EUROOPA KOMISJON

Strasbourg, 13.11.2018

COM(2018) 851 final

KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE

Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames saavutatud edusammude kohta

{SWD(2018) 551 final}

1.    SISSEJUHATUS

2017. aasta jaanuaris teostas komisjon Rumeenia poolt kümne aasta jooksul alates 2007. aastal koostöö- ja jälgimiskorra loomisest tehtud edusammude põhjaliku hindamise 1 . Selle pikema perioodi ning kümne aasta jooksul kuni 2017. aasta jaanuarini tehtud märkimisväärsete edusammude alusel esitas komisjon kaksteist soovitust, mis täitmise korral aitaksid koostöö- ja jälgimiskorra protsessi lõpule viia, see oleks ka kooskõlas president Junckeri seatud eesmärgiga lõpetada koostöö- ja jälgimiskorra protsess praeguse komisjoni ametiajal. 2017. aasta jaanuari soovitusi peeti seega piisavateks, et koostöö- ja jälgimiskorra protsess lõpetada (välja arvatud juhul, kui toimuvad muudatused põhjustavad selgelt vastupidise arengu). Samuti rõhutati, et kõnealuse korra lõpetamise kiirus sõltub sellest, kui kiiresti Rumeenia need soovitused pöördumatult ellu viib. Soovitused keskendusid eelkõige Rumeenia ametiasutustelt nõutavale vastutusele ja usaldusväärsusele ning sisemiste kaitsemeetmete kehtestamisele, mis on vajalikud pöördumatute tulemuste tagamiseks, näitamaks, et käimasolevaid projekte jätkatakse isegi ilma koostöö- ja jälgimiskorrata. Nagu nõukogu on rõhutanud, lõpetatakse koostöö- ja jälgimiskorra kohaldamine siis, kui Rumeenia on rahuldavalt täitnud kõik neli eesmärki 2 .

Komisjon märkis 2017. aasta novembri aruandes 3 , et mitme 2017. aasta jaanuari aruandes esitatud soovituse täitmisel on tehtud edusamme, „eelkõige hõlmas see soovitust 8, mida on rahuldavalt rakendatud, aga ka soovitusi 2, 7 ja 12, tingimusel et neid kohaldatakse praktikas. Ehkki teatavate soovituse täitmisel tehti märkimisväärseid edusamme, rauges 2017. aastal üldine reformihoog, mille tõttu aeglustus soovituste täitmine ja millega kaasneb oht, et 2017. aasta jaanuari aruandes täidetuks loetud soovitused tuleb uuesti avada. Probleemid kohtutega ja nende sõltumatuse kahtluse alla seadmine tekitavad samuti pidevat muret.“ Samu mõtteid kordas oma järeldustes nõukogu, kutsudes Rumeeniat üles „suunama oma jõupingutused tehtud edusammude kindlustamisele, vältima igasugust taandarengut ning võtma arvesse kõiki komisjoni aruandes esitatud soovitusi.“ 4

Käesolevas aruandes tehakse kokkuvõte olukorrast pärast 2017. aasta novembrit. Mitme Rumeenia poolt pärast 2017. aasta jaanuari aruannet tehtud sammu tõttu pidi komisjon oma üldhinnangu uuesti üle vaatama, võttes arvesse ka asjaolu, et Veneetsia komisjon avaldas Rumeenia seadusandlike muudatuste kohta hiljuti kaks arvamust. Seetõttu hõlmab käesolev aruanne lisaks soovituste täitmisel tehtud edusammude hindamisele ka teavet selle kohta, millistes küsimustes, mille komisjon 2017. aasta jaanuaris juba positiivselt lahendatuks hindas, on muudatused põhjustanud vastupidise arengu. See hõlmab esimese eesmärgi (kohtusüsteemi sõltumatus ja kohtureform) ja kolmanda eesmärgi (võitlemine suurkorruptsiooni vastu) täitmisel tehtud edusamme. Seetõttu ei ole 2017. aasta jaanuari aruande kaksteist soovitust koostöö- jälgimiskorra protsessi lõpetamiseks enam piisavad ning seepärast esitatakse käesolevas aruandes täiendavad soovitused.

Nagu ka eelnevatel aastatel, on käesoleva aruande näol tegemist komisjoni põhjaliku analüüsi tulemusega, mis on koostatud tihedas koostöös Rumeenia ametiasutustega, samuti on kasutatud kodanikuühiskonna ja teiste sidusrühmade, sealhulgas teiste liikmesriikide panust.

2.    ÜLDINE OLUKORD

2017. aasta aruandes nimetati ühiskondlikke, õiguslikke ja poliitilisi tegureid, mis ei kuulu küll koostöö- ja jälgimiskorra raamesse ning mida kõnealused soovitused ei käsitle, kuid mis „mõjutavad otseselt reformide läbiviimise suutlikkust ja mis on eelkõige muutnud Rumeenia jaoks raskemaks tõendada, et reformikursilt ei kalduta enam kõrvale“. Näidetena esitati õigusloome tava, millesse ei ole siiani lisatud parema õigusloome põhimõtteid, avaliku sektori osalejate vaheline vastasseis, ning keeruline meediakeskkond.

Kuigi need laiemad tegurid lähevad kaugemale koostöö- ja jälgimiskorra otsesest kohaldamisalast, mõjutavad nad selgelt kohtureformi ja korruptsioonivastase võitluse edenemist. Ühegi nende teguriga seoses ei ole pärast 2017. aasta aruande avaldamist edusamme tehtud. Olulisi seadusandlikke muudatusi on läbi viidud kiirustades, kasutades selleks kiirmenetlusi ning väga piiratud ulatusega konsultatsioone. Kohtunikud ja prokurörid peavad meedias jätkuvalt taluma isiklikke rünnakuid, õiguskaitsemehhanismide toime jääb seejuures piiratuks. Riigivõimu erinevad harud on omavahel konfliktis ning kaasatud erinevatesse menetlustesse konstitutsioonikohtus. Samuti vastab tõele, et kodanikuühiskond, mis aruande kohaselt mängib reformis olulist rolli, on sattunud ise suure surve alla. Sellest tulenevalt on toimunud mitmeid meeleavaldusi, mille puhul on ametiasutuste reaktsioon põhjustanud veelgi suuremaid vastuolusid. Samal ajal mängib vaba ja pluralistlik meedia olulist rolli võimulolijaid oma tegevuse eest vastutama pannes, kajastades näiteks potentsiaalseid korruptsioonijuhtumeid. Peaks olema ilmne, et isikuandmete kaitse üldmääruse jõustumisega kaasneb liikmesriikide jaoks kohustus tagada, et meediaga seotud sõna- ja teabevabadus oleks kaitstud.

Üheks selliseks laiemaks teguriks on olnud avalikult arutletud väited, et kohtuasutuste, eelkõige prokuratuuri, ja Rumeenia luureteenistuse vahelised koostöölepingud olid süsteemse kuritarvitamise aluseks, seda eelkõige korruptsioonijuhtumite puhul. Neid salastatud lepinguid on peetud ootamatute seadusandlike muudatuste ning kohtunikkonda tabanud terava kriitika põhjuseks. EL ei arutle luureteenistuse tegevus üle ning seda ei käsitleta ka koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide raames. Kohtud peavad kindlaks tegema, kas konkreetsed väited kuritarvituste kohta on põhjendatud ning süsteemsete puuduste, nagu tõendite ebaseaduslik kogumine või kohtunike ebaseaduslik mõjutamine, kindlaks tegemiseks tuleb teostada avatud ja erapooletu uurimine. Samuti tuleb kindlaks teha, kas kehtivaid õiguslikke kaitsemeetmeid tuleks tõhustada. Väga selgelt on oluline tagada raamistik, mille alusel toimub luureteenistuste nõuetekohane järelevalve, mille raames saab kuritegusid põhiõigusi täielikult austades tulemuslikult uurida ja nende suhtes karistusi määrata, ning mis annab avalikkusele kindlustunde, et kohtusüsteemi sõltumatus on tagatud. Raskete kuritegude, nagu terrorismi ja küberkuritegevuse vastase võitluse puhul kasutatavaid prokuratuuri järelevalvemeetmeid ning luureteenistuste ja prokuratuuri vahelist koostööd hõlmava tõhusama süsteemi loomisel võivad väärtuslikuks osutuda teiste liikmesriikide kogemused.

3.    2017. AASTA JAANUARI ARUANDES ESITATUD SOOVITUSTE TÄITMISEL TEHTUD EDUSAMMUDE HINDAMINE

3.1.    Esimene eesmärk: kohtusüsteemi sõltumatus ja kohtureform

Enne konkreetsete soovituste käsitlemist vaadeldakse käesolevas punktis arenguid kahes valdkonnas, mis sundisid komisjoni üle vaatama 2017. aasta jaanuari hindamise aluseks olnud põhimõtted.

Õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid ja kohtusüsteemi sõltumatuse õiguslikud tagatised

Kõnealused kolm õigusemõistmist käsitlevat õigusakti on pärit 2004. aastast. Nendega reguleeritakse kohtunike ja prokuröride staatust ning kohtute, prokuratuuride ja kõrgema justiitsnõukogu ülesehitust ja toimimist. Õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid olid oluliseks aluseks 2017. aasta jaanuaris antud positiivsele hinnangule, mis käsitles Rumeenias koostöö- ja jälgimiskorra raames tehtud edusamme. Juba 2017. aasta novembri aruandes rõhutati vajadust, et valitsus ja parlament peaksid tagama avatud, läbipaistva ja konstruktiivse õigusloomeprotsessi toimimise, mille raames väärtustatakse ning võetakse nõuetekohaselt arvesse kohtusüsteemi sõltumatust ja kohtunike arvamust 5 . Aruandes tuletati ka meelde Veneetsia komisjoni arvamuse arvesse võtmise olulisust, kuna see on parim viis reformi jätkusuutlikkuse tagamiseks ning koostöö- ja jälgimiskorra eesmärkide täitmiseks.

Õigusemõistmist käsitlevad muudetud õigusaktid on praeguseks jõustunud 6 . Need sisaldavad mitmeid kohtusüsteemi sõltumatust nõrgestavaid meetmeid, mis tõenäoliselt kahjustavad kohtunike ja prokuröride tegelikku sõltumatust ning seega avalikkuse usaldust kohtusüsteemi vastu. Kohtute ja kodanikuühiskonna negatiivne reaktsioon on keskendunud just nendele küsimustele. Peamised probleemsed sätted hõlmavad eelkõige järgmist: kohtunike toimepandud kuritegude uurimiseks eriprokuratuuri loomine, uued sätted, mis käsitlevad kohtunike materiaalset vastutust oma otsuste eest, uus ennetähtaegselt pensionilejäämise kava, 7  piirangud kohtunike väljendusvabadusele 8 ja laiendatud põhjused kõrgema justiitsnõukogu liikmete volituste tühistamiseks 9 . 10

Ükski neist muudatustest ei ole kooskõlas koostöö- ja jälgimiskorra soovitustega. Üks soovitus, millega konkreetselt kutsuti üles tegema õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide raames seadusandlikke muudatusi, oli seotud kõrgemate prokuröride ametisse nimetamise menetlusega 11 . Seda soovitust ei ole rakendatud ning seadusandlike muudatuste kumulatiivne mõju pigem nõrgestab kontrolli- ja tasakaalustussüsteemi, mis on aluseks prokuröride tegevuse sõltumatusele, suurendades nii justiitsministri rolli veelgi 12 . Muudatused tekitavad ka küsimusi seoses prokuröri suutlikkusega jätkata suurkorruptsioonivastast võitlust sama sõltumatult.

Ohule, et kõnealused elemendid, nii eraldiseisvalt kui ka nende kumulatiivse mõju osas, võivad põhjustada survet kohtunikele ja prokuröridele ning lõppkokkuvõttes kahjustada kohtusüsteemi sõltumatust ning tõhusust ja kvaliteeti, on juhtinud tähelepanu mitmed välisvaatlejad: eelkõige Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjon 13 , riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO), 14  teised liikmesriigid ja rahvusvahelised partnerid 15 . 

Need hinnangud kinnitavad ka, et põhiseaduslikkuse kontroll on oluline, kuid mitte ainuke oluline küsimus: see ei asenda arutelu vajadust, kui tegemist on poliitiliste valikute aluseks olevate oluliste muudatustega.

Veneetsia komisjon esitas esialgse arvamuse juulis, kuid õigusaktid avaldati sellegipoolest muutmata kujul. Lisaks sellele võttis valitsus vastu mitu erakorralist määrust, mis süvendasid mõningaid kindlaks tehtud probleeme veelgi, näiteks laiendades justiitsministri volitusi prokuröride üle eelkõige distsiplinaarmenetluste algatamise abil 16 . Valitsuse otsus muuta selliselt kohtunike uurimisega tegeleva eriosakonna loomist käsitlevaid sätteid, ning kehtestada uued menetlused, kuidas kõrgem justiitsnõukogu selle osakonna loob, on tõstatanud täiendavaid küsimusi osakonna sõltumatuse kohta 17 . Otsus tõstatas ka küsimusi valitsuse valmisoleku kohta täita Veneetsia komisjoni soovitusi ainult valikuliselt. Selles mõttes ei kasutatud võimalust ära.

Riikliku korruptsioonivastase direktoraadi peaprokuröri ametist vabastamine ja poliitiline surve kohtuasutustele

Samaaegselt seadusandlike muudatustega rõhutati konkreetsete otsustega võimu justiitsministri kätte koondumist. Nii oli see kõigepealt riikliku korruptsioonivastase direktoraadi peaprokuröri ametist vabastamise puhul justiitsministri taotlusel. Esimeses etapis lükkas Rumeenia president ametist vabastamise ettepaneku vastavalt kõrgema justiitsnõukogu negatiivsele arvamusele tagasi. Konstitutsioonikohtu maikuine otsus ametist vabastamise menetluse kohta kinnitas aga suundumust tugevama ministrivõimu suunas 18 : otsuse järel oli president sunnitud juulis allkirjastama dekreedi, millega ametist vabastamine kinnitati. Võimu justiitsministri kätte koondumist rõhutas veelgi ministri otsus riikliku korruptsioonivastase direktoraadi uue peaprokuröri kavandatava ametissenimetamise kohta, vaatamata sellele, et kõrgem justiitsnõukogu teatas, et kandidaat ei täitnud mitmeid olulisi kriteeriume. Need muudatused mõjutavad ka korruptsioonivastase võitluse pöördumatust 19 .

Lisaks sellele peegeldub riikliku korruptsioonivastase direktoraadi peaprokuröri käsitlev menetlus teistes kohtuasutuste vastu võetavates sammudes. Järgides sama mudelit kui riikliku korruptsioonivastase direktoraadi peaprokuröri ametist vabastamise menetluse puhul, algatas justiitsminister 24. oktoobril menetluse peaprokuröri ametist vabastamiseks. Oktoobri alguses oli saadikutekoda peaprokuröri seoses luureteenistusega kokku lepitud töökorraldusega juba konstitutsioonikohtusse kaevanud. Valitsus võttis ka vastu otsuse vaidlustada kõrgema kassatsioonikohtu otsus konstitutsioonikohtus 20 . Tegevuse suunamisel nende oluliste kohtuasutuste vastu on selge mõju kohtute sõltumatusele.

Muret tekitab ka kohtuinspektsiooni töö. Järjestikustes koostöö- jälgimiskorda käsitlevates aruannetes kuni 2017. aasta jaanuarini märgiti positiivselt ära kohtuinspektsiooni sõltumatuse ja professionaalsusega seoses tehtud edusammud. 2017. aasta novembriks aga oli probleem laiemalt esile kerkinud ning suhted kõrgema justiitsnõukoguga muutusid keerulisemaks 21 . 2017. aasta novembri aruandes viidati seoses vajadusega veelgi tugevdada kohtuasutuste vahelist koostööd konkreetselt kohtuinspektsioonile.

Kohtuinspektsiooni tegevust on hakatud laialdaselt kritiseerima. Oluliste kohtuasutuste juhtide suhtes algatati mitmeid distsiplinaaruurimisi 22 . Mitmeid neist kohtunikest peeti ka käimasolevate seadusandlike menetluste suhtes kriitiliselt meelestatuks. Tuleks märkida, et Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu ja Veneetsia komisjon rõhutasid mõlemad kohtunike kommenteerimisvabaduse olulisust asjaomaste avalike arutelude raames 23 .  24  Kohtuinspektsioon teostas ka peaprokuratuuris ja riiklikus korruptsioonivastases direktoraadis mitmeid kontrolle. Asjaolu, et vähemalt kahel juhul jõudis teave meediasse enne kontrolli lõpule viimist, põhjustas laialdast vastuolu 25 .

Lisaks sellele ei korraldanud kõrgem justiitsnõukogu kohtuinspektsiooni uue juhtkonna ametisse nimetamiseks konkurssi, kuigi eelmise juhtkonna volitused lõppesid 2018. aasta augustis. Valitsuse otsus lahendada olukord erakorralise määrusega nimetada praegune juhtkond ametisse ajutiselt ning mitte jätta seda kõrgema justiitsnõukogu otsustada, pingestas olukorda veelgi 26 .

Kõrgem justiitsnõukogu ei ole suutnud toimida tõhusa kontrolli- ja tasakaalustava jõuna, et kaitsta surve alla jäänud kohtuasutuste sõltumatust. 2017. aasta jaanuari aruandes tõsteti seda esile kui olulist põhiseaduslikku rolli. Komisjoni talitustega kohtudes ilmnenud selged lõhed kõrgemas justiitsnõukogus raskendasid üha enam nõukogu tegevust kohtusüsteemi esindajana eelkõige õigusaktide üle konsulteerides, ning kohtusüsteemi juhtorganina. Isegi kui nõukogu on esitanud üksmeelse arvamuse, on seda oluliste kohtuasjade puhul eiratud 27 . Kuigi 2018. aastal on valitsuse ja parlamendi esindajad kohtuasutusi ning kohtunikke ja prokuröre avalikult teravalt kritiseerinud, ei ole nõukogu soovinud teha ex officio otsuseid, et reageerida kohtusüsteemi sõltumatuse vastu suunatud rünnakutele. Seetõttu võivad kohtunikud loobuda täitmast oma tavapärast rolli väljendada riigi esindajana oma seisukohti kohtusüsteemiga seotud küsimustes 28 .

