EUROOPA KOMISJON
Brüssel,27.6.2019
COM(2019) 293 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
ELi ja Kagu-Euroopa piirkonna vahelise ebaseadusliku tulirelvakaubanduse vastu võitlemise tegevuskava (2015–2019) hindamine
{SWD(2019) 282 final}
ELi ja Kagu-Euroopa piirkonna vahelise ebaseadusliku tulirelvakaubanduse vastu võitlemise tegevuskava (2015–2019) hindamine
Sisukord
1.Sissejuhatus
1.1.Taust
1.2.Tegevuskava sisu
1.3.Hindamise eesmärgid ja metoodika
2.Tegevuskava rakendamine
3.Hindamise järeldused
3.1.Asjakohasus
3.2.Euroopa lisaväärtus ja jätkusuutlikkus
3.3.Tulemuslikkus
3.4.Tõhusus
3.5.Kooskõla
4.Kokkuvõte
1.Sissejuhatus
1.1.Taust
EL on astunud julgeolekuliidus otsustavaid samme, et võtta terroristidelt ja kurjategijatelt tegutsemisvahendid. EL on teinud neile raskemaks i) ligipääsu tulirelvadele ja lõhkeainete lähteainetele, ii) oma tegevuse rahastamise ning iii) reisimisel märkamatuks jäämise 1 . Selle töö oluline osa on meetmed, mille abil i) kontrollitakse relvade omandamist ja valdamist 2 ning ii) piiratakse ebaseaduslike relvade tarnimist kurjategijatele ja terroristidele 3 . Kaubitsemine tulirelvade ning väike- ja kergrelvadega 4 on üks organiseeritud kuritegelike ühenduste põhitegevusi, mis on tihedalt seotud terrorismiga ning millele tuleb asjakohaselt ja jõuliselt reageerida. Lääne-Balkani piirkond on ebaseaduslikult ELi toimetatud tulirelvade ja muude relvade põhiallikas 5 ning seetõttu on EL teinud oma selles piirkonnas asuvate partneritega julgeolekuküsimustes üha rohkem koostööd. See koostöö hõlmab valdkonnapoliitika dialoogi ning operatiiv- ja tehnilist abi 6 .
2014. aasta detsembris kiitsid EL ja ELi Lääne-Balkani partnerid heaks ELi ja Kagu-Euroopa piirkonna vahelise ebaseadusliku tulirelvakaubanduse vastu võitlemise tegevuskava aastateks 2015–2019 7 . Tegevuskava eesmärk on luua ELi ja kõnealuse piirkonna vahelise koostöö jaoks sidus raamistik, määrates kindlaks eesmärgid ja meetmed, et suurendada kõnealuste partnerite konkreetsetest vajadustest lähtuvat koostööd ning aidata neil paremini võidelda tulirelvadega kaubitsemise vastu.
Seoses vajadusega teha kõnealuses valdkonnas süvendatumat koostööd võtsid Kagu-Euroopa partnerid 2018. aastal vastu Prantsusmaa ja Saksamaa algatusel välja töötatud ja nõukogu heaks kiidetud piirkondliku tegevuskava, et leida Lääne-Balkani riikides 2024. aastaks kestlik lahendus väike- ja kergrelvade ning nende laskemoona ebaseadusliku omamise, väärkasutamise ja salakaubaveo probleemile 8 .
Kagu- ja Ida-Euroopa väike- ja kergrelvade kontrolli keskus (SEESAC), mis loodi 2002. aastal Belgradis kui tehnilise abi üksus ja mida rahastab Euroopa Liit, 9 on alati olnud üks peamisi osalejaid selle tagamisel, et eri algatuste elluviijad teeksid omavahel koostööd ja et piirkonnas kasutataks ELi rahalisi vahendeid. Eelkõige koordineerib SEESAC politsei ja tolli esindajaid, prokuröre ja ballistikaeksperte koondava Kagu-Euroopa tulirelvaekspertide piirkondliku võrgustiku (SEEFEN) kohtumisi. Selles võrgustikus on ka üks allrühm – Kagu-Euroopa tulirelvaekspertide rühm (SEEFEG) –, mis loodi pärast tegevuskava vastuvõtmist.
1.2.Tegevuskava sisu
Tegevuskava eesmärk on i) parandada kriminaal- ja luureteabe vahetamist, ii) parandada õiguskaitsealast operatiivkoostööd, iii) parandada statistika kogumist ja vahetamist, iv) edendada võrgustike loomist kõikidel tasanditel ning v) viia tulirelvi käsitlevad Lääne-Balkani partnerite siseriiklikud õigusaktid vastavusse ELi ja rahvusvaheliste standarditega. Selles kirjeldatakse mitut operatiivmeedet, mida rakendatakse aastatel 2015–2019 kolme strateegilise eesmärgi saavutamiseks.
1. eesmärk on ajakohastada Lääne-Balkani riikide õiguskaitseasutusi. Selle eesmärgi saavutamiseks on kavandatud kolm erinevat meedet.
