangaga ja Ameerika Ühendriikide rahvusvahelise arengu ameti (USAID) peainspektori bürooga.

2.2.6.Komisjoni pettustevastase võitluse strateegia ja uus juhtimispakett

2018. aastal koostas komisjon 24. juunil 2011 vastu võetud strateegia 10 asendamiseks uue pettustevastase võitluse strateegia, et parandada pettuste ennetamist, avastamist ja uurimist ning tagada, et asjakohased karistused, sissenõudmine ja tõkestamine on komisjoni tegevuskavas prioriteedid.

See uus strateegia, mis võeti vastu 29. aprillil 2019, põhineb üksikasjalikul riskihindamisel, mille käigus tehti peamiste parandamist vajavate valdkondadena kindlaks pettusi käsitlevate andmete kogumine ja analüüs, komisjoni talituste vaheline koostöö ning pettuseküsimuste institutsiooniline järelevalve komisjonis. Need aspektid on seega uue pettustevastase võitluse strateegia keskmes. Need on ühtlasi kooskõlas eelmise strateegia komisjonisisese hindamise tulemustega.

2018. aasta lõpuks parandati juhtimiskorda 11 ning suurendati komisjoni üldjuhatuse rolli ka pettustevastase võitluse valdkonnas.

2.2.7.Heraklese programmi rakendamine

Programmiga Herakles III (2014–2020) 12 edendatakse meetmeid eesmärgiga võidelda pettuste, korruptsiooni ja mis tahes muu sellise ebaseadusliku tegevuse vastu, mis mõjutab ELi finantshuve. 2018. aastal, mis oli programmi rakendamise viies aasta, tehti kättesaadavaks 15,35 miljoni euro suurune eelarve, 13 mis oli ette nähtud:

·liikmesriikide tolli- ja politseiasutuste operatiiv- ja tehnilise suutlikkuse parandamise meetmete ja IT-toe rahastamiseks (75 % programmi eelarvest) ning

·koolituste ja konverentside, sealhulgas liikmesriikide ja partnerriikide õiguskaitseasutuste töötajatele digitaalkriminalistika koolituse korraldamiseks (25 % eelarvest).

Programmist Herakles III toetust saanud asutused teatasid programmist rahastatud seadmete ja koolituse abil saavutatud olulistest edusammudest, 14 näiteks:

·ebaseaduslikult üle piiri toimetatud ning võltsitud sigarettide ja tubaka konfiskeerimisest;

·kuritegelike organisatsioonide uute petuskeemide ja võrgustike avastamisest ning

·ELi finantshuve mõjutavate õigusnormide rikkumiste ja korruptsioonijuhtumitega seotud tõhusamast tegevusest ja nende kiiremast uurimisest.

2.3.Euroopa Liidu Kohtu praktika

2.3.1.Sigma Orionis vs. komisjon

2018. aastal täiendati ühe Üldkohtu otsusega kohtupraktikat ELi finantshuvide kaitse kohta seoses OLAFi tehtavate kohapealsete kontrollide ja inspekteerimistega.

Kohtuasjas Sigma Orionis vs. komisjon 15 selgitas kohus kohaldatavat õigust selliste kohapealsete kontrollide ja inspekteerimiste korral.

Kohus otsustas, et kui ettevõtja ei ole kohapealse kontrolli ja inspekteerimise vastu, järgib OLAF neid tehes määrusi nr 883/2013 ja nr 2185/1996 ning oma peadirektori kirjalikku luba. Liidu õigus on riigi õiguse suhtes ülimuslik neis küsimustes, mille suhtes kohaldatakse määrust nr 883/2013 või määrust nr 2185/1996. Peale selle leidis kohus, et (määruse nr 2185/1996) sätted ettevõtja võimaliku vastuseisu kohta ei tähenda, et ettevõtjal oleks kohapealsest kontrollist või inspekteerimisest keeldumise õigus, vaid panevad lihtsalt paika keeldumise tagajärjed – kontroll võidakse teha riigi ametiasutuste abiga (liikmesriigi õigust järgides). Menetluslike tagatistega seoses tuletas kohus meelde, et OLAF peab järgima liidu õiguses ja eriti hartas sätestatud põhiõigusi.

Komisjon leiab, et need olulised kohtu antud selgitused aitavad parandada OLAFi juurdluste tõhusust.

2.3.2.Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemiga seotud kohtupraktika

Euroopa Kohus on kinnitanud 2016. aastal sisse seatud varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi põhjendatust, 16 nii varajase avastamise (Üldkohtu 24. oktoobri 2018. aasta otsus kohtuasjas T-477/16 Epsilon International SA vs. Euroopa Komisjon) kui ka kõrvalejätmise seisukohast (Üldkohtu 8. novembri 2018. aasta otsus kohtuasjas T-454/17: „Pro NGO!“ vs. komisjon) 17 .

2.4.Liikmesriikide võetud meetmed

2.4.1.Ülevaade liikmesriikide võetud meetmetest

Selles kokkuvõttes antakse ülevaade liikmesriikide rakendatavate pettustevastaste meetmete suundumustest ja prioriteetidest, ent see ei ole ammendav. Liikmesriikidel paluti anda teada kuni kolmest pettustevastasest meetmest, kuid mõnes liikmesriigis võidi võtta rohkem kui kolm meedet 18 .

Liikmesriigid teatasid 2018. aastal 71 meetmest, 19 mille eesmärk oli kaitsta ELi finantshuve ja tõkestada pettusi. Liikmesriikide meetmed hõlmasid kogu pettustevastase võitluse tsüklit ja neid võeti peamiselt jagatud eelarve täitmise ja riigihangete valdkonnas, kuid peale selle olid meetmed seotud huvide konfliktide, korruptsiooni ja korruptsioonivastaste strateegiate, finantskuritegude, tolli ja ebaseadusliku kaubandusega. Enamik meetmetest oli seotud ennetamise ja avastamisega. Umbes üks kolmandik teatatud meetmetest puudutas ka uurimist ja süüdistuse esitamist ning sissenõudmist ja karistusi.

Valdav osa meetmetest olid valdkonnapõhised (64 %), mitte valdkonnaülesed (36 %). Valdkonnapõhistest meetmetest olid 14 meedet seotud tuludega maksupettuse ja tolli valdkonnas. 31 meedet seevastu olid seotud kuludega ja hõlmasid kõiki eelarvevaldkondi. Valdkonnapõhiseid meetmeid käsitletakse eri eelarvevaldkondadele pühendatud punktides, käesolevas punktis keskendutakse aga valdkonnaülestele meetmetele.

2.4.1.1.Riikide pettustevastase võitluse strateegiad

2018. aasta lõpuks oli 11 liikmesriiki 20 võtnud vastu pettustevastase võitluse strateegia ja saatnud selle komisjonile. Komisjon kutsub teisi liikmesriike taas koostama sellised strateegiad kooskõlas Euroopa Kontrollikoja järeldustega eriaruandes nr 06/2019.

2.4.1.2.Läbipaistvuse suurendamine, korruptsioonivastane võitlus ja huvide konfliktid riigihangete valdkonnas

2018. aastal võeti kümnes liikmesriigis 21 vastu 13 meedet seoses riigihangetega. Meetmed olid suunatud korruptsiooni ja huvide konfliktide tõkestamisele ning läbipaistvuse suurendamisele. Umbes pooled neist meetmetest hõlmasid kehtivate eeskirjade selgitamist või konsolideerimist õigusaktides või riiklike süsteemide kohandamist muudatustega ELi õigusaktides. Samuti teatati korralduslikest ja operatiivmeetmetest, mis olid peamiselt seotud koolitustegevuse ja uute IT-vahendite kasutuselevõtuga.

2.4.1.3.Muud meetmed

Muud teatatud valdkonnaülesed meetmed puudutasid peamiselt finants- ja organiseeritud kuritegevust 22 ning nende puhul oli eelkõige silmas peetud Euroopa Prokuratuuri asutamist 23 . Läti jätkas oma kolmeaastast üleriigilist pettustevastase võitluse kampaaniat (#FraudOff!), mille eesmärk on suurendada üldsuse teadlikkust pettustest ja edendada nende suhtes täisleppimatust.

Kaks liikmesriiki teatas meetmetest, mis olid seotud nende sisekontrollisüsteemidega 24 . Rootsi tutvustas oma Euroopa Liidu finantshuvide kaitse nõukogu (SEFI) aastaprogrammi ja Horvaatia esitas teavet rahvusvahelise konverentsi kohta, mis on pühendatud rikkumisjuhtumite haldamisele.

Kolm liikmesriiki teatas meetmetest, mis käsitlevad tulusid ja kulusid teatavates valdkondades 25 :

·Itaalia majandus- ja finantspolitsei koostas konkreetsed tegevuskavad, et võidelda vara omastamise, ELi rahaliste vahendite põhjendamatu taotlemise ja/või saamise ning käibemaksupettuste vastu;

·Sloveenia tugevdas koostööd ELi finantshuve haldavate asutuste, õiguskaitseasutuste ja õigusasutuste vahel ning

·Ühendkuningriik teatas meetmest, mille eesmärk on võidelda maksupettuste vastu ja kaitsta abifondi, mis on mõeldud enim puudust kannatavate isikute jaoks (FEAD).

2.4.2.2017. aasta soovituste rakendamine

2017. aasta finantshuvide kaitse aruandes esitas komisjon liikmesriikidele kaht liiki soovitusi; ühed neist käsitlesid tulusid ja teised kulusid.

Komisjon andis liikmesriikidele järgmised soovitused 26 :

(1)Säilitada valvsus seoses kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise riskiga

(2)Tõhustada tollikontrolli

(3)Võtta muid meetmeid, et tugevdada tollialast riskijuhtimist

Kulude valdkonnas paluti liikmesriikidel:

Üldiselt näitas soovituste järgimise järelevalve, et enamik liikmesriike tegi edusamme. Tulemused näitasid, et eelarve tulude poolel oli võetud tõhusaid järelmeetmeid. Kulude poolel on aga ilmselgelt suurenev vajadus tihedama koostöö järele ELi finantshuvide kaitsega tegelevate asutuste vahel.