Kohtusüsteemi sõltumatus

Ametisse nimetamised

2017. aasta jaanuaris kordas komisjon oma soovitust kehtestada kõrgemate prokuröride ametisse nimetamiseks läbipaistev ja tulemuspõhine süsteem, mis sisaldaks piisavaid kaitsemeetmeid politiseerimise vastu. Järjestikustes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes rõhutati menetluse kontrolli- ja tasakaalustussüsteemis esinevaid nõrkusi, juhtides tähelepanu justiitsministri otsustusõigusele kandidaatide välja valimisel, kõrgema justiitsnõukogu piiratud rollile ning sellele, millises ulatuses samasugust ametisse nimetamise ja vallandamise menetlust kohaldatakse prokuratuuri madalama juhtkonna tasandil.

2017. aasta novembri aruandes märgiti ära edusammude puudumine ning rõhutati, et õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide käimasolev muutmine annab võimaluse seda olukorda muuta. Aruandes tuletati meelde ka vajadust võtta kuulda Veneetsia komisjoni arvamust. Rumeenia ametiasutused ei võtnud seda soovitust arvesse, kuid Veneetsia komisjoni poole pöördus Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee 29 . Veneetsia komisjoni arvamuses rõhutatakse spetsiaalselt vajadust muutuste järele, et tagada neutraalne ja objektiivne ametisse nimetamise ja ametist vabastamise protsess, mille raames on erinevate asutuste ülesanded omavahel tasakaalus 30 . Õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide muutmine on aga nõrgestanud kõrgema justiitsnõukogu ja Rumeenia presidendi rolli kõrgemate prokuröride ametisse nimetamise protsessis ning tugevdanud justiitsministri rolli. Selline jätkuv võimu justiitsministri kätte koondumine ei ole soovitusega kooskõlas.

Eetikakoodeksid

Alates eelmise koostöö- ja jälgimiskorra aruande avaldamisest on meedia, valitsuse ja parlamendi kriitika kohtusüsteemi ja kohtunike suunas jätkunud. Kogu 2018. aasta vältel kritiseeriti regulaarselt kogu kohtusüsteemi, eelkõige suurkorruptsiooniga tegelevaid institutsioone ning konkreetseid kohtunikke. See seab selgelt ohtu avalikkuse usalduse kohtusüsteemi vastu 31 . See kinnitab vajadust võtta meetmeid, et hoida ära avalikud rünnakud kohtusüsteemi sõltumatuse ja kohtuotsuste ülimuse vastu. Õiguskaitset on otsitud nii kõrgema justiitsnõukogu kui ka kohtunike kaudu, kes on ise oma juhtumitega kohtu poole pöördunud. Koostöö-ja jälgimiskorra soovituses parlamendisaadikute eetikakoodeksi kohta püüti saavutada probleemi institutsiooniline tunnustamine ning luua menetlus selle lahendamiseks.

2017. aasta novembri aruandes tunnustati eetikakoodeksi vastuvõtmist parlamendi ja valitsuse poolt. Loodeti, et seda kasutatakse praktilise vahendina probleemi lahendamisel. Tõendid aga näitavad, et kohtunike sõltumatuse austamist käsitlevate sõnaselgete sätete puudumisel eetikakoodeks seda ülesannet veel ei täida. Komisjonile ei ole teatatud ühestki juhtumist, kus parlamendis on algatatud menetlus avalduse kohta, mis juhiks tähelepanu kohtusüsteemi sõltumatusele.

Kohtureform

Tsiviilkohtumenetluse seadustik

Kolmas soovitus käsitleb tsiviilkohtumenetluse seadustiku reformi lõpuleviimist ning arengud annavad tunnistust stabiilsuse puudumisest sellise olulise õigusakti väljatöötamisel. Detsembris 2016 määrati kõnealuse seadustiku ülejäänud sätete jõustumise tähtajaks jaanuar 2019. Koostöö- ja jälgimiskorra 2017. aasta novembri aruandes märgiti, et uue süsteemi rakendamiseks vajaliku taristu loomiseks võeti meetmeid. Kuid parlament kiitis juunis heaks muudatused, millega tehti tsiviilkohtumenetluse seadustikku olulisi muudatusi, muu hulgas loobuti tsiviilmenetluses nõuandekoja etapist. Kõrgem kassatsioonikohus vaidlustas mõned nendest muudatustest edukalt konstitutsioonikohtus. Parlament peab seaduse seetõttu läbi vaatama ning selles protsessis tuleks eelkõige arvesse võtta kõrgema kassatsioonikohtu töökoormust.

Kriminaalseadustikud

Koostöö- ja jälgimiskorra 2017. aasta novembri aruandes märgiti, et soovitus viia lõpule Rumeenia kriminaalseadustike reformi praegune etapp on endiselt täitmata. Soovituse aluseks on asjaolu, et muudatuste teostamiseks konsultatsioonide kaudu kasutati järkjärgulist protsessi, mis peegeldas vajadust kohandada muudatusi vastavalt hiljutistele konstitutsioonikohtu otsustele ja ELi direktiivide ülevõtmistele 32 . Valitsus kiitis seaduseelnõu heaks 2017. aasta novembris. Kui aga arutelu 2018. aasta aprillis parlamendikomisjonis alustati, olid selle aluseks täiesti uued eelnõud ja väga suur hulk muudatusi. See kajastus parlamendi poolt juunis ja juulis heaks kiidetud lõplikes eelnõudes.

Muudatused kujutavad endast 2014. aasta seadustike põhjalikku reformi, sealhulgas kriminaaluurimiste ja kohtumõistmise menetluslike aspektide osas ning kuriteo karistamisega seotud avaliku huvi, ohvrite õiguste ja kahtlusaluste õiguste vahelise tasakaalu osas. Muudatustega vähendatakse ka korruptsiooni kui õigusrikkumise ulatust, mis seaduse tagasisaatmisel parlamenti konstitutsioonikohtu otsuse järel tooks kaasa siiani koostöö- ja jälgimiskorra raames tehtud edusammude ümberhindamise 33 .

Muudatused ei ole veel jõustunud, kuna need on konstitutsioonikohtus vaidlustatud. Konstitutsioonikohus otsustas oktoobris, et märkimisväärne arv muudatusi on põhiseadusevastased 34 . Lisaks põhiseaduslikkusega seotud küsimustele on kõnealuste muudatustega seoses esile kerkinud mitmeid õiguslikke ja poliitilisi probleeme, millele juhivad tähelepanu Rumeenia õiguskaitseasutused ja kodanikuühiskond, samuti mitmed partnerid väljaspool Rumeeniat 35 .

Veneetsia komisjon võttis 20. oktoobril vastu arvamuse kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku tehtud muudatuste kohta 36 . Veneetsia komisjoni arvamuse järeldused olid väga kriitilised, juhtides tähelepanu õigusriigiga seotud kartusele, et kuriteod jäetakse karistamata, õigusaktide puudulikule kvaliteedile, puudustele õigusaktide koostamisel ning vastuoludele Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtupraktikaga ja riigi rahvusvaheliste kohustustega, eelkõige seoses korruptsioonivastase võitlusega. Seetõttu soovitab Veneetsia komisjon, et „Rumeenia ametiasutused teostaksid läbi kõikehõlmava ja tõhusa konsultatsiooniprotsessi kriminaal- ja kriminaalmenetluse seadustikku tehtavate muudatuste üldise ümberhindamise, et koostada kindel ja sidus seadusandlik ettepanek, millel oleks Rumeenia ühiskonnas laiapõhjaline toetus, ning milles võetakse täielikult arvesse kohaldatavaid standardeid.“

Õigusloome protsessi läbipaistvus ja prognoositavus kohtureformi ja korruptsioonivastaste õigusaktide puhul

2017. aasta aruandes juhiti tähelepanu spetsiaalse süstematiseerimise, ühtlustamise ja seadusandliku stabiilsuse tagamisega tegeleva parlamendikomisjoni potentsiaalile luua prognoositav muutmisprotsess, mille käigus on tagatud arutelu ja avalik konsultatsioon.

