EUROOPA KOMISJON
Brüssel,29.6.2018
COM(2018) 507 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE
aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi rakendamise vahehindamise kohta
{SWD(2018) 356 final}
{SWD(2018) 357 final}
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE
aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi rakendamise vahehindamise kohta
Euroopa Liidu toimimise lepingus on ette nähtud, et luuakse kohtuotsuste vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhinev vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev Euroopa ala, kus isikud võivad vabalt liikuda ning kus austatakse põhiõigusi ja ühiseid põhimõtteid (nagu mittediskrimineerimine, sooline võrdõiguslikkus, kõikide inimeste juurdepääs õigusemõistmisele, õigusriik ja hästi toimivad sõltumatud kohtusüsteemid).
Neid aluslepingus sätestatud auahneid eesmärke on Stockholmi programmis 1 veel kord kinnitanud ka Euroopa Ülemkogu. Õiguse- ja õiglusepõhise Euroopa kujundamine on üks ELi poliitilisi prioriteete ja õigusprogramm aastateks 2014–2020 on üks selle eesmärgi saavutamist toetavaid vahendeid.
Käesolevas aruandes kirjeldatakse õigusprogrammi vahehindamise tulemusi ning programmi rakendamise kvalitatiivsed ja kvantitatiivseid aspekte, nagu on nõutud aastateks 2014–2020 õigusprogrammi loomist käsitleva määruse 2 artikli 14 lõike 2 punktis b.
Vahehindamise vaatlusperiood on programmi rakendamisaja esimene pool alates 2014. aastast kuni 2017. aasta keskpaigani. Hindamine hõlmas 2014., 2015. ja 2016. aasta tööprogrammi. 2017. aasta tööprogrammi on seevastu analüüsitud peaasjalikult selle põhimõtete ja ülesehituse, kuid mitte täitmise aspektist.
Käesolev aruanne põhineb Euroopa Komisjoni tehtud hindamise 3 tulemustel, mida kinnitab välishindamine 4 .
1.Sissejuhatus ja taust
Õigusprogramm aastateks 2014–2020 loodi Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 1382/2013.
Määruses on selle üldeesmärk sätestatud järgmiselt:
·aidata kaasa vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhineva õigusel rajaneva ala edasi arendamisele Euroopas, eelkõige tsiviil- ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö edendamise kaudu.
Erieesmärgid on järgmised:
·hõlbustada ja toetada tsiviil- ja kriminaalasjades tehtavat õigusalast koostööd;
·toetada ja edendada õigusvaldkonna spetsialistide (nt kohtunikud, prokurörid, notarid, vanglaametnikud ja juristid) õigusalast koolitust ELi tsiviil- ja kriminaalõigusaktide, põhiõiguste, kohtunikueetika ja õigusriigi valdkonnas, sealhulgas õigusterminoloogiaalast keeleõpet, eesmärgiga edendada ühist õigus- ja kohtukultuuri;
·hõlbustada kõikide inimeste tõhusat juurdepääsu õigusemõistmisele, sealhulgas soodustada ja toetada kuriteoohvrite õigusi ning kahtlustatavate ja süüdistatavate menetlusõigusi kriminaalmenetlustes;
·toetada uimastipoliitika valdkonna algatusi seoses õigusalase koostöö ja kuritegude ennetamise aspektidega, kui sellised algatused ei ole hõlmatud politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi kui Sisejulgeolekufondi osaga või programmiga „Tervis majanduskasvuks“ 5 .
Euroopa Komisjon rakendab programmi eelarvet otsese tsentraliseeritud täitmise korras.
Geograafilises mõttes on programm osalemiseks avatud kõikidele ELi liikmesriikidele (Ühendkuningriik ja Taani ei osale), aga ka Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni riikidele, kes on Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalised, kandidaatriikidele, potentsiaalsetele kandidaatriikidele ning liiduga ühinevatele riikidele, tingimusel et nad sõlmivad liiduga lepingu, milles on sätestatud nende programmis osalemise üksikasjad. Albaania ühines programmiga 2017. aastal.
2.Programmi põhielemendid ja rakendamine
Määruse artikli 6 kohaselt rahastatakse programmi raames mitmesuguseid tegevusi, nagu analüüsitegevus, vastastikune õpe, koostöö, teadlikkuse suurendamine ja teabe levitamine, koolitustegevus ja programmi erieesmärkide täitmisse panustavate põhiliste osalejate toetamine. Programmi raames toetatakse organisatsioone, kes tegutsevad Euroopas õigusalase koostöö, õigusalase koolituse, õigusemõistmisele juurdepääsu ja narkomaania ennetamise valdkonnas, nagu Euroopa võrgustikud, avaliku või erasektori organisatsioonid, mis on tavaliselt mittetulundusühendused, ELi liikmesriikide riiklikud, piirkondlikud ja kohalikud ametiasutused, valitsusvälised organisatsioonid, ülikoolid ja teadusasutused ning rahvusvahelised organisatsioonid.
Programmi sihtrühmad on programmi rakendamisest otsest kasu saavad (õigusprojektide tegevustes osalemise kaudu) või sellest kaudset kasu saavad rühmad, st potentsiaalselt on hõlmatud kõik ELi kodanikud, sest õigusprogrammi eesmärk on luua Euroopa õigusruum, kus kõik kodanikud on oma õigustest teadlikud ja saavad neid teostada.
Nagu määruses on ette nähtud, kasutatakse programmi eesmärkidega seotud meetmete toetamiseks peamiste rahastamismehhanismidena meetmetoetusi, tegevustoetusi ja hankeid.