Enamik liikmesriike võttis kasutusele hulga vahendeid ja menetlusi, et saada rikkumisest teatajatelt vihjeid ning tagada nende anonüümsus. Eeskirjade ja lähenemisviiside keskne kooskõlastamine ja ühtlustamine tundub aga sageli puudulik, isegi riigi tasandil. 2019. aasta aprillis kaasseadusandjate vahel kokku lepitud direktiiv liidu õiguse rikkumisest teatavate isikute kaitse kohta 27 aitab mõned allesjäänud puudujäägid kõrvaldada.

Veel üks võimalik parandamist vajav valdkond on haldusasutuste, õiguskaitseasutuste ja kohtute koostöö. Pettusevastasel koordineerimistalitusel võib olla oluline osa sellise koostöö edendamisel ja toetamisel, ka seoses Euroopa Prokuratuuri asutamisega. Euroopa Kontrollikoda on sellele samuti tähelepanu juhtinud – oma eriaruandes nr 06/2019.

2.5.Avastatud õigusnormide rikkumisi ja pettusi käsitleva statistika kokkuvõte 28

2018. aastal teatati komisjonile kokku 11 638 pettusest ja muust õigusnormide rikkumisest, mida oli 25 % vähem kui 2017. aastal. Need hõlmasid kokku ligikaudu 2,5 miljardit eurot ehk summa jäi eelmise aastaga võrreldes stabiilseks.

Õigusnormide rikkumiste avastamine ja neist teatamine tähendab ühtlasi, et on võetud parandusmeetmeid ELi finantshuvide kaitsmiseks ja et pettuse kahtluse korral on võimaluse korral algatatud kriminaalmenetlus.

Joonis 1. Pettustena teatatud õigusnormide rikkumised 2018. aastal

2.5.1.Avastatud pettusejuhtumid

Pettustena teatatud õigusnormide rikkumiste arv (mis hõlmab nii pettusekahtlusi kui ka kinnitust leidnud pettusi) ja nendega seotud summad ei ole ELi eelarvet mõjutavate pettuste taseme otsene näitaja. Need näitavad ainult seda, kui palju võimalikke pettusejuhtumeid liikmesriigid ja ELi institutsioonid avastavad.

2018. aastal teatati pettustena 1 152 õigusnormide rikkumisest (st 10 % kõigist avastatud ja teatatud rikkumistest), 29 mis hõlmasid ligikaudu 1 197,2 miljonit eurot (48 % kõikidest summadest, mida õigusnormide rikkumine mõjutas) 30 ning puudutasid nii kulusid kui ka tulusid, nagu on näidatud joonisel 1 .

Pettustena teatatud õigusnormide rikkumiste arv jäi 2018. aastal 2017. aastaga võrreldes stabiilseks, samal ajal kui selliste rikkumistega seotud summad kasvasid märkimisväärselt ehk 183 %. Viieaastast perioodi (2014–2018) vaadates oli see arv 27 % väiksem kui 2014. aastal ja 16 % väiksem kui viie aasta keskmine. Finantsmõju kõigub suurel määral (vt joonis 4), sest seda võivad mõjutada suuri summasid hõlmavad üksikjuhtumid. 2018. aasta järsu kasvu põhjused on seotud ühtekuuluvuspoliitikaga ning seega käsitletakse neid punktis 4.3.2.1.

Joonis 2. Pettustena teatatud õigusnormide rikkumised ja nendega seotud summad aastatel 2014–2018

Kõikide 2018. aastal teatatud pettusejuhtumite jagunemine liikmesriikide ja eelarvevaldkondade kaupa on esitatud 1. lisas.

2.5.2.Avastatud ja teatatud muud õigusnormide rikkumised

2018. aastal teatati komisjonile 10 487st muust õigusnormide rikkumisest (27 % vähem kui 2017. aastal). Juhtumite arv vähenes kõikides valdkondades peale ühinemiseelse abi. Nende rikkumistega seotud summad vähenesid 37 %, ligikaudu 1,3 miljardi euroni, nagu on näidatud joonisel 3 . Kõikide 2018. aastal teatatud muude õigusnormide rikkumiste jagunemine liikmesriikide ja eelarvevaldkondade kaupa on esitatud 2. lisas.

Joonis 3. Muude õigusnormide rikkumised 2018. aastal

2.5.3.OLAFi juurdlused

2018. aastal algatas OLAF 219 juurdlust ja lõpetas 167 juurdlust, soovitades nõuda tagasi kokku 371 miljardit eurot. Aasta lõpu seisuga oli endiselt pooleli 414 juurdlust 31 .

3.Pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused – tulud

3.1.ELi institutsioonide pettustevastased meetmed – tulud

3.1.1.Vastastikune haldusabi

3.1.1.1.Pettusevastane infosüsteem

„Pettusevastane infosüsteem“ 32 on üldtermin pettusevastaste IT-rakenduste kogumi kohta, mida haldab Euroopa Komisjon (OLAF) ja mille kaudu luuakse kontakte liikmesriikide pädevate asutustega, tagades pettusi käsitleva teabe õigeaegse ja turvalise vahetamise liikmesriikide ja ELi pädevate asutuste vahel. Pettusevastase infosüsteemi portaal on üks ja ühine taristu allpool mainitud teenuste osutamiseks ligi 8 800 registreeritud lõppkasutajale, kes esindavad rohkem kui 1 900 liikmesriikide pädevat talitust, kolmandat partnerriiki, rahvusvahelist organisatsiooni, komisjoni talitust ja teisi ELi institutsioone. Pettusevastane infosüsteem hõlmab kaht peamist valdkonda: i) vastastikune abi tolliküsimustes ja ii) rikkumisjuhtumite haldamine (mitmes kuluvaldkonnas).

Pettusevastane infosüsteem toetab vastastikuse abi andmist tolliküsimustes turvalise reaalajas toimiva teabevahetusüsteemiga VOCU (Virtual Operations Coordination Unit – virtuaaloperatsioonide koordineerimise üksus), mida kasutatakse ühisteks tollioperatsioonideks, turvalise veebimeiliga (AFIS-Mail), andmebaasidega nagu TIS+ (tolliinfosüsteem) ja FIDE (tolli uurimisjuhtumite andmebaas) ning analüüsivahenditega nagu A-TIS (pettustevastane transiidiinfo süsteem).

Eiramisjuhtumite haldamise süsteem (IMS) on turvaline elektrooniline vahend, mis aitab liikmesriikidel täita oma kohustust teatada avastatud õigusnormide rikkumistest seoses põllumajandus-, struktuuri- ühtekuuluvus- ja kalandusfondidega, Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondiga, politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendiga (ISF), Euroopa abifondiga enim puudust kannatavate isikute jaoks (FEAD) ning ühinemiseelse abiga. See toetab õigusnormide rikkumiste haldamist ja analüüsi.

3.1.1.2.Ühised tollioperatsioonid

Lisaks tuluga seotud pettusejuhtumite uurimisele kooskõlastab OLAF ulatuslikke ühiseid tollioperatsioone, milles osalevad EL ja rahvusvahelised tegevuspartnerid. Ühised tollioperatsioonid on piiratud kestusega sihipärased meetmed, mille eesmärk on võidelda pettuste ja riskikaupade ebaseadusliku üle piiri toimetamise vastu konkreetsetes riskipiirkondades ja/või tuvastatud kaubateedel.

2018. aastal toetas OLAF viit ühist tollioperatsiooni. Neist puhul kasutati turvaliseks teabevahetuseks pettusevastase infosüsteemi VOCU moodulit. Peale selle, et OLAF pakub asjaomastele riikidele kooskõlastatud tegevuse elluviimisel vajalikku abi oma alalise tehnilise taristu, IT- ja teabevahetusvahendite kaudu, koostab ta strateegilisi analüüse ning pakub rahalist ja haldustoetust.

Need operatsioonid: i) aitavad parandada tolliteenuste tõhusust sihipäraste kontrollide tegemisel Euroopa tasandil; ii) aitavad tuvastada riske konkreetsetel kaubateedel; iii) kaitsevad üldsust ja seaduslikke ettevõtjaid, hoides ära ebaseaduslike toodete jõudmise ELi, ning iv) kaitsevad ELi rahandust.

Joonisel 4 on esitatud nende operatsioonide kokkuvõte.

Joonis 4. Ühised tollioperatsioonid 2018. aastal

Operatsioon	Osalenud riigid	Ulatus	Tulemused
Ühine tollioperatsioon Poseidon	Operatsiooni korraldas Itaalia toll koostöös OLAFiga	Tuludega seotud pettus	Hindamine käib
Piirikontrolli ühisoperatsioon JANUS	Operatsiooni korraldasid Euroopa Liidu piirihaldamise abimissioon Moldovas ja Ukrainas ning OLAF	Tubakatoodete ebaseaduslik üle piiri toimetamine ELi idapiiril	Konfiskeeriti enam kui 7 miljonit sigaretti
Piirkondlik ühine tollioperatsioon MARCO	Atlandi ookeani piirkonnas ellu viidud piirkondlik mereseireoperatsioon, mida koordineeris Prantsusmaa toll	Meritsi toimuva ebaseadusliku riskikaupadega kauplemise tuvastamine	Kontrolliti üle 200 mittekaubanduslikul eesmärgil kasutatava laeva
Ühismeede Hansa	Meetme rakendamist juhtis Ühendkuningriigi toll koostöös Europoliga OLAF tagas turvalise teabevahetuse jaoks pettusevastase infosüsteemi ja osales operatsioonis	Ebaseaduslike aktsiisikaupade, peamiselt sigarettide siseliikumine	Konfiskeeriti suurtes kogustes sigarette ja muid tubakatooteid
Operatsioon SILVER AXE III	Operatsiooni korraldas Europol koostöös OLAFiga. Selles osalesid 27 riigi tolli- ja politseiasutused ning taimekaitseteenistused	Võltsitud või ebaseaduslike taimekaitsevahendite import ja nendega kauplemine liidus	Konfiskeeriti 360 tonni ebaseaduslikke või võltsitud pestitsiide

3.1.2.Vastastikune abi ja pettusevastased sätted rahvusvahelistes kokkulepetes

Kolmandate riikidega tehtav koostöö tollialaste õigusaktide rikkumise ennetamiseks, tuvastamiseks ja rikkumise vastu võitlemiseks põhineb lepingutel, mis käsitlevad vastastikust haldusabi tolliküsimustes. Praegu on lepingud sõlmitud enam kui 80 riigiga, sealhulgas ELi peamiste kaubanduspartneritega, nagu Ameerika Ühendriigid, Hiina ja Jaapan. 2018. aastal jõustus Uus-Meremaaga sõlmitud vastastikuse haldusabi protokoll. Peale selle viidi lõpule läbirääkimised Mercosuriga (Argentina, Brasiilia, Paraguay ja Uruguay) ja Tšiiliga ning läbirääkimised olid pooleli Austraalia, Indoneesia, Aserbaidžaani, Kõrgõzstani, Usbekistani ja Andorraga.

