EUROOPA KOMISJON
Brüssel,12.6.2018
COM(2018) 464 final
KOMISJONI ARUANNE EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE, EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE NING REGIOONIDE KOMITEELE
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi vahehindamise kohta
{SWD(2018) 339 final}
{SWD(2018) 340 final}
{SWD(2018) 341 final}
1Sissejuhatus
Käesolevas aruandes esitatakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi vahehindamise tulemused, nagu on nõutud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määruse (EL) nr 514/2014 1 artiklis 57.
Hindamine hõlmab nimetatud määrust ja
·erimäärust (EL) nr 513/2014, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend 2 ;
·erimäärust (EL) nr 515/2014, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana välispiiride ja viisade rahastamisvahend, 3 ning
·erimäärust (EL) nr 516/2014, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond 4 .
Edaspidi nimetatakse politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendit, välispiiride ja viisade rahastamisvahendit ning Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ühiselt „fondideks“.
Hindamisel analüüsitakse fondide tulemuslikkust parema õigusloome suunistes kindlaks määratud ja määruse (EL) nr 514/2014 artikliga 55 kooskõlas olevate hindamiskriteeriumide alusel: i) tulemuslikkus, ii) tõhusus, iii) sidusus, iv) asjakohasus, v) ELi lisaväärtus, vi) jätkusuutlikkus ning vii) lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine. Käesolev aruanne põhineb fondide kolme vahehindamise tulemustel, mis on lisatud sellele aruandele.
Hindamine hõlmab ajavahemikku 1. jaanuarist 2014 kuni 30. juunini 2017 ning selles käsitletakse kõiki fondidest rahastatud riiklikke programme, liidu meetmeid ja erakorralist abi. Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt on fondides osalevad liikmesriigid ja muud riigid fonditi erinevad. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondis osalevad kõik ELi liikmesriigid, välja arvatud Taani. Välispiiride ja viisade rahastamisvahendis osalevad kõik ELi liikmesriigid, välja arvatud Iirimaa ja Ühendkuningriik, ning Šveits, Island, Liechtenstein ja Norra, kes on fondiga assotsieerunud, sest nad rakendavad täielikult Schengeni acquis’d. Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendis osalevad kõik ELi liikmesriigid peale Taani ja Ühendkuningriigi.
Enne praeguste fondide loomist andis EL programmitöö perioodil 2007–2013 rahalist toetust üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine“ 5 kaudu, eraldades ühise poliitika väljatöötamiseks varjupaigaküsimuste, tagasisaatmise ja integratsiooni, välispiiride ning viisade valdkonnas kokku peaaegu 4 miljardit eurot. Peale selle andis EL programmi „Turvalisus ja vabaduste kaitse“ kaudu toetust terrorismi, organiseeritud kuritegevuse ja eri liiki inimkaubanduse vastase võitluse ning julgeolekuohtude tõkestamise valdkonnas (peaaegu 800 miljonit eurot).
Järgmine tabel annab ülevaate praegustest ja varasematest fondidest ning nende arengust.
Tabel 1. Ülevaade siseasjade valdkonna fondidest ja programmidest aastatel 2007–2013 ja 2014–2020
|
Üldprogramm |
Poliitikavaldkond |
Fond / eriprogramm – eelarve, osalemine ja eesmärgid |
|
|
Varasemad fondid (2007–2013) |
Praegused fondid (2014–2020) |
||
|
Üldprogramm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine“ (93–96 % eelarve jagatud täitmise korras, ülejäänu eelarve otsese tsentraliseeritud täitmise korras) |
Varjupaigaküsimused |
Euroopa Pagulasfond (ERF III) 614 miljonit eurot, 6 kõik liikmesriigid (liikmesriigid), v.a Taani §Liikmesriikide toetamine ja innustamine pagulaste ja põgenike vastuvõtmisel §Erakorralise abi meetmed, mida kasutatakse rändajate ja varjupaigataotlejate ootamatu massilise sissevoolu korral |
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond 3,137 miljardit eurot (esialgne summa) Kõik liikmesriigid, v.a Taani §Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tugevdamine ja arendamine §Liikmesriikidesse suunduva seadusliku rände toetamine ja kolmandate riikide kodanike tulemusliku integratsiooni edendamine §Õiglaste ja tulemuslike tagasisaatmisstrateegiate tugevdamine ning abistamine võitluses ebaseadusliku rände vastu §Liikmesriikide, eelkõige rändevoogudest enim mõjutatud liikmesriikide vahelise solidaarsuse ja vastutuse jagamise tugevdamine |
|
Kolmandate riikide kodanike integreerimine ja seaduslik ränne |
Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond 825 miljonit eurot, kõik liikmesriigid, v.a Taani §Kolmandate riikide kodanike Euroopa ühiskonda integreerimise toetamine |
||
|
Tagasipöördumine |
Euroopa Tagasipöördumisfond 676 miljonit eurot, kõik liikmesriigid, v.a Taani §Tagasipöördumise haldamise parandamine §Liikmesriikide ja vastuvõtvate riikide koostöö arendamise soodustamine |
||
|
Integreeritud piirihaldus ja viisad |
Välispiirifond 1,820 miljardit eurot, kõik liikmesriigid (sh Rumeenia ja Bulgaaria ning alates 2010. aastast Schengeni lepinguga ühinenud riigid), v.a Ühendkuningriik ja Iirimaa §Schengeni riikide finantssolidaarsus §Välispiiridel tõhusate kontrollide ja rändevoogude haldamine §Konsulaarasutuste juhtimise parandamine |
Sisejulgeolekufond 3,764 miljardit eurot (esialgne summa) Välispiiride ja viisade rahastamisvahend Kõik liikmesriigid, v.a Iirimaa ja Ühendkuningriik, ning Schengeni lepinguga ühinenud Šveits, Island, Liechtenstein ja Norra §ELis julgeoleku kõrge taseme tagamine ja seadusliku reisimise hõlbustamine §Viisapoliitika ja integreeritud piirihalduse toetamine Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend Kõik liikmesriigid, v.a Taani ja Ühendkuningriik §ELis julgeoleku kõrge taseme tagamine, kuritegevuse tõkestamine, riskijuhtimine ja kriisiohjamine |
|
|
Üldprogramm „Turvalisus ja vabaduste kaitse“ (eelarve otsene tsentraliseeritud täitmine) |
Organiseeritud kuritegevuse tõkestamine ja selle vastu võitlemine |
Eriprogramm „Organiseeritud kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ (ISEC) 600 miljonit eurot, kõik liikmesriigid §Kuritegevuse tõkestamine, õiguskaitse, tunnistajate kaitse ja toetamine, ohvrite kaitse |
|
|
Võitlus terrorismi ja muude julgeolekuriskide vastu |
Eriprogramm „Terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine“ (CIPS) 140 miljonit eurot, kõik liikmesriigid §Kodanike ja elutähtsa taristu kaitse terroriaktide ja muude julgeolekuintsidentide eest |
||
2Fondid ja nende rakendamise seis
Fonde rakendatakse eelarve jagatud, otsese ja kaudse täitmise korras: liikmesriikide poolt eelarve jagatud täitmise raames, otseselt komisjoni poolt eelarve otsese täitmise raames või kaudselt, delegeerides osa eelarve täitmise ülesandest kolmandale isikule (eelarve kaudne täitmine). Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi mitmeaastased riiklikud programmid koostati programmitöö perioodi alguses poliitilise dialoogi abil ja võeti vastu komisjoni otsusega. Liikmesriigid teevad riiklikes programmides korrapäraselt muudatusi, mis kiidetakse heaks komisjoni otsusega. Eelarve otsese ja kaudse täitmise korral võtab komisjon eelarve täitmiseks vastu iga-aastased tööprogrammid.
2.1Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi eesmärk on edendada rändevoogude tõhusat haldamist ning varjupaiga- ja sisserändeküsimuste suhtes võetud liidu ühtse lähenemisviisi rakendamist, tugevdamist ja arendamist. Rändetingimused muutusid vaatlusalusel rakendusperioodil järsult rändesurve äkilise ja ootamatu suurenemise tõttu ELi lõuna- ja kagupoolsetel välispiiridel.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi üldeesmärk tuleb saavutada i) Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tugevdamise ja arendamisega, tagades selle valdkonna ELi õigusaktide tõhusa ja ühetaolise kohaldamise, ii) toetades seaduslikku rännet ELi liikmesriikidesse kooskõlas tööturu vajadustega ja edendades kolmandate riikide kodanike tulemuslikku integreerimist, iii) tugevdades õiglasi ja tulemuslikke tagasipöördumisstrateegiaid, mis aitavad võidelda ebaseadusliku rände vastu ning milles pannakse rõhku tagasipöördumisprotsessi jätkusuutlikkusele ja tulemuslikkusele, ning iv) tagades, et ELi liikmesriigid, keda rände- ja varjupaigataotlejate vood kõige rohkem mõjutavad, võivad arvestada teiste ELi liikmesriikide solidaarsusega.