2.1.Programmi erieesmärgid
·Erieesmärk nr 1: õigusalane koostöö
Programmi vahenditest toetatakse tegevusi, mis aitavad kaasa tsiviil- ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostööga seotud liidu õigustiku tõhusale ja ühtsele kohaldamisele, muu hulgas ELi õigustiku kohaldamist käsitlevate andmete ja statistika kogumise ja/või parandamise abil. Samuti aitavad rahastatavad tegevused kaasa ELi õigusaktide täitmise tagamisele ja kohtuotsuste, eriti piiriülestes vaidlustes tehtud kohtuotsuste täitmisele. Programmi raames rahastatakse ka projekte, mille eesmärk on parandada õigusvaldkonna spetsialistide vahelist teabevahetust, et tõhustada operatiivkoostööd ELis ja suurendada vastastikust usaldust.
·Erieesmärk nr 2: õigusalane koolitus
Programmi raames toetatakse meetmeid, mis soodustavad õigusvaldkonna spetsialistide ELi õiguse alast koolitust, sealhulgas õigusterminoloogiaalast keeleõpet, eesmärgiga edendada ELis ühist õigus- ja kohtukultuuri. Õigusalane koolitus võib hõlmata põhielemente, nagu keeleoskus ja terminoloogia, ning konkreetsemaid aspekte, nagu nii tsiviil- kui ka kriminaalõiguse konkreetsete aspektide alased seminarid, e-õpe ning töötajate ja kogemuste vahetus. Rahastatavad tegevused toetavad peamiselt kohtunike ja kohtutöötajate, aga ka muude õigusvaldkonna spetsialistide koolitust ning vahendite väljatöötamist koolitusteenuste osutajate jaoks.
·Eesmärk nr 3: juurdepääs õigusemõistmisele
Selles valdkonnas rahastatavate meetmete eesmärk on pakkuda ELi kodanikele ELi õiguse rikkumise korral tõhusaid õiguskaitsevahendeid, eriti kui riigisisesed menetlused on kodanikele liiga raskesti kättesaadavad. Eelkõige edendatakse programmiga muud liiki õiguskaitsevahendite ja ELis väljatöötatud mitteõiguskaitsevahendite kasutamist, mis võib tagada vaidluste kiire, tõhusa ja vähem kuluka lahendamise, nagu seda toetab näiteks e-õiguskeskkonna portaal. Selle eesmärk on ka ergutada riiklike ameti- või haldusasutuste tihedat koostööd, mis on eriti oluline teatavate ELi õiguste tulemusliku teostamise tagamiseks.
·Eesmärk nr 4: uimastipoliitika
Uimastipoliitika valdkonnas edendatakse õigusprogrammiga algatusi, mis keskenduvad õigusalasele koostööle ja kuritegude ennetamisele. Peamised prioriteedid on edendada uimastitealaste teadusuuringute rakendamist praktikas, toetada kodanikuühiskonna organisatsioone ja peamisi sidusrühmi ning laiendada teadmusbaasi ja töötada välja uuenduslikke meetodeid uute psühhoaktiivsete ainetega tegelemiseks.
2.2.Eelarve
Õigusprogrammi esialgne kogueelarve aastateks 2014–2020 on 377 604 000 eurot. Kõrgeim kulukohustuste määr saavutati 2016. aastal (94,60 %).
2014.–2016. aasta tööprogrammides kavandati eraldada 143 miljonit eurot. Kättesaadavate allikate kohaselt ei jõudnud taotletud ja kulukohustustega kaetud ELi kogupanus siiski kavandatud summani (vt tabel 1). Üldiselt on enamik toetusteks eraldatud rahalisi vahendeid olnud kulukohustustega kaetud (kulukohustuste määr on ligikaudu 90 %), kuid hangete kulukohustuste määr oli palju madalam ja püsis umbes 60–70 % juures.
Tabel 1. Programmi iga-aastased kulukohustused 2014–2016
|
Aasta |
Kulukohustused (eurodes) |
|
2014 |
36 671 240,16 |
|
2015 |
39 675 719,11 |
|
2016 |
47 535 032,81 |
|
2014–2016 kokku |
123 881 992,08 |
Allikad: iga-aastased järelevalvearuanded (iga-aastaste tööprogrammide rakendamise aruanded ja Sygmast 2016. aasta kohta võetud andmed).
Toetusteks eraldatud eelarve jaotust programmi erieesmärkide vahel on kujutatud joonisel 1.
Joonis 1. Erieesmärkidele eraldatud eelarve sekkumisliikide kaupa
Allikas: 2014. ja 2015. aasta tööprogrammi järelevalvearuanne, 2016. aasta projektide andmebaas. AG (meetmetoetus), OG (tegevustoetus), PROC (hange), JCOO (õigusalane koostöö), JTRA (õigusalane koolitus), JACC (juurdepääs õigusemõistmisele), JDRU (uimastipoliitika).
Asjaomaste iga-aastaste tööprogrammidega on kulukohustuste seisukohast kõige rohkem kooskõlas uimastipoliitika ja õigusalase koolitusega seotud erieesmärk ning õigusalase koolitusega seotud erieesmärgi puhul on ka saavutatud kõrgeim kulukohustuste määr. Õigusemõistmisele tõhusa juurdepääsu erieesmärgi kulukohustuste määr oli alguses suhteliselt madal, kuid aastate jooksul on olukord paranenud. Kavandatud ja kulukohustustega kaetud rahaliste vahendite suurima erinevusega erieesmärk oli suure hangetest sõltuvuse tõttu õigusalane koostöö tsiviil- ja kriminaalasjades.
2.3.Saadud taotlused ja valitud projektid
2014. ja 2015. aasta andmed nii meetme- kui ka tegevustoetuste kohta näitavad, et uimastipoliitika erieesmärgi saavutamiseks elluviidud algatuste puhul ületas rahastamisvajadus pakkumist märkimisväärselt (vt joonis 2).