1. meetme raames tuleb igal Kagu-Euroopa piirkonna partneril luua 2019. aasta lõpuks tulirelvade teabekeskus. See teabekeskus peab kasutama tulirelvade päritolu kindlakstegemisel kõiki olemasolevaid vahendeid, mille hulka kuuluvad iTRACE, 10 iARMS 11 ja Europoli analüüsisüsteem.
2. meede on andmekogumise katseprojekti loomine.
3. meetme raames tuleb teha teabevahetussüsteeme käsitlev uuring, et parandada teabe strateegilist ja operatiivanalüüsi.
2. eesmärk on suurendada vastastikust usaldust.
1. meetme raames kutsutakse üles korraldama tulirelvaekspertide ühiskoosolekuid. ELi ja Lääne-Balkani partnerite tulirelvaekspertide ühiskomitee läks veelgi kaugemale, kutsudes Kagu-Euroopa tulirelvaeksperdid Euroopa tulirelvaekspertide töörühma koosolekule.
2. meetme raames korraldatakse igal aastal ühistegevuse päevi 12 ja kaasatakse Lääne-Balkani partnerid ELi poliitikatsükli raames kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi (EMPACT, edaspidi „tulirelvade platvorm“) tegevusse.
3. eesmärk on suurendada suutlikkust, korraldades koolitusi ebaseadusliku tulirelvakaubandusega võitlemise kohta. Ühiskomitee on nõudnud ka teostatavusuuringut registreerimata relvade vabatahtliku loovutamise jätkamise kohta.
1.3.Hindamise eesmärgid ja metoodika
Käesolevas aruandes tutvustatakse saavutusi, milleni on jõutud tegevuskava raames alates 2015. aastast võitluses ELi ja Kagu-Euroopa piirkonna vahelise ebaseadusliku tulirelva- ning väike- ja kergrelvakaubandusega. Hindamisel tugineti eelkõige konsultatsioonidele, mis peeti liikmesriikide õiguskaitseasutustega, Lääne-Balkani partneritega, ELi asutustega, nagu Euroopa Liidu Õiguskaitsekoostöö Amet (Europol), Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet ning Euroopa Liidu Õiguskaitsekoolituse Amet (CEPOL), ning kohapeal tegutsevate rahvusvaheliste organisatsioonidega, nagu SEESAC ning ÜRO uimastite ja kuritegevuse vastu võitlemise büroo (UNODC). Konsultatsioonide raames saatis Euroopa Komisjon 2018. aasta juunis nimetatud rühmadele küsimustiku.
Komisjon korraldas ka neli spetsiaalset koosolekut 13 ja kasutas nende tulemusi tegevuskava hindamisel.
Aruandes on arvesse võetud ka tulemusi, milleni jõuti Lääne-Balkani ekspertide kohtumistel, operatiivse õiguskaitse alastel kohtumistel ning Lääne-Balkani väike- ja kergrelvade komisjonide koosolekutel.
Komisjon võttis arvesse ka mitut sõltumatute organisatsioonide korraldatud välisuuringut.
Kuna tegevuskava ei sisalda tulemusnäitajaid, oli selle rakendamist keeruline hinnata. Lisaks raskendas analüüsi aruandluse ebaühtlane üksikasjalikkus ja teabe piiratud võrreldavus ELi tasandil. Komisjon tugines peamiselt kvalitatiivsele aruandlusele, mis põhines pigem kirjeldustel kui näitajatel. Samas, kui näitajad olid olemas, kinnitasid need sidusrühmade arvamusi. See kokkulangevus tagab järelduste usaldusväärsuse ja aitab vastata hindamisküsimustele.
2.Tegevuskava rakendamine
1. meetme raames tegid ELi liikmesriigid ja kõnealuse piirkonna riigid tööd selle nimel, et luua riiklikud tulirelvade teabekeskused. Abi saadi SEESACilt, kes pakkus sihipäraseid seadmeid, koolitust ja nõu. Samal ajal võttis EL tulirelvade kontaktpunktide loomiseks vastu parimate tavade suunised 14 . 2018. aasta 31. detsembri seisuga oli Lääne-Balkani riikides neli kontaktpunkti (Kosovo* teabekeskus töötas täies mahus; Albaania, Põhja-Makedoonia ja Serbia teabekeskus olid loodud, kuid ei töötanud veel täisvõimsusel).
2. meetme raames töötas SEESAC välja metoodika piirkondlike väikerelvade uuringute jaoks. Selle eesmärk oli i) suurendada õiguskaitseasutuste suutlikkust ja ii) soodustada koordineeritud hindamise huvides andmevooge. Kõik kuus partnerit andsid oma panuse ja kasutavad nüüd seda metoodikat. Euroopa Komisjon eraldas meetme elluviimiseks Sisejulgeolekufondi 2016. aasta vahenditest UNODC-le 1,5 miljonit eurot, et koos Lääne-Balkani partneritega koguda andmeid ja määrata kindlaks asjakohased väärtused näitajate mõõtmiseks 15 .
3. meetme raames tegi SEESAC teostatavusuuringu, 16 milles vaadeldi väike- ja kergrelvade registreerimise süsteemide sidumist Kagu-Euroopas. Uuringu eesmärk oli parandada seaduslikke tulirelvi käsitleva teabe strateegilist ja operatiivanalüüsi ning ära hoida nende relvade kõrvalesuunamine.
