Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus põhilise lennuühenduse tagamise ühiseeskirjade kohta, võttes arvesse Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi väljaastumist Euroopa Liidust“

(COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD))

(2019/C 190/07)

Pearaportöör: Jacek KRAWCZYK

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Parlament, 14.1.2019 Nõukogu, 14.1.2019
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 100 lõige 2 ja artikkel 304
Vastutav sektsioon	transpordi, energeetika, infrastruktuuri ja infoühiskonna sektsioon
Juhatuse otsus	22.1.2019
Vastuvõtmine täiskogus	20.2.2019
Täiskogu istungjärk nr	541
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	77/1/0

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on korduvalt rõhutanud, kui tähtis on Euroopa ühtne lennunduspiirkond ja selle ulatus majanduskasvu ja jõukuse kiirendajana ning Euroopa rahvusvahelise konkurentsivõime säilitajana. Kui Ühendkuningriigi otsus loobuda Euroopa Liidu liikmesusest (Brexit) jõustub, ei ole enam ükski Ühendkuningriigi sektor Euroopa ühtse turu lahutamatu osa. Selle lennundussektor ei saa Euroopa ühtsest lennunduspiirkonnast kasu ega sellesse panustada.

1.2.

Hinnang selle kohta, milline on Brexiti mõju olulisele ELi ja Ühendkuningriigi õhuliiklusele, sõltub Ühendkuningriigi ja ELi institutsioonide suutlikkusest võtta kiiresti vastu asjakohased regulatiivmeetmed, et tagada EL 27 liikmesriigi ja Ühendkuningriigi lennundussektorite kõrgetasemeline konkurentsivõime.

1.3.

Üha tõenäolisemaks muutuva kokkuleppeta stsenaariumi korral ei kehtiks ELi õigusaktid ja ennekõike Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1008/2008 (1) enam Ühendkuningriigi ja ELi vahelistele lennuteenustele. See tekitab õiguskindlusetust ning seab ohtu kavandamisstabiilsuse ning Ühendkuningriigi ja ELi vaheliste lennuteenuste jätkumise.

1.4.

„Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus põhilise lennuühenduse tagamise ühiseeskirjade kohta, võttes arvesse Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi väljaastumist Euroopa Liidust“(edaspidi „määrus“) on ajutine lahendus ja eriolukorra tegevuskava järsu Brexiti mõju vähendamiseks. Kavandatud meetmed on ainus realistlik viis võimalike äärmiselt halbade tagajärgede leevendamiseks lennundussektoris, kui väljaastumislepingut ei ratifitseerita enne 29. märtsi 2019.

1.5.

Määrusega antakse komisjonile ja Ühendkuningriigi valitsusele rohkem aega pidada läbirääkimisi laiaulatusliku lennunduslepingu üle, millest saaks seejärel ELi ja Ühendkuningriigi lennundust käsitlev õigusraamistik. Samuti säilitatakse sellega niikaua ELi ja Ühendkuningriigi põhiline lennuühendus.

1.6.

ELi ja Ühendkuningriigi lennunduslepingu teemalised läbirääkimised tuleb korraldada viivitamata, et luua õiguslik alus mõlema poole lennuettevõtjate tugevale konkurentsile. Komitee on valmis edastama ELi 27 liikmesriigi kodanikuühiskonna sidusrühmade vajaliku panuse. Euroopa majanduse, kodanike ja töötajate huvides kutsub komitee ELi ja Ühendkuningriiki üles võtma võimalikult kiiresti vastu laiaulatusliku lennunduslepingu kui avatud ja konkurentsitiheda lennundusturu eranditu õigusliku aluse.

1.7.

Pärast seda, kui Ühendkuningriik esitas artikli 50 kohase taotluse ELi liikmesuse lõpetamiseks, töötas komisjon välja sidusa läbirääkimisstrateegia ning rakendas seda järjepidevalt ja läbipaistvalt koos kõigi ELi institutsioonide täieliku ja üksmeelse toetusega (2). Komitee avaldab Euroopa Komisjonile, Euroopa Parlamendile ja liikmesriikidele nende üksmeelsuse eest tunnustust. Üksmeelne lähenemisviis on ELi kodanike huvides. Sama kehtib ka tsiviillennundussektori kohta.

