Brüssel,12.1.2018

COM(2018) 17 final

KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE

direktiivi 2011/64/EL kohta seoses tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määradega


Sisukord

1)    Sissejuhatus    

2)    Taust    

3)    Probleemid ja järeldused    

a)    Uudsete toodete, näiteks e-sigarettide maksustamislahenduse ühtlustamine ELi tasandil    

b)    Ebaseaduslik kauplemine toortubakaga    

c)    Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine madalahinnaliste sigarillodega    

d)    Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine peeneks lõigatud valmistubakaga    

e)    Ebaseaduslik kauplemine vesipiibutubakaga    

f)    Minimaalne aktsiisimäär sigarettide puhul    

4)    Järeldused ja edasised sammud    



1)Sissejuhatus

8. märtsil 2016 palus nõukogu (ECOFIN) Euroopa Komisjonil teha vajalikud uuringud, et esitada seadusandlik ettepanek 21. juuli 2011. aasta direktiivi 2011/64/EL (tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta) 1 , 2 läbivaatamiseks. Juhul, kui komisjon otsustab ettepanekut mitte esitada, palus nõukogu teda teavitada otsuse põhjustest. Käesolevas aruandes esitatakse kõnealust teemat käsitlenud välisuuringu tulemused ja järeldused ning põhjused, miks komisjon on otsustanud praegu direktiivi 2011/64/EL läbivaatamise ettepanekut mitte esitada 3 .

2)Taust

Direktiiviga 2011/64/EL on ELi tasandil kehtestatud ühtlustatud eeskirjad tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta. Eelkõige on selles määratletud ja klassifitseeritud mitmesugused direktiiviga hõlmatud tubakatooted, lähtudes nende omadustest. Ühtlasi on kõnealuses direktiivis kehtestatud eri liiki toodete aktsiisi struktuur. Kõnealuse direktiivi hindamine oli ette nähtud komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (edaspidi „REFIT“) raames. 4 Direktiivi välishindamine viidi lõpule 2014. aastal ning 2015. aastal järgnes sellele komisjoni aruanne, 5 milles esitati hindamise tulemused ja järeldused. Liikmesriigid arutasid seda aruannet nõukogus (ECOFIN) ning 8. märtsil 2016 võeti vastu järeldused edasiste meetmete kohta. Et täita nõuet, mis nõukogu kõnealustes järeldustes esitas, alustas komisjon mõjuhinnangu koostamist ja tellis väliskonsultandilt selleks otstarbeks uuringu. Uuringu eesmärk oli aidata kaasa direktiivi 2011/64/EL võimaliku läbivaatamise jaoks tehtavale mõjuhinnangule. Uuringus analüüsiti 2014. aastal tehtud hindamise käigus tuvastatud probleeme.

3)Probleemid ja järeldused 

Välisuuringus direktiivi 2011/64/EL võimaliku läbivaatamise kohta keskenduti kuuele valdkonnale. Peamised analüüsitud probleemid ja välisuuringu järeldused on kokku võetud allpool.

a)Uudsete toodete, näiteks e-sigarettide maksustamislahenduse ühtlustamine ELi tasandil 

E-sigaretid

Tubakaaktsiisi direktiiv ei hõlma praegu e-sigarette. Liikmesriigid võivad e-sigarettide suhtes kohaldada siseriiklikku maksu nii, nagu see liikmesriigi õigusnormide kohaselt sobib. Praegu maksustab siseriiklike õigusnormide alusel e-sigarette üheksa liikmesriiki ja mõned liikmesriigid kaaluvad seda teha 6 . Sellised erinevad maksulahendused võivad moonutada siseturu toimimist.

