EUROOPA KOMISJON
Brüssel,12.9.2018
COM(2018) 647 final
KOMISJONI TEATIS
Tugevam tegija rahvusvahelisel tasandil - tõhusam otsuste tegemine ELi ühises välis- ja julgeolekupoliitikas
EUROOPA KOMISJON
Brüssel,12.9.2018
COM(2018) 647 final
KOMISJONI TEATIS
Tugevam tegija rahvusvahelisel tasandil - tõhusam otsuste tegemine ELi ühises välis- ja julgeolekupoliitikas
1.Sissejuhatus
Viimase 60 aasta jooksul Euroopa integratsiooni suunas tehtud edusammude tulemusena jagavad liidu kodanikud ühist saatust. Järgmisena tuleb vastata lihtsale küsimusele: kas eurooplased tahavad ise oma ühise tuleviku üle otsustada või jäetakse otsustamine teistele. Kas Euroopa Liit soovib olla tekkiva multipolaarse maailmakorra üks alustaladest või üksnes väike ettur?
Euroopa ees praegu seisvad probleemid ei kao kuhugi. Üleilmne konkurents intensiivistub veelgi. Kiireneb tehnoloogiliste muutuste tempo. Suureneb geopoliitiline ebastabiilsus. Avalduma hakkab kliimamuutuste mõju. Demograafiliste suundumuste tõttu jätkub ränne ELi.
Rooma lepingu 60. aastapäeva tähistamiseks 2017. aastal vastu võetud Rooma deklaratsioonis 1 tõdeti vajadust tugevama Euroopa Liidu järele. ELi juhid rõhutasid eelkõige seda, et EL peaks saama rahvusvahelisel tasandil tugevamaks tegijaks. Ta peab suutma paremini mõjutada üleilmseid sündmusi ja olema valmis võtma suurema vastutuse rahvusvaheliste kohustuste täitmiseks. Euroopa Liit peab parandama oma suutlikkust „osaleda veenvalt maailmapoliitikas“ (Weltpolitikfähigkeit) 2 . Käesoleva teatisega valmistatakse ette ELi juhtide arutelu 9. mail 2019. aastal Sibius toimuval kohtumisel.
Tänases keerukas ja vastuolude küüsis olevas maailmas, 3 kus kõik on omavahel ühendatud, peab EL kaitsma oma kodanikke, edendama ühiseid väärtusi ja huvisid, toetama õigusnormidel põhinevat rahvusvahelist korda ning toetama stabiilsust oma naabruses ja kaugemal. Samuti peab EL suutma vastata kolmandate riikide, rahvusvaheliste organisatsioonide ja teiste rahvusvaheliste osalejate ootustele, et täita keskset rolli piirkondlike ja üleilmsete probleemide lahendamisel.
Ükski liikmesriik ei saa nende probleemide lahendamise või nendest võimalustest kinnihaaramisega üksinda hakkama. EL ja tema liikmesriigid peavad ühendama jõud, et edendada ühiseid huve ja väärtusi.
2018. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus nimetas president Juncker mitut poliitikameedet, mida tuleb selle eesmärgi saavutamiseks rakendada. EL peab tegema veelgi tihedamat koostööd oma partneritega kogu maailmas. EL peaks tugevdama partnerlust Aafrikaga, lükates eelkõige käima jätkusuutlike investeeringute ja töökohtade loomise liidu. EL peab suutma ise hakkama saama. Näiteks tuleb tugevdada euro rahvusvahelist rolli. Samuti peab EL reageerima rahvusvahelistele sündmustele ühtselt, selgelt ja kindlameelselt.
Nende eesmärkide saavutamiseks ja selleks, et saada rahvusvahelisel tasandil tugevamaks tegijaks, tuleb võtta kasutusele vajalikud vahendid, muutes eelkõige otsuste tegemise protsessi tõhusamaks.
Seda silmas pidades soovitas president Juncker oma 2017. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus, et „liikmesriigid mõtleksid järele, millised välispoliitilised otsused võiks viia ühehäälse otsustamise alt kvalifitseeritud häälteenamuse alla“ 4 . Seda saab teha olemasolevatele aluslepingutele tuginedes. Sama küsimust käsitlesid Saksamaa liidukantsler Angela Merkel ja Prantsusmaa president Emmanuel Macron 2018. aasta juuni Mesebergi deklaratsioonis Euroopa turvalisuse ja heaoluga seotud lubaduste uuendamise kohta. Selles esitati üleskutse „otsida uusi viise, kuidas muuta ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsustusprotsessi kiiremaks ja tulemuslikumaks“ ning „uurida ELi poliitikat puudutavaid häälteenamusega otsuseid käsitleva laiema arutelu raames võimalusi häälteenamusega otsuste tegemiseks ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas“ 5 .
Sel teemal on pikalt arutletud. EL on oma eksistentsi jooksul mitmel puhul liikunud otsuste tegemisel järk-järgult ühehäälsuselt kvalifitseeritud häälteenamuse suunas. Nüüdseks on ühtse Euroopa aktiga 6 ellu kutsutud kvalifitseeritud häälteenamusest saanud ELi otsustusprotsessis enimkasutatud hääletamisviis, sealhulgas justiits- ja siseküsimuste vallas. Ühehäälsuselt kvalifitseeritud häälteenamusele ülemineku põhjus on lihtne, kaalukas ja ei ole muutunud. Liikmesriigid on tunnistanud, et kui mõnes konkreetses poliitikavaldkonnas püütakse saavutada teatavat ambitsioonikust, jõutakse ühel hetkel punkti, kus ühehäälsuse nõue aeglustab edasiminekut ja takistab mõnikord ELil kohanemast muutuva tegelikkusega. Selles mõttes on iga samm kvalifitseeritud häälteenamuse poole olnud ELi jaoks olulise väärtusega
Kompromissivalmidusel põhinev kvalifitseeritud häälteenamus pakub rohkem võimalusi aruteludeks ja kõigi huvisid arvestavateks pragmaatilisteks lahendusteks. Paindlik, tõhus ja kiire otsustusprotsess on teinud liidust üleilmse võrdlusmudeli ja standardite kehtestaja sellistes poliitikavaldkondades nagu keskkonna- ja tarbijakaitse, andmekaitse ning vaba ja aus kaubandus.