Kõnealune komisjon on tegelenud õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ja kriminaalseadustike reformidega. Mõningaid kõnealuses komisjonis koostatud seadusandliku menetluse aspekte võib varasemaga võrreldes edusammudeks pidada: arutelusid kantakse üle, eelnõud on tavaliselt kättesaadavad ning kohtuasutusi kutsutakse osalema aruteludes, kus nad saavad oma arvamust avaldada. Kiirmenetluste kasuks otsustamine on siiski tugevalt piiranud nende võimaluste tõhusust ja usaldusväärsust. Esiteks on jätkuvalt keeruline mõista kiirmenetluste kasuks otsustamise objektiivseid põhjendusi, samuti asjaolu, et eelnõude suhtes esile kerkinud olulisi kahtlusi arvesse võttes kiireloomulisuse kasuks otsustamist hiljem ei analüüsita. Vastavaid kahtlusi väljendasid sellised Rumeenia ametiasutused nagu kõrgem kassatsioonikohus, ning välispartnerid nagu Euroopa Komisjon ja teised liikmesriigid. Arutelu puudumine oli eriti hämmastav, võttes arvesse asjaolu, et kuna komisjonis kasutati kiirmenetlust, oli arutelu nendes olulistes avaliku poliitika küsimustes parlamendi kahes kojas väga piiratud või puudus see üldse. Isegi pärast seda, kui õigusemõistmist käsitlevaid õigusakte käsitlev protsess lõpule jõudis, tegi valitsus erakorralise määrusega oktoobris täiendavaid muudatusi, mille puhul oli võimalus konsultatsioonide pidamiseks veelgi väiksem. See protsess muudaks rakendamise kohtuasutuste jaoks väga keeruliseks ning seaks reaalsesse ohtu õigusemõistmise, mida ei tundu olevat protsessi vältel kaalutud.

Parlamendiliikmed on väitnud, et seadusandlik menetlus on läbipaistev ja selles võetakse arvesse kohtunike arvamust. On tõsi, et seadused sisaldavad kohtunike endi poolt soovitatud muudatusi. See ei pea paika siiski enamiku kõige vastuolulisemate sätete puhul, mis on seadustena vastu võetud ja mille puhul puudub peaaegu täielikult selgus, miks ei ole kohtunike seisukohti arvesse võetud. Konstitutsioonikohtu tõstatatud küsimuste ulatus ainuüksi põhiseadusega seotud küsimuste osas rõhutab taaskord nende muudatuste kehva ettevalmistamist ning peamiste kohtuasutuste teadmiste mittearvestamisest tulenevaid tagajärgi. Nagu juhtisid tähelepanu ka Veneetsia komisjon ja GRECO, peaks parlament selliste põhimõtteliste õiguslike muudatuste kavandamisel algatama ühiskondlikke vajadusi ja muudatuste mõju käsitleva tegeliku arutelu, mis toetuks laiaulatuslikele konsultatsioonidele: tegemist on avaliku poliitika küsimustega, ning asjakohaseks ei saa pidada ainult konstitutsioonikohtus arutatud põhiseaduslikkust käsitlevaid küsimusi. Asjaolu, et Veneetsia komisjoni arvamuses õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kohta leiti olulisi lahendamata probleeme, ning kahtlused, et kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku tehtud muudatused ei pruugi olla kooskõlas Rumeenia seaduslike kohustustega ELis ja rahvusvahelisel tasandil, on mõlemad tõestuseks kiirmenetlustega kaasnevatest ohtudest. Kõnealust protsessi ei saa pidada soovitusega kooskõlas olevaks.

Kohtuotsuste austamine

Kohtuotsuste austamine ja täitmine on kohtusüsteemi tõhususe jaoks vältimatu, nagu on sätestatud esimeses eesmärgis 37 . Pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu hukkamõistu 2016. aastal esitas Rumeenia Euroopa Nõukogu ministrite komiteele tegevuskava, mille abil lahendada riigi vastu suunatud kohtuotsuste täitmata jätmise struktuursed probleemid 38 . Kõnealune tegevuskava ja Euroopa Nõukogu ministrite komitee nõutavad täiendavad meetmed on otseselt seotud selle soovituse täitmisega.

Tehakse jõupingutusi tegevuskava raames edusammude saavutamiseks ning septembris esitati valitsusele võetavate meetmete loetelu. Ettepanekud hõlmavad õigusraamistikku muudatuste tegemist, et tagada õigeaegne täitmine, ning mehhanismi, millega jälgida ja vältida selliste kohtuotsuste hilinenud täitmist, mille puhul on riik võlgnik. Justiitsministeerium ja kõrgem justiitsnõukogu teevad edusamme ka selliste kohtuotsuste IT-registri loomisel, mille puhul on riik võlgnik või võlausaldaja 39 .

Kohtusüsteemi struktuurireformid

2017. aasta novembri aruandes märgiti, et 2016. aastal vastu võetud kõikehõlmav tegevuskava 40 , milles on esitatud 2020. aastani kohtusüsteemi arendamiseks teostatavad struktuurireformid, on rakendamisel, ning sellest peaks saama vahend, mis peaks tooma suurt kasu kohtusüsteemi kasutajatele ja suurendama avalikkuse usaldust süsteemi vastu. Kõnealust tegevuskava arendati ja kohandati 2018. aasta jooksul ning seda rahastatakse ELi struktuurifondidest 41  strateegilise nõukogu koosolekutel antud suuniste alusel. Tegevuskava käsitles ka selliseid küsimusi nagu kolme riigivõimu haru esindajate vahel alalise dialoogimehhanismi loomine ning IT-süsteemide ajakohastamine andmekaitse seisukohast.

Strateegiline nõukogu ei ole siiski arenenud foorumiks, mille raames oleks võimalik käsitleda kohtusüsteemi jaoks olulisi strateegilisi küsimusi. Näiteks tundub, et nõukogu ei osalenud õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ning tsiviil- ja kriminaalseadustiku muutmist käsitlenud aruteludes. Need muudatused hakkavad tulevikus kohtusüsteemi toimimist ja struktuuri oluliselt mõjutama. Nagu eespool märgitud, jätkati õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide rakendamist pigem ühepoolsete erakorraliste määruste kui kohtute strateegilise juhtkonna konsensuslike otsuste kaudu 42 .

Läbipaistvus ja kõrgema justiitsnõukogu vastutus

2017. aasta novembri aruandes märgiti, et kõrgem justiitsnõukogu määras kindlaks oma ametiaja (2017-2022) prioriteedid, kehtestades esmase aluse, millelt edendada institutsiooni usaldusväärsust. Aruandes märgiti ka, et vaatamata keerulistele asjaoludele oli nõukogu suutnud teha raskeid otsuseid, lükates näiteks tagasi õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kavandatavad muudatused. Aruandes järeldati, et „nõukogu peaks ka edaspidi tõhustama tööd, et kaitsta järjekindlalt ja tõhusalt kohtunike reputatsiooni ning aitama kaasa konstruktiivsele ja läbipaistvale dialoogile valitsuse ja parlamendiga.“

Aruande avaldamise järel on nõukogul olnud üha keerulisem jätkata prioriteetides kindlaks määratud lähenemisviisi teostamist, kuna valitsus on mitu arvamust tagasi lükanud 43 . Nõukogu ei leidnud üksmeelt, kuidas reageerida Veneetsia komisjoni ja GRECO soovitustele õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kohta isegi rohkem juhtimisega seotud valdkondades nagu muudatuste mõju hindamine seoses ennetähtaegselt pensionile jäämise kava ja hilisema kutsealale asumisega.

Nõukogul paluti kriminaalseadustikku tehtud muudatuste kohta oma seisukoht avaldada 44 . Kõrgem justiitsnõukogu konsulteeris kõigi kohtute ja prokuratuuridega ning esitas parlamendikomisjonile selle kohta kokkuvõtte. Kõrgema justiitsnõukogu liikmed osalesid parlamendis korraldatud aruteludes, esitades muudatusettepanekuid ning märkusi. Pärast õigusaktide parlamendis vastuvõtmist ei esitanud nõukogu aga muudatuste kohta arvamust ega analüüsinud kõnealuste muudatuste mõju kohtusüsteemile.

2017. aasta jaanuari aruandes rõhutati eelkõige seda, et kohtute sõltumatuse ning kohtunike maine, sõltumatuse ja erapooletuse kaitseks võetud nõukogu meetmete avalikustamine on väga oluline. Nõukogu polnud vaatamata kohtunike ja kohtuasutuste avaliku kritiseerimisega seotud üldisele olukorrale siiski suuteline kõnealuses valdkonnas oma seisukohti jõuliselt kaitsma.

2017. aasta jaanuari aruandes teatas komisjon esimese eesmärgi raames tehtud „olulistest edusammudest“. Praegune olukord on selline, et kuigi viienda soovituse (kohtuotsuste täitmine) puhul on edusamme tehtud, on Rumeenia teised meetmed seni saavutatud edusammud tagasi pööranud või need kahtluse alla seadnud. Soovitusi 1, 3 ja 4 ei ole järgitud. Soovituste 2, 6 ja 7 puhul ei ole sisuliste tulemuste osas edusamme tehtud. Laiemalt tähendavad kohtunike sõltumatust kahjustavad ja võimu siseministri kätte koondavad seadusandlikud muudatused ning mitmed olulisi kohtuasutusi survestavad meetmed olukorra ümberhindamist Rumeenia ametiasutuste poolt võrreldes 2017. aasta jaanuari hindamise ajal kehtinud olukorraga. Kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku käimasolev muutmine toob kaasa ka tõsise ümberhindamise ohu. Seetõttu on komisjon seisukohal, et esimest eesmärki ei saa täidetuks pidada ning selle saavutamiseks on vaja täiendavaid soovitusi nagu esitatakse käesoleva aruande järeldustes.

