Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite kohta“

(COM(2018) 339 final – 2018/0171 (COD))

(2019/C 62/18)

Raportöör:

Daniel MAREELS

Konsulteerimistaotlus	Euroopa Parlament, 5.7.2018 Euroopa Liidu Nõukogu, 6.7.2018
Õiguslik alus	Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 114 ja 304
Vastutav sektsioon	majandus- ja rahaliidu ning majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse sektsioon
Vastuvõtmine sektsioonis	3.10.2018
Vastuvõtmine täiskogus	17.10.2018
Täiskogu istungjärk nr	538
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	201/3/8

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Komiteel on heameel riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite ettepanekute üle, mis sobituvad laiemasse raamistikku, hõlmates ka pangandusliidu väljakujundamist ja kapitaliturgude liidu loomist. Komitee on alati olnud nende mõlema liidu suur toetaja ja pooldaja. Lisaks sisaldavad ettepanekud ka potentsiaali anda positiivne panus finantsstabiilsuse ja finantssüsteemi vastupanuvõime suurendamisse.

1.2.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite mõte on nõrgestada traditsiooniliselt tugevat sidet pankade ja nende koduriikide (sovereigns) vahel. Alates finantskriisi puhkemisest on komitee kutsunud üles võtma midagi selle osas ette ja toetanud tuliselt asjaomase sideme nõrgestamist. Ilma et see vähendaks varem tehtud pingutuste olulisust, on komiteel heameel, et käesolevas ettepanekus püüeldakse selle poole.

1.3.

Tõepoolest võivad riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid aidata pankadel vähendada oma koduriigi riigivõla riskipositsioone ja mitmekesistada oma riigivõlakirjaportfelle. Sellele lisandub veel asjaolu, et kõnealuse uue instrumendi puhul ei ole tegu euroala liikmesriikide vahelise riskide ja kahjumi jagamisega. Käesoleval juhul jäävad need täiel määral riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse investeerijate kanda.

1.4.

Praeguse seisuga vaadeldaks riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid õigusaktide kohaldamise seisukohast kui väärtpaberistamisi, mis muudaks tegelikult pankade jaoks nendesse investeerimise mitteatraktiivseks. Komitee arvates on selle olukorra parandamine täiesti asjakohane. Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite ja euroala riikide eurodes nomineeritud riigivõlakirjade (riskipositsioonid) ühtlustamine peaks võimaldama finantssektori investoritel investeerida riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse samadel tingimustel nagu aluseks olevatesse euroala riigivõlakirjadesse.

1.5.

Ettepanekud sisaldavad üksnes soodustavat raamistikku, mis võimaldab turul riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid välja arendada. Komitee jaoks on väga oluline asjaomase raamistiku selgus, toimivus ja tõhusus igasugustes tingimustes. See ei tohi endaga kaasa tuua ka negatiivseid tagajärgi.

1.6.

Kavandatud seadusandliku raamistiku osas on komiteel erinevad seisukohad. Osade aspektidega saab nõustuda, nagu näiteks riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite väljastamine eriotstarbelise üksuse poolt. Teiste aspektide puhul, nagu alusportfelli koosseisu enesesertifitseerimine eriotstarbelise üksuse poolt, näib aga karmistamine olevat asjakohane. Arvestades selle olulisust, näib ESMA poolne rangem ja isegi eelnev järelevalve olevat asjakohane.

1.7.

Osad küsimused jäävad siiski lahtiseks. Niisiis tõstatub küsimus kas riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid on toimivad ja tõhusad igasugustes tingimustes? Ning lisaks, milline saab olema nende saatus üldise kriisi või mõnes liikmesriigis tekkiva kriisi ajal? Millised tagajärjed on emisioonide jagamisel seeriateks, kui nüüd näib, et kõrgema järgu seeriaid (väiksema riskiga) saab tuua turule üksnes juhul, kui leidub piisavalt investoreid madalama järgu seeriate (suurema riskiga) jaoks? See näib andvat emissioonidele juhusliku ja ebakindla olemuse ja see nõrk külg võib õõnestada riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite võimalikku edukust.