Vabakaubanduslepingud sisaldavad tavaliselt pettustevastast klauslit, mis võimaldab toote tariifsed soodustused ajutiselt peatada, kui toime on pandud raske tollipettus või kui püsivalt puudub piisav koostöö pettuste vastu võitlemiseks. OLAF aitab aktiivselt kaasa läbirääkimistele selliste klauslite üle. 2018. aastal lepiti tehnilisel tasandil klauslis kokku Mercosuri ja Uus-Meremaaga. See klausel lisatakse ka ajakohastatud vabakaubanduslepingusse Mehhikoga.

Alates 2017. aastast on kehtinud WTO kaubanduse lihtsustamise leping (Bali leping), milles osaleb ka EL. Artiklis 12 tollikoostöö kohta on sätestatud lisavõimalused teabe vahetamiseks kolmandate riikidega, et kontrollida impordi- või ekspordideklaratsiooni, kui on tekkinud põhjendatud kahtlus selle õigsuse või täpsuse suhtes.

3.1.3.Võitlus ebaseadusliku tubakakaubanduse vastu

Lisaks sellele, et OLAF vastutab nõuete täitmise tagamise eest ebaseadusliku tubakakaubanduse vastase võitluse valdkonnas, aitab ta selles valdkonnas ELi poliitikat tugevdada.

Tegevuskava – 7. detsembril 2018 esitas Euroopa Komisjon uue tegevuskava, 33 et võimaldada Euroopa Liidul jätkata võitlust ebaseadusliku tubakakaubanduse vastu, mis jätab ELi ja liikmesriigid iga aasta ilma umbes 10 miljardist eurost avaliku sektori tulust. Tegevuskavas on esitatud konkreetsed meetmed, et tegeleda nii ebaseaduslike tubakatoodete pakkumise kui ka nõudlusega. Nagu ka varasemas tegevuskavas, on teises tegevuskavas esitatud nii poliitikameetmed kui ka operatiivsed õiguskaitsemeetmed, sest üksnes koos võivad need kaasa tuua ebaseadusliku tubakakaubanduse püsiva vähenemise. Uus tegevuskava tugineb 2013. aastal vastu võetud tubakatoodete ebaseadusliku kaubanduse vastase võitluse hoogustamise strateegia analüüsile. Sellega tagatakse järjepidevus, keskendudes üleilmsel tasandil endiselt tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise tõkestamise protokollile ja ELi tasandil uue tubakatoodete jälgitavussüsteemi edukale rakendamisele.

Tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise tõkestamise protokoll – protokoll aitab ebaseaduslikku kaubandust piirata üksnes siis, kui seda rakendavad ka kolmandad riigid, kes on ebaseaduslike tubakatoodete peamised allikad või transiidiriigid salakaubaveoteedel. Komisjon suurendab oma jõupingutusi, et edendada protokolli väljaspool ELi, aidates samal ajal liikmesriike nende riigisiseste ratifitseerimismenetluste kiirel lõpuleviimisel. OLAF osaleb asjaomastel aruteludel Euroopas ja rahvusvahelisel tasandil.

Tubakatoodetega ebaseadusliku kauplemise tõkestamise protokoll jõustus 25. septembril 2018. Euroopa Komisjon, keda esindas OLAF, osales tihedas koostöös nõukogu eesistujaga protokolliosaliste esimesel koosolekul, mis toimus 8.–10. oktoobril 2018. Osalised otsustasid keskenduda tubakatoodete tarneahela kindlustamisele ja rahvusvahelisele koostööle ning OLAF jätkab selle töö toetamist rahvusvahelisel tasandil.

3.1.4.Koostöö Teadusuuringute Ühiskeskusega pettustevastase võitluse valdkonnas

Pettustevastase võitluse eesmärkide saavutamiseks tolli valdkonnas teeb OLAF tihedat koostööd komisjoni Teadusuuringute Ühiskeskusega, eelkõige allpool kirjeldatud suurte projektide raames.

Automaatne jälgimisvahend (AMT) suurandmete analüüsiks. AMT abil arvutatakse ELi imporditud kaupade hinnangulised lähtehinnad toodete, kolmandate päritoluriikide ja liikmesriigist sihtriikide kõikide kombinatsioonide kohta. AMT genereerib ka automaatselt hoiatusteated, kui kaubandusandmetes sisalduvate hindade hulgas esineb võõrväärtusi.

Andmete analüüs tolli pettustevastase võitluse eesmärgil (INTELF4CUSTAF) – 2018. aastal töötas OLAF liikmesriikide taotluste alusel välja projekti INTELF4CUSTAF, mida rahastatakse programmist Herakles III. Projektis osalevad komisjoni talitused ja liikmesriikide tolliasutused, kes püüavad teha kindlaks viisid, kuidas uusi ja tekkivaid andmeallikaid ja analüüsimeetodeid kõige paremini kasutada. Kokkuvõttes parandab see projekt kogu ELis analüütilist suutlikkust tolli pettustevastase võitluse valdkonnas. 2018. aastal korraldatud kahest seminarist võtsid osa mitmesugused eksperdid ja riigid, kes arutasid eri vajadusi ja olemasolevaid lähenemisviise. Aasta lõpuks osales projektis umbes 100 eksperti. Töö jätkub 2019. aastal.

Konteinerite olekusõnumid ja impordideklaratsioonide analüüs – Teadusuuringute Ühiskeskuse teaduslik ja tehnoloogiline tugi oli äärmiselt oluline, et kontrollida kinnipidamist määrusest 2015/1525, millega muudetakse määrust 515/97, milles käsitletakse konteinerite olekusõnumite esitamist. Välja töötati mitu statistilist näitajat, et jälgida järjepidevalt meretööstuse esitatud konteinerite olekusõnumite kvaliteeti ja terviklikkust. Peale selle leiti projekti „Contraffic-SAD“ teenuste raames ajavahemikul 2017. aasta jaanuarist 2018. aasta oktoobrini 191 märki pettustest, mis viitavad võimalikule tollimaksudest kõrvalehoidumisele kogusummas 1,9 miljonit eurot. Need märgid ilmnesid automaatse analüüsi käigus, mida Teadusuuringute Ühiskeskus kohaldas enam kui 4 miljoni impordideklaratsiooni suhtes.

Tubakaanalüüs ja andmehaldus (TOBLAB) – 2015. aastal sõlmis OLAF Teadusuuringute Ühiskeskuse Geeli asutusega halduskokkuleppe „Labori käitamine ja sellega seotud andmehaldus tubakatoodete analüüsi eesmärgil“ (TOBLAB), mida rahastatakse programmist Herakles III. TOBLAB pakub teaduslikku ja tehnilist tuge katsetulemusi puudutavate andmete haldamisel. 2018. aastal tehti Teadusuuringute Ühiskeskuses 103 tubaka- ja tubakatoodete analüüsi.

3.1.5.Võitlus käibemaksupettuste vastu 34

Nõukogu määruse 904/2010 (halduskoostöö ning maksupettuste vastase võitluse kohta käibemaksu valdkonnas) muutmine

Õigusraamistikus, mille eesmärk on halduskoostöö ja maksupettuste vastane võitlus käibemaksu valdkonnas (nõukogu määrus 904/2010) tehti 2018. aasta oktoobris hulk muudatusi, 35 et suurendada liikmesriikide suutlikkust võidelda kõige kahjulikumate käibemaksupettuste skeemide vastu ning vähendada käibemaksulõhet, mis oli 2016. aastal 147,1 miljardit eurot. Peamised meetmed on esitatud allpool.

·Ühised haldusuurimised

Haldusuurimiste tegemine on käibemaksupettuste vastu võitlemise lahutamatu osa. See uus koostöövahend võeti kasutusele, et suurendada maksuhaldurite suutlikkust kontrollida piiriüleseid tarneid. See võimaldab kahel või enamal maksuhalduril moodustada ühtse rühma, et uurida ühe või mitme maksukohustuslase piiriüleseid tehinguid.

Kui vähemalt kaks liikmesriiki leiab, et haldusuurimine on vajalik summade puhul, mille on deklareerinud maksukohustuslane, kelle asukoht ei ole nende territooriumil, kuid kes on seal maksustatav, siis peaks maksukohustuslase asukohaliikmesriik korraldama uurimise ning taotluse esitanud liikmesriigid peaksid asukohaliikmesriiki aitama ja uurimises aktiivselt osalema. See meede on eriti oluline pettustevastaseks võitluseks e-kaubanduse valdkonnas.

·Eurofisc

Võrgustik Eurofisc loodi suunatud teabe kiireks vahetamiseks liikmesriikide vahel, et võidelda ulatuslike või uute käibemaksupettuste viiside vastu. Andmete ühise töötlemise ja analüüsi kiirendamiseks rakendab komisjon praegu uut tarkvara Transaction Network Analysis (TNA).