1.8.

Komitee toetab kavandatava määruse kui eriolukorra meetme eesmärki tagada põhiline lennuühendus, arvestades et kõnealust määrust ei saa käsitleda määruse (EÜ) nr 1008/2008 laiendusena ega isegi ühepoolse väljaastumislepinguna. Määruses kavandatavad õigused on põhjendatult aja ja eesmärgi poolest piiratud. Ärivõimaluste piiramine kolmanda ja neljanda vabaduse kohaste teenustega ELi ja Ühendkuningriigi vahel on loogiline ja järjepidev. Lennuettevõtjatele rohkemate ärivõimaluste võimaldamist tuleb arutada edasise lennunduslepingu üle peetavatel läbirääkimistel ELi ja Ühendkuningriigi vahel.

1.9.

Põhiühenduse ja õiglase konkurentsi tagamiseks sisaldab kavandatav määrus mitmesuguseid kriteeriume ja menetlusi, näiteks piirangud IATA suve- ja talvehooajal käitatavate lendude arvule, (3) õiguste samaväärsuse (4) kontseptsioon ja komisjoni pädevus õigusi vähendada, muuta või tühistada (5). Komitee soovitab, et praeguste turutingimuste paremaks kajastamiseks peaks võrdlusperiood lõppema 29. märtsil 2019 (IATA suve- ja talvehooaja 2018/2019 täisperiood).

1.10.

Võttes arvesse selle halvima stsenaariumi majanduslikke ja sotsiaalseid tagajärgi, on hädavajalik, et komisjon töötaks välja läbipaistva ja põhjaliku järelevalvemehhanismi. Mehhanismis tuleks näha ette ka tihe koostöö komisjoni ning sotsiaalpartnerite ja kodanikuühiskonna organisatsioonide vahel enne ja pärast üleminekuperioodi ning uue lennunduslepingu läbirääkimiste ajal. Järelevalve peab hõlmama reisijate, töötajate ja keskkonnastandardite kaitset.

1.11.

Komitee arvates peaksid Ühendkuningriigi lennundussektori töötajad säilitama ELi õigusaktidest tulenevad õigused, mis puudutavad muu hulgas meeskonnaliikmete tööaega, renditööd, lennuaja piiranguid, äriühingute ülemineku direktiivi jne, et säilitada liidu lennuettevõtjatele võrdsed tingimused

2.   Üldised märkused

2.1.   ELi siseste lennuteenuste osutamise õiguslik alus

Nagu on kirjeldatud seletuskirjas, (6) korraldavad suveräänsed riigid õhutransporti kahepoolsete lennunduslepingute alusel. Pärast ELi sisese õhutranspordi liberaliseerimist põhineb liikmesriikide lennuettevõtjate vabadus pakkuda ELi siseseid lennuteenuseid aga eranditult määrusel (EÜ) nr 1008/2008. Kõnealuses määruses on sätestatud ka neile lennuettevõtjatele lennutegevuslubade väljaandmise eeskirjad. Väljaastumislepingu puudumise korral ei kuuluks Ühendkuningriigi ja liikmesriikide vahelised teenused enam määruse kohaldamisalasse ja seega ei oleks alates 30. märtsist 2019 asjaomastel lennuettevõtjatel Ühendkuningriigi ja liikmesriikide vaheliste teenuste osutamiseks õiguslikku alust. Lisaks kaotaksid Ühendkuningriigi lennuettevõtjad ühenduse tegevusloa.

Kuigi riigid saavad kiita heaks lennuhooaja kava, mille esitavad määratud lennuettevõtjad viisakuse ja vastastikkuse põhimõtete alusel, ei taga sellised ajutised heakskiidud kavandamisstabiilsust ning need tooksid Ühendkuningriigi ja ELi liikmesriikide vaheliste lendude puhul kaasa tohutu halduskoormuse. Lisaks tekitaks see üsna vastuolulise õigusliku küsimuse, kas EL säilitaks ainuõiguse rääkida läbi ELi ja Ühendkuningriigi lennunduslepingu tingimustes, sest lepingu puudumise korral ei saa liikmesriigid mitte ühtegi lendu õiguslikult heaks kiita. ELi ja Ühendkuningriigi lennuteenuste jaoks on seega hädavajalik luua õiguslik alus, et neid saaks osutada pärast 29. märtsi 2019. aastat.