Joonis 2. Ajavahemikul 2014–2016 antud meetme- ja tegevustoetuste ning taotluste arv erieesmärkide kaupa
Allikas: 2014. ja 2015. aasta tööprogrammi rakendamise aastaaruanded, 2016. aastal toetust saanud projektide ja Sygma andmete analüüs (2016. aasta taotlejate andmed ei olnud terviklikud). JCOO (õigusalane koostöö), JTRA (õigusalane koolitus), JACC (juurdepääs õigusemõistmisele), JDRU (uimastipoliitika).
2014. ja 2015. aasta konkursikutsete peale esitatud taotluste edukuse määr jäi peaaegu kõikide erieesmärkide puhul keskmiselt vahemikku umbes 16 %st kuni 47 %ni. Õigusalase koostöö ja õigusalase koolituse eesmärgi raames rahuldati siiski peaaegu pooled esitatud taotlustest.
2015. aastal täheldati saadud (ja seetõttu ka rahuldatud) toetustaotluste arvu väikest vähenemist peaaegu kõigi erieesmärkide puhul. Lisaks registreeriti taotluste arvu märkimisväärne vähenemine (peaaegu 51 %) 2016. aasta projektikonkursside puhul: kokku saadi ainult 127 meetmetoetuse taotlust võrreldes 262 taotlusega 2015. aasta konkurssidel. Seda võib osaliselt selgitada osalejate portaali (Participant Portal) kasutuselevõtuga, kuna see ei ole kohandatud hindamise tulemuste kohaselt tüüpilistele õigusprogrammist toetuse taotlejale (nt koolitusorganisatsioonidele), sest see portaal kavandati alguses teadusasutusi ja mahukaid toetusi silmas pidades 6 . Sellest taotluste arvu vähenemisest olenemata püsis toetust saanud projektide arv üldiselt kõigi nelja erieesmärgi puhul stabiilsena ja õigusalase koostöö projektide puhul isegi suurenes veidi. Vähenemine tõstis ka taotluste edukuse määra 7 .
2.4.Programmi peamised saavutused
Praeguse õigusprogrammi puhul kasutuselevõetud näitajate süsteem on osutunud programmi saavutuste hindamiseks sobivaks.
Õigusalase koolituse valdkonnas tehtud edusammude näitajaks on programmi raames rahastatud koolitustegevustes, töötajate vahetustes, õppekülastustes, õpikodades ja seminaridel osalenud kohtunike ja kohtutöötajate arv ja protsent. Näitajad, millega hinnatakse saavutusi õigusalases koostöös tsiviil- ja kriminaalasjades, keskenduvad Euroopa tasandi kriminaalõigusvahendite tõhustatud kohaldamisele (Euroopa vahistamismääruse alusel toimuva üleandmismenetluse keskmine kestus) ja IT-süsteemide kasutamisele (teabevahetustoimingute arv Euroopa karistusregistrite infosüsteemis 8 ). Õigusemõistmisele juurdepääsu valdkonnas tehtud edusammude näitajad keskenduvad samuti IT-süsteemide kasutamisele (tabamuste arv e-õiguskeskkonna portaalis 9 ), aga ka kuriteoohvrite õiguste küsimusele (ohvriabiorganisatsioonide arv liikmesriikides). Uimastipoliitika näitajad keskenduvad uute uuritud psühhoaktiivsete ainete arvule ja narkomaaniaravi saavate opioidikasutajate arvule.
Programmi üldeesmärgi (st „aidata kaasa vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhineva õigusel rajaneva ala edasi arendamisele Euroopas, eelkõige tsiviil- ja kriminaalasjades tehtava õigusalase koostöö edendamise kaudu“) saavutamise põhinäitaja (st mitte ainult selle programmi kaudu ELi õiguse või teiste liikmesriikide õiguse, sealhulgas tsiviil- ja kriminaalõiguse ning põhiõiguste alase koolituse läbinud õigusalatöötajate osakaal) osutab pidevale märkimisväärsele edenemisele seatud eesmärgi saavutamise suunas (eesmärk: 2020. aastaks on koolituse läbinud 700 000 õigusvaldkonna spetsialisti). Koolituse läbinud õigusvaldkonna spetsialistide arv suurenes 2013.–2016. aastal pidevalt ja 2020. aastaks seatud eesmärk saavutati peaaegu täielikult juba 2017. aastal.
Peale selle on ka õigusalase koolituse erieesmärgi saavutamise hindamiseks kasutatav põhinäitaja (st programmi raames rahastatud koolitustegevustes, töötajate vahetustes, õppekülastustes, õpikodades ja seminaridel osalenud kohtunike ja kohtutöötajate arv ja protsent) osutanud olulistele edusammudele ja eesmärk koolitada 2020. aastaks välja 20 000 õigusvaldkonna spetsialisti (kogu komisjoni kohta) saavutati juba 2015. aastal. Sellega seoses on õigusprogramm andnud suurima panuse 2020. aastaks seatud koolituseesmärkide saavutamisse. Õigusprogrammi raames aastas koolitatud kohtutöötajate arv oli 2016. aastal umbes 14 000 (2017. aasta andmed ei ole veel kättesaadavad).
Kõik need saavutused kajastavad õigusalase koolituse esmatähtsust programmis.
Seoses programmi erieesmärkidega üldiselt kajastavad näitajad iga erieesmärgi puhul prioriteete asjakohaselt ja on lähtetaseme suhtes mõõdetavad. Lisaks on tehtud hindamine näidanud mitmel rindel märkimisväärseid edusamme, sest mitu eesmärki on peaaegu saavutatud.