Rakendamise seis
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakendusperioodi 2014–2020 vahendite kogusumma oli esialgse hinnangu kohaselt 3,137 miljardit eurot. Vastuseks 2015. ja 2016. aasta rändekriisist tingitud ettenägematutele vajadustele suurendati seda eelarvet märkimisväärselt, kavandades kulukohustusteks 6,888 miljardit eurot, et toetada ümberpaigutamist ja ümberasustamist, integratsiooni ja tagasipöördumist ning valmistada ette Dublini määruse läbivaatamist. Need summad eraldati riiklike programmide, liidu meetmete ja erakorralise abi kaudu.
Selle tulemusena on Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi praegused vahendid ligikaudu järgmised:
-5,391 miljardit eurot ehk 78 % on kavandatud riiklikele programmidele;
-462 miljonit eurot ehk 7 % on kavandatud liidu meetmeteks (v.a erakorraline abi);
-1 029 eurot ehk 15 % on kavandatud erakorralise abi andmiseks.
Liikmesriigid on eelarve jagatud täitmise raames eraldanud 17 % (738 miljonit eurot) varjupaigaeesmärgi täitmiseks, 21 % (884 miljonit eurot) integratsiooni ja seadusliku rände eesmärgi täitmiseks, 22 % (943 miljonit eurot) tagasipöördumismeetmetele, 0,1 % (2,3 miljonit eurot) solidaarsuseesmärgi täitmiseks, 36 % (1,523 miljardit eurot) ümberasustamise ja ümberpaigutamise jaoks ning 4 % (151 miljonit eurot) tehnilise abi andmiseks. Nendes eraldistes (4,241 miljardit eurot) ei võeta praegu arvesse Dublini määruse läbivaatamisega seotud vahendeid, mis tuleb alles kulukohustustega siduda.
Võttes arvesse 2017. aasta raamatupidamisaruandeid, mille liikmesriigid esitasid 2018. aasta veebruari keskel, on maksete üldine tase 25 % (1,068 miljardit eurot) ülderaldistest, samal ajal kui rakendamise määr 7 on 48 % (2,022 miljardit eurot).
Joonis 1. Rakendamise ja maksemäärad erieesmärkide kaupa ning riiklike programmide ülderaldiste, liikmesriikide kulukohustuste ja liikmesriikide teatatud kulude (raamatupidamisaruanded) alusel miljonites eurodes.
2017. aasta lõpuks oli eelarve otsese ja kaudse täitmise kaudu eraldatud kogu programmitöö perioodi 2014–2020 hõlmavatele liidu meetmetele ja Euroopa rändevõrgustiku tegevusele 462 miljonit eurot. 24 % sellest summast eraldati varjupaiga ja solidaarsuse erieesmärke käsitlevatele projektidele, samal ajal kui ülejäänud 76 % määrati projektidele, mis käsitlevad seadusliku rände, integratsiooni ja tagasipöördumise erieesmärke.
2.2 Välispiiride ja viisade rahastamisvahend
Välispiiride ja viisade rahastamisvahendi eesmärk on tagada ELis julgeoleku kõrge tase, hõlbustades ühtlasi seaduslikku reisimist, ja saavutada need kaks eesmärki i) välispiiride ühtse ja kõrgetasemelise kontrolli ning ii) Schengeni viisade tõhusa menetlemise abil.
Alates 2009. aastast on ELi viisade taotluste arv kasvanud 50 % võrra ja koos sellega on suurenenud viisataotluste menetlemise kulud. ELi ühist viisapoliitikat on mõjutanud ka rändekriis, mis suurendas kogu maailmas konsulaartöötajate koormust, ning kasvav vajadus koostöö järele ebaseadusliku rände ja tagasipöördumise valdkonnas. Ühtsete viisanõuete kohaldamine on muutunud hädavajalikuks, sest Schengeni ala viisat või elamisluba omavad inimesed võivad vabalt liikuda ühest liikmesriigist teise. Viisapoliitika tõhusa ja turvalise kohaldamise tagamine on seega kõigi liikmesriikide ühine huvi. Seepärast toetab välispiiride ja viisade rahastamisvahend selle erieesmärgi kaudu liikmesriikide suutlikkuse suurendamist, et ühist viisapoliitikat piisaval määral rakendada.
Tõhus piirikontroll on oluline, et tagada ELi kodanike ja kolmandate riikide kodanike, näiteks ettevõtjate, turistide või teiste ELi territooriumil seaduslikult viibivate isikute vaba liikumine ning kindlustada sisejulgeolek. Kuna äärepoolsed liikmesriigid kontrollivad märkimisväärse pikkusega ELi välispiiri, on nende piirikontrolliga seotud kohustused muutunud väga suureks. Seoses sellega toetab välispiiride ja viisade rahastamisvahend selle erieesmärgi täitmise kaudu piirihalduse edasist ühtlustamist ning teabe jagamist nii liikmesriikide vahel kui ka liikmesriikide ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti vahel. Lisaks sellele toetas välispiiride ja viisade rahastamisvahend suuremat solidaarsust ja vastutuse jagamist liikmesriikide vahel, eriti Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti operatsioonides kättesaadavaks tehtava varustuse kaasrahastamise kaudu, aga ka piirikontrolli automaatväravate kasutuselevõtu ja EUROSURi jätkuva arendamise kaudu.
Rakendamise seis
Välispiiride ja viisade rahastamisvahendi rakendusperioodi 2014–2020 vahendite kogusumma oli esialgse hinnangu kohaselt 2,760 miljardit eurot. Hiljem kavandati see ümber 2,61 miljardile eurole, et võtta arvesse suuremaid eraldisi EMASi ja Frontexi varustuse jaoks (vt allpool) ning välispiiridel rändevoogude haldamist toetavatele IT-süsteemidele (nt riiki sisenemise ja riigist lahkumise süsteem, ELi reisiinfo ja -lubade süsteem (ETIAS)) eraldatud vahenditest osa üleviimist eu-LISA alla. Umbes 65 % kogusummast (1,6 miljardit eurot) eraldatakse riiklikele programmidele. Leedule transiidi eriskeemi jaoks ette nähtud summat siiski ei muudeta. Rändekriisi põhjustatud ettenägematutele vajadustele reageerimiseks suurendati märkimisväärselt erakorralise abi jaoks eraldatud summat esialgselt 1,3 %-lt 14,8 %-le fondi koguvahenditest. Teisalt on liidu meetmeid vähendatud veerandi võrra, et suurendada erakorralise abi vahendeid. Liikmesriigid on saanud Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ühisoperatsioonides kasutatava varustuse ostmiseks täiendavalt 192 miljonit eurot.
Liikmesriigid on eraldanud 9 % (151 miljonit eurot) ühise viisapoliitika eesmärgi täitmiseks, 57 % (928 miljonit eurot) piirihalduse eesmärgi täitmiseks, 21 % (333 miljonit eurot) tegevustoetusele, 9 % (148 miljonit eurot) transiidi eriskeemile ja 4 % (64 miljonit eurot) tehnilise abi andmiseks (joonis 2).
Võttes arvesse 2017. aasta raamatupidamisaruandeid, mille liikmesriigid esitasid 2018. aasta veebruari keskel, on maksete üldine tase 24 % (391 miljonit eurot) ülderaldistest, samal ajal kui rakendamise määr on 49 % (797 miljonit eurot).
Joonis 2. Rakendamise ja maksemäärad erieesmärkide kaupa ning riiklike programmide ülderaldiste, liikmesriikide kulukohustuste ja liikmesriikide teatatud kulude (raamatupidamisaruanded) alusel miljonites eurodes
Eelarve otsese täitmise raames oli 30. juuniks 2017 rahastatud 2014.–2017. aasta tööprogrammide alusel 123 meedet (46 erakorralise abi ja 77 liidu meedet) kokku 383 miljoni euro väärtuses. Erakorralise abi vahendeid on kasutanud seitse liikmesriiki (Bulgaaria, Horvaatia, Itaalia, Kreeka , Prantsusmaa, Sloveenia ja Ungari), üks ELi amet (Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet) ning üks rahvusvaheline organisatsioon (ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet). Liidu meetmeid on võetud toetuste (nii viisade kui ka piiride valdkonnas kokku 7) ja hangete kaudu (kokku 70, millest enam kui pooled olid Schengeni hindamised).