Vastastikuse usalduse suurendamisele keskenduva 2. eesmärgi raames korraldas komisjon aastatel 2016–2018 neli kooskõlastuskoosolekut, et hinnata võetud operatiivmeetmeid ja juhtida eri meetmete elluviimist, tagamaks piirkonnas paremini kooskõlastatud sekkumine.
Põhiosa operatiivkoostööst toimus ELi poliitikatsükli tulirelvade platvormi raames 17 . Igal aastal korraldati Europoli toel piiridel ja sisemaal kooskõlastatud kontrolle, võttes tähelepanu alla kaugliinibussid ja tulirelvadega kaubitsejad. Tuge pakkus ka Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet, et tugevdada piirkonnas ja selle ümber piirikontrolli, kuna tulirelvadega kaubitsemine on hõlmatud mõistega „piiriülene kuritegevus“ ja kuulub seega ameti vastutusalasse. Amet on määratlenud Lääne-Balkani piirkonna olulise tegevuspiirkonnana ning toetab enda loodud Lääne-Balkani riskianalüüsi võrgustikus kokku lepitud näitajate kaudu tulirelvadega kaubitsemist käsitlevate andmete koordineeritud kogumist.
Europol on sõlminud koostöökokkuleppe Albaania, Bosnia ja Hertsegoviina, Montenegro, Põhja-Makedoonia ja Serbiaga 18 . Need kokkulepped annavad võimaluse vahetada teavet ja luureandmeid ning teha operatiivkoostööd. Viis Lääne-Balkani partnerit 19 on osalenud 16s tulirelvade platvormi raames ellu viidud 19st operatiivmeetmest.
3. eesmärgi raames on CEPOL välja töötanud koolitust ja suutlikkuse suurendamist käsitleva töökorralduse kõigi Lääne-Balkani partneritega (v.a Põhja-Makedooniaga, kellega töökorralduse alaseid läbirääkimisi alles peetakse). CEPOL korraldas aastas kaks kuni neli koolitust ja veebiseminari ning pakkus veebimooduleid ja vahetusprogramme. Peale selle töötas SEESAC välja spetsiaalsed tulirelvade teabekeskusi käsitlevad koolitusmoodulid operatiivanalüüsi tegijatele, kriminaaluurijatele, kriminaalteabe analüüsijatele ja kohtuekspertidele. Samuti aitas SEESAC valitsusasutustel kooskõlastada väike- ja kergrelvade kontrolliga seotud tegevust ning viia oma siseriiklikud õigusaktid vastavusse ELi standardite ja riiklike tegevuskavadega.
3.Hindamise järeldused
3.1.Asjakohasus
Tulirelvad, mida toimetakse Lääne-Balkani piirkonda, millega kaubitsetakse Lääne-Balkani piirkonnas ja mis on pärit Lääne-Balkani piirkonnast, ohustavad jätkuvalt kogu Euroopat. Hinnangute kohaselt on Lääne-Balkani riikides tsiviilisikute käes olevatest relvadest 2,3 miljonit registreeritud ja 3,8 miljonit registreerimata 20 .
Ebaseaduslikult tulirelvaks ümberehitatud paukpadrunrelvade või gaasi- ja hoiatusrelvade kõrvalesuunamine on arenev suundumus ning kõnealune piirkond on seda liiki relvade transiidi sõlmpunkt.
Joonis 1.Tegevuskava asjakohasus praeguste vajaduste vaatepunktist 21
Üldiselt pidasid Lääne-Balkani partnerid tegevuskava ja koostööd ELiga asjakohasemaks ja olulisemaks kui ELi liikmesriigid.
Konsulteeritud sidusrühmad andsid tegevuskavale heakskiitva hinnangu seoses selle keskendumisega struktuuridele, õiguskaitsealasele koostööle ning tehnilisele abile ja koolitusele. Samas märkisid nad, et arendada tuleks koostööd teiste riikidega, nagu Moldova ja Ukraina, kus tulirelvade kontroll ei ole nii range. Tulirelvade platvorm on nõustunud laiendama praeguseid operatiivmeetmeid ka neile riikidele. Konsulteeritud sidusrühmad ütlesid, et tegevuskavas ei pöörata piisavalt tähelepanu kriminaalpoliitikale, kriminaalkaristuste tõhustamisele ja kriminaalmenetlustele. Neis valdkondades tundus esinevat suuri probleeme, sest Lääne-Balkani riikide kriminaalkaristuste süsteemid ei käsitle tulirelvadega kaubitsemist sageli eraldi kuriteona, mistõttu esitatakse selle eest harva süüdistus. Samuti rõhutasid sidusrühmad, et piisavalt ei pöörata tähelepanu teadlikkuse suurendamisele seoses relvavarude haldamise, üleliigsete varude vähendamise või soolise mõõtmega (naiste alaesindatus, teadlikkus soolisest vägivallast).
Kokkuvõttes olid sidusrühmad seda meelt, et ehkki tegevuskaval on olnud ebaseadusliku tulirelvakaubanduse vastu võitlemise alase koostöö parandamisel tähtis roll, tuleb seda veel täiustada ja ajakohastada.