EL muutub maailmaareenil järjest tähtsamaks ja paljud peavad teda universaalsete väärtuste eestkõnelejaks. EL vahendas suhete normaliseerimist Belgradi ja Priština vahel, reageeris Vene Föderatsiooni poolt toime pandud rahvusvahelise õiguse rikkumisele Krimmi poolsaarel ja Ida-Ukrainas ning algatas ja juhtis läbirääkimisi Iraani tuumaprogrammi üle. Kõike seda tehes on liit järjekindlalt toetanud rahu ja heaolu püüdlusi oma naabruses ja mujal.
Sellest hoolimata oleks kvalifitseeritud häälteenamuse laialdasem kasutamine ühises välis- ja julgeolekupoliitikas kasutoov. Käesolevas teatises esitatakse põhjendused, miks on mõnes ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas vaja tõhusamat otsuste tegemise viisi, uuritakse, milliseid võimalusi pakub selleks Euroopa Liidu leping, ning tehakse kindlaks konkreetsed ja sobivad valdkonnad, kus nõukogu võiks ühehäälsuse nõudest kinnihoidmise asemel otsustada kvalifitseeritud häälteenamusega. Aluslepingutes on arvesse võetud välispoliitika eripära. Kohandatud kaitsemeetmed on olemas ja neid kohaldataks jätkuvalt. Hilisemas etapis võiks komisjon uurida, kuidas saaks kvalifitseeritud häälteenamust kasutada liidu suhete tugevdamiseks kolmandate riikidega.
2.Kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamise laiendamise põhjused ühises välis- ja julgeolekupoliitikas
Ühises välis- ja julgeolekupoliitikas võetakse enamik ELi otsuseid vastu ühehäälselt. Üldjuhul ei ole see takistanud liidul välispoliitilistes küsimustes aktiivset tegutsemist ja selgete seisukohtade võtmist. See on aga üha enam mõjutanud ELi tegutsemiskiirust ja -võimekust maailmaareenil. Rahvusvahelises poliitikas on ajal otsustav tähtsus ning rahvusvahelise osaleja usaldusväärsus sõltub tema võimest rahvusvahelistele kriisidele ja sündmustele kiirel ja sidusal viisil reageerida. Samuti sõltub rahvusvahelise osaleja tugevus, tulemuslikkus ja mõju tema võimest tegutseda järjepidevalt ja tõhusalt rahvusvahelisel areenil ja üleilmsetel foorumitel.
Alates 1992. aasta Maastrichti lepingust, millega liikmesriigid andsid liidule esimest korda õiguse tegutseda välispoliitika ja julgeoleku küsimustes, on tehtud märkimisväärseid edusamme tänu ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika ning ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika edasiarendamisele. Siiski esineb veel juhtumeid, kus EL ei suuda jõuda ühisele seisukohale või ei ole seisukohavõtt piisavalt kindel või reageeritakse küsimusele liiga aeglaselt (vt 3. osa).
Neil juhtumitel on liidu ja tema liikmesriikide jaoks reaalne poliitiline hind: ELi institutsioonid ei saa otsustavalt tegutseda, rahvusvaheliselt aktiivsematel liikmesriikidel tuleb piirduda oma individuaalsete seisukohtade esindamisega selle asemel, et teised liikmesriigid kui üks mees tema selja taga seisaks, ning liikmesriigid, kellel puudub läbirääkimiste laua taga oma koht, ei saa asjaomast küsimust otse mõjutada.
Selliste juhtumite esinemine näitab seda, et ühehäälsuse nõue takistab liidul välispoliitikas täielikku potentsiaali saavutamast. Nende piirangute kaotamine on 2025. aasta ELi võimalikku laienemist silmas pidades ülioluline. Enne laienemist peab liit saama tugevamaks, kindlamaks ja tõhusamaks 7 .
Tulevikus tuleks seepärast teatavad ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsused teha kvalifitseeritud häälteenamusega. Kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamine muudaks liidu rahvusvahelisel areenil tugevamaks, tulemuslikumaks ja usaldusväärsemaks, kuna selle abil oleks liidul lihtsam
·tegutseda rahvusvahelisel areenil jõuliste ja järjekindlate seisukohtade alusel;
·reageerida pakilistele välispoliitilistele probleemidele kiiresti ja tulemuslikult nii siis, kui tuleb määrata kindlaks uus seisukoht, kui ka kokkulepitud strateegia rakendamisel;
·tugevdada ELi vastupanuvõimet, kaitstes liikmesriike kolmandate riikide surve ja ELi killustamise katsete eest.