Uuringus leiti, et kättesaadav teave e-sigarettide kohta on piiratud ja seetõttu oli raske teha järeldusi selle kohta, kuidas turg tulevikus areneb. Arvamused e-sigarettide võimaliku mõju kohta tervisele on suuresti erinevad ja sellest tulenevalt erineb ka asjakohane maksustamine. Seetõttu tuleks tervishoiu seisukohast võttes suhtuda e-sigarettide võimalikku ühtlustatud maksustamisse ettevaatlikult. Hüpoteetiline kahjum, mis tuleneb saamata jäänud aktsiisist, kui traditsioonilised sigaretid asendatakse uudsete toodetega, sealhulgas e-sigarettidega, on hinnanguliselt alla 2,5 % (2 miljardit eurot) sigarettide aktsiisi kogutulust. Positiivne maksumäär võib anda liikmesriikide eelarvesse umbes 0,3–0,5 miljardit eurot, kuigi võib eeldada, et nõuete täitmise tagamisega on raskusi. Neisse arvudesse tuleb suhtuda väga ettevaatlikult, sest 20. mail 2016 jõustunud tubakatoodete direktiivis kehtestatud eeskirjade täielik mõju, eriti väiksematele tootjatele, ei ole veel teada 7 . Tubakatoodete direktiiv hõlmab laiemat tootevalikut kui direktiiv 2011/64/EL, sealhulgas suitsuvaba tubakat, taimseid suitsetatavaid tooteid ning eelkõige e-sigarette ja nende täitepakendeid. Tubakatoodete direktiiviga kehtestati muu hulgas konkreetsed nõuded e-sigarettide pakendamise, märgistamise, ohutuse, järelevalve ja aruandluse kohta.

Komisjon toetab välisuuringu soovitust võtta tarvitusele järkjärguline lähenemisviis, alustades täpsete andmete kogumisest teabelünga täitmiseks. Usaldusväärse teabe- või tõendusmaterjali baasi koostamine on oluline element paremas poliitikakujundamises. Praegu kättesaadavad andmed ei paku piisavat tõendusmaterjali, et toetada ettepanekut e-sigarettide maksustamise ühtlustamiseks. Komisjon eeldab, et tubakatoodete direktiivi artiklist 20 tulenevate kohustuste tulemusena muutub kättesaadavaks rohkem andmeid, ning on otsustanud selle küsimuse uuesti läbi vaadata REFITi raames tehtava hindamise käigus ning järgmises tubaka maksustamist käsitlevas korrapärases aruandes, mis tuleb vastavalt direktiivi 2011/64/EL artiklis 19 sätestatud kohustusele esitada 2019. aastal. Eeldatakse, et selleks ajaks on tubakatoodete direktiivi nõuete mõju e-sigarettide turule ka paremini teada.

Kuumutatavad mittepõlevad tubakatooted

Uuringus selgus, et 2016. aastaks turustati kuumutatavaid mittepõlevaid tubakatooteid laialdaselt vaid mõnes liikmesriigis. Praegu käsitatakse liikmesriikides selliseid tooteid maksustamisel erinevalt. Mõnes liikmesriigis maksustatakse neid sama määraga kui suitsetamistubakat praegu kehtiva direktiivi kohaselt (Horvaatia, Kreeka, Läti, Madalmaad, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, ja Ühendkuningriik), teistes liikmesriikides aga riigiti erineva määraga (Ungari, Itaalia, Portugal). Sellised erinevad maksulahendused võivad moonutada siseturu toimimist.

Lisaks ei ole paljud liikmesriigid teinud otsust maksurežiimi kohta, kuna selliseid tooteid nende turul ei müüda. Kuumutatavaid mittepõlevaid tubakatooteid kasutab praegu vähem kui pool miljonit inimest kogu ELis ja nende asendamine traditsiooniliste tubakatoodetega on olnud kaduvväike.