Et maksimeerida TNA potentsiaali petuvõrkude tuvastamisel kogu ELis, on muudetud määruses (EL) nr 904/2010 selgitatud andmete ühist töötlemist ja analüüsimist Eurofiscis. Sellises töötlemises ja analüüsimises osalemine on vabatahtlik, aga liikmesriigid peavad andma Eurofisci ametnikele võimaluse tutvuda TNA kaudu nende käibemaksuteabe vahetamise süsteemi (VIES) andmetega ELi-siseste tehingute kohta, et saaks teha kindlaks võimalikud petuvõrgustikud, sealhulgas need, mis hõlmavad mitteosalevates liikmesriikides asutatud kauplejaid.

2018. aasta muudatuste alusel koordineerib Eurofisc haldusuurimisi, mis on algatatud tema riskianalüüside põhjal. Eurofisci ametnikud on sageli esimesed, keda uute petuvõrgustike eest hoiatatakse, ja neil on suured kogemused raskete käibemaksupettustega tegelemisel. Seetõttu on neil parim võimalus vastavaid haldusuurimisi koordineerida.

Määrusega 2018/1541 said Eurofisci ametnikud ühtlasi võimaluse edastada teavet käibemaksupettuste suundumuste, riskide ja raskete juhtumite kohta Europolile ja OLAFile, et viimased seda teavet oma andmete põhjal kontrolliksid. Seda võiks teha eelkõige kõige kahjulikumate käibemaksupettuste puhul (näiteks varifirmadega seotud ühendusesisesed skeemid ja tolliprotseduuri 42 36 rikkumine), mille toimepanijad on sageli kuritegelikud organisatsioonid, kes kasutavad ära oma rahvusvahelisi võrgustikke, et luua keerulised varifirmadega seotud ühendusesisesed skeemid eesmärgiga saada raha riiklikest eelarvetest.

Koostöö ELi õiguskaitseasutustega võimaldab kontrollida Eurofisci teavet karistusregistrite, andmebaaside ning muu OLAFi ja Europoli valduses oleva teabe põhjal ning aitab teha kindlaks tegelikud pettuste toimepanijad ja nende võrgustikud. OLAF kogub asjakohast teavet eelkõige selliste tollipettuste uurimise käigus, mis on olemuslikult seotud käibemaksupettusega, näiteks tolliprotseduuri 42 rikkumisega.

·Vähemalt kaht liikmesriiki hõlmavate raskete käibemaksupettuste juhtumite avalikustamine OLAFile ja Euroopa Prokuratuurile

Euroopa Prokuratuuris osalevad liikmesriigid peaksid teavitama prokuratuuri kõige raskematest käibemaksualastest süütegudest, nagu on osutatud finantshuvide kaitse direktiivi artikli 2 lõikes 2. Need juhtumid hõlmavad tegevust kahes või enamas liikmesriigis ning vähemalt 10 miljoni euro suurust kogukahju.

OLAF vastutab endiselt selliste haldusuurimiste eest, mis käsitlevad ELi finantshuve mõjutavaid pettusi ja muid õigusnormide rikkumisi. Tema volitused ja pädevus käibemaksupettuse valdkonnas lähevad seega kaugemale artikli 2 lõikes 2 kõige raskematena määratletud juhtumitest. Kuna kõik liikmesriigid ei osale Euroopa Prokuratuuris, jätkab OLAF oma haldusuurimisi seoses mitteosalevate liikmesriikidega samamoodi nagu varem 37 .

OLAF võib ühtlasi hõlbustada ja kooskõlastada käibemaksupettuste uurimisi, rakendades oma valdkonnaülest lähenemist ning esitades analüüse ja luureteavet. Selleks peaksid liikmesriigid esitama OLAFile teavet käibemaksualaste süütegude kohta, kui nad peavad seda tema volituste täitmise jaoks asjakohaseks.

·Tolliprotseduuride 42/63 andmete jagamine maksuhalduritega

Alates 2020. aastast jagab impordiliikmesriik kliendi liikmesriigi maksuhalduritega asjakohast teavet, mis on koos tollideklaratsiooniga elektrooniliselt esitatud tolliprotseduuride 42 ja 63 kohta 38 (nt käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrid, imporditud kauba väärtus, kauba liik jne). Mõlema riigi maksuhalduritel on seega võimalik kontrollida seda teavet teabe põhjal, mille importija on esitanud oma koondaruandes ja käibedeklaratsioonis ning mille kaubasaaja on esitanud oma käibedeklaratsioonis. See võimaldab importijat viivitamata kontrollida, kui importija kasutas õigustamatult kliendi kehtivat käibemaksukohustuslasena registreerimise numbrit, ning maksuhalduritel on seeläbi võimalik avastada kaupade väärtuse tegelikust väiksemana näitamise juhtumid importimise ajal.

·Sõidukite registreerimisandmete jagamine maksuhalduritega

2018. aasta muudatused hõlmasid ka autode registreerimisandmete vahetamist. Eurofisci ametnikud kasutavad neid andmeid, et võidelda kasutatud autode müüki hõlmavate piiriüleste pettuste vastu ning et teha kiiresti kindlaks, kes on pettustega seotud tehingud ellu viinud ja kus.

ELi ja Norra leping

ELi ja Norra leping halduskoostöö ja sissenõudmisabi kohta käibemaksu valdkonnas jõustus 1. septembril 2018.

Lepingu eesmärk on tihedam koostöö, pettuste vastu võitlemine ja abi andmine nõuete sissenõudmisel käibemaksu valdkonnas. See võimaldab Norral kasutada olemasolevaid liikmesriikidevahelisi koostöövahendeid, näiteks osaleda teabevahetuses ja haldusuurimistes, saada abi seoses haldusteatistega, viibida haldusasutuste ametiruumides ja osaleda haldusuurimistes, osaleda mõnes Eurofisci töövaldkonnas, saada kasu üheaegsetest kontrollidest ning saada abi nõuete sissenõudmisel.

3.2.Liikmesriikide pettustevastased meetmed – tulud

11 liikmesriiki teatas meetmetest, millega võideldakse tolli- ja maksupettuse vastu. Need meetmed hõlmasid:

·riskinäitajate täiustamist, et lahendada impordideklaratsioonides tegelikust väiksema väärtuse näitamise probleem 39 ;

·e-kaubandusele keskendumist 40 ;

·korralduslikke meetmeid, mille eesmärk on luua või suurendada osakondade/üksuste luurevõimet 41 ;

·uute IT-vahendite kasutuselevõttu 42 ning

·jagatud maksmise mehhanismi kasutuselevõttu, et vähendada käibemaksupettusi 43 .

3.3.Avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika – tulud

Joonisel 5 on esitatud peamised statistilised andmed ja järeldused traditsiooniliste omavahenditega seoses avastatud ja teatatud õigusnormide rikkumiste kohta. Nii pettuste kui ka muude õigusnormide rikkumiste puhul vähenes teatatud juhtumite arv võrreldes viie aasta keskmisega, samas kui juhtumitega seotud summad suurenesid.

Joonis 5. Traditsioonilised omavahendid – peamised faktid ja suundumused

3.3.1.Avastatud pettusejuhtumid 44

Pettustena teatatud õigusnormide rikkumiste arv oli 2018. aastal 20 % väiksem kui viie aasta keskmine (594 õigusnormide rikkumist ajavahemikul 2014–2018). Traditsiooniliste omavahendite hinnanguline ja kindlaksmääratud mõjutatud summa oli 37 % suurem (120 miljonit eurot).

Eelmises aruandes anti teavet Ühendkuningriigis avastatud tegelikust väärtusest väiksema väärtuse esitamise juhtumite kohta, mis mõjutasid traditsiooniliste omavahendite tulu. 1. märtsil 2018 avaldatud OLAFi uurimisaruandes heideti valgust tegelikust väiksema väärtuse näitamist hõlmavatele pettustele, mis on toime pandud tekstiili ja jalatsite importimisel Hiinast Ühendkuningriigi kaudu.

Selle uurimise ning ka nende uurimiste tagajärjel, mille komisjon oli korraldanud omavahendite haldamise raames, otsustas komisjon 8. märtsil 2018 algatada ametliku rikkumismenetluse, saates Ühendkuningriigile ELi toimimise lepingu artikli 258 kohase märgukirja. Lõpuks pöörduti juhtumiga 7. märtsil 2019 Euroopa Liidu Kohtusse. Seetõttu säilitas eelarve peadirektoraadi peadirektor 2018. aasta tegevusaruandes reservatsiooni Ühendkuningriigi poolt ELi eelarvesse üle kantud traditsiooniliste omavahendite summade ebatäpsuse kohta.

3.3.2.Avastatud muud õigusnormide rikkumised

Muude õigusnormide rikkumiste arv oli 2018. aastal 10% väiksem kui viie aasta keskmine (4 545 ajavahemikul 2014–2018), kuid asjaomane summa oli 17 % suurem (384 miljonit eurot).

Muud õigusnormide rikkumised avastati eelkõige vabastusjärgsete kontrollide käigus. Enne kauba vabastamist või selle ajal tehtavad tollikontrollid on aga endiselt asendamatud, et võidelda väärtuse tegelikust väiksemana näitamise vastu ning tuvastada pettuste või õigusnormide rikkumiste uusi liike ja suundumusi. Vabatahtlikul omaksvõtul on õigusnormide rikkumiste avastamisel järjest suurem tähtsus.

4.Valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused – kulud

4.1.Liikmesriikide valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted ja meetmed, mis hõlmavad mitut kuluvaldkonda

Liikmesriigid teatasid mitmest meetmest, mis hõlmavad samal ajal eri fonde, peamiselt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde 45 . Mõned meetmed laienevad ka muudele fondidele, mille eelarvet täidetakse jagatult, nagu Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond (AMIF), Euroopa abifond enim puudust kannatavate isikute jaoks (FEAD) ja Globaliseerumisega Kohanemise Euroopa Fond (EGF). Meetmed on laadi ja eesmärgi poolest erinevad ning ulatuvad alates Euroopa fondidest rahastatavate riigihangete eelkontrolli tugevdamisest 46 kuni sissenõudmise ja finantskorrektsioonide süsteemi läbivaatamiseni 47 ning alates riskihinnangutest, ohumärkidest ja IT-vahenditest (nagu ARACHNE) 48 kuni konkreetseid valdkonnaüleseid probleeme käsitlevate koolitusteni 49 50 .