3.2.    Teine eesmärk: eetikaraamistik ja riiklik eetikaagentuur

Süsteem PREVENT

Süsteemi PREVENT eesmärk on vältida huvide konflikte riigihankemenetlustes, nähes selleks ette eelkontrollimehhanismi ja võimaldades avaliku sektori hankijatel võimalikud probleemid enne lepingu sõlmimist kõrvaldada. Süsteem on nüüd täielikult toimiv ning riiklik eetikaagentuur annab teada positiivsetest tulemustest 45 . Lisaks hoiatustele on PREVENT aidanud avaliku sektori hankijate hulgas ka teadlikkust suurendada. Üldiselt tundub, et ennetava lähenemisviisi mõju kasvab ning üha enam näitab oma väärtust avaliku sektori hankijate valdava enamuse tahe kõrvaldada võimalikud huvide konfliktid enne lepingute sõlmimist. Kasutusele on võetud seadusandlik muudatus, millega kehtestatakse võimalus määrata süsteemi PREVENT hoiatusi eiravate avaliku sektori hankijate suhtes trahv, kuid selle lisaväärtus on ebaselge 46 .

Üldisemalt jäi agentuuri korraldatud, kokkusobimatuse ja halduslike huvide konfliktidega seotud uurimiste arv stabiilseks 47 . Eetikat käsitleva õigusraamistiku stabiilsus on jätkuvalt heitlik. Parlament võttis vaatamata riikliku eetikaagentuuri negatiivsele arvamusele juulis vastu kaks seadusandlikku ettepanekut. Esimesega kehtestatakse kolmeaastane aegumistähtaeg kuritegudele, millega määratakse kindlaks huvide konflikti või kokkusobimatuse olemasolu 48 . Teise ettepanekuga muudetakse kohalike valitud ametnike puhul huvide konflikti käsitlevat karistusrežiimi 49 . Konstitutsioonikohus on mõlemad ettepanekud vaidlustanud 50 . Parlamendis on arutamisel veel teisi ettepanekuid.

Teine probleem on seotud riikliku eetikaagentuuri rahaliste vahenditega. 2017. aastal järsult vähendatud eelarve tõttu võib riiklik eetikaagentuur täiendavate kärbete korral sattuda palkade maksmisel ja teenuste eest tasumisel rahalistesse raskustesse 51 . On oluline, et agentuuril oleksid vajalikud vahendid, et jätkata ülesannete täitmist vastavalt teisele eesmärgile.

Parlamendiliikmeid käsitlevate kohtuotsuste järelmeetmed

Varasemates koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes on viidatud viivitustele ja ilmsele ebajärjekindlusele parlamendiliikmete suhtes karistuste määramisel juhtudel, kui riikliku eetikaagentuuri kaebuse põhjal on tehtud lõplik kohtuotsus ametikohtade kokkusobimatuse või huvide konflikti kohta. Komisjon soovitas seetõttu suurendada otsustusprotsessi läbipaistvust, ning andis 2017. aasta novembri aruandes mõned konkreetsed soovitused, kuid seda saavutada. Alates 2016. aasta oktoobrist on parlamendiliikmete suhtes tehtud viis lõplikku ja tagasivõtmatut kohtuotsust. Kahe juhtumi puhul, ning kahe muu, 2016. aasta detsembri valimisi 52 käsitleva juhtumi puhul kirjutas parlament riiklikule eetikaagentuurile, märkides, et distsiplinaarkaristusi ei kohaldata 53 . Teiste juhtumite puhul ei ole parlament veel arvamust avaldanud. Kuigi sellised kirjad on läbipaistvuse saavutamisel samm edasi, võivad parlamendi põhjendused tekitada karistuste hoiatava mõjuga seoses ohtliku lünga. Väideti, et meetmeid ei võetud, kuna kõnealune eetikaga seotud intsident leidis aset eelmisel ametiajal või ametikohal. Seda tõlgendust ei ole kohtud ega avaliku sektori asutused siiani veel kohaldanud. See vihjab vajadusele selgitada ametikohtade kokkusobimatust ja huvide konflikte käsitlevaid eeskirju viisil, mis täidaks koostöö- ja jälgimiskorra eesmärgi tagada „siduvate otsuste tegemine, mis on aluseks võimalikele hoiatavatele sanktsioonidele“.

Komisjon on seisukohal, et 2017. aasta novembris teise eesmärgi raames saavutatud märkimisväärsed edusammud on takerdunud. Soovitus 8 on täidetud tingimusel, et süsteemi PREVENT konsolideeritakse tõhusa ennetava vahendina. Soovituse 9 raames edusammude tegemiseks tuleb selgitada praegu ebaselgeks jäävaid eeskirju.

3.3    Kolmas eesmärk: võitlemine suurkorruptsiooni vastu

Riikliku korruptsioonivastase direktoraadi jätkusuutlikkus ja korruptsioonivastase võitluse pöördumatus

2017. aasta jaanuari aruandes tunnistati suurkorruptsiooni vastases võitluses tehtud olulisi edusamme. Samuti rõhutati aruandes, et muudatused, mis kitsendavad või piiravad korruptsiooni kui õigusrikkumise mõistet, või mis kujutavad endast olulist väljakutset korruptsioonijuhtumeid käsitleva prokuratuuri sõltumatusele või tõhususele, tähendaksid tehtud edusammude ümberhindamist. 2017. aasta novembri koostöö- ja jälgimiskorra aruande avaldamise järel aset leidnud sündmuste tõttu pidi komisjon oma hinnangu uuesti üle vaatama. Peamistele korruptsioonivastastele asutustele avalduv surve tekitab ühe enam muret, kas nad suudavad jätkuvalt tulemusi saavutada, ning seega, kas korruptsioonivastase võitluse pöördumatus on tagatud.

Riiklikule korruptsioonivastase võitluse direktoraadile on avaldatud survet, mis tõenaoliselt kahjustab selle sõltumatust. Lisaks ulatuslikule avalikule ja ajakirjanduse kriitikale juhtivate poliitikute poolt tekitas menetluse (vt eespool) kohta suuri kahtlusi asjaolu, et nii riikliku korruptsioonivastase võitluse direktoraadi ametisoleva peaprokuröri ametist vabastamisel kui ka uue peaprokuröri ametisse nimetamisel ei võetud arvesse kõrgema justiitsnõukogu negatiivset arvamust. Justiitsminister on algatanud ka uute asetäitjate ja sektorijuhatajate ametisse nimetamise menetluse vastavalt samale menetlusele. Õigusemõistmist käsitlevad muudetud õigusaktid tekitavad potentsiaalseid probleeme ka töötajatele, kes soovivad korruptsioonivastasest direktoraadist lahkuda. Oktoobris võttis valitsus vastu erakorralise määruse, millega muudetakse korruptsioonivastase direktoraadi prokuröride tööstaažile seatud nõudeid, millel võib olla täiendav negatiivne mõju korruptsioonivastase direktoraadi tegutsemisvõimele.

Surve on laienenud kõrgemale kassatsioonikohtule, eelkõige selle kriminaalkolleegiumi kohtunikele. Nagu eespool öeldud, kaevas valitsus kõrgema kassatsioonikohtu konstitutsioonikohtusse. Sellele lisandub kohtusüsteemisisene surve, näiteks ei uuendanud kõrgem justiitsnõukogu vastuoluliselt mitmete suurkorruptsioonijuhtumitega tegeleva kõrgema kassatsioonikohtu kriminaalkolleegiumi presidendi volitusi, ning kui kohtuinspektsiooni poole pöörduti seoses kõrgema kassatsioonikohtu presidenti käsitlevate hagidega (vt eespool).

Valitsuse võetud meetmed võivad kajastuda ka korruptsioonivastase direktoraadiga tehtava koostöö ilmses vähenemises, kuna mitmed avaliku sektori asutused nagu ministeeriumid, kontrollikoda ja muud kontrolliasutused ei soovi väidetavalt võimalikest pettuse- ja korruptsioonijuhtumitest teavitada 54 .