Konkreetsemalt on olulisi saavutusi märgata seoses erieesmärgiga „õigusalane koostöö tsiviil- ja kriminaalasjades“, mille puhul on tõenäoline, et 2020. aasta eesmärk (st teabevahetustoimingute arv Euroopa karistusregistrite infosüsteemis) saavutatakse. Ka õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärgi puhul on 2020. aastaks seatud siht (st tabamuste arv e-õiguskeskkonna portaalis ja üleriigilise katvusega ohvriabiorganisatsioonide arv) juba ületatud.
Mõnikord on valitud näitajaid siiski raske hinnata, näiteks sellepärast, et neid mõjutavad välised tegurid (nt ELi direktiivide ülevõtmise erinev tase liikmesriikides, erinevad riigisisesed poliitilised prioriteedid ja hädaolukorrad, makromajanduslikud tingimused jne), ja seetõttu on raske hinnata programmi täpset panust nende saavutamisse.
Arenguruumi on veel ka seetõttu, et puuduvad sobivad vahendid (nt ei ole tehtud rahulolu-uuringut, mis aitaks hinnata koolitustegevustes osalenute arvamust). Lisaks ei arvesta mõni näitaja, mis on seotud näiteks programmi geograafilise ulatusega, teatavat aluseks olevat dünaamikat, nagu asjaolu, et programmis on seni olnud ülekaalus väikese arvu liikmesriikide toetusesaajad.
2.5.Osalejad ja partnerlused
Vahehindamise käigus kogutud andmed viitavad sellele, et programm on andnud tõuke suuremal hulgal riikidevaheliste partnerluste loomisele ja et see on üks põhivahendeid, mille kaudu toetatakse Euroopa õigusruumi.
Toetusesaajate sõnul on õigusprogrammi tegevus- ja meetmetoetuste kaudu loodud partnerlused avaldanud positiivset mõju nende asjaomaste organisatsioonide suutlikkusele, eriti suutlikkusele tagada tulemuste kestlikkus ja viia ellu projekte. Programmi tegevustoetuste kaudu rahastatakse peamiselt Euroopa võrgustikke, mis hõlbustavad ja toetavad õigusalast koostööd tsiviil- ja/või kriminaalasjades ning juurdepääsu õigusemõistmisele ja on sõlminud komisjoniga partnerluse raamlepingud.
Paljud õigusprogrammis osalevad organisatsioonid osalevad ka õiguste, võrdõiguslikkuse ja kodakondsuse programmis. Seega ilmneb, et õigusprogramm on soodustanud vastupidavate Euroopa võrgustike kasvu õiguspoliitika valdkonnas ja et on olemas ka muude ELi rahastamisprogrammidega seotud struktureeritud koostöövõrgustikud.
Selgus siiski, et kõik liikmesriigid ei olnud õigusprogrammi ühtemoodi kaasatud. Umbes 25 % kõigist toetusesaajatest on kas Itaaliast või Belgiast ja umbes pooled partnerorganisatsioonid on pärit viiest riigist. Ülejäänud 50 % on ülejäänud 21 liikmesriigi organisatsioonid. Sellega kaasneb programmi rahaliste vahendite ebaühtlane jaotus, eriti seoses Kesk- ja Ida-Euroopa liikmesriikide organisatsioonidega.
3.Millised on õigusprogrammi saavutused?
Vahehindamine kinnitab, et õigusprogramm toimib erieesmärkide saavutamisel tulemuslikkuse, tõhususe, asjakohasuse, sidususe, täiendavuse, koostoime ja ELi lisaväärtuse seisukohalt üldjoontes hästi. Täiendavaid jõupingutusi on vaja teha eelkõige võrdsete võimaluste tagamiseks.
3.1.Tulemuslikkus 10
Näitajate analüüs näitas, et märkimisväärset edu on saavutatud mitmel rindel, kuna mõni eesmärk on peaaegu ja teised juba täielikult saavutatud. Seega aitab õigusprogramm oma erieesmärkide puhul tehtud edusammude kaudu kaasa programmi üldeesmärgi saavutamisele.
Programmipõhised näitajad sobivad programmi eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude jälgimiseks, kuid mõnikord on neid raske mõõta või neid tuleb veidi täiustada.
Üldiselt peavad taotlejad, toetusesaajad ja sidusrühmad aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi sellele eelnenud kolmest programmist (tsiviilõigusprogramm, kriminaalõigusprogramm ning narkomaania ennetus- ja teavitusprogramm) paremaks nii poliitika parema suunamise kui ka õigete sidusrühmade parema kaasamise seisukohast.
Arvestades programmi üldeesmärgi ulatuslikkust, mõjutasid selle tulemuslikkust paljud välised tegurid, nagu rändekriis (mis puudutas eriti õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärki) ja üldiselt ebaühtlane tempo, millega liikmesriigid liidu õigustikku üle võtavad ja täitmise tagavad. See ei kahjustanud siiski programmi sekkumispõhimõtteid ja tegevuse paindlikkust: iga-aastaseid tööprogramme saab õiguse valdkonnas tekkivatele vajadustele hõlpsasti kohandada (vt täpsemalt „Asjakohasuse“ osast).
Võrreldes 2007.–2013. aastaga on projektide (koos nende tulemuste ja väljunditega) kestlikkus pärast nende elluviimise lõppu muutunud järjest olulisemaks teguriks, mida hindamisel arvesse võtta. Vahendite/väljundite loomisele keskenduvate projektide kestlikkusega võib asi olla keerulisem, sest neil juhtudel oleneb kestlikkus sellest, kas projekte elluviinud organisatsioonid saavad piisavalt ressursse vahendite säilitamiseks pärast ELi rahastamise lõppu.
3.2.Tõhusus 11
Õigusprogramm on olnud seoses selle raames seni rahastatud meetmetega kulutõhus. Hindamise tulemused näitavad, et toetusesaajad peavad programmi tõhusaks. See kehtib nii programmi kui terviku, eriti aga õigusalase koolituse erieesmärgi kohta.