4.2.Põllumajandus – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.2.1.Põllumajandus – liikmesriikide pettustevastased meetmed

Viis liikmesriiki teatas põllumajandusega seotud pettustevastaste meetmete võtmisest. Need käsitlevad järgmist:

·tegevuskava, et tõhustada riigihangete haldamist ja kontrolli maaelu arengu valdkonnas 51 ;

·akrediteeritud makseasutuse pettustevastase struktuuri tugevdamine 52 ;

·hoiatussüsteemi loomine, et tuvastada asjaolusid, mis viitavad pettustele või pettusekatsetele 53 ;

·ennetamise tõhustamine, tagades põllumajandusmaa identifitseerimise ja kontrolli otsese haldamise ja järelevalve ning määrates kindlaks valdkonnad, mis vastavad Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi (EAFRD) rahalise toetuse nõuetele, 54 ning

·pettuseriski analüüsi arendamine, et koostada eri protsesside pettuseriskide loetelu, kasutades komisjoni pettuseriski vormi 55 .

Kaks liikmesriiki teatas nii põllumajandus- kui ka kalandusmeetmetest. Need meetmed puudutavad järgmist:

·avastatud rikkumiste põhjalik uurimine ja karistuste määramise metoodika väljatöötamine 56 ning

·koolitustegevused ning pettuste ennetamist ja kunstlikult loodud tingimusi käsitlevate pettusenäitajate ajakohastamine põllumajandusturgude ja maaelu arengu ameti töötajate jaoks 57 .

4.2.2.Põllumajandus – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

Ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP) koosneb kahest põhikomponendist (vt joonis 7 ):

·otsene toetamine põllumajandustootjatele võimaldatavate otsetoetuste ja turutoetusmeetmete kaudu, mida rahastatakse EAGFist, ning

·maaelu areng, mida rahastatakse peamiselt EAFRDst.

EAGF järgib aastast rakendustsüklit, EAFRD rahastab aga mitmeaastaseid programme.

See erinevus mõjutab liikmesriikide poolt viimase viie aasta jooksul avastatud ja komisjonile teatatud õigusnormide rikkumiste suundumust: otsese toetamise puhul on suundumus stabiilne ja ühtlane, samas kui maaelu arengu toetuse puhul järgib suundumus kõverat, mille haripunkt oli 2015. aastal, ja mis seejärel langes. Liikmesriikide avastatud õigusnormide rikkumiste analüüs kinnitab turutoetusmeetmetega ja maaelu arengusse investeerimisega seotud suuremat riski; 58 see on kooskõlas Euroopa Kontrollikoja ja komisjoni auditite põhijäreldustega. Otsest toetamist mõjutavate õigusnormide rikkumiste mõju maksetele on piisavalt väike, kuid maaelu arengu toetamisega on seotud suurem risk. Otsese toetamise alla kuuluvate turutoetusmeetmete puhul on aga avastamise määrad kogu ühise põllumajanduspoliitika raames kõrgeimad.

Joonis 6. Avastamismäärad ÜPP komponentide kaupa

4.2.2.1.Avastatud pettusejuhtumid

Aruandeaastatel 2014–2018 püsisid pettustega seotud suundumused üsna stabiilsed.

Absoluutarvudes mõjutas enamik avastatud võimalikke pettusi ja asjaomaseid rahasummasid maaelu arengut. See ülekaal on veel ilmsem, kui võtta arvesse, et üksnes umbes 20 % ÜPP vahenditest eraldatakse maaelu arengu jaoks. Kuigi väga suuri summasid hõlmas vaid mõni üksik juhtum, on võimalike pettustega seotud keskmine rahasumma ja pettustega seotud näitajad kõige suuremad turutoetusmeetmete puhul (vt joonis 6 ).

Joonis 7. Põllumajanduspoliitika – peamised faktid ja arvud

Selle aasta erianalüüs avastamise/teatamise 59 jaotuse kohta liikmesriikides näitas seoses saadud maksetega, et mõnes riigis teatatakse märkimisväärsest hulgast pettustest, ning see ei ole proportsionaalne maksete jaotusega liikmesriikide vahel. Kui otsetoetuste puhul paistab see olevat seotud selliste riikide konkreetsete probleemidega, kus avastamise määr on kõrgeim, siis turutoetusmeetmete ja maaelu arengu puhul võib seda selgitada ebajärjepidev lähenemine kriminaalõiguse kasutamisele ELi finantshuvide kaitseks.

Viimast järeldust paistab kinnitavat analüüs tagasilükatud juhtumite arvu kohta, 60 mis erineb liikmesriigiti väga palju ning on põllumajanduses suurem kui ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas. Õigusasutustel näib olevat väiksem huvi selles sektoris toime pandud väidetavate kuritegude eest vastutusele võtta.

4.2.2.2.Avastatud muud õigusnormide rikkumised

Üldiselt kehtivad punktis 4.2.2 kirjeldatud suundumused ka muude õigusnormide rikkumiste puhul. Õigusnormide rikkumised, mis on seotud maaelu arengu toetustega, on ülekaalus nii arvuliselt kui ka rahaliste kogusummade poolest. Samas on otsese toetamisega seotud juhtumite keskmine summa suurem. See suurem keskmine summa tuleneb taas väikesest arvust juhtumitest, mis olid seotud turumeetmetega ja hõlmasid väga suuri summasid. Kuid isegi neid erandlikke juhtumeid arvestamata on muude õigusnormide rikkumiste keskmine rahaline summa turumeetmete valdkonnas aastatel 2014–2018 suurem kui maaelu arengu toetustega seotud juhtumite puhul. Muude õigusnormide rikkumistega seotud keskmine rahasumma on väikseim otsetoetuste puhul.

Kõige sagedamini avastatavate ja teatatavate muude õigusnormide rikkumiste seas esineb kõige enam selliseid rikkumisi, mis on seotud toetatavate meetmete rakendamisega, maksetaotluste ja dokumentaalsete tõenditega.

Õigusnormide rikkumiste avastamise määr on kõige kõrgem turutoetusmeetmete puhul; järgmisel kohal on toetused maaelu arengule. Selle põhjuseks on jällegi vähesed juhtumid, mis hõlmavad suuri summasid.

Joonis 8. Õigusnormide rikkumistest (pettustest ja muudest rikkumistest) enim mõjutatud turumeetmed

4.3.Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.3.1.Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – liikmesriikide pettustevastased meetmed

Neliteist liikmesriiki teatas ühtekuuluvuspoliitika meetmete võtmisest. Selles valdkonnas võeti vastu kõige suurem arv algatusi, mis olid peamiselt tegevusalgatused.

Joonis 9. Liikmesriikide võetud meetmed ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas

Taani teatas ühest konkreetsest kalandusvaldkonna meetmest.

Joonis 10. Ühtekuuluvus- ja kalanduspoliitika – peamised faktid ja arvud

4.3.2.Ühtekuuluvuspoliitika ja kalandus – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

Ühtekuuluvuspoliitika analüüsimine on teiste eelarvevaldkondadega võrreldes keerukam, sest saadud teave (teatatud õigusnormide rikkumised) on seotud programmitöö eri perioodidega ja osaliselt eri õigusnormidega.

Peale selle on programmitöö perioodid mitmeaastased ning see mõjutab märkimisväärselt alussuundumusi. Haldamise sarnasuse tõttu analüüsitakse kalandus- ja ühtekuuluvuspoliitikat koos.

Teatatud õigusnormide rikkumiste arv oli suurim 2015. aastal ning hilisemad muutused, ka asjaomastes rahasummades, on üldjoontes kooskõlas rakendustsükliga. Rahasummade muutumist mõjutavad aga märkimisväärselt üksikud juhtumid, mis hõlmavad erakordselt suuri rahasummasid.

2018. aastal teatatud õigusnormide rikkumised on seotud nelja eri programmitöö perioodiga, kusjuures rikkumised on programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 vahel peaaegu võrdselt jaotunud. Teatatud rahasummad on palju suuremad kui eelneval aastal. See suurenemine on suures osa tingitud kahest Slovakkia avastatud pettusest, mis hõlmasid väga suuri summasid 61 .

Praegune programmitöö periood algas 2014. aastal, kuid õigusnormide rikkumistest teatamist alustati 2016. aastal ning see suurenes 2017. ja 2018. aastal. Selle suundumuse vaatlemiseks konkreetses kontekstis võib seda võrrelda programmitöö perioodi 2007–2013 esimesel viiel aastal teatatud õigusnormide rikkumistega 62 .

4.3.2.1.Avastatud pettusejuhtumid

Üldjuhul olid pettustega seotud keskmised rahasummad kõigi fondide ja ajavahemike puhul märkimisväärselt suuremad kui muude õigusnormide rikkumistega seotud keskmised rahasummad – see näitab pettuste ohtu ja õigusasutuste vahelise koostöö olulisust.

Kui võrrelda seda programmitöö perioodi 2007–2013 esimesel viiel aastal registreeritud õigusnormide rikkumistega, olid pettuste arv ja asjaomased rahasummad programmitöö perioodil 2014–2020 suuremad kui programmitöö perioodil 2007–2013.

Selliste juhtumite arv, mis olid seotud ebakorrektsete/puuduvate või võltsitud dokumentidega, riigihanke-eeskirjade rikkumisega ning eetika ja usaldusväärsusega, suurenes märkimisväärselt. Kõige rohkem vähenesid rikkumised, mis on seotud kulude või meetmete rahastamiskõlblikkuse/õiguspärasusega ja lepingu sätete/eeskirjade rikkumisega.

Enim mõjutatud prioriteetsed valdkonnad olid teadusuuringud ja tehnoloogiaarendus, töötajate, äriühingute ja ettevõtjate kohanemisvõime parandamine ning tööturule juurdepääsu parandamine ja kestlikkus. Pettuste avastamise määra poolest silma paistnud prioriteetsed valdkonnad olid turism ning linna- ja maapiirkondade taaselustamine.

Ühtekuuluvuspoliitika meetmete puhul oli tuvastatud pettuste määr kõrgem ja tagasilükatud juhtumite määr madalam kui põllumajanduse puhul.