Kokkuvõttes aitaks see liidul oma mõjujõudu kasutada ühiselt ja olla rohkem kui selle osade summa. Kogemused, mis on saadud teistes valdkondades, kus kvalifitseeritud häälteenamust juba kasutatakse, on näidanud, et kvalifitseeritud häälteenamus toetab ühiseid lahendusi. Praktika on näidanud, et seal, kus kohaldatakse kvalifitseeritud häälteenamust, tehakse enamikul juhtudel otsused de facto konsensuse alusel. Kui tuleb arvestada võimalusega, et otsus tehakse kvalifitseeritud häälteenamusega, on see võimas stiimul, mis sunnib kõiki osalisi leidma kompromisse, jõudma kõigile sobiva lõpptulemuseni konsensuse otsimise kaudu ja saavutama ühtsuse. Kokkuleppe otsimine tähendab suuremat omalust tehtud otsuste suhtes ja need tuleks rakendada „lojaalsuse ja vastastikuse solidaarsuse vaimus“ 8 .
Selleks et võtta arvesse ühise välis- ja julgeolekupoliitika eripära ning kaitsta liikmesriikide põhihuve ja õigusi, on aluslepingus sätestatud olulised kaitsemeetmed, mida kohaldatakse kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamisel (vt 4. osa).
Võttes arvesse ELi kompromissikultuuri ja selliste kaitsemeetmete olemasolu, toimiks kvalifitseeritud häälteenamus ühises välis- ja julgeolekupoliitikas sama hästi kui teistes ELi poliitikavaldkondades.
|
Näide kaubanduspoliitikast Kaubanduspoliitika on valdkond, kus kohaldatakse kvalifitseeritud häälteenamust 9 . See on ELi poliitikavaldkond, kus nõukogul tuleb sageli otsuseid vastu võtta. Hoolimata liikmesriikide erinevatest majanduslikest huvidest on nõukogu siiani vaid harva viinud läbi ametliku hääletuse. Liikmesriigid on alati eelistanud teha otsuse konsensuse alusel. Peale on jäänud liidu ühine huvi, mis on midagi enamat kui liikmesriikide huvide kogusumma. Seepärast on EL suutnud kasutada ära oma potentsiaali maailmakaubanduses. |
Kvalifitseeritud häälteenamuse laialdasem kasutamine ei lahenda iseenesest kõiki ühise välis- ja julgeolekupoliitika ees seisvaid probleeme. Endiselt on lahendamist vajavaid probleeme, näiteks liikmesriikide huvide suurema ühitamise edendamine ja ühise välispoliitilise kultuuri loomine. See on ELi üldise välis- ja julgeolekupoliitika strateegia põhieesmärk, mis on leidnud kõigi liikmesriikide heakskiidu. Aja jooksul võib ELi seisukohtade kujundamine pragmaatilises protsessis, mida kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamine soodustab, aidata edendada teadlikkust ühistest eesmärkidest ja huvidest, mida kõik liikmesriigid soovivad ellu viia. Oluline ülesanne on tagada ka see, et liikmesriigid ka tegelikult rakendaksid ja kaitseksid nõukogus kokku lepitud seisukohti oma kahepoolsetes suhetes kolmandate riikidega. Liikmesriikide ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud eesmärgid peaksid kajastuma ka liidu järgmise mitmeaastase finantsraamistiku fiskaalvõimekuses.
3.Näiteid juhtumitest, kus ühehäälsuse nõue nõrgendab ELi ühist välis- ja julgeolekupoliitikat
Ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas on viimastel aastatel tehtud palju olulisi otsuseid. Peale selle on liit kasutanud muid välispoliitilisi vahendeid oma väärtuste edendamiseks kogu maailmas, nende puhul on otsus tehtud kvalifitseeritud häälteenamusega.
|
Näiteid kvalifitseeritud häälteenamusel põhinevatest ELi meetmetest, millega edendatakse väärtusi välissuhete valdkonnas ·Kaubandussoodustused antakse kolmandatele riikidele üldise soodustuste süsteemi alusel. Need soodustused peatatakse riikide suhtes, kes ei järgi põhilisi inimõigusi. Sellel on suured majanduslikud tagajärjed. Nii on EL peatanud või tühistanud inimõiguste tõsiste rikkumiste tõttu kõnealuse süsteemi kohased kaubandussoodustused Myanmari, Valgevene ja Sri Lanka puhul. ·ELi õigusraamistikud piinamiseks ja surmanuhtluseks kasutatavate vahendite ning kahesuguse kasutusega kaupade ekspordikontrolli kohta võetakse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega. |
On olnud juhtumeid, kus ühehäälsuse nõude tõttu on ELi otsused olulistes välis- ja julgeolekupoliitika alastes küsimustes (eelkõige inimõiguste, ELi sanktsioonide või ELi jaoks strateegiliselt tähtsate piirkondade kohta tehtud otsused) olnud blokeeritud, tehtud liiga aeglaselt või on nende mõjusust vähendatud. Need juhtumid näitavad, et liidu välispoliitikat tuleb tõhustada.