Programmi põhisaavutus võrreldes selle eelkäijatega on olnud toetusesaajate väiksem koormus aja ja rahaliste vahendite seisukohast. Sellest olenemata on võimalik nõudeid ja kohustusi veelgi leevendada, et muuta programmi rakendamine veelgi tõhusamaks (vt täpsemalt „Lihtsustamisvõimaluste“ osa).
Toetusesaajate sõnul on praegused rahastamisvahendid (meetmetoetused, tegevustoetused ja hanked) programmi vajadusteks piisavad ja seetõttu ei ole alternatiivseid ja uuenduslikke rahastamisvahendeid vaja kasutada. Nende rakendamise tõhusust tuleks siiski jätkuvalt parandada, eriti seoses hankemeetmetega, et eraldatud rahalisi vahendeid tõepoolest kasutataks.
3.3.Asjakohasus 12
Kõik küsitletud toetusesaajad on seisukohal, et programm on väljavalitud sihtrühmade vajaduste rahuldamiseks väga asjakohane. Üks programmi põhijooni on olnud selle suutlikkus oma prioriteete tekkivatele vajadustele kohandada ja muuta. Näiteks pärast mitut terrorirünnakut Euroopas korraldati kaks projektikonkurssi vangide radikaliseerumise vastu võitlemiseks. Seda on võimalik saavutada tänu õigusprogrammi ainulaadsele ülesehitusele, sest programm on loodud laiaulatuslike erieesmärkidega, kuna see koondab kolme eelmise programmiperioodi programmi. Üld- ja erieesmärgid võimaldasid komisjonil programmi ELi muutuvatele vajadustele kohandada, eriti õigusalase koostöö seisukohalt. Uimastipoliitika valdkonna algatustega seotud erieesmärki on siiski mõnikord raske programmi teiste prioriteetide, nagu õigusalase koostöö ja õigusemõistmisele juurdepääsuga ühitada, sest narkomaania ennetamisega seotud poliitika on enamasti laiema ulatusega.
Üldiselt on programmi vastuvõtmise ajal tuvastatud vajadused siiski endiselt aktuaalsed ja asjakohased, eriti üldeesmärk arendada edasi vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhinevat õigusel rajanevat ala Euroopas.
Seoses sidusrühmade vajadustega on võimalik programmi asjakohasust veelgi suurendada süstemaatiliste analüüsidega iga sidusrühmade põhikategooria ning erieesmärgi ja liikmesriigi kohta, et iga-aastases tööprogrammis seatud projektikonkursside erieesmärkidega seotud prioriteedid oleksid kooskõlas sidusrühmade põhiliste hetkevajadustega. Lisaks võiks programmi kaasata täiendavaid sihtrühmi, kes on olulised selle üldeesmärgi saavutamise seisukohast. Nendeks rühmadeks on reguleerivate ametite töötajad, noored õigusvaldkonna spetsialistid ja üliõpilased ning kandidaatriikide ja Euroopa naabruspoliitika riikide õigusvaldkonna spetsialistid. Praegu ei ole see õigusprogrammi õigusliku aluse kohaselt siiski võimalik.
3.4.Sidusus, täiendavus, koostoime 13
Programmi sidusus ja täiendavus muude ELi vahendite, programmide ja meetmetega on suur (nt on programm väga sidus Euroopa õigusalase tegevuskavaga aastaks 2020 14 ) ning dubleerimise või ebakooskõla risk on väga väike. Eelnenud programmide ühendamine on eriti õigusalase koolituse puhul suurendanud sidusust muude ELi algatustega ja eri koolituseesmärkide vahel ning vähendanud nii ulatuse kui ka rahastamise dubleerimise võimalust. Õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärk on väga sidus Euroopa ühendamise rahastu telekommunikatsiooniprogrammiga, mis aitas samuti kaasa e-õiguskeskkonna portaali ja e-CODEXi väljatöötamisele, ning täiendab seda.
Programmi eesmärkide ja sellega hõlmatud sihtrühmade laia ulatuse tõttu esineb ikka veel mõningaid erandlikke eesmärkide, sihtrühmade ja meetmete kattumisi, sest programm hõlmab nii õigusalast koostööd tsiviil- ja kriminaalasjades (seega sisuliselt kogu õigusalast tegevust) kui ka uimastipoliitikat ja õigusalast koolitust ning on suunatud kõikidele ELi kodanikele.
Igal juhul on veel võimalusi suurendada koostoimet muude ELi rahastamisprogrammide ja algatustega. See kehtib näiteks uimastipoliitika valdkonna kohta, kus saaks suurendada kooskõlastamist programmiga „Tervis majanduskasvuks“.
Küsitletud sidusrühmade sõnul on sidusus sarnaste eesmärkidega ja/või samadele valdkondadele suunatud riigisisese poliitika ja algatustega suur. Programm täidab riigisiseste meetmete jäetud lüngad, samal ajal kui olemasolevad riigisisesed projektid ja algatused pigem täiendavad programmi, kui vastanduvad sellele või lihtsalt dubleerivad seda. Kui nii õigusprogrammil kui ka riigisisestel algatustel on samad (või sarnased) eesmärgid ja sihtrühmad, erinevad need tegelikult alati oma geograafilise ulatuse (koos sihtrühmade seisukohast laiendatud ulatusega), kättesaadavate ressursside ja rahastatud projektide arvu poolest.