Komisjon on seisukohal, et arvestades selliste toodete uudsust ja turu arenevat iseloomu, oleks praeguses etapis äärmiselt keeruline välja töötada ühtlustatud selge määratlus, mis hõlmaks neid tooteid nii praegu kui ka tulevikus. Mõned neist toodetest on juba, kuigi kaudselt, hõlmatud direktiiviga, kuna need sisaldavad tubakat. Komisjon on seisukohal, et võimalik maksulahendus selliste toodete puhul oleks maksustada need sama määraga kui suitsetamistubakas praegu kehtiva direktiivi alusel. Jällegi on komisjon otsustanud selle küsimuse uuesti läbi vaadata REFITi raames tehtava hindamise ning direktiivi 2011/64/EL artikli 19 kohase tubaka maksustamist käsitleva aruande käigus.

b)Ebaseaduslik kauplemine toortubakaga 

Toortubakas ei kuulu praegu direktiivis 2011/64/EL määratletud aktsiiskaupade hulka. 2014. aastal tehtud hindamise käigus ilmnes, et toortubakat suunatakse ebaseaduslikku ringlusse. Selle põhjuseks on asjaolu, et toortubaka suunamine ebaseaduslikku ringlusse võib olla lihtsam valik võrreldes tubakatoodetega, sest toortubaka liikumise jälgimiseks ei kasutata järelevalvevahendeid, nagu aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi (EMCS). Ebaseaduslikult kaubeldava toortubaka kogus aastas on hinnanguliselt 10 000 tonni, mis moodustab umbes 1 % ELi toortubaka turust. Kui sellest kogusest toortubakast toodetaks sigarette, võik see põhjustada maksudest kõrvalehoidumist 1–2 miljardi euro ulatuses, mis moodustab 1,6 – 2,7 % praegu sigarettidest saadavast tulust. 

Toortubaka lisamine aktsiisiga maksustavate kaupade hulka parandaks kontrolli, kuid samuti tooks see kõigi seaduslike ettevõtjate jaoks kaasa halduskulud ja nõuete täitmisega seotud kulud. Need kulud on toodangu väärtusega võrreldes suured, moodustades umbes 35 % ELi toortubaka turuhinnast. Võrreldes kogu ELi toortubaka turuga, moodustaksid need kulud umbes 8 % selle väärtusest. Selliste kulude puhul ei oleks ELis kasvatatud tubakas enam konkurentsivõimeline imporditud tubakaga. Regulatiivsed kulud koosnevad maksulao rajamisest ja loa saamisest selle käitamiseks ning aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi rajamisest ja kaupade transportimisest selle süsteemi raames. See annaks eelise kasvatajatele ja esimestele töötlejatele väljaspool ELi, kes ei pea neid kulusid kandma, kuid saaksid siiski eksportida (toor)tubakat ELi. Lisaks ei kataks aktsiisikaupade liikumise ja kontrolli süsteemi järelevalve abil maksudest kõrvalehoidmisest tagasi võidetav summa tõenäoliselt halduskulusid ja nõuete täitmisega seotud kulusid, mida ettevõtjad ja vähemal määral ka riigiasutused peavad kandma.

Komisjon toetab seega välisuuringu järeldust, et toortubaka lisamine aktsiisiga maksustatava kauba hulka oleks ebaproportsionaalne ja et sarnast kasu oleks ELi kasvatajatele ja töötlejatele suunatud ühise õigusraamistiku abil võimalik saavutada madalamate kuludega. Mõned liikmesriigid on juba kehtestanud riikliku õigusraamistiku, mis kohustab ettevõtjaid end registreerima ja pidama arvestust laovarude ja toortubaka liikumise üle.

c)Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine madalahinnaliste sigarillodega

Sigarite ja sigarillode kategooria suhtes kohaldatav minimaalne aktsiisimäär on väiksem kui sigarettide puhul. Kategooriate piiril olevad sigarillod on samade omadustega kui sigaretid, kuid neid võib müüa madalama hinnaga, kuna need on klassifitseeritud sigarillodena ja need on soodsamalt maksustatud. Sellised piiripealsed tooted võivad põhjustada tulude vähenemist, konkurentsi moonutamist ja kahjustada tubakatoodete tarbimise piiramist.