2.2.   Väljaastumislepingu tagajärjed lennundusele

EL ja Ühendkuningriik pidasid läbirääkimisi väljaastumislepingu üle, mis sisaldab meetmeid, et hõlbustada Ühendkuningriigi üleminekut ELi liikmesriigist kolmandaks riigiks. See leping mõjutaks kõiki majandusharusid. Üleminekuperioodil kehtiks Ühendkuningriigile nii ELi olemasolevad kui ka üleminekuperioodil jõustuvad õigusaktid. Küll aga ei oleks Ühendkuningriigil ei ELi ega selle ametite, näiteks Euroopa Lennundusohutusameti otsustusprotsessis aktiivne osa. Selline olukord jätkuks niikaua, kuni Ühendkuningriigi ja EL 27 liikmesriigi vahel sõlmitakse uus lennundusleping.

2.2.1.   ELi sõlmitud rahvusvahelised lepingud

Üle 750 rahvusvahelise lepingu, mille on EL sõlminud liikmesriikide nimel, peab Ühendkuningriik pärast Brexitit võib-olla uuesti sõlmima. Need hõlmavad mitut lennundusega seotud lepingut, ennekõike ELi ja USA laiaulatuslikke lennunduslepinguid, millest Ühendkuningriik enam kasu ei saa. Samuti ei saa Ühendkuningriik pärast ELi liikmesuse lõppemist kasu neist lennunduslepingutest, mille on EL sõlminud ainupädevuse alusel. Kui jagatud pädevuse alusel sõlmitud lepinguga kaasnevad hüved ELi liikmesriikidele, ei saa Ühendkuningriik ka neist enam osa. EL võtab endale väljaastumislepingus kohustuse anda kõikidele ELi lennunduslepingute rahvusvahelistele osalistele teada, et nad peaksid üleminekuperioodil kohtlema Ühendkuningriiki ELi liikmesriigina. Siiski on selle üle otsustamise õigus kolmandal isikul, sest väljaastumislepingus ei kohustata kolmandaid isikuid jätkama hüvede pakkumist Ühendkuningriigile pärast 29. märtsi 2019. aastat.

2.2.2.   Mis puudutab hooldus-, remondi- ja ülevaatusteenuseid, lennundusega seotud tootmist, remondirajatisi ja ohutusstandardeid, siis neid käsitletakse ühes teises komitee arvamuses – TEN/688 „Lennuohutus pärast Brexitit“.

3.   Kavandatav määrus

3.1.   Kontekst

Et leevendada võimalikke suuri häireid ELi ja Ühendkuningriigi õhuliikluses ratifitseerimata väljaastumislepingu korral, on komisjon võtnud vastu kahe määruse ettepanekud:

—	käesoleva arvamuse teemaks olev ettepanek põhilise lennuühenduse tagamise ühiseeskirjade kohta seoses Brexitiga (COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD)) ja

—	ettepanek lennundusohutuse teatavate aspektide kohta seoses Brexitiga (COM(2018) 894 final – 2018/0434 (COD)) (7).

Väljaastumislepingu puudumise korral on meetmete vastuvõtmine kiireloomuline konkreetsetes liidu õigusvaldkondades. Kavandatud meetmete piiratud arvu tuleb sellise stsenaariumi puhul käsitleda erakordsete pingutustena kaitsta Euroopa Liidu ja selle kodanike huve.