Õigusprogramm on sidus ka rahvusvaheliste kohustuste, nagu ÜRO kestliku arengu tegevuskavaga aastani 2030. Mõned ÜRO tegevuskava üldpõhimõtted saab siduda õigusprogrammi eesmärkide ja sihtvaldkondadega. See kehtib ÜRO eesmärgi kohta tagada rahu ja julgeolek õiglaste ja kaasavate ühiskondade abil, kus on tagatud võrdne juurdepääs õigusemõistmisele, tõhus õigusriik ning läbipaistvad ja tõhusad kohtuasutused. Kõik need elemendid on õigusprogrammi lahutamatud osad nii õigusemõistmisele juurdepääsu kui ka õigusalase koolituse seisukohast. Lisaks on EL Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi osaline ja võtab tsiviilõigusega seotud rahvusvahelisi meetmeid peamiselt selle rahvusvahelise organisatsiooni kaudu.
3.5.ELi lisaväärtus 15
Kõik kogutud tõendid kinnitavad programmi meetmete suurt lisaväärtust, mida peetakse õigusvaldkonna eesmärkide heaks ja tõhusaks saavutamiseks de facto hädavajalikuks.
Hindamise tulemused näitavad, et uuringule vastanud on üksmeelel selles, et rahastatud tegevused ei oleks olnud ilma ELi sekkumiseta võimalikud ning kinnitasid, et ainult liikmesriikide sekkumisega ei oleks saavutatud partnerluste loomise, väljundite realiseerimise, uuenduslike meetmete rahastamise, tulemuste jätkusuutlikkuse, eriti aga riikidevahelise suuruse ja ulatusega projektide rakendamise seisukohast samu tulemusi. Õigusprogrammi ELi lisaväärtus ilmneb eelkõige Euroopa mõõtmega riikidevaheliste projektide edendamises piiriüleste küsimuste lahendamiseks ja rahaliste vahendite tagamises selliste oluliste valdkondade rahastamiseks, mis ei pruugi poliitilise tahte puudumise tõttu liikmesriikide päevakorras olulisel kohal olla (sidusrühmade sõnul kehtib see eriti õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärgi kohta).
Küsitletud toetusesaajate sõnul võib programm sihtvaldkondades võetavaid riigisiseseid meetmeid vähemalt mõõdukalt mõjutada ja ühtlustada.
Programm võimaldab toetusesaajatel teha koostööd ka teistes liikmesriikides asuvate partneritega – see on suurendanud nende teadmisi ja arusaamist programmiga hõlmatud küsimustest, avardanud nende lähenemisviisi ja oskusi ning andnud neile juurdepääsu hea tava näidetele ja teistes liikmesriikides väljatöötatud vahenditele. Nagu eespool märgitud, on partnerlused õigusprogrammi oluline edutegur ja need on sõlmitud enamiku projektide puhul.
Riikliku rahastamise puudumine on üks peamisi põhjusi, miks programmi raames rahastatud tegevused ei oleks ühe liikmesriigi meetmetega võimalikud olnud. See kehtib eriti uimastipoliitika valdkonna kohta, mille riigisisestel algatustel puudub sageli oluline riikidevaheline haare, mis on selles valdkonnas määrav, ja ELi tasandi õigusalase koolituse kohta, mida liikmesriigi tasandil tavaliselt ei pakuta. Lisaks tagab õigusprogramm Euroopa võrgustike, nagu Euroopa õigusalase koolituse võrgustiku tegevuse jätkumise.
Programmi tajutud tähtsust saab selgitada ka vaid kolme aasta jooksul toetust saanud projektide suure arvuga võrreldes kolme eelnenud programmiga, 16 ja potentsiaalsetelt toetusesaajatelt aasta jooksul saadud taotluste arvu kasv näitab, et programm on kogu ELis endiselt peamine rahastamisallikas.
Lisaks on õigusalane koolitus õigusprogrammi sekkumispõhimõtetes tähtsamal kohal kui eelnenud programmides. See on programmi ELi lisaväärtuse seisukohast oluline edusamm, sest õigusalane koolitus on vastastikuse usalduse loomisel, liikmesriikide kohtuasutuste ja õigusalatöötajate koostöö parandamisel ning ELi õigusaktide kohaldamise ühtsuse suurendamisel keskse tähtsusega.
Hindamise tulemused näitavad, et need küsimused ja valdkonnad, millega õigusprogrammi raames tegeletakse, vajaksid ELi tasandil lisameetmeid ja jätkuvat osalust. Neis valdkondades esinev vajadus ELi meetmete järele ja asjaolu, et programmi raames esitatud taotluste arv ületab endiselt antud toetuste arvu, näitab selget huvi programmi prioriteetide vastu.
3.6.Võrdsed võimalused 17
Valdkondadevaheliste prioriteetide, nagu soolise võrdõiguslikkuse, lapse õiguste ja puudega inimeste õiguste edendamine on õigusprogrammis väga tähtsal kohal ja sätestatud selle õiguslikus aluses. Eelkõige hinnatakse taotluste kvaliteeti soolise võrdõiguslikkuse ja lapse õiguste süvalaiendamise põhimõtte seisukohast. Soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamise küsimust on eraldi mainitud taotlusvormi B osas. Hindamine näitas siiski, et enamiku väljatöötatud projektide puhul ei ole sooküsimused ja võrdõiguslikkus sugugi oluline teema. Viiteid naistele ja soolisele võrdõiguslikkusele leidub siiski viies-kuues projektis, mis ei keskendu küll otseselt sellele küsimusele, kuid mille elluviimisel võetakse seda elementi arvesse.
Õigusprogramm toetab lapse õigusi nii programmitöö etapis (projektikonkursside kavandamisel) kui ka rahastamiseks väljavalitud projektide tegevuste abil. Lapse õiguste austamist tõhustab seega see, et rahastamist taotlevad organisatsioonid (ja nende partnerid), kes töötavad projekti elluviimisel vahetult lastega, peavad esitama komisjonile oma lastekaitsepoliitika kirjelduse. Lisaks hõlmavad õigusprogrammi raames rahastatavad projektikonkursid asjakohaseid teemasid. Hindamise tulemused näitavad, et enamik vastanuid on nõus lapse õiguste edasise süvalaiendamise ja edendamisega programmi raames.