1.8.

Samuti on väga tähtis turgude ja teiste oluliste sidusrühmade positiivne suhtumine riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse. Nimelt peavad nemad olema valmis selle nimel töötama ja selle vahendi turu ellu viima. Mis puudutab turge ja liikmesriikide esindajaid, siis tegid nad ettevalmistavate sidusrühmadega konsulteerimiste käigus suhteliselt kriitilisi märkusi. Komitee jaoks näib vältimatu, et ühiselt konstruktiivse lahenduseni jõudmiseks tuleb panna alus kõiki asjaosalisi kaasavale dialoogile ja arutelule.

1.9.

Üldiselt ja kõiki eeltoodud märkusi arvesse võttes on komitee arvamusel, et ainus võimalus näha, kas pangad lähevad oma koduriikide riigivõlakirjadesse investeerimiselt üle riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse investeerimisse ja kas investorid on valmis ostma piisaval hulgal madalama järgu seeriaid, et õigustada riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite loomist on testida uut finantsvahendit – riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid – turul.

1.10.

Lõpetuseks on komitee seiskohal, et edasi tuleb mõelda ka küsimuse üle, kas riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid võivad omandada ka erahoiustajad ja -tarbijad. Arvestades ühelt poolt asjaoluga, et tegu on äärmiselt keerulise tootega ja teiselt poolt selle jaotamisega seeriatesse, kaldub komitee arvama, et nende puhul võib kaaluda üksnes kõrgema järgu seeriate, aga mitte madalama järgu seeriate omandamist. Üksnes esimese puhul jääb risk piiratuks ja seda on võimalik võrrelda riigivõlakirjade otsese omamisega nende samade hoiustajate ja tarbijate poolt.

2.   Taustteave

2.1.

24. mail 2018 avaldas komisjon ettepaneku (1) riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite (rohkem tuntud ingliskeelse nimetuse sovereign bond–backed securities, lühendatult SBBS all) turunõudlusel põhineva arendamise kohta.

2.2.

Kõnealune ettepanek sobitub laiemasse raamistikku, mis hõlmab pangandusliidu väljakujundamist ja kapitaliturgude liidu loomist. Ettepanekus keskendutakse eeskätt pankade ja nende riikide valitsuste (sovereigns) vahelise suhte edasisele nõrgestamisele ning seega soovitakse panustada riskide vähendamisesse ja erasektori riskide suuremasse jagamisse. Ettepaneku piiriülene olemus peaks aitama siseturul arendada valitsuse võlakirjade jaoks tihedamalt integreeritud ja mitmekesisemaid finantsturge.

2.3.

Varem hoidsid pangad oma portfellis suurel hulgal oma riigi (koduriigid) riigivõlakirju ja nagu finantskriisi ajal selgus, võib see sisaldada teatud riske. Seepärast on sellest ajast alates tehtud üleskutseid asjaomase sideme nõrgestamiseks.

2.4.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitega soovitakse pankadele anda võimalus laiendada oma riigivõlakirjade portfelli geograafilist ulatust. Niisiis arvestatakse ühelt poolt ka selliste võlakirjade vähenenud pakkumisega ja teiselt poolt finantsasutuste suurema nõudlusega selliste varade järele, mis tuleneb muu hulgas uutest regulatiivsetest tingimustest, mis nõuavad piisavat ülilikviidsete varade puhvrit.

2.5.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid on uut liiki finantsinstrument ja kõnealuse ettepanekuga soovitakse kaotada seni nende arengut pärssinud takistused. Põhimõtteliselt püüeldakse kavandatud soodustava raamistikuga konkreetselt kahe eesmärgi poole:

2.5.1.

riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite üldise kohandatud raamistiku loomine, millega teostatakse uue vahendi „standardimine“, mis peaks avaldama positiivset mõju ka nende likviidsusele;

2.5.2.

sellega on seotud riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite kasutamist ja omandamist takistavate regulatiivsete tõkete kõrvaldamine. Põhimõtteliselt rakendatakse seda liiki riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid omandavate investorite suhtes aluspositsioonide arvessevõtmise (look-through) meetodit. Tänu sellele peaksid juriidiliselt kehtima samad eeskirjad, mis kehtivad siis, kui nad lisavad aluseks olevad riigivõlakirjad ise oma portfelli.