Peamised järeldused
·Tegevuskavas keskendutakse tulirelvadega kaubitsemise vastu võitlemisel esinevatele põhiprobleemidele, pöörates tähelepanu ühistele haldusstruktuuridele, kokkulepitud töömeetoditele ja ühistele koolitusvajadustele.
·Tegevuskavaga edendatakse andmete koordineeritud kogumist ohtude hindamiseks ja selles on kindlaks määratud ühised ohud.
·Tegevuskavaga edendatakse ELi asutuste toel tehtavaid kooskõlastatud sihipäraseid ühiskontrolle.
·Tegevuskavas ei pöörata piisavalt tähelepanu kriminaalpoliitikale, kriminaalkaristuste tõhustamisele ja kriminaalmenetlustele.
·Selles ei käsitleta piisavalt võimalikke tulevasi ohte, mis on seotud tulirelvade toimetamisega Ukrainasse ja Moldovasse või tulirelvade hankimisega nendest riikidest.
·Lääne-Balkani partnerid on üldiselt rohkem pühendunud kui ELi liikmesriigid.
·Tegevuskavas ei ole piisavalt arvesse võetud kriminaalkaristuste ja kriminaalpoliitika küsimust ning relvavarude vähendamist.
3.2.Euroopa lisaväärtus ja jätkusuutlikkus
Ei ole võimalik leida ühtki otsest põhjuslikku seost tegevuskavas nimetatud meetmete ja tulirelvadega kaubitsemise praeguste suundumuste vahel, mida mõjutab hulk muid tegureid ja individuaalseid või kahepoolseid algatusi. Tegevuskava Euroopa lisaväärtuse mõõtmise keerukust on mõjutanud ka see, et tegevuskava ei sisalda tulemusnäitajaid ja aruandluse üksikasjalikkus on olnud ebaühtlane.
Enamik kaasatud sidusrühmi siiski tunnistas tegevuskava lisaväärtust. Tähtsaks peeti Euroopa Komisjoni koordineerijarolli, kuna komisjon tagab õiguskaitseasutustele foorumi, et tulla kokku, luua sidemeid ja parandada koostööd Lääne-Balkani partneritega. Sidusrühmad märkisid, et seda saab iseenesest pidada suureks saavutuseks piirkonnas, kus on märkimisväärsed poliitilised pinged.
Joonis 2.Tegevuskava peamine lisaväärtus 22
Operatiivkoostöö valdkonnas on kõige rohkem kiidetud kooskõlastatud sihipäraste ühiskontrollide korraldamist, sest see hõlbustab luureandmete kogumist ja teabe jagamist ning võimaldab kindlaks teha kitsaskohad.
Enamik Lääne-Balkani partnereid tunnistavad tuge, mida Europol pakub operatiivkoostöö tegemisel, kaasates oma operatiivkeskuse ning kogudes ööpäev läbi luureteavet. Samal ajal avaldasid mõned Lääne-Balkani partnerid arvamust, et Europol ei andnud õigeaegset tagasisidet ega esitanud kasulikke luureteabe analüüse. Europol on tegelenud vaid väikese arvu Lääne-Balkani riike puudutavate luurejuhtumitega (2017. aastal 5,4 % ja 2018. aastal 7,6 % kõikidest juhtumitest) 23 . Lääne-Balkani partnerid leidsid, et muud asutused, nagu Eurojust ning Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet, olid andnud vaid tühise panuse. Eurojust ei toetanud Lääne-Balkani piirkonnas ühtki tulirelvadega kaubitsemist käsitlevat ühist uurimisrühma ning Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti kaasamine ja EUROSURi 24 ühendteenused ei toonud piisavalt kasulikku teavet, et võimaldada ulatuslikke tulirelvade konfiskeerimisi 25 .
Kõik ELi ja Lääne-Balkani sidusrühmad hindasid positiivselt Lääne-Balkani ekspertide kohtumisi, mis hõlbustasid tulirelvade teabekeskuste loomist Lääne-Balkani riikides. Lisaks hõlbustasid need kohtumised Lääne-Balkani õiguskaitseasutuste kaasamist tulirelvade platvormi 2019. aasta operatiivsesse tegevuskavva.
Tegevuskava raames saavutatud tulemuste jätkusuutlikkus sõltub suuresti sellest, kas tegevuskava elluviimine tulevikus jätkub ja kuidas see toimub. Kui tegevuskava elluviimist pelgalt pikendada, võtmata arvesse uut olukorda ja kindlakstehtud uusi vajadusi, ei oleks sellel tõenäoliselt mingit märgatavat mõju.
Samas on tegevuskava olnud dünaamiline dokument, millega on kindlaks määratud üldeesmärgid ja millele ELi tulirelvaekspertide ja Kagu-Euroopa partnerite ekspertide ühiskomitee sai pealegi tugineda järelduste tegemisel ning tegevuskava rakendamiseks erieesmärkide ja -meetmete kindlaksmääramisel.
Peamised järeldused
·Tegevuskavaga tagati üldine koostööraamistik, luues õiguskaitseasutustele foorumi, et tulla kokku, luua sidemeid ja parandada koostööd.
·Vastastikune hindamine ja julgustamine riiklike teabekeskuste loomisel ja ühise koolituse saamisel.