Ajavahemikul 2014–2017 delegeeris komisjon eelarve täitmise ülesanded kolmele üksusele: eu-LISA-le e-piiride katseprojekti katseetapi läbiviimiseks, Rahvusvahelise Rändepoliitika Arendamise Keskusele liikuvuspartnerluse rahastamisvahendi rakendamiseks ning ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ametile Kreeka toetamiseks esmase vastuvõtu keskuste / ümberasustamise kava väljatöötamisel ning varjupaigataotlejate vastuvõtmise suutlikkuse arendamisel.
2.3 Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend
Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi eesmärk on tagada kuritegevusevastase võitluse toetamise ning tulemusliku riskijuhtimise ja kriisiohjamisega ELis julgeoleku kõrge tase. Fondil on kaks erieesmärki: i) kuritegevuse tõkestamine ning ii) riskijuhtimine ja kriisiohjamine.
Kuritegevuse tõkestamise eesmärgi kaudu toetab see rahastamisvahend võitlust kõigi kuritegevuse vormide, sealhulgas terrorismi ja organiseeritud kuritegevuse vastu ning aitab suurendada kooskõlastamist ja koostööd mitme õiguskaitseasutuse vahel riikide ja ELi tasandil, samuti Europoli ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega.
Riskijuhtimise ja kriisiohjamise eesmärgi kaudu tagab rahastamisvahend kõigi liikmesriikide suutlikkuse tugevdamise, parandamise ja tõhustamise, et tulemuslikult juhtida julgeolekuriske. Samuti keskendutakse selle eesmärgi raames vajadusele tagada elutähtsate taristute ja inimeste valmisolek mis tahes rünnakuteks, eelkõige terroriaktideks. Suuri edusamme on tehtud ka nende süsteemide kasutuselevõtmisel, millega rakendatakse nõukogu Prümi otsust automatiseeritud andmevahetuse kohta, broneeringuinfo direktiivi, biomeetriliste andmete kogumist ja vahetamist ning omavahelist ühendamist justiits- ja siseküsimuste valdkonna asutuste (nt Europol) süsteemidega.
Rakendamise seis
Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi rakendusperioodi 2014–2020 vahendite kogusumma oli esialgse hinnangu kohaselt 1,004 miljardit eurot. Viimaste aastate ettenägematutele julgeolekuohtudele reageerimiseks suurendati eelarvet 70 miljoni euro suuruse lisasummaga, et toetada liikmesriike broneeringuinfo direktiivi rakendamisel, ning veel 22 miljoni euro suuruse lisasummaga teabevahetuse ja koostalitlusvahendite väljatöötamiseks.
Liikmesriigid on eelarve jagatud täitmise raames eraldanud 73 % (549 miljonit eurot) kuritegevuse tõkestamise eesmärgi täitmiseks, 22 % (169 miljonit eurot) kriisiohjamise ja riskijuhtimise eesmärgi täitmiseks ning ülejäänud 5 % (36 miljonit eurot) tehnilise abi andmiseks.
Võttes arvesse 2017. aasta raamatupidamisaruandeid, mille liikmesriigid esitasid 2018. aasta veebruari keskel, on maksete üldine tase 21 % (158 miljonit eurot) ülderaldistest, samal ajal kui rakendamise määr on 62 % (464 miljonit eurot).
Joonis 3. Rakendamise ja maksemäärad erieesmärkide kaupa ning riiklike programmide ülderaldiste, liikmesriikide kulukohustuste ja liikmesriikide teatatud kulude (raamatupidamisaruanded) alusel miljonites eurodes
Eelarve otsese täitmise raames eraldati 2014.–2016. aasta tööprogrammide alusel liidu meetmetele kokku 122,5 miljonit eurot ja erakorralisele abile 6,5 miljonit eurot 8 . Lisaks sellele rakendati 118,5 miljonit eurot sellest kombineeritud kogusummast (129 miljonit eurot) eelarve otsese täitmise ja 10,5 miljonit eurot eelarve kaudse täitmise korras. Esimesel kolmel aastal algatati üheksa projektikonkurssi ja sõlmiti üheksa otsetoetuse lepingut kokku 12,6 miljoni euro väärtuses. 2016. ja 2017. aastal anti erakorralist abi viiele projektile: kaks projekti Belgias, üks projekt Prantsusmaal ja kaks Europoli projekti.
3Vahehindamised
3.1Piirangud
Hindamine toimub vaid kolm aastat pärast fondide loomist ja vaid kaks aastat pärast nende tegeliku rakendamise algust, mis viibis õigusaktide hilise vastuvõtmise tõttu. Enamik projekte, mis on enamasti mitmeaastased, on alles pooleli ja seetõttu on nende hindamine väga keeruline. Vahehindamine ei anna seega tulemustest ja mõjust täielikku ülevaadet ega võimalda teha lõplikke järeldusi.
Piiranguks on ka tulemuslikkuse võrdlusaluste puudumine eelkõige seetõttu, et Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond ning Sisejulgeolekufond on esimesed siseasjade valdkonna programmid, millel on ühine järelevalve- ja hindamisraamistik 9 ning ühised tulemus- ja mõjunäitajad. Üldiselt oli puudulik ka andmete kvaliteet ja liikmesriikide iga-aastaste rakendamisaruannete kvaliteet, osaliselt seetõttu, et ühise järelevalve- ja hindamisraamistiku näitajad ja kõik hindamisjuhised muutusid kättesaadavaks alles protsessi hilisemas etapis (2017. aasta alguses).
3.2Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi hindamine
Tulemuslikkuse seisukohast on Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond täitnud olulist rolli varjupaigasüsteemide täiustamisel ja liikmesriikide vastuvõtusuutlikkuse suurendamisel. Liikmesriigid ja komisjon seadsid rändekriisi tõttu prioriteediks investeeringud varjupaigavaldkonda, eelkõige majutustaristu ja -teenuste parandamiseks, et majutada suurel hulgal saabuvaid pagulasi ja varjupaigataotlejaid. Näiteks suurenes aastatel 2013–2017 nendesse sihtrühmadesse kuuluvate inimeste arv, kellele fondist abi anti, 18 944-lt 184 122-le. Lisaks sellel suurenes fondi vahenditega koolitatud inimeste arv vähem kui 1 000-lt 2015. aastal 7 031-le 2017. aastal.
Fond tegi ka märkimisväärseid edusamme kõige haavatavamate isikute, sealhulgas saatjate alaealiste (selle rühma jaoks kohandatud kohtade arv suurenes vaid 183-lt 2014. aastal 17 070-le 2017. aastal) ning sellistest piirkondadest nagu Põhja-Aafrika ja Aafrika Sarv saabuvate pagulaste ja varjupaigataotlejate puhul, sest fondi välismõõdet on hakatud rohkem rahastama (16 meedet eri riikides said kahe piirkondliku arengu ja kaitse programmi kaudu 30 miljonit eurot). Varjupaigasüsteemide väljatöötamise, järelevalve ja hindamise suurema suutlikkuse kohta on siiski vähe tõendeid. Kuigi ELi ümberasustamiskava on olnud seni üsna edukas, on fond andnud vaid piiratud panuse riiklike ümberasustamisprogrammide väljatöötamisse, arendamisse ja rakendamisse. 2017. aasta lõpuks oli nii ELi ümberasustamisprogrammi kui ka seaduslikku vastuvõtmist käsitleva ELi-Türgi avalduse alusel ümber asustatud peaaegu 26 000 inimest (kokku 74 000st). Praegu viib ümberasustamist läbi Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi kasutanud 27 liikmesriigist 81 % võrreldes vaid 15 %ga eelmisel rahastamisperioodil.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond on teinud suuri edusamme integratsiooni valdkonnas. Pikaajalistele meetmetele (eelkutseõpe, täiendõpe jne) on eelistatud peamiselt lühiajalisi integratsioonimeetmeid (sissejuhatavad kodanikuõpetuse kursused, keelekursused jne). Näiteks on fondi kaudu seni integratsiooniabi saanud 1 432 612 kolmandate riikide kodanikku ning pikaajalise elaniku staatuse saanud isikute osakaal suurenes 30 %-lt 2013. aastal 44 %-le 2016. aastal. Seadusliku rände eesmärgi puhul on seni saavutatud vaid vähest edu, mis on tõenäoliselt tingitud taustateguritest.
