EUROOPA KOMISJON
Brüssel,31.7.2018
COM(2018) 564 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE JA NÕUKOGULE
Määruse (EL) nr 911/2014 (laevade ning nafta- ja gaasirajatiste põhjustatud merereostuse tõrjega seotud Euroopa Meresõiduohutuse Ameti tegevuse mitmeaastase rahastamise kohta) vahehindamine
{SWD(2018) 394 final}
Sissejuhatus
Vastavalt määruse (EL) nr 911/2014 1 artiklile 7 tuleb komisjonil esitada Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruanne määruse täitmise kohta ja viia läbi vahehindamine, mille käigus keskendutakse meetmetele, mida Euroopa Meresõiduohutuse Amet (EMSA) on võtnud laevade ning nafta- ja gaasirajatiste põhjustatud merereostuse tõrjeks.
Aruandes ja selle lisades esitatakse liidu toetuse kasutamise tulemused ning hinnang ameti suutlikkuse kohta täita oma kohustusi tulemuslikult ja kulutõhusalt.
Komisjon ja EMSA haldusnõukogu saavad neid tulemusi kasutada, kui ameti ühe- ja mitmeaastase programmi koostamisel hakatakse arutama vastavat vahendite ja tegevuse ümbersuunamist.
Taustteave
Merekeskkonda, rannikuid ja elanikke on varem mõjutanud suured naftareostused. Järgmiste tankerite tõttu toimusid keskkonnakatastroofid: Torrey Canyon (1967), Amoco Cadiz (1978), Erika (1999) ja Prestige (2002). Deepwater Horizon (2010) Mehhiko lahes tõi esile suurimad riskid, mida seostatakse nafta- ja gaasirajatistega ning uurimiseesmärgil tehtavate puurimistöödega . Suurem teadlikkus naftareostuse sotsiaal-majanduslikust ja keskkonnamõjust 2 on aja jooksul aidanud suurendada liikmesriikide ja tööstusharu valmisolekut ja võimaldanud reostustõrje struktuure märkimisväärselt arendada.
Järelmõjuna tankeri Prestige õnnetusele, mis tõi esile merereostuse likvideerimise võimekuse tollased puudused Euroopas, võeti vastu otsus ELi tasandil tegutsemiseks ja täiendava suutlikkuse loomiseks, et aidata Euroopa rannikuriikidel kiiresti, tõhusalt ja tulemuslikult tõrjuda suurt naftareostust. Selle täiendava suutlikkuse liikmesriikidele tagamise volitused anti 2004. aastal Euroopa Meresõiduohutuse Ametile. See ei peaks asendama liikmesriikide (riikliku või piirkondliku tasandi) võimekust, vaid pakkuma suurõnnetuse korral vajalikku täiendavat võimekust.
Pärast avamere naftapuurimisplatvormi Deepwater Horizon katastroofi rakendati sama loogikat, et EMSA võib suurõnnetuse korral sekkuda, asendamata nafta- ja gaasitööstuse esmast kohustust ise tõrjevahendeid omada.
Viimastel aastatel ei ole ELi vetes ühtegi sellist suurt katastroofi olnud peamiselt ennetamise ja ohutuse alal saavutatud edu tõttu, mis on erasektori sidusrühmade, riikide meresõiduametite, rahvusvahelise reguleerimise ja ELi poliitika ühise pingutuse tulemus. ELi meresõiduohutuse õigustiku väljatöötamine ja tulemuslik rakendamine, mis võimaldab tagada rangete standardite ühtse täitmise, muutis olukorda seoses võimaliku nafta- ja merereostusega ELi vetes.
Siiski on mitmed vahejuhtumid, näiteks tankeri Agia Zoni II uppumine Kreeka vetes 2017. aasta septembris, näidanud, et asjakohane on säilitada mitmekülgne ja tõhus naftareostuse tõrjumise võimekus. Samuti on tõendeid selle kohta, et naftatranspordi ning nafta ja gaasiga seotud avameretegevusega kaasnevad endiselt riskid, samal ajal kasvab meretranspordi maht ning uurimiseesmärgil tehtavate puurimistööde ja kaevandamise ulatus.