·Täielik ja ELi liikmesriikidega võrdsetel alustel osalemine tulirelvade platvormi tegevuses.
·ELi asutuste (Europol, Eurojust ning Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet) tagasihoidlik osalemine tegevuskava meetmete elluviimises.
3.3.Tulemuslikkus
Nagu on selgitatud ka punktis 3.2, oli tegevuskava tulemuslikkust keeruline hinnata kahe asjaolu tõttu: tegevuskava ei sisaldanud tulemusnäitajaid ja aruandluse üksikasjalikkus oli ebaühtlane. Hindamise ajal oli komisjonil Europoli, ELi liikmesriikide ja Kagu-Euroopa partnerite operatiivteabele vaid piiratud juurdepääs. Konfiskeerimisjuhtude ja ühisoperatsioonide kohta esitati väga harva üksikasjalikku teavet, mis oleks võimaldanud hinnata tulirelvakaubanduse marsruute ja kaubitsejate tegutsemisviise. Samuti sai komisjon vastuolulisi näitajaid, mis muutsid riikide kaasatuse hindamise keeruliseks. Statistika relvade konfiskeerimise, vabatahtliku loovutamise ja hävitamise kohta ei olnud piisavalt üksikasjalik, et oleks olnud võimalik analüüsida suundumusi ja võrrelda eri jurisdiktsioone.
Konsulteeritud sidusrühmad väljendasid seoses tegevuskava tulemuslikkusega vastakaid tundeid. Õiguskaitseasutuste ajakohastamisega seotud meetmeid (1. eesmärk) peeti üldjuhul tulemuslikumaks kui meetmeid, mis olid seotud vastastikuse usalduse ja tegeliku koostöö suurendamisega (2. eesmärk). Segaseid tundeid väljendati ka seoses koolituse tõhustamise ja suutlikkuse suurendamise meetmetega (3. eesmärk).
Joonis 3.1. eesmärgi meetmete tulemuslikkus 26
1. eesmärgi puhul on nii ELis kui ka Lääne-Balkani riikides jätkuvalt üheks peamiseks komistuskiviks tulirelvade konfiskeerimist käsitlevate andmete ühtlustatud kogumine. ELi rahastatavas UNODC üleilmses tulirelvade uuringus osaleb vaid 16 ELi liikmesriiki 27 ja neli Lääne-Balkani partnerit, 28 mis piirab uuringu tulemuslikkust. Selle vähese osalemise põhjuseks on asjaolu, et vaid mõne üksiku teabekeskuse operatiivne suutlikkus on piisav, et esitada vajalikud andmed. Ei töötatud välja standardse luureteabe miinimumnõudeid sisaldavat vormi ning õiguskaitseasutused leidsid sageli, et vorm piirab vahetatava teabe kasulikkust.
Lääne-Balkani partnerite siseriiklikud õigusaktid on üldiselt viidud vastavusse ELi õigusega, 29 kuid seoses tulirelvade direktiivi 30 ja selle rakendusmeetmete läbivaatamisega peavad partnerid tegema seadusandlikke muudatusi, eriti mis puudutab tulirelvade deaktiveerimise ja märgistamise standardeid.
Joonis 4.2. eesmärgi meetmete tulemuslikkus 31
2. eesmärgi puhul olid sidusrühmad üldiselt rahul ühiskoosolekute tulemuslikkusega, kuid märkisid, et tulemuslikkust vähendas mõnevõrra asjaolu, et osalejad olid keskastme uurijad, kes vajasid rahvusvahelistel koosolekutel osalemiseks volitusi ja juhtnööre ning ei olnud alati teadlikud oma asutuses toimuvast laiemast arengust.
Joonis 5.ELi ja Lääne-Balkani riikide ühiskoosolekute tulemuslikkus 32
Lääne-Balkani partnerite riiklike õiguskaitseasutuste töötajate sage vahetumine muutis igapäevase koostöö ja teabevahetuse keeruliseks. Olemasolevatest andmetest on sellegipoolest näha, et osalejad olid võimelised õppima kooskõlastatud sihipäraste ühiskontrollide tegemisel ette tulnud raskustest. Sellele osutab sihipäraste ühisoperatsioonide raames turvalise teabevahetusvõrgu (SIENA) kaudu vahetatud teadete arvu suurenemine (nagu on näha joonisel 6). Pidevalt on suurenenud ka ühistegevuse päevadel ja järgnenud uurimiste raames konfiskeeritud tulirelvade arv (nagu on näha joonisel 7).
|
Joonis 6. 33 |
Joonis 7. 34 |
Kohapeal on Lääne-Balkani partnerite vahelised piirikontrollid osutunud ebapiisavaks. Ehkki on tõendeid selle kohta, et tulirelvad liiguvad Euroopa Liidust ja Euroopa Liitu läbi Lääne-Balkani riikide ( seda tunnistavad kõik sidusrühmad ja see on leidnud kinnitust luureteabe hindamisel), toimub konfiskeerimine harva piiril – enamasti leiab see aset sisemaal. Mitu sidusrühma juhtis tähelepanu ka puudustele: piirivalvurid ja tolliametnikud ei tugine piisavalt riskiprofiilidele ja varasemale luureteabele; nad ei ole saanud tulirelvade avastamiseks erikoolitust, neil puudub asjakohane varustus ning nad keskenduvad piiripunktidele, omamata selget strateegiat salakaubavedajate kasutatava ülejäänud maismaapiiri kontrollimiseks.