|
Näiteid juhtumitest, kus ühehäälsuse nõue on takistanud või oluliselt edasi lükanud ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud otsuste tegemist või nende otsuste sisu negatiivselt mõjutanud Inimõigused Inimõiguste edendamine on üks liidu põhieesmärke. Viimastel aastatel on olnud juhtumeid, kus üks või mitu liikmesriiki on inimõigustega üldse mitte seotud põhjustel liidu seisukohavõttu edasi lükanud, blokeerinud või seisukoha mõjusust vähendanud. Seda on juhtunud nii liidu kahepoolsete suhete raames kolmandate riikidega kui ka rahvusvahelistes organisatsioonides. Kõik need juhtumid on vähendanud liidu suutlikkust edendada inimõiguste järgimist rahvusvahelisel tasandil, mõjutanud negatiivselt tema usaldusväärsust ja takistanud eesmärkide saavutamist. ·Genfis asuv ÜRO Inimõiguste Nõukogu on peamine üleilmne foorum inimõigusi käsitlevate küsimuste arutamiseks. Selle programm koosneb 10 punktist. Kõige olulisemaid riigispetsiifilisi inimõigustealaseid küsimusi arutatakse punkti 4 all. Esimest korda ajaloos ei suutnud EL 2017. aasta juunis ÜRO Inimõiguste Nõukogus teha punkti 4 kohast avaldust. Selle olukorra põhjustas mõne liikmesriigi vastuseis, kes aga ei seadnud kahtluse alla hindamiste sisulist poolt. Asjaomased liikmesriigid olid vastu sellele, et viidata nimeliselt kahele kolmandale riigile, keda kõik teised liikmesriigid soovisid inimõiguste olukorra tõttu mainida. Ummikseisu ei suudetud lõpetada ning ELi hääl jäi selles küsimuses kuulmata. ·2017. aasta septembris lükkus ühe liikmesriigi vastuseisu tõttu oluliselt edasi ÜRO Inimõiguste Nõukogule esitatava ELi strateegilise töökava ning ELi punkti 4 kohase avalduse vastuvõtmine ühte kolmandat riiki puudutava probleemi tõttu. Oktoobris blokeeris seesama liikmesriik ELi avalduse kavandi esitamise ÜRO Peaassamblee kolmandale komiteele. Lõpuks olid kõik teised liikmesriigid sunnitud nõustuma ühte juhtumit käsitleva viitega, mida peeti üldiselt ebaproportsionaalseks nii sisu kui ka pikkuse poolest, võrreldes kõigi muude avalduses esitatud viidetega. ·2018. aasta veebruaris viibis väikse hulga liikmesriikide poolt eraldi esitatud vastuväidete tõttu oluliselt selliste iga-aastaste inimõigusalaste prioriteetide vastuvõtmine, mida EL ÜRO foorumitel edendab. Lõpuks olid kõik teised liikmesriigid sunnitud kiitma heaks nende prioriteetide lahjendatud versiooni. ·Selliseid probleeme on esinenud ka ELi kahepoolsetes suhetes kolmandate riikidega. Uue seaduse kontekstis, millega piirati tugevasti valitusväliste organisatsioonide tegevusruumi Egiptuses, blokeeris väike hulk liikmesriike kõigi teiste liikmesriikide soovi lisada ELi ja Egiptuse partnerluse prioriteetide kavandisse selge nõude inimõiguste ja kodanikuühiskonna põhimõtete austamise kohta. Selle tagajärjel ei olnud võimalik kahepoolsete suhete raamistikku Egiptusega õigeaegselt pikendada ning 2017. aasta alguses oli see veel tegemata. ELi muud välispoliitilised avaldused ·2016. aasta juulis ei suutnud EL avaldada kiiret toetust Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni mereõiguse konventsiooni kohaselt tehtud vahekohtu otsusele Lõuna-Hiina mere küsimuses, sest mõned liikmesriigid olid selle vastu kohtulahendiga mitteseotud põhjustel. Pärast mitu päeva kestnud pingelisi läbirääkimisi võeti avaldus lõpuks vastu. Kuigi ELil oli võimalus hilinenult nõuda rahvusvahelise õiguse järgimist, ei saanud ta nõuda kohtuotsuse rakendamist. Pidades silmas samal ajal paralleelselt toimuvaid ELi ja Hiina ning Aasia-Euroopa tippkohtumisi, oli see eriti problemaatiline. ·2017. aasta detsembris ja 2018. aasta mais takistas kõiki kavandite aspekte puudutav ühehäälsuse nõue ELil tegemast ühtseid avaldusi Jeruusalemma olukorra arengu kohta, ehkki liikmesriigid olid jätkuvalt ühel meelel Jeruusalemma staatust käsitleva rahvusvahelisel õigusel põhineva pikaajalise ja väljakujunenud seisukoha suhtes. Hoolimata selgest ja väljakujunenud seisukohast ei suutnud EL kummalgi juhul reageerida õigeaegselt ja jõuliselt suundumustele rahvusvahelisel tasandil. ELi sanktsioonid ·2017. aasta veebruaris blokeeris üks liikmesriik relvaembargo pikendamist Valgevene suhtes seni, kuni kõik teised liikmesriigid olid lõpuks nõus jätma embargost välja teatava väikerelvade kategooria, et vältida embargo täielikku lõppemist. Aasta hiljem seadis seesama liikmesriik embargo pikendamise tingimuseks selle, et erandit laiendatakse veel ühe relvakategooria suhtes, ning jällegi nõustusid kõik teised liikmesriigid sellega lõpuks samal põhjusel. ·2017. aasta suvel jäid ühe liikmesriigi vastuseisu tõttu vastu võtmata ELi piiravad meetmed Venetsueela suhtes. Eelnevalt oli EL märkinud, et võtab need vastu riigi sisepoliitilise olukorra teatavas suunas halvenemise korral. Asjaomased piiravad meetmed võeti lõpuks vastu alles 2017. aasta novembris pärast seda, kui olukord oli riigis veelgi rohkem halvenenud. Need kõik on näited sellest, et ühehäälsust nõudev hääletamine nõukogus takistab ELi suutlikkust reageerida kiiresti ja otsustavalt rahvusvahelistele sündmustele. Kui ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames tehakse sanktsioonide kehtestamise otsus ühehäälselt, siis ELi vastusanktsioonid, tuntud ka kui nn blokeerimisseadus, 10 otsustatakse kvalifitseeritud häälteenamusega, nii et neid on võimalik kiiresti vastusena rahvusvahelistele sündmustele ajakohastada. Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonid ·2018. aastal blokeeris üks liikmesriik võimete tugevdamise missiooni pikendamist Sahelis seni, kuni teine liikmesriik loobus oma vastuseisust missioonile Iraagis. Kahjuks ei olnud see esimene kord, mil üks liikmesriik on edasiliikumist mõnes ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika küsimuses blokeerinud või viivitanud põhjusel, et teine liikmesriik tegi sedasama mõnes muus küsimuses. Lõppkokkuvõttes ei ole sellised olukorrad kunagi ELil edasiliikumist takistanud, kuid need on mõningatel juhtudel lükanud edasi vajalike otsuste vastuvõtmise. Viivitused otsuste tegemisel, mis tulenevad ühehäälsuse nõudest, ei ole seotud üksnes otsustega käivitada ja luua ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioone, vaid hõlmavad ka praktilise rakendamisega seotud aspekte, näiteks selliste kohustuslike poolaastaaruannete kinnitamine, mis tuleb iga ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissiooni raames nõukogule korrapäraselt esitada. |
Neid ja muid sarnaseid olukordi ei põhjustanud liikmesriikide pikaajaliste huvidega seotud ületamatud lahkarvamused, vaid see, et vetoõiguse tõttu oli liikmesriikidel võimalus blokeerida otsuste tegemise protsessi konkreetse küsimusega alati mitte seotud põhjustel, ning see nõrgendas stiimulit leida konstruktiivset kompromissi.
On oluline märkida, et enamiku eespool esitatud näidete puhul leiti tänu kõikide asjaosaliste pingutustele küll lahendused, kuid teatava hinnaga. Vetoõiguse kasutamise tõttu pikaleveninud arutelud olid sageli lõhestavad ja kahjustasid ELi mõjuvõimu ja sidusust.
4.Ühise välis- ja julgeolekupoliitika praegune otsuste tegemise raamistik
Euroopa Liidu lepingus on sätestatud üldine nõue, mille kohaselt võtab nõukogu ühise välis- ja julgeolekupoliitika alased otsused vastu ühehäälselt (lepingu artikli 24 lõige 1 ja artikli 31 lõige 1) 11 . See on nii olnud alates Maastrichti lepingust. Samal ajal eksisteerib ka kvalifitseeritud häälteenamust käsitlev säte ning seda kohaldatakse juba teatavatel juhtudel ühises välis- ja julgeolekupoliitikas.
4.1.Kuigi ühehäälsus on ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsuste üldnõue ...
Ühises välis- ja julgeolekupoliitikas kehtiv ühehäälsuse nõue vastandub teistele ELi välistegevuse valdkondadele (näiteks liidu arengu- ja rahvusvaheline koostöö poliitika või kaubanduspoliitika), kus üldreeglina tehakse otsused kvalifitseeritud häälteenamusega 12 .
Sellest nõudest tulenevate võimalike probleemide tõttu on Euroopa Liidu lepingus ette nähtud säte, mille eesmärk on lihtsustada otsuste vastuvõtmist ühehäälselt. Sellega luuakse paindlikkus, mis muudab otsuste tegemise lihtsamaks.
Nn konstruktiivse hääletamisest hoidumisega (ELi lepingu artikli 31 lõike 1 teine lõik) on ette nähtud liikmesriigi õigus ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonna ühehäälsest hääletamisest hoiduda ning põhjendada oma käitumist, tehes selleks ametliku avalduse. Liikmesriik ei ole kohustatud otsust kohaldama. Solidaarsuse vaimus on liikmesriik aga kohustatud hoiduma igasugustest meetmetest, mis võiksid takistada liidu püüdlust rakendada kõnealust otsust.
Siiani on konstruktiivset hääletamisest hoidumist kasutatud ainult üks kord. Seda tegi üks liikmesriik, kui EL otsustas luua 2008. aastal 13 ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissiooni Kosovo* jaoks.
|
Meeldetuletus: nõukogus hääletamise kord Lihthäälteenamus (ELi toimimise lepingu artikkel 238). Lihthäälteenamuse saavutamiseks peab 28 liikmesriigist poolthääle andma 15 liikmesriiki. Kvalifitseeritud häälteenamus (ELi lepingu artikkel 16 ja ELi toimimise lepingu artikli 238 lõige 3). Pärast 2014. aastat on kvalifitseeritud häälteenamuse saavutamiseks vaja, et poolt hääletaks 55 % liikmesriikidest (praktikas tähendab see 16 liikmesriiki 28st), kes esindavad vähemalt 65 % kogu ELi elanikkonnast. Hääletamisest hoidumist arvestatakse vastuhäälena. Ühehäälsus (ELi toimimise lepingu artikli 238 lõige 4). Kõik liikmesriigid peavad enne otsuse tegemist andma oma nõusoleku. Hääletamisest hoidumine ei takista nõukogu ühehäälselt tehtud otsuse vastuvõtmist. |
4.2.... on kvalifitseeritud häälteenamus võimalik ja teatavatel ühise välis- ja julgeolekupoliitika juhtudel juba kasutusel
Euroopa Ülemkogu teatas juba 1990. aastal, et kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamist tuleks kaaluda varem kokku lepitud ühise välis- ja julgeolekupoliitika meetmete rakendamiseks 14 . Seda eesmärki silmas pidades leppisid liikmesriigid aluslepinguid järk-järgult muutes kokku, et aegamööda liigutakse kvalifitseeritud häälteenamusega otsuste tegemisele. ELi lepingu artikli 31 lõikes 2 sätestatud ulatuslikud võimalused on siiani kasutamata jäetud.