Enamikus liikmesriikides on kasvanud vajadus õiglaste, jätkusuutlike ja tulemuslike tagasipöördumisstrateegiate järele ning pidevalt on suurenenud nii vabatahtlik kui ka sunniviisiline tagasipöördumine, mida fond on toetanud. Fondi kaasrahastatud tagasipöördujate arv kasvas 5 904-lt 2014. aastal 39 888-le 2015. aastal, kuid vähenes 36 735-le 2017. aastal; fondilt abi saanud vabatahtlike tagasipöördujate arv suurenes kümme korda ja fondist kaasrahastatud väljasaatmiste arv kasvas vaid 10-lt 2013. aastal 6 065-le 2016. aastal.
Liikmesriikidevaheline suurem solidaarsus ja vastutuse jagamine saavutati peamiselt erakorralise abi, ümberpaigutamismehhanismide ning ELi ümberasustamiskavade kaudu.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi erakorraline abi on olnud oluline vahend liikmesriikide toetamisel nii 2015. aasta rändekriisi ajal kui ka selle järel. See osutus jõuliseks solidaarsuse tugevdamise vahendiks ning on aidanud kriisile kiiresti ja täpsemalt reageerida.
Asjakohasusega seoses leiti programmi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine“ hindamistel, et eriti varjupaiga valdkonnas on vaja teha edasisi edusamme prioriteetide viimisel vajadustega vastavusse. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond parandas selle puuduse ja on osutunud erinevatele vajadustele vastamisel piisavalt paindlikuks, laiaulatuslikuks ja kõikehõlmavaks ning enamik riiklikke programme on endiselt kooskõlas liikmesriikide vajadustega. Siiski olid liikmesriikide vajadused rakendusperioodil muutuvad ja mitmekesised ning seetõttu võib olla vaja jaotuskorda rakendusperioodi kestel kohandada. Selle võib saavutada näiteks jaotuspõhimõtete kohandamise ja tõhusama vahekokkuvõtte tegemise abil.
Fondi kavandamise ja programmitöö etapis võeti meetmeid, et tagada sidusus ja vastastikune täiendavus ELi muude rahastamisvahendite ja asjaomaste peamiste ELi poliitikastrateegiatega. Komisjoni talitused tegid rakendamisetapis omavahel ja liikmesriikidega aktiivselt koostööd, peamiselt sihtotstarbeliste kohtumiste vormis, et tagada sarnaste eesmärkidega ELi fondide kooskõlastatud kasutamine. Valdav enamik liikmesriike tagas riiklikul tasandil sidususe ja vastastikuse täiendavuse, luues koordineerimismehhanismid, peamiselt seirekomisjonid, milles osalevad fondi rakendamisega seotud eri ametiasutused.
Tundub siiski, et sisemise sidususe suurendamiseks saaks veel parandada teabevahetust (Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi vahendite vahel), sest toetusesaajad ei tea kuigi palju liidu ja erakorralise abi meetmetest. Nii sisemise kui ka välise sidususe puudumise, kattuvuste ja dubleerimise kohta on siiski vähe tõendeid.
Üldiselt on Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond loonud suurel määral ELi lisaväärtust hoolimata vahendite piiratusest võrreldes suurte probleemidega, mille põhjustas sellel perioodil tekkinud kriis. Peamine kasu ELi tasandil tuleneb teatavate meetmete (erimeetmed, liidu meetmed ja Euroopa rändevõrgustik) riikidevahelisest mõõtmest ning koormuse jagamisest ELi tasandil, mida toetavad eelkõige riiklike programmide raames erakorraline abi ja ümberpaigutamismehhanism, mis mõlemad tõendavad kindlalt solidaarsuse põhimõtte kohaldamist.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond andis olulist ELi lisaväärtust, i) tagades rändevoogude tulemusliku ja tõhusa haldamise ELi tasandil (mahu mõju), ii) optimeerides rände haldamisega seotud menetlusi ning suurendades oskusteavet ja suutlikkust (protsessi mõju), iii) võimaldades liikmesriikidel tegeleda suurema hulga rändajate, varjupaigataotlejate, pagulaste ja kolmandate riikide kodanikega (ulatuse mõju) ning iv) võttes kasutusele riikide ja Euroopa tasandil loodud uuendusi (rolli mõju), kuigi väiksemas mahus.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rahastamisvahendite puudumine oleks kahjustanud ELi tegevuse kvaliteeti kriisile reageerimisel ning liikmesriikide suutlikkust teha koostööd ja viia ellu lahendusi. Toetuse katkemine oleks tõenäoliselt põhjustanud i) võetud meetmete ulatuse vähenemise ja kvaliteedi halvenemise, ii) viivitusi rakendamisel või iii) isegi katkestusi meetmete võtmisel, sealhulgas solidaarsuse ja vastastikuse usalduse põhimõtte rakendamisel.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond on taganud jätkusuutlikkuse kontrollimehhanismide abil, mis on kasutusele võetud enamiku vahendite programmitöö ja rakendamisetappides, kuigi erakorralise abi puhul oli see meetme laadist tingituna vähem tagatud. On veel arenguruumi, et võtta Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi sekkumismeetmete kavandamisel arvesse jätkusuutlikkuse kriteeriume, aga ka saadud kogemuste süstemaatiliseks kogumiseks ning nende kajastamiseks siseriiklikes õigusaktides, tavades ja menetlustes, et vältida samade (vähem innovaatiliste) toodete korduvat rahastamist.
Meetmete mõju jätkusuutlikkus tõenäoliselt varieerub olenevalt teemavaldkonnast (integratsiooni- ja varjupaigaalased tulemused jäävad tõenäoliselt püsima, kui need käsitlevad pikemaajalisi vajadusi, kuid tagasipöördumise valdkonna tulemused on jätkusuutlikumad siis, kui need põhinevad vabatahtliku tagasipöördumise kavadel ja neid toetatakse taasintegreerimiseks tehtavate jõupingutustega).
3.3Välispiiride ja viisade rahastamisvahendi hindamine
Mis puudutab tulemuslikkust, siis välispiiride ja viisade rahastamisvahendit peetakse tulemuslikuks nii ühise viisapoliitika kui ka integreeritud piirihalduse valdkonnas. Fond aitas i) hõlbustada seaduslikku reisimist liikmesriikide riikliku suutlikkuse suurendamisega, kaasrahastades liikmesriikides viisataotlustega seotud dokumentide ehtsuse kontrollimiseks seadmete ostmist ja viisataotluste koordineerimiseks infosüsteemi väljatöötamist, ning ii) hankida turvaseadmeid kolmandates riikides asuvatele konsulaaresindustele. Hoolimata Välispiirifondi järelhindamise soovitusest tõsta kaasrahastamise määra oli fondi panus konsulaarkoostöösse paljudes liikmesriikides rakendamise alustamisel tekkinud viivituste tõttu piiratud. Toetati ka ühise viisapoliitika väljatöötamist IT-süsteemide loomise ja käitamise kaudu, pöörates erilist tähelepanu riiklikule viisainfosüsteemile.
Fond aitas suurendada välispiirikontrolli tõhusust, toetades piirikontrolli- ja jälgimisseadmete (nt dokumentide kontrolli seadmed, sidevahendid) ostmise, ajakohastamise, uuendamise ja väljavahetamise meetmeid. Piirihaldussuutlikkust suurendati piirikontrolli automaatväravate kasutuselevõtuga, mis kiirendavad kontrolli riiklike ja rahvusvaheliste IT-süsteemidega ühendatud piiripunktides, mis muudab teabevahetuse tõhusamaks. Peamine panus ühise viisapoliitika saavutamisse anti viisainfosüsteemi (VIS) väljatöötamisega. Koolitusega toetati ka viisade väljastamise tavade ühtlustamist, jagades konsulaartöötajatele tehnilist ja ajakohast teavet viisade ja nende süsteemidega seotud teemadel.