4.3.2.2.Avastatud muud õigusnormide rikkumised

Praeguse programmitöö perioodi rakendamise esimesel viiel aastal on teatatud muude õigusnormide rikkumiste arv umbes 60 % väiksem kui aastatel 2014–2020.

4.4.Eelarve kaudne täitmine (ühinemiseelne abi) – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

Eelarve kaudse täitmisega seotud õigusnormide rikkumiste analüüs keskendub ühinemiseelse abi rahastamisvahenditele 63 .

Teatatud õigusnormide rikkumised on seotud kolme ajavahemikuga (2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020) ning enamik teatatud õigusnormide rikkumisi toimus aastatel 2007–2013 (IPA I).

Nagu ka eelnevatel aastatel, mõjutasid pettused enim maaelu arengu toetamist.

4.5.Eelarve otsene täitmine – valdkondlikud pettustevastased poliitikapõhimõtted, meetmed ja tulemused

4.5.1.Eelarve otsene täitmine – avastatud õigusnormide rikkumiste ja pettuste statistika

Eelarve otsest täitmist käsitlev statistika põhineb komisjoni talituste välja antud sissenõudekorraldustel, mis on kantud komisjoni tekkepõhise arvestuse süsteemi.

4.5.1.1.Avastatud pettusejuhtumid

2018. aastal liigitati pettuseks tekkepõhise arvestuse süsteemis registreeritud 44 sissenõudmise juhtumit 64 ja nende summa ulatus 6,17 miljoni euroni. Kui võrrelda seda tegelikult välja makstud vahendite kogusummaga, oli pettuste avastamise määr 0,03 %, mis on lähedal viie aasta keskmisele.

4.5.1.2.Avastatud muud õigusnormide rikkumised

Muude õigusnormide rikkumisena registreeriti 2018. aastal 1 585 sissenõudmise juhtumit kogusummas 67,6 miljonit eurot. Viie aasta jooksul on õigusnormide rikkumiste avastamise määr pisut alanenud – umbes 0,46 % võrra.

5.Sissenõudmine ning muud ennetus- ja parandusmeetmed

Üksikasjalik teave sissenõudmiste, finantskorrektsioonide ning muude ennetus- ja parandusmeetmete (maksete katkestamine ja peatamine) kohta avaldatakse iga-aastases haldus- ja tulemusaruandes 65 .

Finantshuvide kaitse aruandes mainitud avastatud ja teatatud õigusnormide rikkumiste suhtes kohaldatakse parandusmeetmeid tagamaks, et ELi vahendeid ei kasutata pettuste või õigusnormide rikkumistega seotud projektide rahastamiseks. Kui see on vajalik, kehtestatakse sissenõudmismenetlused, mille riikide ametiasutused kooskõlas riiklike õigusraamistikega ellu viivad.

6.Koostöö liikmesriikidega

Pettuste tõkestamise kooskõlastamise nõuandekomitee (COCOLAF) ühendab komisjoni (OLAF) ja liikmesriikide eksperte. Komitee annab võimaluse arutada pettustevastase võitluse peamisi arengusuundi ja koostada käesolev aruanne, nagu nõutakse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 325 lõikes 5. Komitee tegutseb nelja töörühmana ja täiskoguna (vt joonis 11 ).

COCOLAFi aruandluse ja analüüsi allrühm on olnud täiuslik foorum nende analüüside arutamiseks ja täiustamiseks, mis on esitatud komisjoni talituste töödokumendis õigusnormide rikkumiste statistilise hindamise kohta.

Pettuste ennetamise allrühmas alustati tööd metoodika väljatöötamiseks, et koostada riikide profiilid, milles kirjeldatakse liikmesriikide pettustevastaseid süsteeme. Järgmistel aastatel jätkatakse selle vahendi arendamist.

Joonis 11. Pettuste tõkestamise kooskõlastamise nõuandekomitee struktuur ja allrühmad

Pettusevastased koordineerimistalitused kohtuvad igal aastal OLAFi juhtimisel. 2018. aastal toimus kohtumine 16. oktoobril. Arutati OLAFi ja pettusevastaste koordineerimistalituste uurimiskoostööd – eelkõige kohapealsete kontrollide käigus – ja teabevahetust. Muud päevakorras olnud teemad hõlmasid OLAFi lõpparuannete konfidentsiaalsust, ulatuslikku koostööd riiklike pettusevastaste koordineerimistalituste vahel ning Heraklese programmi 2019. aasta tööprogrammi.

OLAFi pettustevastase võitluse kontaktisikute võrgustik (OAFCN) ühendab liikmesriikides tegutsevate OLAFi tegevuspartnerite kommunikatsioonispetsialiste ja pressiesindajaid. 2018. aastal pidas OLAF Rootsi tolliga ühise pressikonverentsi tööstuskaupade võltsimise vastase võitluse kohta ning korraldas koos Läti pettusevastase koordineerimistalitusega Twitteris külalispostituste kirjutamise, et tutvustada oma eduka kampaania teist osa, mille abil innustatakse inimesi pettustele ei ütlema.

Liikmesriigid ja komisjon vahetasid seisukohti pettustevastase võitluse küsimustes nõukogu pettuste tõkestamise töörühma koosolekutel, mis toimusid Bulgaaria ja Austria eesistumise ajal.

7.Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem (EDES)

Komisjon haldab varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi. Alates selle kasutuselevõtust 2016. aastal on süsteem saavutanud küpsuse ning osutunud suurepäraseks vahendiks, mis võimaldab tõhustada ELi finantshuvide kaitset ebausaldusväärsete ettevõtjate ja petturite eest (karistused hõlmavad kõrvalejätmist ELi vahendite kasutamisest). Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi kasutatakse mitmesuguste karistatavate tegevuste puhul. See põhineb ELi eelarve suhtes kohaldataval finantsmäärusel, 66 mida muudeti 2018. aastal (artiklid 135–145).

Eelkõige tagab varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem:

·selliste ettevõtjate varajase avastamise, kes kujutavad endast ohtu ELi finantshuvidele;

·mitteusaldusväärsete ettevõtjate kõrvalejätmise ELi vahendite kasutamisest ja/või rahaliste karistuste kohaldamise ning

·kõige raskemate juhtumite korral kõrvalejätmist ja/või finantskaristusi käsitleva teabe avaldamise komisjoni veebisaidil 67 .

Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem tagab oluliselt parema halduskaristusi käsitlevate normide kohaldamise seoses asjaomaste ettevõtjate põhiõiguste kaitse, sõltumatuse ja läbipaistvusega. Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem on ühtlasi üks hästi toimivaid kõrvalejätmise süsteeme mitmesuguste rahvusvaheliste organisatsioonide ja mitmepoolsete arengupankade süsteemide kõrval.

Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi eripära ja tugevus seisneb Euroopa Komisjonile või muudele ELi institutsioonidele ja asutustele antud volituses 68 riigisisese „lõpliku kohtuotsuse või asjakohaselt juhul lõpliku haldusotsuse puudumisel“ 69 tegutseda. Karistuste määramine võib põhineda pädeva eelarvevahendite käsutaja 70 vastutusalasse kuuluvate auditite ja kontrollide käigus tuvastatud „asjaoludel ja järeldustel“, OLAFi korraldatud uurimistel või riikide ametiasutuste või rahvusvaheliste organisatsioonide mittelõplikel haldusotsustel.

Otsuse määrata ebausaldusväärsetele ettevõtjatele karistus võib teha üksnes pärast soovituse 71 saamist keskselt institutsioonidevaheliselt toimkonnalt, kes esitab lõpliku kohtuotsuse või lõpliku haldusotsuse puudumise korral esialgse õigusliku hinnangu 72 . Toimkonnal puuduvad uurimisvolitused. Selle koosseisu kuuluvad alaline kõrgetasemeline sõltumatu esimees, 73 kaks alalist liiget, kes esindavad komisjoni (kui süsteemi omanikku), ja üks ajutine liige, kes esindab soovitust taotleva talituse eelarvevahendite käsutajat. Toimkond vastutab kaitseõiguse eest, rakendades asjaomase ettevõtja suhtes ärakuulamismenetlust, ja tema soovitused on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega 74 .

2018. aastal edastasid eri eelarvevahendite käsutajad toimkonnale selle alalise sekretariaadi kaudu kuus vastuvõetavat juhtumit, kõik Euroopa Komisjonilt. Lisaks neile kuuele 2018. aastal toimkonna sekretariaadile saadetud juhtumile lisatakse käesolevasse aruandesse neli 2017. aastal saadetud juhtumit, sest need esitati toimkonnale 2018. aastal 75 . 2019. aasta esimesel poolaastal on edastatud kaheksa juhtumit.

Komisjon peab andma aru ka eelarvevahendite käsutajate tehtud otsustest, 76 käsitledes:

·ettevõtjate mitteväljajätmist, kui see on vältimatult vajalik, et tagada teenuste osutamise jätkumine piiratud aja jooksul ning kuni asjaomased ettevõtjad võtavad vastu parandusmeetmed;

·halduskaristusi käsitleva teabe mitteavaldamist komisjoni veebisaidil kas tingituna vajadusest tagada juurdluste konfidentsiaalsus või vajadusest järgida proportsionaalsuse põhimõtet, kui asjaga on seotud füüsiline isik, ning

·eelarvevahendite käsutaja mistahes otsuseid, mis kalduvad kõrvale toimkonna soovitustest.

Alates sellest, kui toimkond 2016. aastal oma tööd alustas, pole tema soovitustest kõrvale kaldutud ning pädevad eelarvevahendite käsutajad on neid täielikult järginud.

2018. aastal auditeeris komisjoni siseauditi talitus varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi ning selle tulemusel anti olemasolevale süsteemile positiivne hinnang. Pärast seda on komisjon suurendanud oma jõupingutusi, et suurendada sisemiste 77 ja väliste sidusrühmade 78 hulgas teadlikkust varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemist. Eelkõige tegi komisjon järgmist:

-käivitas teavituskava ja sidusrühmade uuringu;

-jälgis koostöös OLAFiga tähelepanelikult soovitustel põhinevaid süstemaatilisi järelmeetmeid ning

-lisas varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi kasutamise komisjoni peadirektoraatide pettusevastase võitluse strateegiatesse.