EMSA tegevus reostustõrje alal
EMSA asutamismääruse 3 alusel on ameti ülesanded järgmised:
·toetada taotluse korral kulutõhusal viisil lisavahenditega liikmesriikide reostustõrjemehhanisme;
·pakkuda liikmesriikidele ja komisjonile tehnilist ja teaduslikku tuge laevade ning nafta- ja gaasirajatiste põhjustatud merereostuse tõrje valdkonnas.
Naftareostustõrje teenused
Alates 2005. aastast on iga-aastaste hankemenetluste abil ehitatud ja hooldatud EMSA naftareostustõrje valvelaevade võrgustikku. See teenus rajaneb selliste kaubalaevade pikaajalisel prahtimisel, mis on kohandatud vajaduse korral naftareostustõrjelaevadena töötamiseks. Sel ajal, kui laevadega ei ole vaja reostust tõrjuda, tegeletakse tavalise kaubandusliku tegevusega, tingimusel et laevad jäävad 24-tunnise teekonna raadiusse, mis võimaldab neil hädaolukorras kiiresti sekkuda. Teenus täiendab riikide ja piirkondade tasandil juba kasutusele võetud ressursse ja vahendeid.
Pärast nafta- ja gaasirajatiste reostuse tõrjumise volituste laiendamist 2013. aastal viis amet oma laevastiku tõrjevõimekuse kõrgemale tasemele. Seda tehti peamiselt teatava dispergentide pihustamise võimekuse lisamisega tõrjevahenditele piirkondades, kus rannikuriigid lubavad sellist tõrjemeetodit kasutada, või suurendades laevade võimekust tulla toime auruses ja plahvatusohtlikus atmosfääris 4 . EMSA on teinud kättesaadavaks dispergendivarud ja dispergentide merel pihustamise süsteemid, mis on peamiselt ette nähtud kasutamiseks nafta- ja gaasirajatiste põhjustatud suure reostuse tõrjel, kuid mida võib kasutada ka laevadest lähtuva reostuse puhul.
Ameti tõrjevõimekuse teine arengusuund on olnud seadmete tugiteenuse programmi rakendamine. Programmi eesmärk on muuta EMSA reostustõrjevahendite valik mitmekesisemaks, pakkudes spetsiaalseid eraldiseisvaid seadmeid. 2016. aastast alates on Põhjameres ja Läänemeres loodud kahes kohas selliste seadmete varud.
2016. aasta lõpus koosnes EMSA naftareostustõrje võimekus järgmistest vahenditest:
·17 täielikult varustatud naftareostustõrje valvelaeva nafta mehaaniliseks likvideerimiseks, neist 4 on varustatud ka dispergentide pihustamise võimekusega;
·4 kohas dispergendivarud;
·2 kohas varud seadmete tugiteenuse jaoks.
EMSA reostustõrjevahendite jaotus 2016. aasta lõpu seisuga on esitatud joonisel 1.
Joonis 1. EMSA reostustõrjevahendite paiknemine Euroopa vetes 2016. aasta lõpu seisuga.
Allikas: EMSA
CleanSeaNet
Lisaks õnnetustest tulenevale naftareostusele on suurim merereostuse allikas ebaseaduslik juhuslik või tahtlik nafta (ja muude ainete) heide merekeskkonda, mis on küll vähem märgatav, kuid mitte vähem kahjulik. Laevade põhjustatud merereostust käsitleva direktiivi 35/2005/EÜ 5 vastuvõtmisega tehti EMSA-le osana ameti tõrjevõimekusest ülesandeks avastada reostus, sealhulgas ebaseaduslik heide merekeskkonda. Selle tulemusel loodi 2007. aastal satelliidipõhine naftareostuse avastamise ja seire teenus CleanSeaNet.