2.6.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite spetsiifiline tunnus ja samas põhiline omadus on seotud nende alusportfelliga. Selleks, et teostada pangandusliidus ja siseturul eelnevalt mainitud riskide geograafilist hajutamist, peab asjaomane alusportfell koosnema eranditult kõikide euroala riikide riigivõlakirjadest. Selle lisandub piirang, et arvestatakse üksnes eurodes nomineeritud võlakirju. Need lisatakse riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite hulka vastavalt asjaomase riigi majanduslikule kaalule.

2.7.

Teine ülimalt spetsiifiline aspekt on see, et faktiliselt jäävad riskid ja kahjud investorite kanda. Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid jagatakse seeriatesse ja investorid saavad valida kõrgema või madalama järgu seeria vahel, mis sisaldavad vastavalt väiksemat või suuremat riski. Alusportfellid on muide nende ainus tagatis, kuna on sätestatud, et riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite emitendid on eriotstarbelised üksused, kes ei tohi sooritada muid tegevusi ja kelle vastu ei ole võimalik esitada kahjunõuet (2).

2.8.

Nagu eelpool märgitud, rakendatakse riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite regulatiivsel kohtlemisel aluspositsioonide arvessevõtmise meetodit. Sellega seoses ei vaadelda vahendi juriidilist „pakendit“ enam kui „väärtpaberistamist“, (3) küll aga arvestatakse riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberites sisalduvate riigivõlakirjadega. Asjaomasel juhul peavad kõigile tingimustele vastavad investorid saama riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite puhul samasuguse regulatiivse kohtlemise osaliseks (seda nii seoses kapitalinõuete, kontsentratsiooniriski piirmäärade ja likviidsusnõuetega) nagu riigivõlakirjade otsese omandamise korral.

2.9.

Kõnealuste ettepanekutega luuakse eeldused ja tingimused riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite jaoks ja nende usaldatavusnõuetekohasele käsitlemisele, aga nende kasutamine on lõpuks turu otsustada. Lõppkokkuvõttes on pakkujad ja investorid need, kes otsustavad, kas see uus finantsinstrument saab reaalsuseks ning kui see saab nii olema, siis kuidas ja kui palju seda kasutatakse.

3.   Märkused ja kommentaarid

3.1.

Komiteel on heameel riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite ettepaneku üle, mis sobitub laiemasse raamistikku, hõlmates ka pangandusliidu väljakujundamist ja kapitaliturgude liidu loomist. Komitee on alati olnud nende mõlema liidu suur toetaja ja pooldaja (4).

3.2.

Konkreetsemalt on nende ettepanekute eesmärk veelgi nõrgestada pankade ja koduriikide seotust. Alates finantskriisi puhkemisest on komitee tuliselt toetanud asjaomase sideme nõrgestamist ja seepärast on komiteel ka heameel, et käesolevas ettepanekus selle poole püüeldakse. Seejuures arvestatakse konteksti, mille puhul on ühelt poolt tegu riigivõlakirjade pakkumise vähenemise ja teiselt poolt nõudluse suurenemisega.

3.3.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitel on uue finantsinstrumendina potentsiaal parandada ja mitmekesistada pankade ja teiste finantsasutuste riigivõlakirjade portfelli (sovereign bond holdings). See aitab kahtlemata kaasa finantssektori riskide vähendamisele.

3.4.

Ettepanek sisaldab üksnes soodustavat raamistikku, mis võimaldab turul riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid välja arendada, ilma ise nii kaugele minemata. Kui turg peaks hakkama neid tõhusalt arendama, siis viib see uue finantsinstrumendi ja selle turu tekkimiseni. Komisjon on selle mõju hinnanud kahest stsenaariumist lähtuvalt (5). Kui riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite turu maht jääb piiratuks, siis on juttu 100 miljardist eurost; laiaulatuslikuma lähenemisviisi korral ületaks maht 1 500 miljardi euro taseme ja see oleks makromajanduslikult märkimisväärne.