8.Järelmeetmed seoses Euroopa Parlamendi resolutsiooniga 2017. aasta aruande kohta

31. jaanuaril 2019 võttis Euroopa Parlament vastu resolutsiooni komisjoni 2017. aasta aruande kohta, mis käsitleb ELi finantshuvide kaitset ja pettustevastast võitlust 79 . Komisjon väljendas Euroopa Parlamendi resolutsiooni üle heameelt ja võttis teadmiseks, et parlament tunnustab komisjoni tegevust pettustevastase võitluse valdkonnas ning toetab komisjoni selle valdkonna algatusi, eelkõige Euroopa Prokuratuuri asutamist ja komisjoni ettepanekut muuta määrust nr 883/2013 OLAFi juurdluste kohta. Komisjon on kahtlemata võimeline võtma järelmeetmeid paljude parlamendi tõstatatud teemade puhul, eelkõige seoses tiheda koostööga OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri vahel. Samuti jätkab komisjon nende liikmesriikide innustamist ühinema, kes veel Euroopa Prokuratuuris ei osale, ning tagab, et Euroopa Prokuratuuril on oma ülesannete täitmiseks piisavad vahendid. Komisjon kommenteerib parlamendi resolutsiooni üksikasjalikult oma ametlikus vastuses, mis esitatakse käesoleva aasta lõpu poole 80 .

9.Järeldused ja soovitused

9.1.Tulud

2018. aastal olid pettusest ja õigusnormide rikkumisest rahalises mõttes enim mõjutatud kaup päikesepaneelid, nagu ka 2017. ja 2016. aastal. Seonduvate riskide tõttu (ulatuslik dumpinguvastastest tollimaksudest kõrvalehoidumine) ning mitmesuguste vastastikuse abistamise teadete tõttu, mille OLAF on viimastel aastatel välja andnud, inspekteeris komisjon 2018. aastal mitmes liikmesriigis kohapeal päikesepaneelide suhtes kohaldatavat kontrollistrateegiat. Suurendati liikmesriikide teadlikkust päikesepaneelide impordi vastuvõtlikkusest pettustele ja õigusnormide rikkumisele ning selle tulemusel tegid liikmesriigid 2018. aastal lisakontrolle. See näitab, kui olulised on OLAFi korraldatud uurimised ja tema kooskõlastav rolli selles konkreetses valdkonnas.

Lähiaastatel tuleb jätkuvalt tegeleda tuluga seotud pettuste ohuga, mis tuleneb ELi imporditud kauba väärtuse tegelikust väiksemana näitamisest. OLAFi uurimiste käigus, mis käsitlesid Hiinast imporditud tekstiilide ja jalatsite väärtuse tegelikust väiksemana näitamist, ilmnes, et petturid kasutavad ära mistahes õiguslüngad ja et ulatuslik pettus võib end nende jaoks ära tasuda.

Maailmamajanduse digiüleminek ja uued majandusmudelid, nagu e-kaubandus, on põhjustanud piiriüleses kaubanduses kiire ülemineku mõnelt suurelt saadetiselt / koondsaadetistelt suurele hulgale väikese väärtusega ja väikestele saadetistele.

Piiriülese e-kaubandusega kaasnevad ohud ELi finantshuvidele ja liikmesriikidele. Üks konkreetne risk on väikese väärtusega tarnete käibemaksust vabastamise kuritarvitamine järgmistel viisidel: i) näidates kauba väärtust e-kaubanduses tegelikust väiksemana; ii) jaotades saadetised osadeks, et nende väärtus oleks väiksem maksuvabastuse piirmäärast (150 eurot); iii) deklareerides imporditavad kaubasaadetised kingitustena või iv) importides kaupa, mille suhtes maksuvabastust ei kohaldata.

Kasvava e-kaubanduse tõttu peavad liikmesriigid kohandama oma tollikontrolli strateegiaid, et leida õige tasakaal kaubanduse hõlbustamise/lihtsustamise ja ELi finantshuvide kaitse vahel.

Eri kontrolliliikide paindlik kombinatsioon on seega väga tähtis, et kõrvaldada mis tahes õiguslüngad, mida petturid ära kasutavad, võimaldada tollil edukalt arvesse võtta eri majandusmudeleid, mida tehnoloogia toel rakendatakse (näiteks e-kaubandus), ning kaitsta tõhusalt ELi finantshuve, võimaldades samas kaubandust hõlbustada ja lihtsustada.

1. soovitus

Liikmesriikidel palutakse tõhustada ja rakendada piiriülese e-kaubanduse valdkonnas oma tollikontrolli strateegiaid, eelkõige selleks, et hoida ära väikese väärtusega saadetiste maksuvabastuste võimalik kuritarvitamine ning tagada nõuetekohane traditsiooniliste omavahendite kogumine.

Seega palutakse liikmesriikidel tagada, et:

·elektroonilistes tollideklaratsioonisüsteemides ei kohaldata taotletavat maksuvabastust automaatselt kauba suhtes, mille deklareeritud tegelik väärtus ületab 150 eurot, kingitustena deklareeritud kaubasaadetiste suhtes ega kauba suhtes, mis ei vasta maksuvabastuse tingimustele;

·elektroonilised tollideklaratsioonisüsteemid tuvastavad riskiprofiilide alusel või pisteliselt võimalikud tegelikust väiksema väärtusega või valesti deklareeritud kaubad, mille suhtes kohaldatakse väikese väärtusega saadetiste maksuvabastust;

·kehtestatud on konkreetsed kontrollimeetmed hoidmaks ära saadetiste kunstliku osadeks jaotamise, mille eesmärk on saada tollimaksuvabastus, ning

·järelkontrollide käigus kontrollitakse, kas kauplejad täidavad väikese väärtusega saadetiste tollimaksuvabastuse tingimusi ning ega volitatud ettevõtjaid pole sellistest vastavuskontrollidest vabastatud.

9.2.Kulud

Käesolevas aruandes esitatud põhilised analüüsitulemused kinnitavad kõige märkimisväärsemaid suundumusi ja järeldusi, mis on esitatud eelmistes aruannetes.

Põllumajanduskulude valdkonnas on peamised mõjutatud meetmed turumeetmed ja investeeringud maaelu arengusse. Otsetoetustega seoses võivad kohalikul tasandil tekkida konkreetsed probleemid ning riikide pädevad ametiasutused peavad nendega nõuetekohaselt ja kiiresti tegelema.

Ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas on täheldatud edusamme, eelkõige praegusel programmitöö perioodil. Uued pettustevastased sätted määruses 1303/2013 annavad paljulubavaid tulemusi, sest pettuste avastamine paistab paranevat ning muude õigusnormide rikkumiste arv vähenevat. Komisjon jätkab nende tulemuste jälgimist, et hinnata, kas need on tõesti tingitud tõhusamatest süsteemidest, mitte puudulikust tuvastamisest ja teatamisest (eelkõige muude õigusnormide rikkumiste puhul).

2. soovitus

Komisjon rõhutab, et liikmesriikidel, kes pole seda veel teinud, oleks asjakohane võtta vastu riiklikud pettustevastase võitluse strateegiad.

Need strateegiad tuleks välja töötada koostöös kõigi organite ja asutustega, kellel on ELi finantshuvide kaitsmisel konkreetne roll ja asjatundlikkus, sealhulgas õiguskaitseasutuste ja riigiprokuratuuridega.

Kooskõlas eelnevatel aastatel soovitatuga tuleks neis strateegiates võtta arvesse järgmist:

·käesolevas aruandes ja varasemates aruannetes esitatud riskianalüüsi tulemused;

·vajadus kooskõlastada haldus- ja kriminaalkontrolle ja -uurimisi;

·kuidas võtta kontrollisüsteemis arvesse meedia ja rikkumisest teatajate vihjeid ning

·võimalus tõhustada õigusnormide rikkumiste ja pettuste avastamiseks riskianalüüsil põhinevat lähenemisviisi, sealhulgas IT-vahendite (nagu ARACHNE) kasutamist.

9.3.Pilk tulevikku

Komisjon, kaasseadusandjad ja liikmesriigid täiustavad pidevalt õigusraamistikku, millega Euroopa eelarvet kaitstakse. Käesolevas aruandes on püütud kajastada seda kestvat protsessi ja suuri edusamme, mis on tehtud kolm aastakümmet kestnud koostöö ning ühiste jõupingutuste tulemusel. Junckeri komisjoni ametiajal on see protsess veelgi kiirenenud. Lõpule on viidud olulisi algatusi ja saavutatud operatiivseid tulemusi, mis näitab, et tekkivate probleemide ja riskide kõrvaldamiseks tehakse järjepidevalt jõupingutusi.

See protsess jätkub 2019. aastal, mil kaasseadusandjad viivad lõpule muude oluliste seadusandlike algatuste vastuvõtmise, millega tugevdatakse veelgi enam pettustevastase võitluse raamistikku; täpsemalt võetakse vastu direktiivid rikkumisest teatajate kaitse kohta ja rahapesu ennetamise kohta.

Seoses ELi finantshuvide kaitsmisega kohapeal on Euroopa Kontrollikoja aastaaruanded näidanud viimastel aastatel märkimisväärseid edusamme mõnes poliitikavaldkonnas, kus veamäärad jäävad olulisuse piirist allapoole. Kahel järjestikusel aastal (2016 ja 2017) on kontrollikoda esitanud ELi eelarve kohta märkustega arvamuse.

See protsess peab jätkuma ning võimalik ja vajalik on teha veel edusamme. Kahes 2019. aastal vastu võetud eriaruandes 81 on kontrollikoda tunnistanud edasiminekut, kuid teinud ühtlasi kindlaks parandamist vajavad valdkonnad. Enamik tema soovitusi põhineb finantshuvide kaitse aruannetes esitatud järeldustel, kuid mõni käsitleb ka vajadust võtta uusi meetmeid. Uues pettustevastase võitluse strateegias, mille komisjon võttis vastu 29. aprillil 2019, käsitletakse enamikku kontrollikoja muresid ning selle eesmärk on suurendada komisjoni analüüsivõimet ja sisemise kooskõlastamise raamistikku, et tulle toime uute katsumustega pidevalt muutuvas keskkonnas.