Kui liikmesriigi vetes avastatakse võimalik naftareostus, saadetakse asjaomasele riigile reostusohu teade. Juhul kui reostuse oht on suur, võib EMSA meretugiteenuse raames rannikuriigiga ühendust võtta, et tagada ohuteate kättesaamine ja pakkuda lisatuge. Analüüsitud pildid on liikmesriikide kontaktpunktidele kättesaadavad reaalajalähedaselt, vähem kui 30 minutit pärast seda, kui satelliit on pildi teinud. Teenusesse kuulub võimalike saastajate tuvastamine, selleks kombineeritakse satelliidi tehtud pilt ja laevaliikluse teave. Pärast laiendatud teabe saamist otsustab riigi ametiasutus, milline on sobiv operatiivne tõrje, näiteks saadab lennuki sinna piirkonda reostust kontrollima või taotleb laeva kontrollimist järgmises sadamas, mida laev külastab.
Ohtlike ja kahjulike ainete suhtes võetavad meetmed
Seoses vajadusega tegeleda laevade põhjustatud keemilise reostuse riskidega konsulteeriti liikmesriikide ja komisjoniga ning otsustati, et EMSA sekkumine peaks hädaolukorras keskenduma kemikaale käsitleva eksperditeabe ja nõuannete kiirele pakkumisele, et toetada abi vajava poole otsustusprotsessi. Reostuse tõrjujate kõige suurem probleem keemilise reostuse korral on tõepoolest juurdepääs lastiandmetele ja spetsiaalsetele hädaolukorrale reageerimise nõuannetele (sh kiire riskihindamine), kuna kemikaale võib lisaks mahtlastina transportimisele vedada ka tünnides ja ained võivad üksteisega kokku puutudes reageerida.
Määruse (EL) nr 911/2014 eesmärk
Komisjon tunnistas, et merereostuse tõrjumise meetmete paketi toetuseks peaks ametil olema võimalus võtta pikaajalisi finantskohustusi, et pakkuda komisjonile ja liikmesriikidele piisavat ja jätkusuutlikku operatiivtuge, kasutades tööstusharu pakutavaid teenuseid. Seetõttu esitas komisjon 2005. aastal ettepaneku 6 luua ameti reostustõrjealase tegevuse jaoks mitmeaastane finantsraamistik. Esimene finantspakett ajavahemikuks 2007–2013 oli 154 miljonit eurot. Praeguse ajavahemiku 2014–2020 pakett on 160,5 miljonit eurot. See on veidi suurem, et katta volituste laiendamine nafta- ja gaasirajatistele.
Määruses (EL) nr 911/2014 sätestatud mitmeaastase perspektiivi eesmärk on tagada õiguskindlus ja stabiilne raamistik, et võimaldada ametil sõlmida tööstusharuga mitmeaastaseid lepinguid nii naftareostustõrje valvelaevade kohta kui ka CleanSeaNeti korraldamiseks.
Vahehindamise tulemused
Komisjoni läbiviidud analüüsist, mida toetas välisuuring, 7 oli näha, et vastavalt oma volitustele täiendada liikmesriikide võimekust ning arvestades tööstusharu vahendeid, on EMSA keskendunud tegevusele, mis täiendab olemasolevaid vahendeid ja on samas kulutõhus. Nafta- ja gaasirajatistega seotud eririskide puhul, kus naftareostuse kogused võivad olla suuremad ja nende väljapääsemine toimub pikema aja vältel, 8 suutis amet oma tõrjevõimekust selliste reostuste jaoks vajalikul määral kohandada.
Tuleb siiski märkida, et analüüs on piiratud, kuna suure naftareostuse ohjamiseks vajaliku võimekuse tõhusust, tulemuslikkust, asjakohasust ja lisaväärtust on raske hinnata, sest seda ei käivitata enne, kuni sellist suurt õnnetust ei ole toimunud.
EMSA tegevuse Euroopa tasandi sotsiaal-majandusliku ja ökoloogilise mõju hindamisel tuleb tänu EMSA reostustõrje teenustele välditavat sotsiaal-majanduslikku ja ökoloogilist kahju arvesse võtta äärmise ettevaatlikkusega, kuna varem toimunud õnnetusjuhtumitest on näha, et hinnanguline kahju ning tegelikult tekkinud ja hüvitatud kahju on olnud väga erineva suurusega 9 .