|
ELi lepingu artikli 31 lõikega 2 on ette nähtud, et nõukogu teeb otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga seotud küsimustes järgmistel juhtudel 15 : Juhtumid, mille puhul ELi lepingu artikli 31 lõige 2 võimaldab kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist ·„kui ta artikli 22 lõikes 1 osutatud Euroopa Ülemkogu otsuse põhjal, mis käsitleb liidu strateegilisi huve ja eesmärke, võtab vastu liidu meedet või seisukohta määratlevaid otsuseid..“ See säte annab Euroopa Ülemkogule võimaluse võtta vastu ühehäälne otsus, millega määratakse kindlaks ELi strateegilised huvid ja eesmärgid ühes või mitmes ühise välis- ja julgeolekupoliitika konkreetses valdkonnas. Pärast seda, kui Euroopa Ülemkogu on määranud kindlaks kavandatud meetme või seisukoha strateegilised eesmärgid ja põhimõtted, võtab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega vastu kõik otsused, millega rakendatakse Euroopa Ülemkogu strateegilised otsused. ·„kui ta võtab vastu liidu meedet või seisukohta määratleva otsuse ettepaneku põhjal, mille liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja on esitanud Euroopa Ülemkogu taotlusel, mis tuleneb ülemkogu või kõrge esindaja enda algatusest“. See säte võimaldab Euroopa Ülemkogul (kas enda algatusel või kõrge esindaja ettepaneku alusel) ühehäälselt taotleda, et kõrge esindaja esitaks nõukogule ettepaneku võtta vastu liidu meedet või seisukohta määratlev otsus. Sellistel juhtudel otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega. Sellise Euroopa Ülemkogu taotluse võimalik sisu ei ole aluslepingutes määratletud ja võib seega hõlmata kõiki ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkondi. Juhtumid, kus ELi lepingu artikli 31 lõikega 2 nõutakse kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist ·„kui ta võtab vastu liidu meedet või seisukohta määratleva otsuse“. See puudutab olukorda pärast seda, kui nõukogu on algse meetme või seisukoha ühehäälselt juba vastu võtnud ning võtab kõik edasised rakendusotsused vastu kvalifitseeritud häälteenamusega. · „kui ta artikli 33 alusel nimetab eriesindaja“ (kõrge esindaja/asepresidendi ettepanekul). Eriesindajatel on volitused teatavates ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes. Kvalifitseeritud häälteenamus on praktikas hästi toiminud, otsuseid on tehtud kiiresti ja ametlikku hääletust ei ole alati vaja läinud. Nagu ka muudes valdkondades, kus otsuseid tehakse kvalifitseeritud häälteenamusega, on eriesindajate ametissemääramine alati otsustatud konsensuse alusel. |
ELi lepingus on sätestatud kaks olulist kaitsemeedet, millega piiritletakse kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes.
|
Kaitsemeetmed kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamisel ühises välis- ja julgeolekupoliitikas ·ELi lepingu artikli 31 lõikega 2 on ette nähtud nn hädapidur, mis võimaldab liikmesriigil olla „liikmesriigi poliitikaga seotud eluliselt tähtsatel ja esitatud põhjustel [...] kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise vastu“. Sellisel juhul küsimust hääletusele ei panda. Kui konsultatsioonid kõrge esindaja ja kõnealuse liikmesriigi vahel tulemust ei anna, võib ELi nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega taotleda, et küsimus suunataks ühehäälse otsuse tegemiseks Euroopa Ülemkogusse. ·ELi lepingu artikli 31 lõikega 4 on artikli 31 lõike 2 kohaldamisalast jäetud välja sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega otsused. Seeläbi tagatakse, et sellise mõjuga otsuseid ei tehta kvalifitseeritud häälteenamusega. |
4.3..... ning kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamist saaks ühises välis- ja julgeolekupoliitikas veelgi laiendada
Lissaboni lepinguga on nähtud ettevõimalus kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist veelgi laiendada. ELi lepingu artikli 31 lõikes 3 sätestatud nn sillaklausli kohaselt võib Euroopa Ülemkogu ühehäälselt vastu võtta otsuse, mis näeb ette, et muudes välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes kui need, mis on sätestatud ELi lepingu artikli 31 lõikes 2, teeb nõukogu otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega.
Nii nägid liikmesriigid selgelt ette, et selleks, et Euroopa Liidust saaks välis- ja julgeolekuküsimustes tõeliselt tõhus ja tulemuslik tegija, oleks asjakohane, et nõukogu otsustab kvalifitseeritud häälteenamusega, välja arvatud ELi lepingu artikli 31 lõikes 2 osutatud konkreetsed juhud.
Mõlemad osas 4.2 kirjeldatud kaitsemeetmed jäävad pärast ELi lepingu artikli 31 lõikes 3 sätestatud sillaklausli kasutamist kehtima.
5.Konkreetsed ettepanekud, et parandada ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsuste tegemise viisi kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamise kaudu
Komisjon kutsub seepärast liikmesriike üles kasutama ära ELi lepinguga ette nähtud võimalusi ühise välis- ja julgeolekupoliitika küsimuste otsustamisel kvalifitseeritud häälteenamusega. Komisjon ei tee ettepanekut, et nõukogu otsustaks kvalifitseeritud häälteenamusega kõigis ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkondades. Selle asemel tuleks keskenduda valdkondadele, kus kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisel oleks selgelt positiivne mõju.