Uuringus leiti siiski, et maksustamisest tulenev sigarettide asendamine piiripealsete sigarillodega on märkimisväärselt vähenenud tänu direktiivis 1. jaanuaril 2015 jõustunud sigarite ja sigarillode kategooria mõiste läbivaatamisele ja sellele järgnenud asjakohaste maksustruktuuride vastuvõtmisele liikmesriikides 8 .

Seepärast toetab komisjon välisuuringu soovitust, et ELi tasandil meetmete võtmine selles küsimuses ei ole piisavalt põhjendatud. Lisaks sellele võimaldab direktiiv liikmesriikidel kujundada sellist maksustruktuuri, mis vähendaks ajendit müüa madalahinnalisi sigarettidega konkureerivaid sigarillosid. Näiteks võiksid liikmesriigid selle kategooria suhtes kehtestada konkreetsed maksud või minimaalse aktsiisimäära või neid suurendada.

d)Maksustamisest tulenev sigarettide asendamine peeneks lõigatud valmistubakaga

Peeneks lõigatud valmistubaka kategooria suhtes kohaldatav minimaalne aktsiisimäär on väiksem kui sigarettide puhul. Maksumäära erinevus võib motiveerida sigarettide asendamist peeneks lõigatud valmistubakaga, mis toob kaasa tulude vähenemise ja kahjustab tubakatoodete tarbimise piiramist. Nagu on märgitud direktiivi 2011/64/EL põhjendustes, leiti olevat soovitav lähendada peeneks lõigatud valmistubaka maksustamise miinimumtasemeid sigarettide suhtes kohaldatavatele miinimumtasemetele, võttes arvesse nendevahelist konkurentsi ja nende võrdselt kahjulikku toimet. Peeneks lõigatud valmistubakat kasutatakse väga suures ulatuses sigarettide asendamiseks ja see moodustab praegu umbes 20 % kogu tubaka tarbimisest. Direktiiviga on ette nähtud peeneks lõigatud valmistubaka aktsiisi järkjärguline suurenemine 2018. ja 2020. aastal, et lähendada selle minimaalse üldise aktsiisi määrasid sigarettide omale. Peeneks lõigatud valmistubaka turg ELis kasvas aastatel 2006–2012 ja stabiliseerus seejärel maksupoliitika kohandamise ja turu küllastumise tulemusel aastatel 2013–2016. Uuringus kaaluti erinevaid stsenaariume asendamise motivatsiooni vähendamiseks. Tulemused on väga erinevad olenevalt stsenaariumist ja liikmesriigist. Arvestades, et peeneks lõigatud valmistubaka turul tegutseb suurel hulgal VKEsid, avaldab igasugune langus sellel turul VKEdele proportsionaalselt suuremat mõju kui suurtele tubakaettevõtjatele.

Enamikus liikmesriikides juba maksustatakse peeneks lõigatud valmistubakat palju suurema määraga kui on üldine minimaalne maksumäär. Minimaalse maksumäära muutmine avaldaks seepärast vähe mõju, eelkõige kuna mõnel juhul on peeneks lõigatud valmistubaka ja sigarettide maksumäärad juba ühtlustatud. Suuremat mõju oleks oodata juhul, kui liikmesriigid seoksid peeneks lõigatud valmistubaka maksumäära sigarettide maksumääraga. Sellega seoses tuleb märkida, et direktiiviga ei takistata liikmesriikidel ühtlustada peeneks lõigatud valmistubaka maksumäärasid sigarettide omadega ega siduda kõnealuste tootekategooriate maksumäärasid. Kuna direktiivis ei ole nimetatud punkte käsitletud, võivad liikmesriigid võtta sobivad meetmed, et käsitleda sigarettide asendamist peeneks lõigatud valmistubakaga. Pidades silmas vabadust, mis direktiiv liikmesriikidele jätab, ja turu nähtavat stabiliseerumist, on komisjon kooskõlas välisuuringuga arvamusel, et edasistel meetmetel ELi tasandil ei ole ilmset lisandväärtust.