Naftareostustõrje teenused
Kuna naftareostustõrje valvelaevade võrgustikule eraldati märkimisväärne rahastamispakett, mis moodustab suurema osa EMSA reostustõrje eelarvest, pöörati selle võimekuse tõhususe analüüsimisele eriti palju tähelepanu. Prahitud laevade praeguse mudeli kulutõhusust on püütud hinnata ja selle põhjal võib arvata, et EMSA naftareostustõrjealane tegevus on kulutõhus, kui seda võrrelda majanduslike tagajärgedega, mis tekiksid, kui ametil puuduks võimekus naftareostusega asjakohaselt tegeleda ja takistada selle kaldajoonele jõudmist 10 . Lisaks võib ka järeldada, et EMSA täidab oma volitustega kaasnevad nõuded talle eraldatud eelarve raames kulutõhusalt. Seda järeldatakse asjaolu põhjal, et praegu EMSA pakutava teenuse taset ei saaks luua väiksema kuluga mõne teostatava alternatiivse mudeliga, nagu on kirjeldatud välisuuringus.
Seda järeldust toetavad mitmesugused EMSA tegevuse sellealased hindamised ja samuti sidusrühmade tagasiside. Raamistiku (operatiivne) lisaväärtus on kinnitust leidnud. Naftareostustõrje valvelaevade võrgustiku kaudu osutatavate avamere naftareostuse likvideerimise teenuste tehniline kirjeldus on tunnistatud eesmärgi täitmiseks sobivaks.
Järgmistes tabelites on näidatud, kuidas EMSA võimekus täiendab riikide võimekust. EMSA on talle antud volituste kohaselt keskendunud tõrjevahenditele, mis on ette nähtud suurtele reostuse kogustele ja mille puhul on tegemist investeeringuga, mida liikmesriikide tasandil ei oleks olnud võimalik saavutada.
Tabel 1. Liikmesriikide ja EMSA naftareostustõrjelaevad
|
Laevade arv |
Ladustamismaht (m3) |
|||
|
Ladustamismaht |
Liikmesriigid ja EFTA (LR) |
EMSA |
LR |
EMSA |
|
< 200 m3 |
172 |
0 |
8861 |
0 |
|
200 m3 – 700 m3 |
56 |
0 |
17 311 |
0 |
|
700 m3 – 1500 m3 |
23 |
1 |
24 935 |
997 |
|
> 1500 m3 |
19 |
17 |
70 553 |
62 475 |
EMSA on talle antud volituste kohaselt sõlminud lepingud nafta likvideerimise laevade kohta, millel on suur ladustamismaht, et merest likvideeritud nafta mahalaadimiseks oleks vaja harvem sadamaid külastada, optimeerides seega avamerel reostuse likvideerimise ajavahemikku. Teisisõnu on ameti 17 laeval peaaegu sama suur ladustamismaht kui liikmesriikide kõikidel samaväärse mahuga laevadel.
Tabel 2. Liikmesriikide ja EMSA naftareostustõrjeseadmed
|
Kogus |
||
|
Liikmesriigid |
EMSA |
|
|
Tõkestamis- ja likvideerimissüsteemid |
16 |
12 |
|
Poontõkked |
2 |
2 |
|
Põletuspoomid |
1 |
8 |
|
Korjetiivad |
12 |
19 |
|
Dispergent (tonnides) |
~ 3500 |
800 |
Oluline on see, et hindamist toetav uuring näitas samuti, et EMSA naftareostuse tõrjeteenused, mis täiendavad riikide ja erasektori vahendeid, ei ole vähendanud ELi liikmesriikide ja EFTA riikide valmisolekut. See on analüüsitud ajavahemikul jäänud samaks ja paistab järgivat sama suundumust, kui pidada silmas 2020. aastat.
CleanSeaNet
Satelliidipõhise naftareostuse avastamise teenuse CleanSeaNet kohta tehti hindamises järeldus, et see on asjakohane ja liikmesriikidele kasulik abivahend. See toimib kõige paremini ELi tasandil, hõlmates kõiki Euroopa merealasid ja muid merealasid ning andes suurt lisaväärtust. Sellega tagatakse heite suundumuste ühtne hindamine ja ülevaade ning reostusseireprogrammi hoiatav mõju. Vajadusi ja praegusi suundumusi arvestades on see asjakohane, võttes arvesse nafta tahtliku merreheitmise või juhusliku reostuse ulatust ELi vetes. Peale selle on teenuse rakendamine koos Maa seire programmiga Copernicus kooskõlas suurema hulga muude merejärelevalvega seotud ELi poliitikavaldkondadega.