Õigusemõistmist käsitlevates õigusaktides kohtunike poolt toime pandud kuritegusid käsitleva uue jaotise koostamine tekitab seoses korruptsioonivastase võitlusega konkreetse probleemi, kuna uus struktuur võib sõltumatusega seoses olla haavatavam kui siiani on olnud korruptsioonivastase direktoraadi puhul, sest seda on võimalik kasutada täiendava vahendina, millega mõjutada ja survestada kohtunikke. Lisaks sellele, olles üldosakond, mis tegeleb kohtunike poolt toime pandud igat liiki kuritegudega, puuduvad tal eksperditeadmised uurimaks konkreetseid korruptsioonijuhtumeid, ning selle mõju oleks tugevam, kui korruptsioonivastaselt direktoraadilt võetakse kohtunikku käsitleva juhtumiga seotud isikute uurimise volitused ära. Õigusraamistiku osas võivad ka parlamendi poolt enne suve heaks kiidetud kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku muudatused korruptsioonivastast võitlust kahjustada (vt eespool). Muudatuste suhtes avaldatud ulatusliku kriitika raames rõhutatakse nende mõju korruptsioonile. Lisaks sellele, et tõsiselt on takistatud uurimine, süüdistuste esitamine ja kohtuotsuste langetamine, on vähendatud ka mitme korruptsioonikuriteo ulatust kuriteona. See oli oluliseks elemendiks ka Veneetsia komisjoni arvamuses seadustike kohta 55 , ning võib tõstatada küsimusi nende vastavuse kohta Rumeenia poolt ratifitseeritud rahvusvahelistele konventsioonidele. Veneetsia komisjon rõhutab, et „eraldi võttes, kuid eelkõige nende kumulatiivset mõju arvestades kahjustavad mitmed muudatused tõsiselt Rumeenia kriminaalkohtusüsteemi tõhusust võitluses erinevate kuriteo vormidega, sealhulgas korruptsiooniga seotud kuriteod, vägivallakuriteod ja organiseeritud kuritegevus. Puuduvad tõendid, et vastavust rahvusvahelistele kohustustele oleks valitsuses või parlamendis arutatud. Mõned nendest muudatustest on kuulutatud põhiseadusevastaseks 56 .

Soovitus 10: võtta vastu objektiivsed kriteeriumid, mis käsitlevad parlamendiliikmetelt saadikupuutumatuse võtmisest keeldumist ja põhjendavad seda, eesmärgiga aidata tagada, et saadikupuutumatust ei kasutata uurimisest ja korruptsioonikuritegude eest süüdistuse esitamisest kõrvalehoidumiseks. Valitsus võiks kaaluda seaduse muutmist, et ministrite immuniteet piirduks nende ametiajaga. Nende meetmete elluviimisel võivad olla abiks Veneetsia komisjon ja GRECO 57 . Parlament peaks kehtestama süsteemi, et korrapäraselt aru anda oma kodade tehtud otsustest, mis käsitlevad saadikupuutumatuse võtmise taotlusi, ning võiksid korraldada avaliku arutelu, et kõrgem justiitsnõukogu ja kodanikuühiskond saaksid esitada oma seisukoha.

Soovitus 10 käsitleb parlamendi vastutust oma otsustes, mis käsitlevad prokuratuuri taotlusi ennetavate meetmete võtmiseks, näiteks läbiotsimised või vahistamine, ja parlamendiliikmete uurimiseks, kui nad täidavad või on varem täitnud ministri ülesandeid. See on põhiseadusest tulenev õigus, mis kajastub mitmetes parlamentaarsetes süsteemides, kus on kehtestatud puutumatus, et kaitsta parlamendisaadikuid nende valimismandaadi täitmisel. Soovitus ei käsitle asjaolu, et see õigus on olemas, vaid viisi, kuidas seda kasutatakse. Eelmistes koostöö- ja jälgimiskorra aruannetes rõhutati läbipaistvuse kriteeriumi tähtsust, et võimaldada parlamendil näidata, et ta kasutab seda õigust objektiivselt. See aitaks näidata seost prokuratuuri esitatud taotluste tagasilükkamise ja parlamendiliikmete kaitsmise vahel oma mandaadi täitmisel, ning mitte piirata või vältida korruptsioonikuritegude uurimist ja nendes süüdistuste esitamist.

2017. aasta novembri aruandes tunti heameelt, et kaaluti vajadust suurendada prokuratuuri taotluste põhjal tehtava järelkontrolli läbipaistvust. Siiski leiti aruandes, et kümnenda soovituse täitmiseks tuleb rohkem ära teha ning korrati nõuannet paluda abi Veneetsia komisjonilt ja GRECO-lt. Saadikutekoja õiguskomisjon väljendas valmisolekut osutada Veneetsia komisjoni kehtestatud kriteeriumidele, kuid seda ei ole siiani tehtud 58  ning seda ei ole ka saadikutekoja kodukorras kinnitatud.

2018. aastal ei võetud järelmeetmeid seoses valitsuse üleskutsega kaaluda seadusemuudatust, selgitamaks, et ministrite puutumatus on seotud ainult ministrite tegevusega nende ametiaja jooksul. 2018. aasta augustis kiitis Rumeenia president heaks kaks taotlust algatada kriminaalmenetlus endiste ministrite suhtes, kes ei ole parlamendiliikmed.

Soovituses juhiti tähelepanu ka otsuste kohta teavitamisele ja avaliku arutelu pidamisele. Esimese sammuna selles suunas tehakse parlamendikomisjonide ja täiskogu aruteludest otseülekandeid ning hiljem saab hakata neid ka veebis vaatama.

Kolmanda eesmärgi analüüsi alusel võib komisjon kinnitada oma 2017. aasta novembris tehtud järeldust, et kümnenda soovituse täitmiseks on vaja teha täiendavaid jõupingutusi. Lisaks sellele seadis Rumeenia 2017. aasta jaanuaris uuesti kahtluse alla kolmanda eesmärgi osas saavutatud positiivse hinnangu aluseks olevad põhjendused. Seetõttu ei saa kümnendat soovitust pidada enam eesmärgi täitmiseks piisavaks ning seepärast on käesoleva aruande järeldustesse lisatud täiendavaid soovitusi.

3.4    Neljas eesmärk: korruptsiooniga võitlemine kõikidel tasanditel

Riiklik korruptsioonivastane strateegia

Viimase aasta jooksul on riikliku korruptsioonivastase strateegia raames tehtud jätkuvaid edusamme. 2018. aasta märtsis avaldas justiitsministeeriumi tehniline sekretariaat oma esimese järelevalvearuande 59 . Tehniline sekretariaat on jätkanud avaliku sektori asutuste temaatilisi hindamisi, mille eesmärk on kontrollida, kuidas need asutused määratlevad korruptsiooniohtu olulistes valdkondades ning meetmeid, millega ennetada intsidente. Vastastikusi hindamisi toetatakse ELi vahenditest. Tundub, et strateegia rakendamisel mõnedes olulistes haavatavates sektorites nagu haridus, siseministeerium ja kohalik tasand, on edusamme tehtud, kuid vähem on seda märgata tervishoiusektoris.

Strateegia üheks eesmärgiks on parandada korruptsioonivastase võitluse taset, kohaldades selleks kriminaal- ja halduskaristusi. Viimase aasta jooksul on riiklik eetikaagentuur ja riiklik korruptsioonivastase võitluse direktoraat jätkanud oma tööd ning peaprokuratuur on jätkanud nende korruptsioonikuritegude uurimist, mis ei kuulu korruptsioonivastase direktoraadi pädevusse 60 . Kahjuks nagu juba eespool märgitud, on nende oluliste institutsioonide tegevuse tulemuslikkus piiratud, ning mitmed käimasolevad seadusandlikud algatused tekitavad küsimusi seoses nende võimaliku mõjuga strateegia rakendamise suhtes ning saadavad vastuolulise signaali poliitilise toetuse jätkumise kohta korruptsiooni ennetamisel ja karistamisel. See hõlmab kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku ning eetikaraamistiku muutmist, millel võib olla mõju kõigi tasandite avalikule haldusele.

Arestitud vara haldamise riiklik agentuur

Arestitud vara haldamise riikliku agentuuri (ANABI) tegevus on nüüd täielikult käivitunud ning jätkub tegevuse laiendamine, mis on selgelt sätestanud agentuuri aastaaruannetes. Agentuur on ka teinud edusamme riikliku integreeritud süsteemi arendamisel, mille raames jälgitakse ametiasutuste poolt võetud meetmeid kogu vara sissenõudmise menetluse vältel. Siiski on ANABI-l potentsiaali oma tegevust veelgi tõhustada. Oluliseks elemendiks oleks arendada arestitud vara sotsiaalse või avaliku taaskasutamisega seotud tegevusi, mille puhul lubavad õigusaktid toetada kodanikuühiskonna projekte nagu õigusharidus, kuritegevuse ennetamine, ohvrite abistamine ja muud avalikku huvi pakkuvad projektid. Ebapiisava haldussuutlikkuse tõttu ei ole agentuur suutnud siiani kõiki kõnealuse valdkonna projektikonkursse algatada. 2018. aasta oktoobris töötas agentuuris 35 kavandatud töötaja asemel 20 inimest, mistõttu piirdub agentuuri töö rangelt tuumiktegevusega 61 .

Neljanda eesmärgi analüüsi alusel võib komisjon kinnitada oma 2017. aasta novembris tehtud järeldust, et eesmärgi täitmiseks on vaja teha täiendavaid jõupingutusi. Korruptsiooni ennetamist pidurdavad poliitilised arengud, mis kahjustavad edusammude võimalikkuse usutavust (soovitus 11). Soovitusega 12 seoses võib komisjon järeldada, et kõnealune soovitus on täidetud, kuid oluline on tagada ANABI jaoks piisavad inimressursid.