Hoolimata rände- ja julgeolekukriisist on fond tulemuslikult toetanud integreeritud piirihalduse rakendamist kooskõlas välispiiride ja viisade rahastamisvahendi määruse artikli 3 lõike 2 punktiga b. Seni on kulutatud umbes 200 miljonit eurot erimeetmetele, et toetada 14 liikmesriigis Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti seadmete ostmist, mis on ette nähtud kasutamiseks ameti koordineeritavates ühisoperatsioonides. See suurendas liikmesriikidevahelist solidaarsust ning aitas arendada EUROSURi ja piirihalduse IT-süsteeme.
Fond soodustas liikmesriikide koostööd ning liikmesriikide ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koostööd, mis hõlmas Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti operatsioonides kasutatavate seadmete ostmist.
Seoses eelarve otsese täitmisega on väga raske teha järeldusi liidu meetmete või erakorralise abi raames antud toetuste tulemuslikkuse kohta, sest vahehindamisega hõlmatud perioodil viidi lõpule väga vähe meetmeid. Erakorralist abi kasutati seitsmes liikmesriigis, peamiselt Kreekas, Itaalias ja Bulgaarias, ning sellel oli perioodi alguses tähtis osa erakorralistele vajadustele vastamisel ning riiklike programmide vastuvõtmisele eelnenud rahastamislünga täitmisel (nt ühe liikmesriigi puhul oli erakorralise abi summa aastatel 2014–2017 kolm korda suurem kui kogu perioodi 2014–2020 hõlmava riikliku programmi raames ette nähtud eraldis).
Fondi algsed põhimõtted ja eesmärgid on rändekriisi järel endiselt asjakohased. Nii programmitöö kui ka rakendamisetapis on kasutusele võetud asjakohased mehhanismid tegelemiseks muutuvate vajadustega. Muutuvatele vajadustele aitas vastata fondi pakutav paindlikkus, mis seisneb raha ülekandmises eri eesmärkide vahel. Liikmesriigid vajavad siiski veelgi rohkem paindlikkust, mida saaks saavutada eesmärkidele minimaalsete rahaliste vahendite eraldamise nõude kaotamisega ning riiklike eesmärkide arvu vähendamisega.
Fond on teiste ELi ja riiklike sekkumisvahenditega sidus. Sidusus ja vastastikune täiendavus ELi muude rahastamisvahenditega tagati programmitöö etapis koordineerimismehhanismide abil, mis võeti seejärel kasutusele rakendamisetapis. Enamik liikmesriike seadis sisse erinevad koordineerimismehhanismid, et tagada sidusus teiste ELi fondide raames võetavate sarnaste sekkumismeetmetega. Viisade ja piiride valdkonnas ei tuvastatud välispiiride ja viisade rahastamisvahendi ja riiklike sekkumismeetmete kattuvust. Rakendamisel võiks parandada sidusust teiste ELi programmidega. Kuna ELi programmil „Toll 2020“ ja välispiiride ja viisade rahastamisvahendil on ühised julgeoleku- ja koolituseesmärgid, on kindlaks tehtud võimalikud koostoime saavutamise valdkonnad. Kahe algatuse kooskõlastamist võiks siiski parandada.
Fond tagas ELi lisaväärtuse innovaatiliste investeeringutega taristusse ja seadmetesse. Fond toetas liikmesriikidevahelist koostööd. Fondi abiga korraldatud koolitused soodustasid tavade ühtlustamist liikmesriikide vahel. ELi lisaväärtus oleks võinud olla suurem konsulaarkoostöö, kolmandate riikidega tehtava koostöö ja IT-süsteemide valdkonnas.
Kuna suuremahulised IT-süsteemid vajavad suuri investeeringuid, on tõenäoline, et ilma ELi sekkumiseta oleksid riiklikud IT-süsteemid jätkuvalt erinevad, mõjutades seega ELi suutlikkust saavutada oma piiri- ja viisapoliitika üldisi eesmärke. Viisade valdkonnas lisas uute tehnoloogialahenduste kasutamine väärtust seoses viisade menetlemisega ning andmete ja teabe vahetamisega liikmesriikides ja liikmesriikide vahel. Piiride valdkonnas töötati ELi lisaväärtuse tulemusel välja nüüdisaegsed tehnoloogialahendused, mis suurendasid Schengeni infosüsteemi ja viisainfosüsteemi tõhusust ja kiirust. See tugevdas Schengeni partnerite omavahelist ühendatust, mis aitas tugevdada piirikontrolli ja seiret. Seetõttu peetakse vajalikuks teha investeeringuid IT-süsteemide koostalitlusvõime suurendamiseks.
Välispiiride ja viisade rahastamisvahendist rahastatavate meetmete jätkusuutlikkus tugineb ELi rahastuse järjepidevusele, sest riiklik rahastamine paistab olevat sama suurte investeeringute tagamiseks ebapiisav. Suhteliselt suure jätkusuutlikkusega on eelkõige investeeringud taristusse, rajatistesse ja IT-süsteemidesse, sest nende hoolduskulud on esialgse investeeringuga võrreldes tavaliselt väiksemad. Meetmete pikaajalise jätkusuutlikkuse tagamisel on oluline osa ka koolitusel.
3.4Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi hindamine
Väärib märkimist, et kõnealune rahastamisvahend on esimene politseikoostööd, raske organiseeritud kuritegevuse ja terrorismi vastast võitlust ning kriisiohjamist ja riskijuhtimist käsitlev ELi rahastamisprogramm, mida rakendatakse koostöös liikmesriikidega (eelarve jagatud täitmine), sest varasemaid eriprogrammide „Terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine“ ja „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ fonde rakendas üksnes komisjon otse (eelarve otsene täitmine).
Üldiselt on fond olnud tulemuslik ning aidanud parandada ELis julgeolekut, tõkestades piiriülest, rasket ja organiseeritud kuritegevust, sealhulgas terrorismi, ja võideldes sellega ning soodustades kooskõlastamist ja koostööd õiguskaitseasutuste vahel. Koostöö seisnes piiriülese kuritegevuse kohta teabe vahetamises, riikidevaheliste võrgustike ja projektide loomises ning liikmesriikide osalemises ühistes uurimisrühmades ja kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi (EMPACT) poliitikatsüklis. Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendist rahastatavad riiklikud meetmed on aidanud ka edendada inimeste võimekust ja inimressursse, eriti lisatöötajate koolitamise ja palkamise kaudu.
Tulemuste poolest aitasid eespool nimetatud meetmed, mida rahastati eelarve jagatud täitmise korras, häirida kuritegelike organisatsioonide tegevust, eriti järgmiste meetodite abil: i) sularaha arestimine (üle 1,6 miljardi euro), ii) veebisaitide mahavõtmine, iii) arreteerimised, iv) varastatud kauba konfiskeerimine (enam kui 90 miljoni euro väärtuses) ja v) selliste narkootikumide nagu heroiin ja kokaiin konfiskeerimine (enam kui 4 miljoni euro väärtuses).
Samuti on fond aidanud suurendada liikmesriikide suutlikkust juhtida tulemuslikult julgeolekuriske ja ohjata kriise ning (kuigi vähemal määral) kaitsta inimesi ja elutähtsaid taristuid terroriaktide ja muude julgeolekuintsidentide eest.
Kättesaadavad tõendid osutavad, et fond on aidanud suurendada liikmesriikide suutlikkust koostada terviklikke ohu- ja riskihinnanguid, kuigi politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendist rahastatud projektide arv on nii riikide kui ka ELi tasandil suhteliselt väike. Projektid on keskendunud näiteks järgmistele teemadele: elutähtsa taristu kaitse, infosüsteemide arendamine ja lõhkeainete kohta teadmiste suurendamine, võimalike välisvõitlejate kindlakstegemise koolitus ning keemiliste, bioloogiliste, radioloogiliste ja tuuma- ja lõhkeainetega seotud ohtude analüüsi väljatöötamine.
Liikmesriikide, Europoli ja teiste asjaomaste ELi asutuste vahelist kooskõlastamist ja koostööd hõlbustati infosüsteemide arendamise, andmebaaside ja õiguskaitserakenduste vastastikuse ühendamise ning teabevahetusplatvormide väljatöötamisega. Eelkõige kasutasid liikmesriigid fondi ELi õigusaktide, näiteks Prümi lepingu ja broneeringuandmete direktiivi rakendamisest tulenevate kohustuste täitmiseks.
Mis puudutab liidu meetmeid, siis mitut meedet rahastati varajase hoiatamise ja kriiside ennetamiseks tehtava koostöö valdkonnas: nt Atlase võrgustik, mille eesmärk on tugevdada eriüksuste valmisolekut ja tõhusust õppuste ja muude piiriüleste vahetuste kaudu, sealhulgas kriisiolukordades ning erioperatsioonide toetamiseks varustuse soetamisel ja ühisel kasutamisel.