ELi ja Lääne-Balkani riikide operatiivkoostöö võimaldas kindlaks teha mitu nõrka kohta mõlema piirkonna riikide kriminaalmenetluses: uurimise erimeetodid on riigiti väga erinevad ja kontrollialuseid saadetisi on vähe seoses üldise vastumeelsusega lubada neid toiminguid transiidiriigis. Sidusrühmad leidsid ka, et toetav ühtne õigusraamistik riigi tasandil võiks soodustada tõhusamat luureteabe vahetamist väljaspool konkreetset uurimist.
Kohtuekspertiisi (eelkõige ballistika) valdkonnas kasutatakse kõnealuses piirkonnas väga erinevaid tehnoloogiaid, mis takistab piiriülest teabevahetust ja võrdlust. Ballistilisi analüüse ja rahvusvahelisi võrdlusi tehakse juhtumipõhiselt ning need ei ole ei süstematiseeritud ega täisautomaatsed.
3. eesmärgi puhul väärib märkimist, et Lääne-Balkani partnerite osalemine CEPOLi koolitustel suurenes oluliselt. Näitajad osutavad ELi liikmesriikide ebaühtlasele ja püsivalt vähesele osalemisele, võimaldamata kindlaks teha ühtki konkreetset suundumust 35 . Osalemise poolest paistavad silma kaks riiki, Kreeka ja Portugal, kelle puhul veebiseminaridel osalenute arv on oluliselt suurem (nendest riikidest oli veebiseminaridel keskmiselt vastavalt 66 ja 15 koolitatavat).
Sellegipoolest avaldas mitu sidusrühma kahetsust piisavalt praktilise koolituse puudumise pärast. Samuti osutasid nad vajadustele, mis olid seotud ühiste uurimisrühmade loomisega, konkreetsete probleemidega, nagu ümberehitatavad tulirelvad, ning tolliametnike ja piirivalvurite jaoks mõeldud konkreetsete teadlikkuse suurendamise meetmetega.
Peamised järeldused
·Tegevuskava raames viidi ellu meetmed õiguskaitseasutuste ajakohastamiseks.
·Lääne-Balkani riikide õigusaktide ühtlustamine ELi standarditega.
·Ühiskoosolekute korraldamine, et anda tulirelvaekspertidele võimalus pidada dialoogi ja vahetada parimaid tavasid.
·Kooskõlastatud sihipäraste ühiskontrollide raames toimuva teabevahetuse ja operatiivkoostöö pidev paranemine.
·Lääne-Balkani riikide valmisolek osaleda koolitustel ja kasutada suutlikkuse suurendamise võimalusi.
·Puudusid peamised tulemusnäitajad, mis oleksid võimaldanud põhjalikult hinnata eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme.
·Kõikides riikides ei ole ikka veel loodud riiklikku teabekeskust või see ei ole veel tegutsemisvõimeline, mistõttu
oei koguta tulirelvade konfiskeerimise kohta ühtlustatult andmeid,
oei varustata iARMSi andmebaasi süstemaatiliselt teabega,
oei toimu konfiskeeritud relvade süstemaatilist jälgimist ning
oei toimu süstemaatilist ja automaatset ballistilist analüüsi ja piiriülest võrdlust.
·Lääne-Balkani riikides tehtavad piirikontrollid on osutunud ebapiisavaks, et avastada tulirelvadega kaubitsemine, peamiselt seetõttu, et piirivalve- ja tolliametnikel puudub vastav teave, koolitus ja varustus.
·Õigusraamistike erinevuste tõttu ei ole uurimismeetmed piiriüleste operatsioonide puhul piisavad.
3.4.Tõhusus
Tegevuskava kulude ja tulude analüüsimist takistas asjaolu, et näitajad ja kindlad andmed, eriti rahaliste kulude kohta, peaaegu puuduvad.
Tulirelvade platvormi kaudu on põhimõtteliselt võimalik anda ELi liikmesriikidele ja Lääne-Balkani partneritele märkimisväärset rahalist toetust. Selle rahalise toetusega võidakse katta näiteks ühistegevuse päevadel osalemise, avalikkuse teavitamise, eriseadmete rahastamise ja varjatud operatsioonide jaoks ruumide rentimise kulud. Seda rahalist toetust saab eri allikatest, nagu justiits- ja siseküsimuste peadirektoraadi Sisejulgeolekufond, ühinemiseelse abi rahastamisvahend (2015–2020), stabiilsuse ja rahu edendamise rahastamisvahend (2014–2020) ning ühine välis- ja julgeolekupoliitika (2017–2019). Paraku selgus, et ELi liikmesriikide kontaktametnikud Lääne-Balkani riikides ja riikide uurijad ei ole sellest võimalusest päris teadlikud ning tuginevad peamiselt riiklikule rahastusele ja vaid kahepoolsele koostööle.