3.5.

Riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite laiem levik sisaldab endas samuti potentsiaali paremini integreeritud finantsturgude kujunemiseks ja see annaks seega panuse finantsstabiilsuse ja finantssüsteemi vastupanuvõime suurendamisse.

3.6.

Komitee jaoks on oluline, et kavandatud soodustav raamistik oleks selge, toimiv ja tõhus igasugustes tingimustes ega omaks negatiivseid mõjusid. Lisaks sellele ja eduvõimaluste laiendamiseks on väga oluline turgude ja teiste oluliste sidusrühmade positiivne suhtumine. Nimelt peavad nemad olema valmis selle nimel töötama ja riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite turu ellu viima.

3.7.

Mis puudutab turge ja liikmesriikide esindajaid, siis tegid nad ettevalmistavate sidusrühmadega konsulteerimiste käigus suhteliselt kriitilisi märkusi. Niisiis olid turuosalistel riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite eluvõimelisuse osas erinevad nägemused. Riigivõlgade haldamisega tegelevad ametnikud on arvamusel, et riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid ei murra pankade ja nende koduriikide vahelisi sidemeid ega loo ka madala riskitasemega varasid. Ning liikmesriikide esindajad andsid alles hiljuti mõista, et nad ei näe riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite järele ilmset vajadust (6). Komitee jaoks näib vältimatu, et ühiselt konstruktiivse lahenduseni jõudmiseks tuleb panna alus kõiki asjaosalisi kaasavale dialoogile ja arutelule.

3.8.

Ilma et see piiraks eelnevalt ja edaspidi öeldut, toetab komitee üldiselt riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite kavandatud regulatiivset raamistikku, eeskätt kuna see tähendab, et lõpetatakse samasuguste vahendite praegune karistamine ja samas kohaldatakse võrdlusaluse-lähenemisviisi.

3.9.

Komitee toetab muu hulgas ka asjaolu, et riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite realiseerimise ja emiteerimise peavad ellu viima erasektori ettevõtted. Näib õiglane, et emiteeriv asutus peab olema „eriotstarbeline üksus“, mis ei tohi sooritada muid tegevusi. See muudab olukorra kõigi jaoks selgemaks.

3.10.

Kõikide euroala riikide eurodes nomineeritud riigivõlakirjade kohustuslik kaasamine lähtuvalt nende majanduslikust osakaalust (7) aitab kaasa punktis 3.3 mainitud hajutamisele ja mitmekesistamisele. Lisaks muudab see nõue teatud riigivõlakirjad rahvusvaheliste investorite jaoks huvitavamaks. See kehtib eelkõige teatud riikide riigivõlakirjade suhtes, mida antaks muidu välja väikestel ja vähem likviidsetel turgudel.

3.11.

Eelmises punktis mainitud kohustuse osas, mille kohaselt tuleb kaasata kõikide liikmesriikide riigivõlakirjad nende majanduslikust osakaalust lähtuvalt, esitab komitee küsimusi seoses emiteerivatele üksustele praegu kavandatud enesesertifitseerimise süsteemiga. Tõstatub küsimus, kas selle puhul ei peaks olema ette nähtud ESMA poolne rangem ja eelnev järelevalve.

3.12.

Oluline on ka see, et selle uue instrumendi puhul ei ole tegu euroala liikmesriikide vahelise riskide ja kahjumi jagamisega. Riskid ja kahjumid jäävad täiel määral riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse investeerijate kanda.

3.13.

Emiteeriva asutusena annab eriotstarbeline üksus välja väärtpaberite seeria, mis sisaldab nõudeid alusportfellist saadava tulu suhtes. Väärtpaberid on erineva riskiastmega, kusjuures kõrgema järgu seeriatega (8) kaasneb madalaim risk ja madalama järgu seeriatega kõrgeim. Faktiliselt näib see olevat nii, et kõrgema järgu seeriad saab paisata turule üksnes siis, kui madalama järgu seeriatele leitakse piisavalt investoreid (9). See muudab iga emiteerimise juhuslikuks ja ebakindlaks. Kõnealune puudus ohustab riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite võimalikku edu.