Hoolimata politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi kaudu kättesaadavatest vahenditest on liikmesriigid saavutanud vähest edu i) liikmesriikide haldus- ja operatiivsuutlikkuse tugevdamisel elutähtsa taristu kaitsmiseks, ii) ohvrite kaitsmisel ning iii) koolituskavade ja vahetusprogrammide väljatöötamisel. Peale selle on saavutatud piiratud edu kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega tehtavas koostöös, kuigi enamik nende operatiiveesmärkidega seotud projekte on alles pooleli. Ohvrite kaitse valdkonnas meetmete rakendamisel keskenduti eelkõige inimkaubandusele, aga ka terrorismiohvritele ja laste kuritarvitamisele, koduvägivallale, uimastikaubandusele ja finantskuritegudele.
Fondi algsed põhimõtted ja eesmärgid on rände- ja julgeolekukriisi järel endiselt asjakohased. Nii programmitöö kui ka rakendamisetapis on kasutusele võetud asjakohased mehhanismid tegelemiseks muutuvate vajadustega. Liikmesriigid määrasid oma riiklikes programmides kindlaks asjaomased poliitikavaldkonnad, mis lisati kuritegevusega seotud ohte käsitleva valdkondadevahelise Euroopa platvormi (EMPACT) poliitikatsüklisse. Mõned liikmesriigid otsustasid siiski keskenduda enda jaoks probleemsele valdkonnale: narkootikumid, inimkaubandus, küberkuritegevus, finantskuriteod või korruptsioon.
Muutuvatele vajadustele aitas vastata fondi pakutav paindlikkus, mis seisneb rahastamise ülekandmises eri eesmärkide vahel. Liikmesriigid vajaksid siiski veelgi rohkem paindlikkust, mida saaks saavutada eesmärkidele minimaalsete rahaliste vahendite eraldamise nõude kaotamisega ning riiklike eesmärkide arvu vähendamisega.
Fond on sidus ja selle eesmärgid täiendavad muid riiklikke poliitikameetmeid. Fondi sidusus ja vastastikune täiendavus ELi muude rahastamisvahenditega tagati kavandamise, programmitöö ja rakendamise etapis. Sidususe ja vastastikuse täiendavuse tagamiseks rakendamisetapis võeti kasutusele koordineerimismehhanismid. Seirekomisjonid ja vastutavad asutused mängivad sidususe tagamisel peamist rolli ning erinevad eelarve täitmise viisid on üksteist täiendanud. ELi ametite ja sisemise sidususe puhul näib siiski olevat teatav arenguruum, sest toetusesaajad ei ole Sisejulgeolekufondi raames võetavatest meetmetest ja elluviidavatest projektidest eriti teadlikud.
Üldiselt on fond taganud ELi lisaväärtuse, edendades piiriülest koostööd, teadmiste ja parimate tavade vahetamist, liikmesriikide õiguskaitseasutuste vastastikust usaldust ning peamiste ELi poliitikameetmete kohaldamist ja rakendamist (protsessi mõju).
Investeeringute tegemisega vähem prioriteetsetesse või väga spetsiifilistesse valdkondadesse on fond aidanud laiendada meetmete ulatust ja parandada nende kvaliteeti. Tänapäevaste seadmete ostmine on suurendanud riiklike ametiasutuste suutlikkust võtta laiema ulatusega eriotstarbelisi sekkumismeetmeid. Samuti on fond võimaldanud laiendada teadmiste vahetamise ja õiguskaitsealase koolituse liike (ulatuse mõju).
Fond on tõestatult aidanud ühtlustada ELi tasandi uurimistegevust ja kuritegevuse tõkestamist ning võimaldanud teha selles valdkonnas suuremaid investeeringuid ja keskenduda pikaajalistele meetmetele. Samuti on see võimaldanud suuremahuliste investeeringute tegemist, eriti IT-süsteemidesse, koolitusse ja eriseadmetesse (mahu mõju).
Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi puudumine oleks kahjustanud nii ELi tegevuse kvaliteeti reageerimisel piiriülesele koostööle kui ka liikmesriikide suutlikkust viia ellu innovaatilisi lahendusi (rolli mõju).
Eelmisel rahastamisperioodil oli eriprogrammidel „Terrorismi ning muude julgeolekuriskide ennetamine, nendeks valmisolek ja nende tagajärgede likvideerimine“ ja „Kuritegevuse ennetamine ja selle vastu võitlemine“ tugev riikidevaheline mõõde, sest rahastamise eeltingimuseks oli riikidevaheline koostöö. Ometi oli rahastuse saanud koordineerivate ja partnerorganisatsioonide geograafiline jaotus väga ebaühtlane ja koondus üksikutesse liikmesriikidesse. Kuna politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi puhul nähti ette eelarve jagatud täitmine (esialgu 60 % kogu programmist ja pärast lisasummade eraldamist 70 %), oli selle rahastamisvahendi geograafiline katvus kõigis liikmesriikides parem, kuigi liidu meetmeid iseloomustas ikka sama geograafiline tasakaalustamatus nagu varasemate fondide puhul.
Fondi jätkusuutlikkus on tagatud, sest selle meetmed on viidud vastavusse riiklike prioriteetide või ELi nõuete täitmiseks välja töötatud meetmetega ning täiendavad neid. Nii eelarve jagatud kui ka otsese täitmise puhul on programmitöö ja rakendamisetapis võetud kasutusele jätkusuutlikkust tagavad terviklikud meetmed ja mehhanismid. Siiski on enamiku projektide poolelioleva rakendamise tõttu raske kindlaks teha, kas mõju sihtrühmadele ja konkreetsetele valdkondadele on tõepoolest püsiv.
3.5Tõhusus, lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine
Mis puudutab tõhusust, siis näitas hindamine üldiselt ja kättesaadavate andmete piires, et fondidega seotud tulemused saavutati nii inim- kui ka finantsressursside mõttes mõistlike kuludega. Enamikul liikmesriikidel on siiski probleeme ELi juhiste, ühiste näitajate ning aruandluse/seire ajakavaga. Hoolimata suuremast lihtsustamisest võib tajutavat halduskoormust pidada tõhusust kahjustavaks teguriks.
Leiti, et horisontaalse määrusega (EL) nr 514/2014 kehtestatud ühtsed menetlused kõikides fondidega hõlmatud valdkondades ning nii Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi kui ka Sisejulgeolekufondi puhul on toonud kaasa lihtsustamise. Lihtsustatud kuluvõimalusi kasutati ainult üksikutes liikmesriikides, kes tunnistasid nende tõhusust halduskoormuse vähendamisel. Siiski täitsid fondide rakendatud lihtsustamise ja halduskoormuse vähendamise meetmed oma kavandatud eesmärgid vaid osaliselt. Hoolimata suuremast lihtsustamisest on praeguses etapis vähe tõendeid, et halduskoormus oleks märkimisväärselt vähenenud. Seire-, aruandlus- ja kontrollimeetmeid peetakse endiselt koormavaks ning liikmesriigid on palunud ELi nõuete täitmise kohta lisajuhiseid. Halduskoormust suurendavaks peeti ka aruandlusnõudeid ja mõne ühise näitaja ebaolulisust.
4Vahekokkuvõte
Käesolev vahehindamise aruanne sisaldab kooskõlas määruse (EL) nr 514/2014 artikliga 57 hinnangut kõigi kolme fondi puhul kavandatud vahekokkuvõttele.
Üldine protsess algas 2017. aasta juunis vajaduste hindamise küsimustiku saatmisega liikmesriikidele. Selle eesmärk oli anda liikmesriikidele võimalus kaaluda, kas ja millises ulatuses võib olla vaja riiklikud programmid läbi vaadata, ning hinnata oma ülejäänud perioodi 2018–2020 (rahalisi) vajadusi. Küsimustikule lisati märgukiri ülevaatega ELi poliitika peamistest arengusuundumustest viimastel aastatel, mida tuleks tulevaste vajaduste kaalumisel arvesse võtta. Seejärel analüüsis komisjon üksikasjalikult liikmesriikide vastuseid ning komisjoni ja enamiku liikmesriikide vahel korraldati kahepoolsed dialoogid, et arutada fondide rakendamise seisu ja viimaste aastate väljavaateid.