Puudega inimeste õiguste prioriteet näib olevat eelmise kahe programmiga võrreldes tagaplaanil. Ainult üks rahastatud projekt, mis kuulus õigusemõistmisele juurdepääsu erieesmärgi alla, oli otseselt suunatud puudega inimestele 18 . Sidusrühmade arvamused vajaduse kohta edendada programmi raames veelgi puudega inimeste õigusi on üsna erinevad, kuid kõik sidusrühmad kalduvad olema seisukohal, et selle tegemiseks on vähemalt mõõdukas vajadus.
Selleks et mõista, kuidas programm edendab rahastatavate tegevuste kaudu võrdseid võimalusi, tuleb koguda osalejate andmeid sugude, puudestaatuste või vanuste kaupa, nagu on nõutud määrusega. Praegu seda siiski veel ei tehta.
Nagu juba mainitud, tuleks tulevikus üritada programmi rahalisi vahendeid toetusesaajate eri sihtrühmade ja liikmesriikide vahel tasakaalustatumalt jaotada.
3.7.Lihtsustamisvõimalused 19
Hindamisel ei tuvastatud selgeid võimalusi programmi eelarve täitmise viisi edasiseks lihtsustamiseks. Praegune eelarve otsene täitmine näib olevat programmi suurust arvestades sobiv.
Olenemata praeguse programmiga sisseviidud parandustest olid nii komisjoni ametnikud kui ka küsitletud toetusesaajad siiski rakendusprotsessi suhtes kriitilised, eriti seoses eelarve täitmise ja aruandluskohustustega. Toetusesaajad nimetasid põhjustena eelkõige seda, et finantsaruandlus on muude ELi programmide (nt programmide „Horisont 2020“ ja Erasmus+) puhul kohaldatava finantsaruandlusega võrreldes liiga üksikasjalik ja jäik.
Halduskoormuse seisukohast pidasid peaaegu 70 % toetusesaajatest ja taotlejatest endiselt koormavaks ettepaneku koostamist, projektikonkurssidel osalemiseks vajaliku haldus- ja finantsteabe esitamist ning järelevalve- ja aruandlusnõudeid. Toetusesaajad olid üldiselt üksmeelel selles, et taotlemis- ja aruandlusmenetlus on keerulised ja pikad, kuid mõistsid, et neid on ilmselt raske veelgi enam lihtsustada, kuna Euroopa rahaliste vahendite puhul on vaja tagada aruandekohustuse täitmine.
Toetusesaajate arvates võiks programmi raames rahastatavate projektide kestust pikendada, eriti seoses meetmetoetustega. Eelkõige peeti ideaalseks pikendamist kolme aastani, sest see aeg vastaks kõrgharidusasutustevaheliste teaduspartnerluste keskmisele kestusele. Lisaks mainisid toetusesaajad, et ka tegevustoetuste andmist võiks pikendada vähemalt kahe aastani (ühe asemel), et vähendada taotlemise ja aruandlusega seotud halduskoormust. Aastased tegevustoetused võimaldavad komisjonil siiski rahastatavate organisatsioonide tegevust jälgida ja toetusesaajate tööd paindlikumalt nende pädevusvaldkondades tekkivatele vajadustele kohandada.
Väikeste kodanikuühiskonna organisatsioonide arvates on veel üks oluline probleem kaasrahastamiseks vajalike summade leidmine, mistõttu võiks väikesi valitsusväliseid organisatsioone õigusprogrammi raames rohkem toetada 20 .
Ehkki uue osalejate portaali kasutuselevõtt tekitas alguses veidi probleeme, leiavad sidusrühmad praegu, et taotluste esitamine osalejate portaali kaudu on eelmise IT-süsteemiga võrreldes edasiminek, sest rahastamiskõlblikkuse kontrolliks vajalike dokumentide arv ja seega ka sellega seotud halduskoormus on vähenenud. Lisaks ei nõuta kord juba registreeritud dokumente enam muul juhul, kui ainult muutumise korral. Kuna osalejate portaal on selle praegusel kujul siiski loodud teadusasutusi ja mahukaid toetusi silmas pidades, näib see olevat tüüpilistele õigusprogrammist toetuse taotlejatele ebasobiv. Seega on sellega seoses veidi ruumi parandusteks.
Järelevalvenõudeid ja -näitajaid saaks nii programmi kui ka projekti tasandil lihtsustada ja tõhustada.
4.Kokkuvõte ja edasised sammud
Õigusprogrammi tähtsus vastastikusel tunnustamisel ja vastastikusel usaldusel põhineva õigusel rajaneva ala arengus Euroopas oli eriti suur programmi alguses, kui paljudes liikmesriikides oli ikka veel tunda majanduskriisi mõju.
Käesolev aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi vahehindamise aruanne kinnitab programmi tähtsust ELi väärtuste (nt õigusriik, kohtute sõltumatus ja õigusemõistmise tõhusus) kaitsmisele kaasaitamisel ja liikmesriikide toetamisel tõhusama kohtusüsteemi saavutamisel. Programm on kohe algusest saadik näidanud potentsiaali tugevate õigusteadmiste ja -pädevuste omandamise soodustamiseks liikmesriikides.
Programmi praegune ülesehitus tundub olevat selle üld- ja erieesmärkide saavutamiseks sobiv ja piisavalt paindlik. See on neil aastatel tõendanud oma suurt ELi tasandi lisaväärtust, mis tuleneb nii programmi positiivsest mõjust osalejatele ja sihtrühmadele kui ka selle tähtsusest ELi muude rahastamisvahendite ja poliitikaalgatuste täiendajana.