3.14.

Samuti võib tõstatuda küsimus, kas riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid on toimivad ja tõhusad igasugustes tingimustes. Milline saab olema nende saatus üldise kriisi või mõnes liikmesriigis tekkiva kriisi olukorras? See on oluline nüüd, mil hiljutised sündmused on taaskord näidanud, et finantsturud reageerivad sellistele sündmustele kiiresti.

3.15.

Lisaks tuleb selgitada seda, millised tagajärjed on riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite turu loomisel juba olemasolevate üksikute riikide riigivõlakirjade turu kõrvale. Sellega seoses tõstatuvad mitmed küsimused. Niisiis, kas riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid on piisavalt saadaval igasugustes tingimustes? Mis juhtub siis, kui see nii ei ole? Kas täiendava turu loomine ei too endaga kaasa killustumist ja lõhestatust?

3.16.

Seadusandlik raamistik lubab riigivõlakirjadega tagatud väärtpabereid omandada ja omada ka hoiustajatel ja tarbijatel (10). Kuna tegu on väga keeruliste toodetega võiks kalduda selle keelustamise poole. Aga võib-olla on vaja nüansseerimist ja keelu võiks kehtestada üksnes madalama järgu seeriatele, eeskätt kuna need võivad lisaks sisaldada suuri riske. See võiks olla teisiti kõrgema järgu seeriate puhul, mis hõlmavad väiksemaid riske ja on kindlasti võrreldavad riigivõlakirjade otsese omamisega nende samade hoiustajate ja tarbijate poolt. Komitee palub selle küsimuse üle edasi järele mõelda.

3.17.

Lõpetuseks olgu märgitud, et komitee arvates on täiesti õiglane see, et õigusaktide kohaldamiseks võrdsustatakse riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberid ja euroala riikide eurodes nomineeritud riigivõlakirjad (riskipositsioonid). See peaks võimaldama finantssektori investoritel investeerida riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberitesse samadel tingimustel nagu aluseks olevatesse euroala riigivõlakirjadesse.

3.18.

Üldiselt ja eelnevalt esitatud kommentaare arvesse võttes on komitee seisukohal, et riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite turule toomine on kontseptuaalselt huvitav idee, aga selle realiseerimine ettepanekutes loob killustatud pildi ja tõstatab mõningaid küsimusi. Samuti ei saa jätta vastuseta turuosaliste ja teiste oluliste sidusrühmade kriitilised märkused ja reaktsioonid. Lõppkokkuvõttes jagab komitee siiski komisjoni seisukohta, et „õige“ vastus on võimalik praktikas anda üksnes siis, kui kontseptsiooni on testitud „reaalsel“ turul.

---

(1)  COM(2018) 339 final

(2)  V.a erandjuhtudel nagu riigivõlakirjadega tagatud väärtpaberite nimetuse väärkasutamine.

(3)  Sel juhul oleksid regulatiivsed nõuded rangemad.

(4)  Vt ELT C 81, 2.3.2018, lk 117, ELT C 237, 6.7.2018, lk 46 ja ELT C 177, 18.5.2016, lk 21.

(5)  SWD(2018) 252 final, lk 70.

(6)  Nende kõhkluste ja märkuste kohta vt määruse ettepaneku selgituse punkt 3 (lk 6).

(7)  Vt määruse ettepaneku artikli 4 lõige 2; asjaomaste liikmesriikide majandusliku osakaalu iseloomustavad andmed leiab veebilehelt: https://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html/index.en.html.

(8)  Kõrgema järgu seeriad moodustavad suurema osa emisioonidest madalama järgu seeriad väiksema.

(9)  Madalama järgu seeriad toovad vastutasuks suurema riski eest suuremat kasu.

(10)  Määruse ettepaneku artikli 3 punkt 6.