Aluslepingu õigusnormidel nn konstruktiivse hääletamisest hoidumise kohta (ELi lepingu artikli 31 lõige 1) ja kvalifitseeritud häälteenamusega otsuste tegemise kohta (ELi lepingu artikli 31 lõige 2) on suur potentsiaal. Kui neid vahendeid oleks kasutatud, oleks need võimaldanud lahendada nii mõnegi 3. osas kirjeldatud olukorra. Seepärast julgustab komisjon liikmesriike kasutama seda potentsiaali nõukogus täielikult ära ning kohaldama aluslepingute sätet ja mõtet.
Selles kontekstis on nõukogu järeldused hea vahend, et leppida poliitiliselt kokku ELi seisukohad konkreetsetes välispoliitilistes küsimustes. Kui on võimalik kasutada aluslepinguga ette nähtud vahendeid, peaks nõukogu siiski hoiduma seisukoha kokkuleppimisest ühisel kokkuleppel 16 ühise välis- ja julgeolekupoliitika ja sellega seotud küsimustes paralleelsete või mitteametlike menetluste kaudu. See võimaldaks kasutada ELi lepingu artikli 31 lõiget 1, artikli 31 lõiget 2 ja artikli 31 lõiget 3.
Pealegi, kui küsimus ei puuduta ühist välis- ja julgeolekupoliitikat, vaid on seotud Euroopa Liidu toimimise lepinguga reguleeritud poliitika välisaspektidega, tuleks otsuste tegemisel kasutada vastavaid õiguslikke aluseid ja ühehäälsuse nõuet mitte kohaldada. Täielikult tuleks ära kasutada võimalused, mida pakub ELi kogu maailmas asuvate ja rahvusvahelistes organisatsioonides esindatud laiaulatuslik delegatsioonide võrgustik 17 .
ELi lepingu artikli 31 lõike 2 kohaste kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamist käsitlevate sätete potentsiaali kasutamine
Nõukogu on juba kasutanud kvalifitseeritud häälteenamust ELi piiravate meetmete loetelu kannete muutmisel (isikud ja üksused, kelle suhtes kohaldatakse vara külmutamist ja reisikeeldu), peamiselt juhtudel, mis kajastasid ÜRO poolt vastu võetud rahvusvaheliste sanktsioonide muudatusi, ning vahel selleks, et muuta ELi autonoomsete sanktsioonide korra kohaseid loetelusid, kui ELi nõukogu ei pidanud muudatust tundlikuks 18 . Komisjon soovitab nõukogul kasutada järjepidevalt kvalifitseeritud häälteenamust kõigi ELi sanktsioonide loetelu kannete muutmiseks (sh autonoomsed meetmed) vastavalt ELi lepingu artikli 31 lõikes 2 (kolmas taane) sätestatud menetlustele.
Euroopa Ülemkogul on õigus määrata kindlaks ELi ühise välis- ja julgeolekupoliitika strateegilised huvid ja eesmärgid, sealhulgas teemad ja suhted konkreetse riigi või piirkonnaga 19 . Komisjon teeb ettepaneku, et Euroopa Ülemkogu võtaks vastu otsused, millega kehtestatakse temaatilised või geograafilised strateegiad, prioriteedid või suunised, sätestades kohaldamisala ja tingimused, mille alusel saab nõukogu teha nende rakendamiseks otsused kvalifitseeritud häälteenamusega, nii nagu see on ette nähtud ELi lepingu artikli 31 lõikes 2 (esimene taane).
Ehkki ELi lepingu artikli 31 lõike 2 kohaste kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamist käsitlevate sätete potentsiaali ärakasutamine oleks suur samm edasi, ei lahendaks see paljusid kindlakstehtud puudusi. Selleks soovitab komisjon uurida ka struktuursemaid lahendusi, tõhustades ühise välis- ja julgeolekupoliitika otsuste tegemise protsessi ELi lepingu artikli 31 lõike 3 alusel, kasutades nn sillaklauslit.
Komisjon on kindlaks teinud kolm konkreetset valdkonda, kus oleks ELi lepingu artikli 31 lõike 3 kohase sillaklausli rakendamisest kohe kasu.
5.1.ELi rahvusvahelistel foorumitel esitatavad seisukohad inimõiguste küsimustes
Inimõiguste universaalsus ja jagamatus on üks keskseid põhimõtteid, mis on andnud tõuke ELi loomisele, arendamisele ja laienemisele ning millest juhindutakse liidu välistegevuses 20 . Poliitiline ühtsus inimõiguste küsimustes on äärmiselt oluline säilitamaks ELi rahvusvahelist autoriteeti ja pehmet jõudu mitmepoolsetel foorumitel ja mujal.
Kui rahvusvahelistel foorumitel esitatavat seisukohta inimõiguste küsimustes arutatakse ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames, otsustatakse see ühise kokkuleppe tulemusel, tavaliselt nõukogu järelduste vormis. Üleminek kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele võimaldab ELil tegutseda tulemuslikumalt ja õigeaegsemalt. Enam ei saaks tekkida sellist olukorda, mis oli 2017. aasta juunis, mil liit ei saanud teha ÜRO Inimõiguste Nõukogus punkti 4 (nõukogu tähelepanu nõudev inimõiguste olukord) kohast avaldust.