Euroopa Kosmoseagentuuri juhitud satelliidi kasutamine on toonud kaasa arvestatava teenuse kulude vähenemise, kuna litsentsid on tasuta. Ajavahemikul 2014–2016 vähenes teenuse kulu seiratava 1000 km2 kohta ligikaudu 22 %. 2016. aasta teises pooles on EMSA tellinud proportsionaalselt rohkem Sentinel-1 Maa seire tooteid ning järgmistel aastatel see suundumus arvatavasti kasvab jätkuvalt. Sentinel 1-A ja 1-B kasutamisega võimaldab CleanSeaNeti teenus pakkuda paremat satelliitseiret ja samal ajal vähendada teenuse kulusid.
Mis puutub CleanSeaNeti teenuse hoiatavasse mõjusse, siis suurema osa viimase kümnendi jooksul valitsenud üldine suundumus (vt joonis 2) on selline, et võimalike avastatud reostusjuhtumite arv seiratud miljoni km2 kohta on aasta-aastalt vähenenud. Ajavahemikul 2008–2010 märgitud iga-aastane vähenemine langes kokku majanduslangusega ja samal ajal suurenes teadlikkus merereostusega seotud probleemidest ning muutusid paremaks sadamate vastuvõturajatised kogu mandril, kuid ajavahemikul 2010–2015 toimus vähenemine järkjärgulisemalt.
2016. aastal pöördus suundumus vastupidiseks ja võimalike avastatud reostusjuhtumite arv suurenes. Suundumuse vastupidiseks pöördumisel 2016. aastal on mitu võimalikku põhjust: parem avastamisvõimekus tänu Sentinel-1 satelliitide kasutuselevõtmisele, CleanSeaNeti planeerimise optimeerimine ja vähemal määral ka veomahu kasv, mis võis põhjustada suurema arvu reostusjuhtumite avastamise.
Joonis 2. CleanSeaNet 2008–2016: võimaliku reostuse avastamise suundumused
Allikas: EMSA
Ohtlike ja kahjulike ainetega seotud tegevus
Ohtlike ja kahjulike ainetega seotud tegevus moodustab väikese osa liidu toetuse kasutamisest ning hindamisel järeldati, et kuigi see on üldsusele vähem teada, on see tegevuse (peamiselt kemikaalidega seotud hädaolukorras eksperditeabe pakkumine) asjakohane ja liikmesriikide arvates väärtuslik. Keskmiselt aktiveerivad liikmesriigid EMSA eksperditeenuse viis korda aastas.
Järeldused
Üldiselt järeldatakse vahehindamises, et EMSA on loonud igakülgse reostuse avastamise, valmisoleku ja tõrje programmi ning hoiab seda käigus kooskõlas talle antud volitustega täiendada ELi/EFTA rannikuliikmesriikide võimekust tõrjuda ulatuslikku reostust. EMSA reostustõrjealasel tegevusel on lisaväärtus ja see on praegu jätkuvalt asjakohane ning kooskõlas ELi tasandi ennetava lähenemisviisiga ja teiste ELi poliitikavaldkondadega, näiteks kodanikukaitsepoliitikaga. Viimase puhul on kindlaks tehtud, et tuleks parandada olukorda ja pakkuda liikmesriikidele hädaolukorras enam toetust, st võimalust hõlbustada reostustõrjeseadmete veokulude rahastamist ELi kodanikukaitse mehhanismi kaudu 11 .
EMSA reostustõrjealane tegevus aitab kindlasti kaasa sellele, et merekeskkond, rannik ja kodanikud on reostuse eest paremini kaitstud kui enne nende meetmete rakendamist. Amet suutis määrusega (EL) nr 911/2014 sätestatud rahastamispaketi raames, kui tema volitusi laiendati nafta- ja gaasirajatiste võimaliku reostuse tõrjeks, kohandada oma strateegiat, kasutades ära koosmõju ja reastades tegevused prioriteetsuse järgi.