e)Ebaseaduslik kauplemine vesipiibutubakaga

Vesipiibutubakas on praegu direktiivis 2011/64/EL klassifitseeritud kui muu suitsetamistubakas. Selgub, et vesipiibutubakaga on väga suures mahus ebaseaduslikult kaubeldud. Vesipiibutubaka kohta on vähe andmeid, kuid tundub, et enamik sellistest toodetest on imporditud. Hinnanguliselt on üldine tarbimine ELis 5 000 tonni aastas, millest hinnanguliselt 2/3 puhul ei maksta makse. Kuigi vesipiibutubaka tarbimine on proportsionaalselt märkimisväärne, jääb see teiste toodetega võrreldes absoluutarvudes siiski nišitooteks. Eraldi tootekategooria võimaldaks liikmesriikidel maksustada vesipiibutubakat muust suitsetamistubakast erineva määraga. Kuigi eraldi kategooria vesipiibutubaka jaoks ja kohandatud madalam maksumäär tuleksid kasuks ebaseadusliku kaubanduse likvideerimisel, võiksid soodsamad maksumäärad ajendada edasiste kategooriate piiril olevate toodete väljatöötamist. Kooskõlas välisuuringuga on komisjon arvamusel, et kättesaadavad andmed on liiga piiratud ja ebausaldusväärsed, et toetada praegu ulatuslikku maksureformi, nagu eraldi kategooria kasutuselevõtmine.

f)Minimaalne aktsiisimäär sigarettide puhul

Kõnealuse direktiiviga antakse liikmesriikidele luba seada maksumiinimum ehk minimaalne aktsiisimäär, tingimusel et peetakse kinni kombineeritud maksustruktuurist. Direktiiv ei näe ette minimaalse aktsiisimäära arvutamise meetodit. Siiski märkisid nii aktsiisimaksukohustuslastest ettevõtjad kui ka maksuasutused uuringus, et minimaalsed aktsiisimäärad toimivad hästi. Liikmesriigid hindavad direktiiviga kehtestatud eeskirjade kohaldamiseks jäetud ruumi, kuna see suurendab liikmesriikide paindlikkust soovitud eesmärkide saavutamisel minimaalse aktsiisimääraga. Pidades silmas direktiivis kasutatud erinevaid tehnilisi mõisteid, mis võivad minimaalse aktsiisimaksu arvutamisel segadust põhjustada, võib samas osutuda vajalikuks selgitada, kuidas liikmesriigid saaksid seda sätet tõhusamalt odavate sigarettide vastu kasutada.

4)Järeldused ja edasised sammud

Käesolevas aruandes selgitas komisjon põhjusi, miks 2017. aastal ei esitata ettepanekut direktiivi 2011/64/EL läbivaatamiseks või muutmiseks. Peamisteks põhjusteks on vajalike andmete puudumine e-sigarettide ühtlustatud maksustamise ettepaneku toetamiseks ning asjaolu, et mõned 2014. aasta hindamise käigus tuvastatud probleemid on nüüdseks lahendatud riigi tasandil või on neis kokkuleppele jõutud. Küsimust, kas e-sigarettide ja kuumutatavate mittepõlevate tubakatoodete puhul on vaja teha ettepanek ühtlustatud selgesõnalise kategooria kohta, kaalutakse uuesti REFITi raames tehtava hindamise käigus ja 2019. aastal esitatavas aruandes direktiivi kohta.

REFITi raames tehtavas hindamises käsitletakse neid küsimusi, milles välisuuringus järeldusele ei jõutud, sealhulgas e-sigarettide ja kuumutatavate mittepõlevate tubakatoodete probleemi. Loodetakse, et muude allikate kõrval saadakse rohkem andmeid ka tänu tubakatoodete direktiivi artikli 20 kohasele aruandekohustusele. Seega jätkab komisjon e-sigarettide ja kuumutatavate mittepõlevate tubakatoodete arengu jälgimist.