Komisjon rõhutab ennekõike, et meetmetega ei nähta ette ELi liikmesusega kaasnevate hüvede ega kavandatava üleminekuperioodi tingimuste dubleerimist. Meetmed võtab ühepoolselt vastu EL koos võimalusega need igal ajal tühistada ning meetmetele kohaldatakse sektoripõhiseid ajapiiranguid. Lisaks tuleks järgida ettenähtud pädevuste jaotamist ning riiklikud meetmed peavad vastama ELi õigusele. Samuti ei tohi neid kasutada selleks, et korvata valmisoleku- või õigeaegsete meetmete võtmata jätmist.

3.2.   Esitatud meetmed

3.2.1.

Määruse ettepaneku eesmärk on tagada 12 kuuliseks perioodiks põhiline lennuühendus Ühendkuningriigi ja ELi vahel. Ettepanekus antakse Ühendkuningriigi lennuettevõtjatele liiklemisõigus lennata ilma maandumiseta üle liidu territooriumi, teha liidu territooriumil mittekaubanduslikke vahemaandumisi ja tagada otseühendus Ühendkuningriigi ja ELi territooriumidel nii reisijate- ja kaubalendude kui ka regulaarsete või mitteregulaarsete lendude puhul (8). Lisaks tehakse ettepanek, et lendude koguarv ei tohi ületada Brexiti-eelset arvu, st 2018. aastal IATA talve- ja suvehooajal käitatud lendude koguarvu (9).

3.2.2.

Ühendkuningriigi lennuettevõtjatele tagatud õigused sõltuvad õiguste samaväärsuse põhimõtte järgimisest. Sisuliselt tähendab see seda, et komisjon kontrollib, kas liidu lennuettevõtjatele antakse de jure ja de facto samaväärsed kõnealuse määruse kohaselt Ühendkuningriigi lennuettevõtjatele antud õigustega. Vastasel juhul või kui lennuettevõtjate õigused on erinevad, on komisjonil õigus kohaldada suuremaid mahupiiranguid, nõuda liikmesriikidelt lennutegevuslubade andmisest keeldumist, nende peatamist või tühistamist või võtta vastu muid asjakohaseid meetmeid (10). Komisjon võib samu piiranguid kohaldada juhtudel, mil leitakse, et ei ole tagatud õiglast konkurentsi, näiteks siis, kui Ühendkuningriik annab oma lennuettevõtjatele toetusi või ELi lennuettevõtjaid diskrimineeritakse (11).

3.2.3.

Lisaks sisaldab kavandatav määrus nõudeid liikmesriikidelt lennutegevusloa saamiseks, (12) tegevuskavade ja sõiduplaanide esitamiseks asjaomase liikmesriigi pädevale asutusele, (13) lennutegevusloa andmisest keeldumiseks, selle tühistamiseks, peatamiseks ja piiramiseks (14) ning Ühendkuningriigis välja antud lennukõlblikkussertifikaatide, pädevustunnistuste ja litsentside jätkuva tunnustamise tagamiseks (15).

4.   Konkreetsed märkused

4.1.   Veomahu külmutamine

4.1.1.

Euroopa sidusrühmad jäid eriarvamusele vajaduses kohaldada pakutavale veomahule piirang (16). Piirangu eemaldamise peamine argument oli eeldatav 6 %ne majanduskasv järgnevatel aastatel.

4.1.2.

Komitee aga nõustub komisjoniga, et määruse eesmärk ei ole laiendada määruse (EÜ) nr 1008/2008 kohaldamisala ega tagada täielikult toimiv de facto Euroopa ühtne lennundusturg. Kuna määrus hõlmab lendude arvu ja seega pakutud veomahtu, ei sekkuta sellega turudünaamikasse. Brexiti tulemusena ja mõne muu heakskiidetud meetme, näiteks väljaastumislepingu puudumisel, on aga vaja kiiresti tegutseda. Seega tuleb määrust käsitleda kontekstis, kus puudub poliitiline suutlikkus võtta vastu asjakohane väljaastumisleping, millega laiendatakse piiratud ajaks õiguslikku alust, kohustades samal ajal Ühendkuningriiki võtma meetmed vastu kolmanda riigina. Ilma väljaastumislepinguta seisaksid kõik majandusharud, sealhulgas lennundussektor, silmitsi raskete häiretega.

4.1.3.