Hoolimata nendest headest tulemustest, käivitab EMSA 2018.–2019. aastal järgmise riskihindamise, nagu on soovitanud ameti haldusnõukogu. Amet töötab koos piirkondade ja riikide ametiasutustega selle nimel, et teha olemasolevale võimekusele nn stressitest, millega tehakse kindlaks kõik reostustõrjega seotud pikaajalised arenguvajadused. Tulevikus võib EMSA volituste viimane läbivaatamine, 12 millega edendatakse rannikuvalve funktsioonide täitmisel koostööd Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) ja Euroopa Kalanduskontrolli Ametiga, mõjutada EMSA reostustõrjealase tegevuse rakendamist. Koostöö puhul kutsutakse eelkõige üles uurima võimalikku tõrjevahendite jagamist. EMSA on oma volituste täitmisel proovinud mitut liiki laevade kasutamist. Mitmeotstarbeliste missioonide korral võiks EMSA anda mõne mitmeotstarbelise laeva, mis suudab täita rannavalve, kalanduskontrolli ja naftareostustõrje funktsioone, EMSA ja pädevate ametiasutuste jagatud kasutusse.
Lisaks on ka määrus (EL) nr 911/2014 ise, milles määrati ameti käsutusse antav mitmeaastane finantspakett ajavahemikuks 2014–2020 ja mis pärast seda kaotab kehtivuse, osutunud kasulikuks vahendiks, et võimaldada ametil rakendada reostuseks valmisoleku ja reostustõrje meetmeid. Esialgne vajadus õiguskindluse ja pikaajalise finantsväljavaate järele oli tingitud sellest, et osa neist tegevustest olid keerukad ja tööstusharuga oli tarvis sõlmida mitmeaastaseid lepinguid. Määrus on võimaldanud ametil saada kasu ühekordsetest investeeringutest laevadesse naftareostuse likvideerimise seadmete paigaldamiseks ja aidanud luua satelliidipõhiste teenuste puhul mastaabisäästu.
Kuna ameti tegevus on saavutanud teatud küpsuse, nimelt on nüüdseks saadud kogemusi mitmeaastaste lepingute hankeprotsessiga, siis paistab, et operatiivteenuste jätkusuutlikkuse tagamiseks ei ole vajadus sellise eraldi finantsmääruse (ja eraldi eelarverea) järele järgmises mitmeaastases finantsraamistikus (2020–2027) enam nii tungiv.
Nende tegevuste jätkuvaks rahastamiseks ettenähtud eelarve, milles võetakse arvesse praegusi ja tulevasi eelarvepiiranguid, jääb liidu iga-aastase toetuse lahutamatuks osaks. Tegevuse õiguslik alus on EMSA üldised volitused ja tegevuste täpne ulatus on määratletud asjaomaste tegevuskavade ja ameti tööprogrammiga. Sellega tagatakse EMSA meetmete jätkusuutlikkus laevade ning nafta- ja gaasirajatiste põhjustatud merereostuse tõrjumisel.
Näiteks Fundación Barrie de la Maza 2003. aastal avaldatud uurimus tankeri Prestige põhjustatud reostuse kohta hindas ranniku puhastusoperatsiooni ligikaudseks maksumuseks 2,5 miljardit eurot, millest 2,2 miljardit eurot kulutati kahel esimesel aastal. Kogu majanduslikku kahju kümne aasta jooksul hindasid eri autorid (Galicia kutseliste majandusanalüütikute ühendus) ligikaudu 5 miljardile eurole.
Näiteks Erika õnnetuse korral oli mitmesugustes uuringutes esitatud hinnanguline kogukahju 1370 miljonit eurot, kuid makstud hüvitiste põhjal oli tunnistatud kogukahju 322,5 miljonit eurot.
Võrreldes likvideeritud maismaa naftareostuse tonni keskmise maksumusega 5744 eurot (arvutatud varasemate kulude kohta kättesaadavate andmete põhjal), on reostuse likvideerimise kogukulud EMSA avamerereostuse likvideerimise laevadega 287–681 eurot tonn, seega 20–8 korda väiksemad.