Komisjon käsitleb vahehindamise tulemustele tuginedes tulevase ELi eelarve ja rahastamisprogrammide ettevalmistamisel kõiki parandamist vajavaid aspekte, eelkõige programmiga hõlmatud meetmete võimalike toetusesaajate ringi laiendamist, järelevalvenäitajate läbivaatamist, suurema geograafilise tasakaalu saavutamist toetusesaajate seas ning koostoime suurendamist muude asjakohaste ELi rahastamisprogrammide ja algatustega.
ELT C 115, 4.5.2010, lk 1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1382/2013, millega luuakse õigusprogramm aastateks 2014–2020 (ELT L 354, 28.12.2013).
Aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi vahehindamine, Ernst & Young Financial-Business Advisors, lõpparuanne, aprill 2018.
Komisjoni talituste töödokument, mis on lisatud aastateks 2014–2020 loodud õigusprogrammi rakendamise vahehindamise aruandele.
Lisateave: https://ec.europa.eu/home-affairs/financing/fundings/security-and-safeguarding-liberties/internal-security-fund-police_en ja https://ec.europa.eu/health/funding/programme/2014-2020_en .
Osalejate portaal on elektrooniline platvorm, mida kasutatakse õigusprogrammi raames avaldatud konkursikutsete peale saadud taotluste haldamiseks.
Kõigi programmi raames rahastatud projektide loetelu ja edukate projektide näited leiab, klõpsates järgmistel linkidel: http://ec.europa.eu/justice/grants1/closed-calls/index_en.htm (seejärel valige „Results: closed calls“ („tulemused: lõppenud konkursid“)→ „selected projects“ („väljavalitud projektid“)→ „award decisions“ („rahastamisotsused“) ja „summaries“ („kokkuvõtted“)) ning https://ec.europa.eu/research/participants/portal/desktop/en/opportunities/index.html (seejärel valige „Justice Programme“ („õigusprogramm“)). Lisaks vt vahearuande (ibid.) 4. lisast nelja juhtumiuuringut, mis käsitlevad õigusprogrammi iga erieesmärgiga seotud projekte.
Euroopa karistusregistrite infosüsteem on andmebaas, mis on loodud karistusregistrite andmete vahetamise parandamiseks. Selle süsteemiga on praegu ühendatud kõik ELi liikmesriigid.
E-õiguskeskkonna portaalis antakse 23 keeles teavet õigussüsteemide kohta ning see parandab ja hõlbustab juurdepääsu õigusemõistmisele kogu ELis. Lisateabe saamiseks klõpsake järgmisel lingil: https://e-justice.europa.eu/home .
Tulemuslikkus: kas ja mil määral on õigusprogramm saavutanud oma üldeesmärgi ja neli erieesmärki ning millised tegurid on aidanud neid saavutada.
Tõhusus: kas ja mil määral olid programmi kulud saadud kasuga proportsionaalsed ning millised parameetrid/tegurid andsid panuse nende tulemuste saavutamisse.
Asjakohasus: kas ja mil määral tegeleb õigusprogramm 2011. aasta mõjuhinnangus ja programmi õiguslikus aluses kindlaks määratud sihtrühmade vajaduste ja probleemidega (ning Euroopa õigusruumi loomisel tekkivate vajadustega) ning kas selle eesmärgid on toetusesaajate vajadusi ja probleeme silmas pidades endiselt asjakohased.
Sidusus, täiendavus, koostoime: kas ja mil määral on programm sidus muude ELi ja rahvusvahelise tasandi meetmetega, nagu ELi varasemate programmidega asjaomases valdkonnas, muude liidu vahendite kaudu toetatavate tegevustega ja Euroopa prioriteetidega programmiga hõlmatud valdkondades üldiselt.
Euroopa õigusalases tegevuskavas aastaks 2020 seatud eesmärgid ja käsitletud valdkonnad on õigusprogrammiga igati kooskõlas, eriti õigusalase koostöö valdkonnas, kuigi tegevuskava prioriteediks on sellised valdkonnad nagu terrorism ja küberkuritegevus, mis on õigusprogrammis vähem esindatud.
ELi lisaväärtus: mil määral suurendab ELi meetmete mõju väärtust mis oleks saavutatud üksnes liikmesriigi tasandil võetud meetmetega.
Tsiviilõigusprogrammi, kriminaalõigusprogrammi ning narkomaania ennetus- ja teavitusprogrammi raames toetati seitsme aasta jooksul (2007–2013) 806 projekti. Õigusprogrammi raames toetati vaid kolme aasta jooksul (2014–2016) 418 projekti.
Võrdsed võimalused: kas ja mil määral on õigusprogrammi raames jaotatud kättesaadavaid rahalisi vahendeid õiglaselt eri liikmesriikide toetusesaajate vahel, võetud arvesse sihtrühmade vajadusi, edendatud soolise võrdõiguslikkuse süvalaiendamist, lapse õigusi ja puudega inimeste õigusi.
Projekt „Vaimse mahajäämuse ja/või psüühikahäiretega isikute menetlusõiguste tugevdamine kriminaalmenetlustes: meetmete vajaduse väljaselgitamine“.
Lihtsustamisvõimalused: kas ja mil määral saaks õigusprogrammi haldamist veelgi lihtsustada.
Tuleb märkida, et keskmine toetusesumma tõsteti praegusele tasemele pärast eelnenud programmide järelhindamist, mille käigus – nagu juba eespool öeldud – leiti, et rahaliste vahendite jaotamisel paljude väikeste projektide vahel oli olnud piiratud mõju ja ELi mõõde.