Niisiis ei kajasta määruse kaudu pakutav veomaht toimivat turgu, vaid tegu on kiireloomulise eriolukorra meetmega. Ilma selle määruseta riskivad Ühendkuningriigi lennuettevõtjad tõsiselt sellega, et nende ELi lennutegevusluba tühistatakse. Määruse abil saab aga tagada põhilise lennuühenduse. Lisaks annab piirang liikmesriikidele kindlust, sest ükski neist ei saaks kiita heaks suuremaid veomahte ning samuti on selge võib-olla vajalikuks osutuvate parandusmeetmete võtmise alus. Lendude arvu piiranguga rõhutatakse määruse ajutist ja erandlikku loomust. Praeguste turutingimuste paremaks kajastamiseks peaks võrdlusperiood lõppema 29. märtsil 2019 (IATA suve- ja talvehooaja 2018/2019 täisperiood). See jõustub uue lennunduslepingu suhtes kokkuleppimiseks vajamineval ajal (kõige rohkem 12 kuud).

4.1.4.

Komitee toetab lendude arvule kehtestatud ajapiirangut, millega rõhutatakse selle meetme esialgset ja sihipärast erandlikku iseloomu. Küll aga kutsub komitee Euroopa majanduse ja töötajate huvides ELi ja Ühendkuningriiki üles võtma võimalikult kiiresti vastu laiaulatusliku lennunduslepingu kui avatud ja konkurentsitiheda lennundusturu eranditu õigusliku aluse.

4.2.   Kohaldamisala laiendamine koodijagamis- ja rendilepingutele

4.2.1.

Komitee leiab, et selliste klauslite lisamine, milles nähakse ette koodijagamis- ja rendilepingute jätkumine, ei ole määruse eesmärgiga kooskõlas. Neid kaubanduslepinguid ei saa paigutada kahe poole vahelise põhilise lennuühenduse tagamise alla. Selliste kaubanduslepingute õiguslik alus on sätestatud määruses (EÜ) nr 1008/2008. Kui neid lepinguid tahetakse jätkata, tuleb need lisada ELi ja Ühendkuningriigi tulevasse laiaulatuslikku lennunduslepingusse.

4.3.   Kohaldamisala laiendamine viienda vabaduse (kauba)vedudele

4.3.1.

Määruse keskmes on ühendus – lennuteenuste osutamine kahe riigi vahel ehk kolmanda ja neljanda vabaduse liiklemisõiguste andmine. Määrus sisaldab ka tehnilisi õigusi ning esimese ja teise vabaduse liiklemisõigusi. Mis tahes õigused, mis ei puuduta kahe riigi vahelist põhilist lennuühendust, ei kuulu määruse kohaldamisalasse. Määruse eesmärk ei ole anda uusi ärivõimalusi ega isegi laiendada kõigi praeguste vedude õiguslikku alust. Komitee leiab, et kavandatava määruse eesmärgiga ei oleks kooskõlas laiendada ajutisi kaubanduslikke liiklemisõigusi kolmanda ja neljanda vabaduse õigustest kaugemale.

4.4.   Mõju omandi- ja kontrolliõiguse nõuetele

4.4.1.

Komitee leiab, et määruses (EÜ) nr 1008/2008 sätestatud omandi- ja kontrolliõiguse nõudeid ei tohiks Brexiti tõttu muuta. Kui ELi lennuettevõtjal on oht kaotada pärast Brexitit oma lennutegevusluba, tuleks kavandatavas määruses näha ette piisav lisaperiood, mis võimaldaks lennuettevõtjal oma omandistruktuuri komisjoni heakskiidul kohandada.

4.5.   Erand, mille kohaselt ei kohaldata Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 868/2004 (17) Ühendkuningriigist ELi suunduvatele lendudele

4.5.1.

Komitee leiab, et määrust (EÜ) nr 868/2004 tuleb säilitada mitte ühegi erandita, sest see looks pretsedendi selle kaubandusliku kaitsevahendi kasutamisel edaspidi. Pealegi ei ole sellist erandit vaja, sest määruses nähakse ette meetmed, mida võib kasutada juhtudel, mil komisjon peab vajalikuks neutraliseerida ELi lennundusettevõtjate diskrimineerimist.