Seetõttu soovitab komisjon Euroopa Ülemkogul võtta ühehäälselt vastu ELi lepingu artikli 31 lõikel 3 põhineva otsuse, millega nähakse ette, et ELi rahvusvahelistel foorumitel esitatavad seisukohad võetakse vastu kvalifitseeritud häälteenamusega nõukogu otsuste vormis.
5.2.ELi sanktsioonide vastuvõtmine ja muutmine
Sanktsioonide poliitika on üks ELi tugevamaid välispoliitilisi tööriistu, kuna see võimaldab kasutada liidu märkimisväärset majandusjõudu välispoliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Tegevuse ühtsus on oluline, et tagada kõigile võrdsed võimalused siseturul ja Schengeni ühiseeskirjade tulemuslikkus.
Viimaste aastate jooksul on EL kasutanud piiravaid meetmeid sagedamini ja intensiivsemalt ning see näitab ELi valmisolekut sündmustele reageerida, neid ära hoida ja mõjutada poliitilise ja majandusliku surve kaudu. Nii on see kaubanduspoliitika puhul, kus otsustatakse kvalifitseeritud häälteenamusega ning kus sanktsioonialaste läbirääkimiste keskmes on poliitiliste sihtide kindlaksmääramine ja sobiva tasakaalu leidmine liikmesriikide majandushuvide vahel. Kõigi liikmesriikide ühistes huvides on ELi võime tegutseda otsustavalt oma geopoliitilistes huvides, sageli osana rahvusvahelise tasandi mobiliseerumisest rahvusvahelise õiguse ränga rikkumise vastu.
Seepärast soovitab komisjon Euroopa Ülemkogul võtta ühehäälselt vastu ELi lepingu artikli 31 lõikel 3 põhineva otsuse, millega nähakse ette, et otsused sanktsioonide kehtestamise kohta võtab nõukogu vastu kvalifitseeritud häälteenamusega 21 .
5.3.Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonid
Ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonidel on oluline roll ELi ülemaailmses tegevuses rahu ja julgeoleku tagamise nimel. Praegu teeb nõukogu otsuse ühehäälselt, kui ta algatab ja otsustab tsiviilmissioonide elluviimise 22 .
Dünaamilises rahvusvahelises keskkonnas peab EL suutma kiiresti võtta kasutusele vahendid, et reageerida ning tegutseda kriisi- või kriisijärgses olukorras kiiresti ja nähtavalt, toetades riiklikke ametiasutusi ja/või kohalikke kogukondi. ELi eesmärk on tagada oma naabruses stabiilsus ja seega on tõenäoline, et tsiviilmissioonide arv aina suureneb. Võttes arvesse pidevalt muutuvat keskkonda, milles sellised missioonid tavaliselt tegutsevad, on nende jaoks vaja tõhusat ja kiiret juhtimist.
Seepärast soovitab komisjon Euroopa Ülemkogul võtta ühehäälselt vastu ELi lepingu artikli 31 lõikel 3 põhineva otsuse, millega nähakse ette, et kõik ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonidega seotud otsused teeb nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega.
Selles kontekstis tuleks kõigepealt kaaluda eelkõige kõiki õigusriigi põhimõtte, suutlikkuse suurendamise ja julgeolekusektori reformi alaseid missioone, kuna need on tavaliselt seotud teiste ELi vahenditega, mille suhtes kohaldatakse nõukogus kvalifitseeritud häälteenamust.
Igal juhul võiks Euroopa Ülemkogu otsustada, et pärast seda, kui missioonid on ühehäälse otsusega loodud, teeb nõukogu kõik ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika tsiviilmissioonide rakendamisega seotud otsused kvalifitseeritud häälteenamusega 23 .
6.Kokkuvõte
ELi ühist välis- ja julgeolekupoliitikat on alates selle loomisest märkimisväärselt tugevdatud. Kõnealuse poliitika saavutused näiteks Lääne-Balkani piirkonnas, Ukraina toetamisel ja Iraani tuumaprogrammiga seoses on märkimisväärsed. ELi partnerid kogu maailmas ootavad, et EL seisaks oma väärtuste ja mitmepoolsusel põhinevate rahvusvaheliste normide eest.
Üha enam on levimas arusaam, et praegune keerukas rahvusvaheline maastik nõuab ühises välis- ja julgeolekupoliitikas „käiguvahetust“. EL peab saama rahvusvahelisel tasandil tugevamaks tegijaks, et jätkata ELi tuleviku kujundamist, jagatud suveräänsuse kaitsmist ja positiivse rahvusvahelise mõju avaldamist.
Otsuste tegemise tõhusust saab teatavates ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkondades parandada. See aitaks Euroopa Liidul ise hakkama saada.
Seepärast soovitab komisjon kasutada ära Euroopa Liidu lepingu potentsiaali, kasutades ühise välis- ja julgeolekupoliitika raames kõiki võimalusi ja suurendades eelkõige kvalifitseeritud häälteenamusega otsuste tegemist rakendamist.
Selleks et aidata 2025. aasta perspektiivis kaasa ühtsema, tugevama ja demokraatlikuma liidu loomisele, kutsub Euroopa Komisjon ELi juhte üles kiitma 9. mail 2019. aastal Sibius toimuval kohtumisel heaks käesolevas teatises esitatud ettepanekud. Nõukogu peaks järgmises kolmes ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas võtma otsused vastu kvalifitseeritud häälteenamusega:
·inimõigustega seotud küsimused rahvusvahelistel foorumitel;
·sanktsioonide poliitika;
·ühise välis- ja julgeolekupoliitika tsiviilmissioonid.