Viimasena leiab komisjon, et direktiivi alusel kohaldatavate miinimummäärade läbivaatamine peaks toimuma paralleelselt REFITi raames toimuva hindamisega. Direktiivi 2011/64/EL artikli 19 lõike 1 kohaselt peab komisjon iga nelja aasta järel esitama aruande kõnealuses direktiivis sätestatud aktsiisimäärade ja aktsiiside struktuuri kohta. Viimane aruanne esitati 2015. aastal ja järgmine tuleb esitada 2019. aastal. Viimases hinnangus, mis valmis 2014. aastal, ei uuritud miinimummäärasid, kuna mõned kehtivad üleminekuperioodid ei olnud veel lõppenud ja kõik aktsiisimäärade suurenemised ei olnud veel jõustunud. Praegu on peaaegu kõik liikmesriigid, välja arvatud Bulgaaria, Ungari ja Rumeenia, saavutanud üldised minimaalsed aktsiisimäärad. 2019. aastaks, mis on järgmise aruande ja võimaliku läbivaatamise tähtaeg, on möödunud peaaegu 10 aastat praeguste miinimummäärade heakskiitmisest ja neid ei ole seoses inflatsiooniga korrigeeritud. Nõukogu 8. märtsi 2016. aasta järelduste lisas toetasid viis liikmesriiki järeldust, et miinimummäärade tulevast läbivaatamist tuleks viivitamata alustada 9 . Lisaks tuleks tubakatoodete poolt tervisele põhjustatavat tõsist kahju silmas pidades arvesse võtta seda, et ELi toimimise lepingu artikliga 168 on nõutud rahvatervise kõrgetasemelist kaitset ning et EL on tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsiooni osaline. Neil põhjustel on komisjon arvamusel, et paralleelselt REFITi raames toimuva hindamisega tuleks ka uurida, kas on vaja suurendada aktsiisi miinimummäärasid. Seepärast alustab komisjon kõnealuste alammäärade läbivaatamist 2018. aastal.

(1)

Nõukogu järeldused töödeldud tubaka suhtes kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta, 8. märts 2016.
http://www.consilium.europa.eu/et/press/press-releases/2016/03/08/ecofin-conclusions-structure-rates-manufactured-tobacco/

(2)

Nõukogu 21. juuni 2011. aasta direktiiv 2011/64/EL tubakatoodetele kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta.

(3)

Välisuuring on avaldatud maksunduse ja tolliliidu peadirektoraadi veebisaidil: https://ec.europa.eu/taxation_customs/publications/studies-made-commission_en .

(4)

REFITi käigus vaadatakse läbi kõik ELi õigusaktid, et teha kindlaks koormused, vastuolud, lüngad või ebatõhusad meetmed ja esitada vajalikud ettepanekud läbivaatamistulemuste põhjal järelmeetmete võtmiseks.

(5)

TAXUD/2012/DE/341, raamlepingu TAXUD/2012/CC116 raames sõlmitud erileping nr 4 „Ettevõtjate ja maksuhaldurite halduskulude arvutamist ja vähendamist ning samaaegselt tubakatoodetele aktsiiside kehtestamisel suurema nõuetele vastavuse ja kindlustunde saavutamist käsitlev uuring“ („Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products“).
COM(2015) 621 final, KOMISJONI ARUANNE NÕUKOGULE direktiivi 2011/64/EL hindamise kohta komisjoni õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programmi (REFIT) raames ning töödeldud tubaka suhtes kohaldatava aktsiisi struktuuri ja määrade kohta.

(6)

Itaalia, Portugal, Rumeenia, Sloveenia, Läti, Ungari, Soome, Kreeka ja Horvaatia.

(7)

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 3. aprilli 2014. aasta direktiiv 2014/40/EL tubaka- ja seonduvate toodete tootmist, esitlemist ja müüki käsitlevate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2001/37/EÜ.

(8)

Vt ka 31. detsembrini 2014 kehtivat erandit Saksamaa ja Ungari suhtes, mis on kehtestatud direktiivi 2011/64/EL artikli 4 lõikes 2.

(9)

Austria, Iirimaa, Soome, Prantsusmaa ja Rootsi.