4.6.   Samaväärsuse klausel

4.6.1.

Muret on väljendatud samaväärsuse klausli pärast, mis võimaldab komisjonil nõuda liikmesriigilt teenuseid pakkuvate Ühendkuningriigi lennuettevõtjate õiguste tühistamist või piiramist. Seda klauslit on tõepoolest võimalik mitmeti tõlgendada ja pole sugugi kindel, et kõik liikmesriigid tõlgendavad seda ühtemoodi. Selle peamine eelis on see, et sellega välditakse automaatseid karistusmeetmeid lennuettevõtjate vastu ja seega vähendab see turule sekkumise kohustust. Arvestades määruse ajutist iseloomu, on asjakohasem kasutada pragmaatilisemat lähenemisviisi, et vältida vastasel juhul vältimatut vastumeetmete võtmist.

4.6.2.

Komitee tunnistab eeliseid, mida toob kavandatava määruse artiklis 4 kirjeldatud õiguste de jure või de facto samaväärsus kui vahend õiglase konkurentsi ja võrdsete tingimuste loomiseks ELi ja Ühendkuningriigi vahelisi teenuseid pakkuvate lennuettevõtjate jaoks. Väljaastumislepingu puudumise korral ei oleks Ühendkuningriigi lennuettevõtjate jaoks siduvad enam sellised ELi sätted nagu tarbijakaitset, heitkogustega kauplemise süsteemi või riigiabi suuniseid käsitlevad sätted. Küll aga ei ole mitte üksnes lennuettevõtjate, vaid ka ELi kodanike huvides saada paremini aru, millal võidakse teatavate teenuste osutamine lõpetada, et tagada õiguste faktiline või õiguslik samaväärsus.

4.6.3.

Seega soovitab komitee komisjonil tagada selle klausli ühtlustatud kohaldamine, andes rohkem näiteid konkreetsete olukordade kohta, kus EL võib kasutada vastumeetmeid.

4.7.   Komitee arvates peaksid Ühendkuningriigi lennundussektori töötajad säilitama oma õigused, mis tulenevad ELi õigusaktidest, ennekõike tööaja direktiivist, renditöö direktiivist, lennuaja piirangute määrusest, Euroopa töönõukogu direktiivist, äriühingute ülemineku direktiivist jne, et säilitada liidu lennuettevõtjatele võrdsed tingimused.

---

(1)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. septembri 2008. aasta määrus (EÜ) nr 1008/2008 ühenduses lennuteenuste osutamist käsitlevate ühiseeskirjade kohta (ELT L 293, 31.10.2008, lk 3).

(2)  COM(2018) 556 final/2; COM(2018) 880 final

(3)  COM(2018) 893 final, artikli 3 lõige 2.

(4)  COM(2018) 893 final, artikkel 4.

(5)  COM(2018) 893 final, artiklid 4 ja 5.

(6)  COM(2018) 895 final.

(7)  Komitee arvamus „Lennuohutus pärast Brexitit“, TEN/688 (vt käesoleva Euroopa Liidu Teataja lk 37).

(8)  COM(2018) 893 final, artikli 3 lõige 1.

(9)  COM(2018) 893 final, artikli 3 lõige 2.

(10)  COM(2018) 893 final, artikkel 4.

(11)  COM(2018) 893 final, artikkel 5.

(12)  COM(2018) 893 final, artikkel 6.

(13)  COM(2018) 893 final, artikkel 7.

(14)  COM(2018) 893 final, artikkel 8.

(15)  COM(2018) 893 final, artikkel 9.

(16)  COM(2018) 893 final – 2018/0433 (COD).

(17)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. aprilli 2004. aasta määrus (EÜ) nr 868/2004, mis käsitleb kaitset kolmandate riikide poolse subsideerimise ja ebaõiglase hinnakujunduse vastu, mis põhjustab ühenduse lennuettevõtjatele lennuteenuste pakkumisel kahju (ELT L 162, 30.4.2004, lk 1).