Nende arutelude järel nähti üksnes piiride ja viisadega seotud vahendi jaoks kooskõlas selle vahendi õigusliku alusega riiklikele programmidele ette 128 miljoni euro suurune spetsiaalne lisaeraldis, mis tuleb jaotada vahekokkuvõtte raamistikus. Selle tingis eelkõige asjaolu, et Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahendi jaoks lisarahastust ei kavandatud, ja see, et enamik liikmesriikide riiklikke programme nende kahe fondi raames on viimastel aastatel rände- ja julgeolekukriisi tõttu mitu korda läbi vaadatud.
Kokkuvõttes võimaldas vahekokkuvõtte tegemine viia riiklike programmide prioriteedid kooskõlla uute poliitikaalgatustega ning kohandada neid julgeoleku, piiride ja rände valdkonnas valitseva uue olukorraga. Eelkõige puudutas see siiski välispiiride ja viisade rahastamisvahendit, mille puhul tehti kättesaadavaks rahaline lisaeraldis, mis võimaldas keskenduda teatavatele konkreetsetele prioriteetidele ja vajadustele liikmesriikide tasandil. Lisaks sellele hinnatakse iga-aastase eelarvemenetluse käigus hoolikalt liikmesriikide poolt selles kontekstis väljendatud vajadusi (lisarahastuse taotlus 2019. aasta eelarveprojektis tagasipöördumise ja esmase vastuvõtu keskuste valdkonna jaoks).
5Kokkuvõte ja edasised sammud
5.1Tulemuslikkus
Leiti, et fondid olid enamjaolt tulemuslikud ning osutusid raske olukorra käsitlemisel rände ja julgeoleku valdkonnas üldiselt oluliseks vahendiks, kuigi probleemid, mida fondide abil tuli lahendada, suurenesid märkimisväärselt.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond osutus keeruka olukorra käsitlemisel oluliseks vahendiks, pakkudes nii lühiajalist erakorralist toetust kui ka pikemaajalist suutlikkuse suurendamist varjupaiga, integratsiooni ja tagasipöördumise valdkonnas. Eelkõige aitas Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond suurendada liikmesriikide vastuvõtu- ja menetlemissuutlikkust rändevoogude põhjustatud keerulistes tingimustes. Kuigi seadusliku rände valdkonnas on edusammud seni piiratud, on liikmesriigid saavutanud mõõdukat edu integratsiooni valdkonnas, sealhulgas suutlikkuse suurendamisel. Pikaajalistele meetmetele on eelistatud lühiajalisi integratsioonimeetmeid, mille tulemused ei ole veel nähtavad, sest integratsioon on pikaajaline protsess. Fond on aidanud tagasipöördumiste arvu järjepidevalt suurendada.
Välispiiride ja viisade rahastamisvahend tõestas oma tulemuslikkust seadusliku reisimise hõlbustamisel. Fondi panus konsulaarkoostöösse ja kolmandate riikidega tehtava koostöö tugevdamisse oli väike. Fond toetas ka ühise viisapoliitika väljatöötamist koolituse ning IT-süsteemide (eelkõige viisainfosüsteemi) loomise ja käitamise abil.
Politseikoostöö, kuritegevuse tõkestamise ja selle vastu võitlemise ning kriisiohje rahastamisvahend aitas edendada julgeolekut ELis, tugevdades liikmesriikide suutlikkust piiriülese, raske ja organiseeritud kuritegevuse, sealhulgas terrorismi tõkestamisel ja sellega võitlemisel järgmiste vahendite abil: i) finants- ja majanduskuritegude, küberkuritegevuse ja uimastikaubanduse vastased meetmed, ii) investeeringud IT-süsteemidesse ja operatiivvarustusse, iii) liikmesriikidevaheline koostöö, näiteks osalemine ühistes uurimisrühmades, ja iv) EMPACTi poliitikatsükkel.
Julgeolekuriskide ja kriiside valdkonnas on see rahastamisvahend aidanud järgmiste vahenditega suurendada liikmesriikide suutlikkust tulemuslikult juhtida julgeolekuriske ja ohjata kriise: i) terviklike ohu- ja riskihinnangute koostamine, ii) valdkondlike varase hoiatuse süsteemide väljatöötamine, iii) koostöömehhanismid ja iv) kriisidele või erakorralistele olukordadele paremini reageerida võimaldava varustuse uuendamine ja hankimine.
5.2Tõhusus
Kättesaadavatest andmetest ilmneb, et fondide eesmärgid on üldiselt saavutatud nii inim- kui ka finantsressursside mõttes mõistlike kuludega, kuid mõned piirangud siiski on. Tõhusus tagati varasemate projektide kogemusest saadud märkimisväärsete teadmiste ja oskusteabe ning riiklike programmide paindlikkuse abil.
Liikmesriikide arvates mõjutasid tõhusust negatiivselt järgmised tegurid: nõue eraldada riiklikele eesmärkidele minimaalne protsent, keerukad ja korduvad aruanded, ebapiisavalt välja töötatud ühised näitajad ning seire- ja aruandluse ajakava kokkusobimatus.
Üldiselt saavutati erakorralise abi meetmete ja liidu meetmete ning eelarve kaudse täitmise korras võetud meetmete eesmärgid finants- ja inimressursside mõttes mõistlike kuludega.
5.3Lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond ning Sisejulgeolekufond on varasemaga võrreldes toonud kaasa lihtsustamise, kuigi halduskoormuse märgatava vähendamise kohta on praegu vähe tõendeid. Mitmeaastane programmitöö võimaldas tegeleda tekkivate vajadustega kogu seitsmeaastase ajakava jooksul ja hallata pikaajaliselt suuri investeeringuid. Üldiselt leiti, et enamik innovaatilisi meetmeid (nt lihtsustatud kuluvõimalused, mitmeaastane programmitöö, lihtsustatud haldus- ja kontrollisüsteem) on väga kasulikud ja tõid kaasa lihtsustamise, kuigi paluti lisajuhiseid (nt lihtsustatud kuluvõimalust peetakse positiivseks, kuid selle kasulikkust ei ole selgitatud toetusesaajatele, kes seetõttu ei ole varmad seda kasutama). Hoolimata suuremast lihtsustamisest tundus, et riiklikud eeskirjad ja riiklike programmide raames kohaldatavad menetlused on tekitanud mõõduka halduskoormuse. Eelarve otsese täitmise puhul leiti, et menetlused olid asjakohased, selged ja läbipaistvad ega tekitanud liikmesriikidele ega toetusesaajatele lisakoormust.
5.4Asjakohasus
Leiti, et fondid, nende erimäärustes sätestatud prioriteedid ja eesmärgid ning nende iga-aastane töö on endiselt asjakohased. Hoolimata riikide olukorra erinevusest ja muutustest vastasid fondid liikmesriikide vajadustele. Tasub märkida, et rände- ja julgeolekukriisi tõttu tuli eelarvet oluliselt tugevdada ja seetõttu suurendati programmitöö perioodiks 2014–2020 eraldatud 6,9 miljardi euro suurune eelarve 10,8 miljardi euroni. Fondide asjakohasust on aidanud tagada erakorraline abi (esialgu kavandatust suuremas ulatuses).
Peamised fondide asjakohasust tagavad mehhanismid olid i) programmitöö etapis kasutatud poliitiline dialoog 10 ja konsultatsioonimeetod, ii) nii vastutavate asutuste kui ka seirekomisjonide töö seire teostamisel, iii) eelarve korrigeerimise ja ülekannete võimalus ning iv) vahekokkuvõtte tegemine.
Hoolimata fondide asjakohasuse kohta kogutud tõenditest on märgitud, et riiklike programmide rakendamisel on vaja suuremat paindlikkust. Põhiprobleemiks peeti mitme riikliku eesmärgi alla kuuluvate meetmete killustatust, mis takistas ressursside koondamist peamiste prioriteetide ümber ja raskendas mitut eesmärki hõlmavate projektide elluviimist. Lisaks sellele ei kajasta programmitöö perioodi alguses statistiliste andmete alusel kindlaks määratud eraldised liikmesriikide vajaduste muutumist rakendusperioodi jooksul.
5.5Sidusus ja vastastikune täiendavus
Fondid on olnud teiste fondide ja algatustega sidusad ja vastastikku täiendavad ning kattuvusi ega dubleerimist ei ole leitud. Sisevahendid (riiklikud programmid, erakorraline abi jne) täiendavad üksteist ja muid ELi rahastamisvahendeid (nagu Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid) ning riikide eelarveid.