Euroopa Liidu ja Lääne-Balkani partnerite vaheline operatiivkoostöö aastate jooksul ei paranenud või isegi halvenes. Sellele osutab üha väiksem arv Lääne-Balkani partnerite SIENA teateid (väljaspool ühiskontrolle), mille osakaal vähenes 2017. aasta 67 %-lt 2018. aastal 29 %-le. Sama suundumust on võimalik täheldada seoses juhtumitega, mida jagati Europoliga: kui ELi liikmesriikide puhul selliste juhtumite arv 2017.–2018. aastal suurenes (26-lt 29-le), siis Lääne-Balkani partnerite puhul see vähenes (4-lt 2-le) 36 .
Mis puudutab koolitusi, siis CEPOL otsustas katta kõikide CEPOLi tegevuses osalevate Lääne-Balkani partnerite kulud (2016. ja 2017. aastal osales kuus ning 2018. aastal neli riiki) ja partnerid saatsid kaks korda rohkem osalejaid kui saadud summa võimaldas, samas kui ELi liikmesriigid saatsid koolitusele CEPOLi rahastatud osalejate arvuga võrreldes 1,62 kuni 1,69 korda rohkem koolitatavaid. 37 See osutab sellele, et Lääne-Balkani partnerite huvi riikidevaheliste koolitusvõimaluste vastu ja pühendumine neile on proportsionaalselt suurem kui ELi liikmesriikidel ning seega tasuvad tehtavad kulutused end kuhjaga ära. Peale selle pakkus SEESAC kasulikku praktilist koolitust piirkonna õiguskaitseametnikele. Näiteks lõi SEESAC relvade tuvastamise platvormi, et aidata õiguskaitseasutustel i) tuvastada konfiskeeritud relvi, laskemoona ja lõhkeaineid ning ii) koostada aruandeid edasiseks kriminaaluurimiseks. Koolituste tõhusust on siiski keeruline hinnata, sest koolituste korraldajad ei esitanud analüüsi jätkukoolituse kohta (piirkondlikel koolitustel osalenud riikide riigi tasandil pakutav täienduskoolitus). Enamik koolitustel osalenutest, kellega konsulteeriti, ei avaldanud saadud koolituse kohta arvamust. Need, kes arvamust avaldasid, rõhutasid, et neile ei antud praktilist nõu ei ühiste uurimisrühmade loomise kohta ega konkreetsetes küsimustes, nagu ümberehitatavad tulirelvad.
Peamised järeldused
·Tulirelvade platvormi kaudu pakutav kasulik toetus operatiivkoostöö tegemisel.
·Lääne-Balkani partnerite suur huvi CEPOLi ja SEESACi pakutavate koolituste vastu ja aktiivne osalemine neil koolitustel.
·Puuduvad piisavad andmed konkreetsete tulemuste kohta. Vähene teadlikkus tulirelvade platvormi või muude ELi vahendite kaudu pakutavast toetusest.
·Europoli ja Lääne-Balkani riikide vaheline teabevahetus ei anna kõikide asjaosaliste jaoksrahuldavaid tulemusi.
3.5.Kooskõla
Euroopa Komisjon on püüdnud hoolt kanda selle eest, et kõik sidusrühmade meetmed täiendaksid üksteist. Sellega väheneb kattumise oht ning paraneb koostöö piiriüleste kuritegude uurimisel kookõlas nõukogu 13. detsembri 2016. aasta järeldustega 38 . Tulirelvadega kaubitsemist käsitletakse ka 5. oktoobri 2018. aasta ühises tegevuskavas võitluseks terrorismiga Lääne-Balkani riikides 39 . Samuti on tulirelvade platvorm ja SEESACi tegevus lõimitud Lääne-Balkani riikide puhul rakendatavasse sisejulgeoleku integreeriva juhtimise kontseptsiooni, mis tugineb kolmel sambal: terrorismivastane võitlus, raske ja organiseeritud kuritegevuse vastane võitlus ning julgeolek piiridel 40 .
Sisejulgeoleku integreerivat juhtimist koordineeriv asutus tunnustas SEESACi rolli relvade kontrolliga seotud tegevuse ja ebaseadusliku tulirelvakaubanduse vastase võitluse koordineerimisele kaasaaitajana. Sellega tagatakse kooskõla muude töösuundade ja muude eksperdirühmade tegevusega.
ELi ja Kagu-Euroopa piirkonna vaheline koostöö on jätkuvalt keeruline arvukate sidusrühmade tõttu, kes ei tegutse alati kooskõlastatult. Piirkonnas tegutsevad ka eri riigid ja rahvusvahelised organisatsioonid, nagu väikerelvade uuringu projekti elluviijad, Kagu-Euroopa õiguskaitsekeskus (SELEC), Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon (NATO), UNODC ning Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsioon (OSCE). Paraku ei ole nende rühmade tegevus selgelt kooskõlastatud SEESACi, tulirelvade platvormi ja sisejulgeoleku integreeriva juhtimise raames toimuva tegevusega.
Paljud sidusrühmad on nimetanud sarnaste osalejate ja samade aruteludega koosolekute tarbetut dubleerimist. Vähese sisemise kooskõlastamise ja teabevahetuse tõttu puuduvad koosolekutel osalevatel riikide esindajatel sageli teadmised selle kohta, et sarnased arutelud või esitlused on sarnasel kujul juba toimunud.