4.    JÄRELDUS

Rumeenia on kaheteistkümne kuu jooksul alates 2017. aasta novembrist võtnud mõningaid samme 2017. aasta jaanuari aruandes esitatud soovituste rakendamiseks. Kooskõlas käesolevas aruandes esitatud hindamisega võib soovitusi 8–12 pidada komisjoni arvates täidetuks, ning täiendavaid edusamme on tehtud soovituste 5 ja 9 täitmisel.

2017. aasta aruandes esitatud hindamise aluseks oli alati tingimus, et välditakse negatiivseid samme, mis seaksid kahtluse alla viimase 10 aasta jooksul tehtud edusammud. Õigusemõistmist käsitlevate muudetud õigusaktide jõustumine, surve kohtusüsteemi sõltumatusele üldiselt ning eelkõige riiklikule korruptsioonivastase võitluse direktoraadile ning muud korruptsioonivastast võitlust kahjustavad sammud on tagasi pööranud või kahtluse alla seadnud edusammude pöördumatuse, seda eelkõige esimese ja kolmanda eesmärgi puhul.

Seetõttu ei ole 2017. aasta jaanuari aruande kaksteist soovitust koostöö- jälgimiskorra protsessi lõpetamiseks vastavalt president Junckeri seatud eesmärkidele enam piisavad ning seepärast esitatakse käesolevas aruandes täiendavad soovitused. Selleks peavad Rumeenia olulised institutsioonid toetama asendamatu nurgakivina jõuliselt kohtusüsteemi sõltumatust ja korruptsioonivastast võitlust, ning taastama siseriiklike kaitsemeetmete ja kontrollide suutlikkuse tegutseda kohe, kui ilmneb tagasimineku oht.

Olukorra parandamiseks soovitatakse järgmisi meetmeid:

Õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid

·Peatada viivitamata õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide ja nendega seotud erakorraliste määruste rakendamine.

·Vaadata õigusemõistmist käsitlevad õigusaktid uuesti läbi, võttes arvesse koostöö- ja jälgimiskorra raames ning Veneetsia komisjoni ja GRECO esitatud soovitusi.

Kohtunike ametisse nimetamine/ametist vabastamine

·Peatada viivitamata kõik juhtivate prokuröride ametisse nimetamise ja ametist vabastamise menetlused.

·Taasalustada menetlus, et nimetada ametisse korruptsioonivastase direktoraadi peaprokurör, kellel oleks tõendatud kogemused korruptsioonikuritegude uurimisel, ning andes korruptsioonivastasele direktoraadile selged volitused jätkata korruptsiooni professionaalset, sõltumatut ja erapooletut uurimist.

·Kõrgem justiitsnõukogu peab viivitamata nimetama ametisse kohtuinspektsiooni ajutise juhtkonna ning kolme kuu jooksul nimetama konkursi alusel ametisse inspektsiooni uue juhtkonna.

·Tuleb austada kõrgema justiitsnõukogu negatiivseid arvamusi juhtivtöötajate ametisse nimetamiste või ametist vabastamiste kohta nii kaua, kui kooskõlas 1. jaanuari 2017. aasta soovitusega 1 kinnitatakse uus õigusraamistik.

Kriminaalseadustikud

·Külmutada kriminaalseadustikku ja kriminaalmenetluse seadustikku tehtud muudatuste jõustumine.

·Taasavada kriminaalseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku läbivaatamine, võttes täielikult arvesse, et seadustikud peavad olema kooskõlas nii ELi õiguse ja rahvusvaheliste korruptsioonivastaste õigusaktide kui ka koostöö- ja jälgimiskorra raames antud soovituste ja Veneetsia komisjoni arvamusega.

Komisjon jätkab protsessi tähelepanelikku jälgimist ning hindab olukorda enne komisjoni volituste lõppemist uuesti. Täiendavate meetmete kohene rakendamine on oluline, et reformiprotsessiga uuesti edasi minna ning jätkata teed koostöö- ja jälgimiskorra protsessi lõpetamise suunas vastavalt 2017. aasta jaanuari aruandes esitatule.

(1)

     COM (2017) 44 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-44_en . Koostöö- ja jälgimiskord loodi ELi nõukogu 17. oktoobri 2006. aasta järelduste (13339/06) alusel komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsusega (C(2006) 6569).

(2)

     Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta, 12. detsember 2017 - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf . Rumeenia suhtes kohaldatavad neli eesmärki vt lisatud tehnilise aruande lk 1.

(3)

     COM(2017) 751 - https://ec.europa.eu/info/files/progress-report-romania-2017-com-2017-751_en .

(4)

     Nõukogu järeldused koostöö- ja jälgimiskorra kohta, 12. detsember 2017 - https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/20171212-st15587_en.pdf .

(5)

     Euroopa Kohtunike Konsultatiivnõukogu (CCJE) on oma viimastes arvamustes soovitanud, et „kohtutega tuleks konsulteerida ja nad peaksid aktiivselt osalema nende staatust ja kohtusüsteemi toimimist käsitlevate õigusaktide ettevalmistamises“. „The position of the judiciary and its relation with the other powers of state in a modern democracy,“ arvamus nr 18 (2015).

(6)

     Seadus nr 207/2018, millega muudetakse ja täiendatakse seadust nr 304/2004 kohtukorralduse kohta, jõustus 20. juulil, seadus nr 234/2018, millega muudetakse ja täiendatakse seadust nr 317/2004 kõrgema justiitsnõukogu kohta, jõustus 11. oktoobril, seadus nr 242/2018, millega muudetakse ja täiendatakse seadust nr 303/2004 kohtunike ja prokuröride staatuse kohta, jõustus 15. oktoobril.

(7)

     15. oktoobri 2018. aasta erakorralise määrusega nr 92/2018 lükatakse ennetähtaegselt pensionilejäämise kava jõustumine ühe aasta võrra edasi, kuid ei loobuta sellest, nagu soovitati Veneetsia komisjoni arvamuses.

(8)

     Seda sätet tuleks vaadelda ka koos kriminaalmenetluse seadustikku tehtud muudatustega, millega piiratakse vabadust saada ja anda teavet kriminaalmenetluste kohta.

(9)

     Erakorralise määrusega nr 92/2018 tehakse täiendavaid muudatusi ka kehtetuks tunnistamise menetlusse.

(10)

     Kõnealuseid sätteid kirjeldatakse üksikasjalikumalt lisatud tehnilises aruandes.

(11)

     Vt esimene soovitus allpool.

(12)

     Veneetsia komisjon rõhutas eelkõige seoses Rumeeniaga vajadust suurendada prokuröride sõltumatust (arvamus 924/2018).

(13)

      Veneetsia komisjoni 20. oktoobri 2018. aasta arvamus nr 924/2018.

(14)

     Greco-AdHocRep(2018)2, 23. märts 2018

(15)

     29. juuni 2018. aasta ühisavaldus Belgia, Kanada, Taani, Soome, Prantsusmaa, Saksamaa, Luksemburgi, Madalmaade, Norra, Rootsi, Šveitsi ja Ameerika Ühendriikide nimel. Kättesaadav ühe allakirjutanud riigi saatkonna veebisaidil: https://www.swedenabroad.se/en/embassies/romania-bucharest/current/news/joint-statement2/.

(16)

     Erakorraline määrus nr 92/2018.

(17)

     Erakorraline määrus nr 90/2018.

(18)

     Konstitutsioonikohtu 30. mai 2018. aasta otsus 358. Veneetsia komisjon juhtis ka tähelepanu vastuoludele konstitutsioonikohtu kohtupraktikas, kus varasemad otsused ei tekitanud põhiseaduslikkusega seotud küsimusi presidendi rolli osas kõrgemate prokuröride ametisse nimetamise menetluses ning kõnealune komisjon märkis isegi, et presidendi roll selle menetluse raames ei saa olla puhtalt formaalne.

(19)

     Vt ka kolmas eesmärk allpool.

(20)

     Konstitutsioonikohus tegi oma otsuse 7. novembril 2018.

(21)

     Seda iseloomustas kohtuinspektsiooni juhtkonna positiivne reaktsioon, kui justiitsminister tegi 2017. aasta augustis ettepaneku tuua kohtuinspektsioon tema alluvusse. Kohtuinspektsioon vaidlustas kõrgema justiitsnõukogu 2 augusti 2018. aasta otsuse 13044 lükata tagasi kohtuinspektsiooni aruanne, mis käsitles eetikakoodeksi rikkumist peaprokuröri poolt.

(22)

     Distsiplinaarmenetlused algatati peaprokuröri, kõrgema kassatsioonikohtu presidendi, riikliku korruptsioonivastase direktoraadi endise peaprokuröri, riikliku korruptsioonivastase direktoraadi asepeaprokuröri ning riikliku korruptsioonivastase direktoraadi osakonna juhataja ja asejuhataja suhtes.