(1)    i) Artikli 325 rakendamine liikmesriikides 2018. aastal;
ii) omavahendite, loodusressursside, ühtekuuluvuspoliitika vahendite ja ühinemiseelse abi ning otsekulude kohta teatatud rikkumisjuhtumite statistiline hinnang;
iii) järelmeetmed seoses soovitustega, mille aluseks on komisjoni aruanne ELi finantshuvide kaitse ja pettustevastase võitluse kohta (2017);
iv) varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem – finantsmääruse artiklis 108 osutatud toimkond ning
v) programmi Herakles III aastaülevaade koos teabega 2018. aasta tulemuste kohta.

(2) Vt punkt 6.

(3) KOM(2000) 358 (lõplik).

(4) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiiv (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (ELT L 198, 28.7.2017, lk 29–41).

(5) Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel (ELT L 283, 31.10.2017, lk 1).

(6) C(2017) 2373 final.

(7) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määrus (EL, Euratom) nr 883/2013, mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999 (ELT L 248, 18.9.2013, lk 1).

(8) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0383_ET.html .

(9) https://ec.europa.eu/info/publications/2018-european-semester-country-reports_en .

(10) KOM(2011) 376 (lõplik).

(11) Vt teatis komisjonile „Juhtimiskorra ühtlustamine ja tugevdamine Euroopa Komisjonis“ („Streamlining and strengthening corporate governance within the European Commission“), C(2018) 7704 final, 21.11.2018.

(12) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta määrus (EL) nr 250/2014, millega luuakse Euroopa Liidu finantshuvide kaitse valdkonna meetmete edendamise programm (programm Herakles III) ning tunnistatakse kehtetuks otsus nr 804/2004/EÜ (ELT L 84, 20.3.2014, lk 6).

(13) Komisjoni 28. märtsi 2018. aasta otsus C(2018) 1763 final.

(14) Üksikasjalikum teave on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis v osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(15) Kohtuotsus, Üldkohus, 3. mai 2018, Sigma Orionis SA vs. Euroopa Komisjon, T-48/16.

(16) Vt punkt 7.

(17) Euroopa Kohtu praktika üksikasjalikum analüüs on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis v osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(18) Teatatud meetmeid on üksikasjalikult analüüsitud joonealuse märkuse nr 1 punktis i osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(19) Mõned neist olid osa meetmepaketist, mis sisaldas näiteks seadusandlikke, halduslikke, operatiivseid või korralduslikke meetmeid, mida võeti ühiselt riigi institutsioonilise struktuuri eri tasanditel. Seeläbi kasvas teatatud meetmete arv 111ni.

(20) Bulgaaria, Horvaatia, Tšehhi, Prantsusmaa, Kreeka, Ungari, Itaalia, Läti, Malta, Slovakkia ja Rumeenia on varem teatanud oma pettustevastase võitluse strateegiast, kuid see on nüüdseks aegunud.

(21) Bulgaaria, Küpros, Tšehhi, Eesti, Soome, Ungari, Läti, Leedu, Malta ja Rumeenia.

(22) Ungari ja Rootsi.

(23) Tšehhi, Rumeenia ja Kreeka.

(24) Belgia ja Rootsi.

(25) Kuigi liikmesriigid ei määratle neid sõnaselgelt valdkonnaüleste meetmetena, sobivad need kõige paremini käesolevasse punkti.

(26) Saadud vastuste üksikasjalik analüüs on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis iii osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(27) Esialgne kokkulepitud tekst on kättesaadav aadressil http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0366_ET.html .

(28) Teatatud õigusnormide rikkumiste üksikasjalik analüüs on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(29) Seda näitajat nimetatakse pettuste sageduse määraks. Vt komisjoni talituste töödokumendi „2015. aastal teatatud rikkumisjuhtumite statistilise hindamise metoodika“ (SWD(2016) 237 final) punkt 2.3.2.

(30) Seda näitajat nimetatakse pettuste summa määraks. Vt joonealuses märkuses 29 osutatud dokumendi punkt 2.3.3.

(31)

https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/reports/olaf-report_en .

(32)

Selle õiguslik alus on määrus 515/97, mida on muudetud määrusega 1525/2015.

(33)

https://ec.europa.eu/anti-fraud/media-corner/news/07-12-2018/new-action-plan-reaffirms-commission-leading-role-fight-against_en .

(34) 25. mail 2018 võttis Euroopa Komisjon vastu ettepaneku COM(2018) 329 seoses üksikasjalike tehniliste meetmete kehtestamisega liikmesriikidevahelise kaubanduse maksustamisel kohaldatava lõpliku käibemaksusüsteemi toimimiseks, mis vähendaks ettepaneku seletuskirja kohaselt piiriüleseid käibemaksupettusi 41 miljardi euro võrra aastas. See ettepanek on endiselt nõukogus arutamisel.

(35) Nõukogu 2. oktoobri 2018. aasta määrus (EL) 2018/1541, millega muudetakse määruseid (EL) nr 904/2010 ja (EL) 2017/2454 seoses meetmetega, millega tõhustatakse halduskoostööd käibemaksu valdkonnas (ELT L 291, 16.10.2018, lk 1).

(36) Tolliprotseduur 42 on kord, mis võimaldab importijatel teatavatel tingimustel saada impordi käibemaksuvabastuse, kui imporditud kaubad viiakse impordiliikmesriigist mõnda teise ELi liikmesriiki.

(37) Vt ka punkt 2.2.1 OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostöö kohta.

(38) Edasitarnitavate nullmääraga maksustatud kaupade reimport ning üheaegne vabasse ringlusse lubamine ja kodumaiseks kasutamiseks lubamine.

(39) Eesti, Madalmaad, Portugal, Slovakkia ja Sloveenia.

(40) Eesti ja Madalmaad.

(41) Austria, Tšehhi, Läti ja Malta.

(42) Soome.

(43) Poola.

(44) Teave pettustest ja õigusnormide rikkumistest mõjutatud traditsiooniliste omavahendite summade sissenõudmise kohta on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(45) Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid hõlmavad laias laastus maaelu arengut, kalandust ja ühtekuuluvuspoliitikat.

(46) Hispaania ja Slovakkia.

(47) Kreeka.

(48) Rumeenia ja Hispaania.

(49) Ühendkuningriik.

(50) Täielik ülevaade on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis i osutatud komisjoni talituste töödokumendi punktis 6.1.

(51) Austria.

(52) Itaalia.

(53) Luksemburg.

(54) Slovakkia.

(55) Belgia.

(56) Leedu.

(57) Sloveenia.

(58) Kõik käesolevas punktis esitatud hinnangud põhinevad järeldustel, mida käsitletakse joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendi 3. peatükis.

(59) Ibidem, punkt 3.4.3.

(60) Ibidem, punkt 3.4.4.

(61) Komisjon rõhutab veel kord, kui palju mõni erandjuhtum võib rahasummadega seotud suundumusi mõjutada. Joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendis esitatud keskmiste rahasummade analüüsi eesmärk on seda moonutavat mõju piirata.

(62) Kõik selles punktis esitatud hinnangud põhinevad järeldustel, mida käsitletakse joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendi 4. peatükis.

(63) Vt joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendi 5. peatükk.

(64) Süsteemis viidatakse neile kui juhtumitele, millest on OLAFit teavitatud.

(65) Iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne on osa ELi eelarve lõimitud finantsaruandluse paketist (COM(2019) 299 final/2) Teave sissenõudmiste kohta (seoses tuludega) on esitatud ka joonealuse märkuse nr 1 punktis ii osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(66) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18. juuli 2018. aasta määrus (EL, Euratom) 2018/1046, mis käsitleb liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantsreegleid ja millega muudetakse määrusi (EL) nr 1296/2013, (EL) nr 1301/2013, (EL) nr 1303/2013, (EL) nr 1304/2013, (EL) nr 1309/2013, (EL) nr 1316/2013, (EL) nr 223/2014 ja (EL) nr 283/2014 ja otsust nr 541/2014/EL ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EL, Euratom) nr 966/2012 (ELT L 193, 30.7.2018, lk 1).

(67) http://ec.europa.eu/budget/edes/index_en.cfm

(68) Oma eelarve täitmiseks.

(69) Finantsmääruse artiklis 136 kasutatud sõnastus.

(70) Eelarvevahendeid käsutavad talitused võivad olla ELi institutsioonide, asutuste, ametite ja organite talitused.

(71) Finantsmääruse artikli 136 lõike 1 punktides c–h osutatud olukordades (st raske ametialane rikkumine, pettus, lepinguliste kohustuste oluline rikkumine, õigusnormide rikkumine, varifirmade loomine).

(72) Finantsmääruse artiklis 143 osutatud toimkond.

(73) Esimehel on alaline kõrgetasemeline sõltumatu asetäitja.

(74) Rohkem teavet toimkonna kohta on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis v osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(75) Praeguseks on toimkond talle edastatud 52 juhtumi kohta esitanud 29 soovitust. Üksikasjalikum teave on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis v osutatud komisjoni talituste töödokumendis ja selle lisades.

(76) Andmed on esitatud joonealuse märkuse nr 1 punktis v osutatud komisjoni talituste töödokumendis.

(77) Komisjon talitused, ELi institutsioonid ja asutused.

(78) Üksused, kes osalevad kaudses või jagatud eelarve täitmises.

(79) 2018/2152(INI).

(80) SP(2019)392.

(81) SR 01/2019 „Võitlemine pettustega ELi rahaliste vahendite kasutamisel: tarvis on võtta meetmeid“ ning SR 06/2019 „ELi ühtekuuluvuspoliitika kulutustega seotud pettuste vastu võitlemine: korraldusasutused peavad tõhustama avastamist, reageerimist ja koordineerimist“.