Erinevad rahastamisvahendid (nagu ühinemiseelne rahastamisvahend, sealhulgas tehnilise abi ja teabevahetuse vahend (TAIEX), ning Sisejulgeolekufond) paistsid alguses silma järjekindlusetuse ning vähese kooskõlastamisega. Nende küsimustega on tegeletud ja komisjoni abiga on need lahendatud. Üks lahendamata probleem on aga see, et ühise välis- ja julgeolekupoliitika vahendeid eraldatakse mõnikord ilma, et oleks olemas üldine ülevaade muust sarnasest tegevusest kõnealuses piirkonnas.
Samuti oli tagatud tegevuskava ja piirkondliku tegevuskava kooskõla. Nii komisjon, tulirelvade platvorm, Europol kui ka SEESAC olid tihedalt seotud piirkondliku tegevuskava koostamisel toimunud vajaduste hindamise ja eesmärkide kindlaksmääramisega.
Peamised järeldused
·Hea kooskõla muude üldiste strateegiatega, sealhulgas ELi väike- ja kergrelvade strateegiaga ning piirkondliku tegevuskavaga.
·Tihe kooskõlastamine tulirelvade kontrolli käsitlevate ELi õigusaktide muudatustega, et tagada Lääne-Balkani seaduste vastavus ELi standarditega; tagatud on kooskõla rahvusvaheliste vahenditega.
·Eri sidusrühmade tegevus ei ole sidus, selles on palju kattuvusi ja eri tegevuste korraldamisel puudub terviklik juhtimisstruktuur.
·ELi tasandil puudub integreeritud ja terviklik eelarvemetoodika.
4.Kokkuvõte
EL ja Lääne-Balkani partnerid seisavad silmitsi ühiste probleemidega.
Tegevuskava lisaväärtus oli kõige ilmsem võrgustike tegevuse ja teabevahetuse edendamisel ning tulevase koostöö elementide kindlaksmääramisel.
Tegevuskava hindamisel selgus siiski, et mitu kavandatud meedet ei ole veel täielikult ellu viidud ja see on vähendanud tegevuskava tulemuslikkust. Nii on see eelkõige tulirelvade teabekeskuste puhul, mis on vajalikud nõuetekohaste jõustamisstrateegiate, koordineerimise, luure ja teabevahetuse jaoks nii riikide kui ka Euroopa tasandil. Ikka veel ei toimu tulirelvade konfiskeerimist käsitlevate andmete ühtlustatud kogumist, mis võimaldaks välja töötada tõenduspõhise poliitika ning hinnata nõuetekohaselt ja usaldusväärselt ebaseadusliku kaubanduse suundumusi. Samuti ei ole sidusrühmad teabe vahetamiseks välja töötanud standardset aruandlusvormi, nagu oli kavandatud tegevuskavas.
Hindamise põhjal oli näha ka seda, et tegevuskava tulemuslikkust oleks võimalik parandada. Näiteks võiks selleks, et ühiskoosolekutel oleks võimalik saavutada konkreetseid tulemusi, anda osalejatele selged juhtnöörid ning õiguse väljendada seisukohta või arvamust võimaliku tulemi kohta. Paljude sidusrühmade meelest oleksid koolitused tõhusamad, kui neil keskendutaks praktikas ette tulevatele juhtumitele, ühiste uurimisrühmade loomisele ja konkreetsetele küsimustele, nagu ümberehitatavad tulirelvad.
Mis puudutab geograafilist kohaldamisala, siis meetmete võtmisel on keskendutud Lääne-Balkani piirkonnale, kuid tulevikus tekkivad probleemid võivad õigustada kogu Kagu-Euroopa, sealhulgas Moldova Vabariigi ja Ukraina hõlmamist, et töötada ELi idanaabruses välja tulevikukindlad lahendused.
Nüüd peaksid liikmesriigid ja Lääne-Balkani partnerid keskenduma poliitiliste kohustuste võtmisel tegevuse prioriteetidele ja tulemustele. Liikmesriigid, Lääne-Balkani partnerid, ELi asutused ja rahvusvahelised organisatsioonid peavad oma tegevust paremini kooskõlastama, et tagada tulirelvadega kaubitsemise vastases ühises võitluses paremad ja konkreetsed tulemused. Sellega seoses on piirkondlikus tegevuskavas põhjalikult hinnatud tulevase poliitika vajadusi asjaomases piirkonnas. Seda võiks täiendada riigipõhiste tegevuseesmärkidega, üksikasjalikumate tulemusnäitajatega ning selge juhtimis- ja eelarvestruktuuriga. Komisjon on valmis liikmesriike, Lääne-Balkani partnereid, ELi asutusi ja rahvusvahelisi organisatsioone nende ülesannete täitmisel toetama. Eri sidusrühmad, kellega konsulteeriti, väljendasid vajadust tegevuskava järele. Üldiselt tuleb arvesse võtta kõnealuse tegevuskava hindamist, et tagada tulevikus selles valdkonnas pidev koostöö.