(23)

     Euroopa Inimõiguste Kohus on rõhutanud, et igasugune sekkumine juhtival positsioonil oleva kohtuniku väljendusvabadusse nõuab ranget kontrolli ning et kohtusüsteemi toimimist käsitlevad küsimused on väljendusvabaduse raames hästi kaitstud. Kohus rõhutas ka „pärssivat mõju“, mida sanktsioonide hirm avaldab väljendusvabaduse kasutamisele, eelkõige teistele kohtunikele, kes soovivad osaleda õigusemõistmise ja kohtusüsteemiga seotud küsimusi käsitlevas avalikus arutelus. Euroopa Inimõiguste Kohus, otsus kohtuasjas Baka vs Ungari, 23. juuni 2016, avaldus nr 20261/12, punktid 162–167.

(24)

      Veneetsia komisjon väljendas oma arvamuses õigusemõistmist käsitlevate õigusaktide kohta ka muret muudetud seadusega nr 303/2014 kohtunike ja prokuröride väljendusvabaduse suhtes kehtestatud piirangute üle. Veneetsia komisjoni arvamus 924/2018, lk 23.

(25)

      Vt Tehniline aruanne – SWD(2018) 551 – Soovitus nr 7, lk 19.

(26)

      Vt Tehniline aruanne – soovitus nr 7.

(27)

     Näiteks: negatiivsed arvamused õigusemõistmist käsitlevatesse õigusaktidesse tehtud seadusandlike muudatuste kohta 2017. aasta septembris ja novembris, negatiivne arvamus korruptsioonivastase direktoraadi endise peaprokuröri kandidaadi kohta 2018. aasta oktoobris.

(28)

     Euroopa Inimõiguste Kohus on rõhutanud, et igasugune sekkumine juhtival positsioonil oleva kohtuniku väljendusvabadusse nõuab ranget kontrolli ning et kohtusüsteemi toimimist käsitlevad küsimused on väljendusvabaduse raames hästi kaitstud. Euroopa Inimõiguste Kohus, otsus kohtuasjas Baka vs. Ungari, 23. juuni 2016.

(29)

     2018. aasta aprillis küsis Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee Veneetsia komisjonilt arvamust kolme õigusemõistmist käsitlevasse õigusakti tehtud muudatuste kohta.

(30)

     Veneetsia komisjoni 20. oktoobri 2018. aasta arvamus nr 924/2018. Veneetsia komisjon tunnistas, et muudatuste tõttu, mille eesmärk oli tagada erinevate institutsioonide vahel õige tasakaal, tuleb võib-olla muuta põhiseadust.

(31)

     Vt Euroopa nõukogu soovitus CM/Rec (2010)12 kohtunike kohta: kohtunike sõltumatus, nende töö tulemuslikkus ja nende vastutus, punkt 18: „Kommenteerides kohtunike otsust, peaks täidesaatev ja seadusandlik võim vältima kriitikat, mis kahjustaks kohtusüsteemi sõltumatust või avalikkuse usaldust kohtusüsteemi vastu.“

(32)

     Näiteks süütuse presumptsiooni ning kriminaaltulu arestimist ja konfiskeerimist käsitlevad ELi direktiivid.

(33)

     Vt ka kolmas eesmärk allpool.

(34)

     Kriminaalmenetluse seadustikku käsitlev 12. oktoobri otsus ja kriminaalseadustikku käsitlev 25. oktoobri 2018. aasta otsus. Otsuste põhjendusi ei ole veel avaldatud.

(35)

     Euroopa Komisjon kirjutas 4. oktoobril Rumeenia valitsusele, küsides viimase seisukohti mitme ELi õigusega kokkusobivust käsitleva küsimuse kohta, ning sai 5. novembril vastuse, milles viidati konstitutsioonikohtu otsuse tulemusel võetavatele järelmeetmetele.

(36)

     Veneetsia komisjoni arvamus 930/2018.

(37)

     Juhend Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 kohta – õigus õiglasele kohtumenetlusele (tsiviilõiguslikus tähenduses), http://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_6_ENG.pdf . 

(38)

https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806dda63.

(39)

     Vt Tehniline aruanne – soovitus nr 5.

(40)

     Tegevuskava kohtusüsteemi arengustrateegia (2015–2020) rakendamiseks kiideti heaks valitsuse otsusega nr 282/2016.

(41)

     Kõrgem justiitsnõukogu, riiklik kohtunike instituut ja riiklik kohtuametnike kool ning kohtuinspektsioon on seda edukalt kohaldanud projektide jaoks haldussuutlikkuse rakenduskava erieesmärgi 2.3 raames. Prokuratuur rakendab ka mitmeid projekte, mida rahastatakse sama strateegilise eesmärgi alusel.

(42)

10. oktoobri 2018. aasta erakorraline määrus nr 90/2018 kohtunike poolt toimepandud kuritegude uurimisega tegeleva osakonna operatiivmeetmete kohta; 16. oktoobri 2018. aasta erakorraline määrus nr 92/2018 kohtunike põhimäärust käsitleva õigusakti muutmise kohta; 5. septembri 2018. aasta erakorraline määrus nr 77/2018 kohtuinspektsiooni ajutise juhtkonna ametisse määramise kohta.

(43)

     Vt joonealune märkus nr 27.

(44)

      Kõrgema justiitsnõukogu liikmed teatasid koostöö- ja jälgimiskorra töörühmale, et „seisukoht“ ei ole sama, mis arvamus ning ei vaja koostöö- ja jälgimiskorra üldkogu otsust.

(45)

     Alates oma tegevuse algusest 1. juunil 2017 kuni 1. septembrini 2018 on süsteemi PREVENT raames analüüsitud 16 210 riigihankemenetlust, mille koguväärtus ulatub ligikaudu 15 470 miljoni euroni. Kaheksa protsenti analüüsitud menetlustest käsitles ELi vahendeid. Riiklik eetikaagentuur väljastas 57 hoiatust, millest mõned käsitlesid väga suure maksumusega hankeid. Hankemenetluste kogusumma, mille puhul väljastati hoiatus, ulatus 112 miljoni euroni. 48 juhtumi puhul kõrvaldasid avaliku sektori hankijad võimaliku huvide konflikti. 9 juhtumi puhul huvide konflikti probleemi ei lahendatud. Riiklik eetikaagentuur algatas kahe juhtumi puhul huvide konfliktiga seotud uurimise.

(46)

   14. detsembri 2017. aasta erakorraline määrus nr 98/2017. Vt Tehniline aruanne – soovitus nr 8, lk 22.

(47)

     Vt Tehniline aruanne – teine eesmärk, lk 21.

(48)

     Seadus, millega muudetakse seadust nr 176/2010 eetika kohta avaliku teenistuse ülesannete täitmisel.

(49)

     Seadus, millega muudetakse seadust nr 393/2004 kohalike valitud ametnike statuudi kohta.

(50)

     Konstitutsioonikohus tegi ühe seaduse kohta otsuse 16. oktoobril 2018 ja teise kohta 6. novembril 2018, teatades pressiteate kaudu, et esimene seadusandlik ettepanek on põhiseadusevastane.

(51)

      Ligikaudu 33 miljonilt leult 2016. aastal 22,5 miljonile leule 2017. aastal. 2018. aastal vähendati eelarvet veelgi 18 miljoni leuni (riiklik eetikaagentuur taotles 1,5 miljoni leu suurust toetust, kuid seda ei kiidetud heaks).

(52)

     Neile kolmele juhtumile osutati 2017. aasta novembri aruandes COM(2017) 751, lk 9.

(53)

      Viidatakse saadikutekoja alalise büroo 2018. aasta veebruari otsustele. Vt Tehniline aruanne – soovitus nr 9.

(54)

     Vt Tehniline aruanne – kolmas eesmärk.

(55)

     Veneetsia komisjoni arvamus nr 930/2018.

(56)

  Konstitutsioonikohtu otsus, mis käsitleb 25. septembri 2018. aasta eriseadust nr 78/2000 korruptsiooni kohta ja 25. oktoobri seadust kriminaalseadustiku kohta.

(57)

     Riikide korruptsioonivastane ühendus (GRECO) loodi 1999. aastal Euroopa Nõukogu poolt, et jälgida, kuidas organisatsioonid vastavad korruptsioonivastastele standarditele.

(58)

     Ajavahemikus 2017. aasta septembrist 2018. aasta augustini esitati üks taotlus lubada algatada endise ministri ja praeguse parlamendisaadiku suhtes kriminaaluurimine. Saadikutekoda lükkas taotluse tagasi. Kõnealusele kriteeriumile seejuures ei osutatud.

(59)

     Riikliku korruptsioonivastase võitluse strateegia 2016-2020 rakendamist 2017. aastal käsitlev eduaruanne https://sna.just.ro/Rapoarte+de+monitorizare .

(60)

     Institutsioonide tulemused on esitatud üksikasjalikumalt tehnilise aruandes.

(61)

Hiljuti anti luba alustada mõningaid uusi värbamismenetlusi.