Enamik liikmesriike on võtnud rakendamisetapis kasutusele erinevad koordineerimismehhanismid, mis tagavad, et fondid on sidusad ja vastastikku täiendavad teiste ELi fondide raames võetavate sarnaste sekkumismeetmetega. Need mehhanismid hõlmavad teabe vahetamist institutsioonide vahel, eri ELi fondide eest vastutavate ametiasutuste koostööd ja institutsioonilist erikorda, et tagada nende kooskõlastamine ja koostoime. Seirekomisjonidel ja vastutavatel asutustel on koostoime tagamisel ning kattumise ja topeltrahastamise vältimisel keskne roll ning nad teevad korrapärast koostööd muid fonde (sealhulgas ELi fonde) rakendavate teiste riiklike institutsioonide ja teiste liikmesriikide partnerasutustega.
Eelarve otsese täitmise puhul on nii erakorralise abi kui ka liidu meetmed sidusad ja vastastikku täiendavad teiste ELi fondide või ELi ametite toetatavate meetmetega. Sellegipoolest nähti arenguruumi, sest projekti toetusesaajad ei teadnud teistest meetmetest, mida fondide abil kogu maailmas võetakse.
5.6ELi lisaväärtus
Hoolimata fondide suhtelisest väiksusest võrreldes kriisist põhjustatud probleemidega on need loonud üldiselt suurt ELi lisaväärtust, i) toetades riikidevahelise mõõtmega meetmeid, ii) jagades koormust liikmesriikide vahel, iii) suurendades riikide suutlikkust, iv) optimeerides rändehaldusega seotud menetlusi, v) tagades koostoime, vi) suurendades koostööd viisasid menetlevate osalejate vahel, vii) jagades teavet ja parimaid tavasid, viii) viies ellu piiriüleseid projekte, ix) luues usaldust õiguskaitseasutuste vahel, x) koolitades töötajaid jne. Ilma fondideta oleks ELi tegevuse kvaliteet rändekriisile ja julgeolekuprobleemidele reageerimisel olnud halvem (nt vähem töötajaid ja teenuseid, riiklike ametiasutuste suutlikkus pakkuda varjupaigataotlejatele, pagulastele ja teistele kolmandate riikide kodanikele tõhusat abi oleks olnud piiratud).
Ilma nende ELi fondideta ei oleks riiklik rahastamine võimaldanud meetmeid (st ümberasustamise, terrorismivastase võitluse või piiriseadmete, sealhulgas Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti seadmete valdkonnas) tulemuslikult ja tõhusalt rakendada. Riiklike vahendite ebapiisavuse tõttu oleks meetmeid rakendatud palju suuremate raskustega ja erinevalt kavandatud ulatusest või ajakavast.
Mis puudutab eelarve otsest täitmist, siis riiklik rahastamine oleks üksi, ilma erakorralise abi ja liidu meetmete jaoks ette nähtud vahenditeta, toonud kaasa palju keerukama ja väiksemas mahus rakendamise, mille üldine mõju oleks olnud nõrgem. Nende meetmetega kaasnevad peamised eelised hõlmasid suuremat koostööd nii liikmesriikide vahel kui ka liikmesriikides, sealhulgas teabe, oskusteabe ja hea tava vahetamist. See võimaldas rändevooge ja nendega seotud erakorralisi olukordi õigeaegselt ja tõhusalt hallata.
Eelarve kaudse täitmise raames rahastatavad meetmed andsid ELi lisaväärtust eri tasandi (rahvusvaheliste, ELi, liikmesriikide) sidusrühmade vahelise olemasoleva koostoime tugevdamisega, mistõttu oli võimalik töötada tekkivate probleemide lahendamiseks välja ühtne ELi vastus .
5.7Jätkusuutlikkus
Jätkusuutlikkusega tegeleti fondide kõigi rakendusmehhanismide abil, kuigi erakorralise abi puhul meetmete erakorralisusest tingituna väiksemas ulatuses.
Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi sekkumismeetmete lõppemise järel püsima jääva mõju jätkusuutlikkus on olenevalt vahendist ja liikmesriigist erinev:
·rände- ja varjupaigaalased tulemused kestavad tõenäoliselt kauem, kui juba algusest peale tegeletakse pikemaajaliste vajadustega, ning
·tagasipöördumise valdkonnas on tulemused jätkusuutlikud, kui need põhinevad vabatahtliku tagasipöördumise kavadel ja neid toetatakse taasintegreerimiseks tehtavate jõupingutustega.
Sisejulgeolekufondi paljud meetmed on pikaajalised, sest üldiselt kavandatakse nende jätkumine pärast fondi toetuse lõppu (investeeringud taristusse, rajatistesse ja IT-süsteemidesse). Muud meetmed (koolitus ja koostöömehhanismid) on aidanud suurendada meetmete jätkusuutlikkust, parandades oskusteavet, teadmisi ning projektide juhtimises ja elluviimises osalevate töötajate kvalifikatsiooni.
Rahanduslik jätkusuutlikkus (meetmed, mida saab jätkata pärast fondipoolse rahastamise lõppu) on erinev. Mõned meetmed, nagu mitmeaastased või koolitajate koolitamise projektid, paistavad olevat iseseisvalt jätkusuutlikumad, samal ajal kui teised ei ole iseseisvalt jätkusuutlikud (nt Euroopa rändevõrgustik). Peale selle sõltub teatavate muude meetmete (liidu meetmete, riiklike programmide, erakorralise abi) jätkusuutlikkus nende tasemest või prioriteetsusest ja/või kiireloomulisusest ning alternatiivsete vahendite kättesaadavusest.
5.8Edaspidi käsitlemist vajavad küsimused
·Fondide mehhanismide terviklik struktuur ja ülesehitus (st riiklikud programmid, mille eesmärk on suurendada pikaajalist suutlikkust, erakorraline abi, mille eesmärk on leevendada otsest survet, ja liidu meetmed, mille selge ja loogiline eesmärk on üksteist toetada) tuleks säilitada ja neid tuleks kasutada tulevasel programmitöö perioodil mudelina. Samuti tuleks säilitada välispiiride ja viisade lahusus.
·Selleks et suurendada fondi tulemuslikkust ja võimaldada liikmesriikidel seada prioriteediks eesmärgid, mis võivad viia paremate tulemusteni, peaksid riiklikud programmid olema rohkem keskendatud.
·Tulevased fondid (ja nende kohaldamisala) tuleks kavandada viisil, mis võimaldab tegeleda vajaduste tervikliku kogumiga ning tagada muutuste korral paindlikkus. Riiklike programmide killustamine mitme eesmärgi raames, eraldades neile rahastamisvahenditest minimaalse protsendi, tuleks paindlikkuse suurendamise eesmärgil uuesti läbi mõelda.
·Sisejulgeolekufondi kohaldamisala tuleb edaspidi võib-olla kohandada, et võtta arvesse operatiivkoostöö ja teabevahetuse tõhustamise uusi poliitikaalgatusi.
· Mitmeaastane programmitöö tuleks tulevasel rahastamisperioodil säilitada.
·Erakorralise abi vahend tuleks säilitada ja selle suutlikkust tuleks veelgi suurendada, et selle abil saaks kiiresti ja tõhusalt reageerida muutuvatele oludele.
·Kavandamise etapis tuleks varakult luua täielik ühine järelevalve- ja hindamisraamistik, et tagada algusest peale edusammude ja tulemuslikkuse järjepidev ja ühtne seire. See peaks hõlmama paremini määratletud näitajaid, millel on lähte- ja sihtväärtused, ning lihtsustatud protsesse, juhiseid ja ajakavasid.
·Fondide jaotamise süsteem (jaotuspõhimõte ja vahekokkuvõte) peaks olema kohandatav, et asjakohaselt reageerida muutuvatele vajadustele.
·Täiendavaid jõupingutusi tuleks teha koostöö, kooskõlastamise ja strateegilise juhtimise parandamiseks fondide, nende eri liiki meetmete ja muude ELi tasandi algatuste rakendamisel.
·Toetuse maksmist fondide ja kõigi nende vahendite kaudu tuleks jätkata, saates selge sõnumi, kui tähtis on liikmesriikidevaheline solidaarsus ja koostöö.
·Projektide kavandamise ja valimise etapis tuleks arvesse võtta jätkusuutlikkust nii finantsstabiilsuse kui ka mõju püsivuse mõttes.